Правовой режим самовольной постройки, возведенной в охранной зоне

Размещено на http://allbest.ru

Санкт-Петербургский государственный университет

Кафедра гражданского права

Выпускная квалификационная работа:

Правовой режим самовольной постройки, возведенной в охранной зоне

по направлению «Гражданское право, семейное право, международное частное право»

студентки 2 курса магистратуры

Проничевой Инны Леонидовны

Научный руководитель:

доцент, кандидат юридических наук

Рыбалов Андрей Олегович

Санкт-Петербург

2018 год

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие самовольной постройки и виды охранных зон

Глава 2. Осуществление строительства в охранных зонах

2.1 Строительство в охранной зоне и зоне минимальных расстояний от оси газопровода. Применимые нормы и последствия строительства

2.2 Строительство в охранной зоне линий электропередач. Применимые нормы и последствия строительства

Глава 3. Правовое значение невнесения информации об охранной зоне в публичные реестры

3.1 Правовое значение невнесения информации об охранной зоне газопровода в публичные реестры

3.2 Правовое значение невнесения информации об охранной зоне линий электропередач в публичные реестры

Глава 4. Правовой режим иных зон с особыми условиями использования территорий

4.1 Строительство в охранной зоне объекта культурного наследия

4.2 Правовой режим приаэродромной территории

4.3 Запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны

Глава 5. Лица, ответственные за причинение убытков, вызванных признанием строения самовольным и его последующим сносом

Заключение

Список литературы

Введение

Активность бизнеса в области строительства является одним из основных показателей развития экономики государства. В связи с этим необходимо создать законодательную основу, позволяющую обеспечить лицу, осуществляющему строительство, гарантию того, что вложение средств приведет к реализации задуманных бизнес-решений, а в дальнейшем - к получению прибыли и развитию новых проектов. Однако в сложившихся в России условиях во главу угла встает вопрос обеспечения минимизации потерь для лица, осуществившего строительство надлежащим образом и с соблюдением всех известных ему правил, в случае если такое строительство будет признано самовольным и подлежащим сносу. Таким образом, строительство из наименее рискового вложения нередко становится проектом с непредсказуемым результатом. Положение инвестора зависит не только от его финансового обеспечения и деятельности его контрагентов, но и от возможных непредвидимых изменений в публичных документах, влекущих полный или частичный запрет строительства на данной территории. Это касается, в том числе, и строительства жилья, которое затрагивает интересы населения, и обеспечение правовой возможности приобретения права собственности на которое является обязанностью и стратегической задачей государства.

Целью данной работы является выявление случаев, при которых лицо, осуществившее строительство, будет лишено возможности приобретения права на возведенный объект по причине того, что такое строительство нарушает охранные зоны (в том числе минимальные расстояния до магистральных газопроводов) промышленных объектов, культурных объектов, аэропортов, военных объектов. Особое внимание будет уделено возможности осуществления проверки того, какие охранные зоны находятся в непосредственной близости к земельному участку, а также тому, имеет ли правовое значение отсутствие такой зоны в публично доступных реестрах (государственном кадастре недвижимости, едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, едином государственном реестре недвижимости). Большинство рассматриваемых в работе дел были приняты на основе законодательства действовавшего до вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной регистрации недвижимости», согласно которому вводится Единый государственный реестр недвижимости, объединяющий в себе функции как государственного кадастра недвижимости, так и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество.

Необходимо признать, что данная проблема, являясь совершенно не разработанной в научной литературе, на практике в большинстве случаев решается не в пользу лиц, осуществивших строительство и покупателей недвижимости, то есть потенциальных собственников. В случае нарушения строительных норм и правил применяется специальное регулирование, позволяющее ограничивать право собственности на возведенные объекты, несмотря на государственную регистрацию права собственности. Такое положение дел может быть признано не в полной мере соответствующим основным положениям Конституции РФ (ст. 35), а также международным актам, гарантирующим защиту и уважение права собственности каждого физического или юридического лица (ст. 1 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Не вызывает сомнения необходимость разрешения данной проблемы не только на уровне судебной практики, но и на уровне законодательных решений, соответствующих принципам охраны права собственности и права на жилище. Необходимо обеспечить предсказуемость оборота в данной сфере и возможность стабильного развития строительства путем принятия однозначных законодательных решений. В то же время, необходимо принять во внимание принцип добросовестности, служащий основой любой экономической деятельности, и учитывать возможности лица, осуществляющего строительство, по проверке наличия тех или иных ограничений на конкретном земельном участке.

Как известно, право собственности не может быть признано безграничным правом, и его ограничения возможны в определенных пределах и при наличии значимых целей, например, в интересах общества либо публичных интересах. Однако такое ограничение должно быть обосновано, необходимо и соразмерно. Это означает, что достижение публичной цели возможно только путем ограничения права, а само ограничение права не носит чрезмерного характера и не лишает это право всякого смысла. На данный момент ограничения, установленные в законах, в свете их толкования судебной практикой, можно признать несоразмерными, а также неопределенными, что является наиболее опасным для развития строительной отрасли.

Таким образом, для достижения указанной выше цели необходимо обозначить следующие задачи:

- Анализ практики судов по вопросам признания объектов недвижимости, возведенных в охранных зонах, самовольными постройками и сноса таких построек.

- Определение возможности предварительного выявления наличия охранной зоны на территории, на которой планируется строительство.

- Оценка значения добросовестности лица, осуществившего строительство, при принятии решения о возможности признании права собственности на самовольную постройку.

- Формулирование правил, обеспечивающих снижение рисков при строительстве, осуществляемом на участке, находящемся на территории с высокой вероятностью наличия охранной зоны.

- Выявление возможности возмещения убытков, понесенных лицом, осуществившим строительство, от признания объекта недвижимости самовольной постройкой и его сноса.

- Обозначение возможности компенсации потерь, вызванных установлением охранной зоны.

Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что на данном этапе реформирования регистрационной системы, с одной стороны, реализуется тенденция по систематизации информации об объектах недвижимости, их обременениях и обеспечению доступа граждан и юридических лиц к такой информации, а с другой стороны, нивелируется принцип публичной достоверности реестра, который уступает нормам законодательства об установлении охранных зон. С 01 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», основной целью которого является объединение в едином государственном реестре прав на недвижимость функций как единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, так и кадастра недвижимости, что должно привести к устранению противоречий двух публичных систем. Согласно ст. 1 указанного Федерального закона Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений. В то же время, отсутствие в реестре информации об охранной зоне не исключает её наличие, а также наличие ограничений и обременений прав на земельный участок.

Очевидно, что реформирование регистрационной системы произведено лишь частично, что не позволяет обеспечить интересы собственников недвижимости. Необходима последовательная реализация принципа публичной достоверности и принципа внесения в рамках формирования так называемого «регистрационного права», Бевзенко Р.С. Принципиальные положения статьи 8.1 Гражданского кодекса РФ о государственной регистрации прав на имущество // Закон. 2015. N 4. С. 35. что в результате должно привести к тому, что запись в реестре будет являться необходимым и достаточным юридическим основанием для защиты прав добросовестных участников оборота.

Глава 1. Понятие самовольной постройки и виды охранных зон

Самовольная постройка - это здание, сооружение или иное строение, которое не является объектом права и, по общему правилу, подлежит сносу. Постройка считается самовольной, если она возведена на не предназначенном для такого строительства земельном участке или на участке, который не был предоставлен в установленном порядке, либо разрешенное использование которого не допускает строительства данного объекта, а также в случае если для осуществления строительства не были получены необходимые разрешительные документы, или если такое строительство осуществлено с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, далее - «ГК РФ»). Из телеологического толкования п. 1 ст. 222 ГК РФ следует, что самовольной может быть признана только постройка, отвечающая признакам недвижимого имущества.

В литературе отмечают, что термин «недвижимость» в данном случае не имеет правового значения, придаваемого ему законом, по причине того, что самовольная постройка не является объектом права. Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: сборник памяти С.А. Хохлова. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 279. Однако такая постройка должна обладать сущностными признаками, «природными свойствами» Горошко Т. Арест недвижимости // Жилищное право, 2016, № 10. С. 20. недвижимого имущества, перечисленными в ст. 130 ГК РФ - иметь прочную связь с землей, исключать возможность перемещения без несоразмерного ущерба своему назначению. Несмотря на перечисленные признаки, позволяющие характеризовать объект как недвижимость, законодательство не позволяет считать самовольную постройку объектом прав по причине того, что она возведена на земельном участке, не предназначенном для такого строительства, либо для её возведения не было получено необходимых разрешений. Возведенный объект не может стать объектом недвижимости, даже если права на него зарегистрированы в реестре прав на недвижимое имущество. Таким образом, «некапитальный характер» строения исключает возможность обращения с требованием о сносе самовольной постройки, несмотря на то, что некоторые авторы считают такой подход нецелесообразным. Никитин А.В. Самовольные постройки: несколько спорных вопросов // Юрист. 2015. № 10. С.24. Следует согласиться с тем, что временные некапитальные постройки не могут быть признаны самовольными. Жаркова О.А. Актуальные проблемы создания нового объекта недвижимости // Закон. 2012. № 1. С. 139. охранный запретный самовольный зона правовой

В подтверждение тезиса о том, что самовольной постройкой может быть признан только объект, обладающий признаками недвижимости, следует привести дело, рассмотренное Высшим арбитражным судом РФ (Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 24 января 2012 года № 12576/11), в котором ставился вопрос о возможности удовлетворения требования о сносе самовольного строения, не обладающего сущностными признаками недвижимого имущества. Позиция истца (Главного управления по земельным ресурсам Омской области) была основана на п. 2 ст. 222 ГК РФ и заключалась в требовании о сносе самовольной постройки и признании зарегистрированного права отсутствующим. Рассматривая данное дело, следует отметить, что, во-первых, сформулированные таким образом требования противоречат друг другу. Данное противоречие заключается в том, что в одном из пунктов просительной части истец требует снести самовольную постройку, которая объектом права не является, и право на нее не может возникнуть даже в случае регистрации такового, а в другом пункте истец требует признать право отсутствующим, несмотря на то, что такое право не могло возникнуть по причине, указанной в пункте выше.

Во-вторых, необходимо учитывать, что регистрационная запись, которая наличествовала в отношении права собственности на имущество ответчика, не изменяла сущностных признаков строения и не наделяла его имущество признаками недвижимости, что не позволяло истцу ссылаться на ст. 222 ГК РФ. Таким образом, для обращения с требованием о сносе самовольной постройки необходимо, чтобы такая постройка обладала сущностными признаками недвижимого имущества. В то же время регистрация права на такое имущество не является фактом, подтверждающим наличие сущностных признаков, а также не ведет к приобретению права собственности на такой объект.

Следует обратить внимание, что в случае если самовольная постройка отвечает признакам недвижимого имущества, а права на нее зарегистрированы в реестре прав на недвижимое имущество, лицо, осуществившее такое строительство, несмотря на регистрационную запись, не является собственником какого-либо объекта права. Бевзенко Р.С. Операция «липовые бумажки». К проблеме сноса самовольных построек [Электронный ресурс] // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 5 // СПС «КонсультантПлюс». Регистрация не может быть признана фактом, изменяющим природу явлений, Лескова Ю.Г. Кобылинский Н.Д. Самовольная постройка в системе гражданских правоотношений // Власть закона. 2016.№2. С.33. а единый реестр прав на недвижимость не обладает правообразующей функцией, и его публичная достоверность не может считаться абсолютной. Бевзенко Р.С. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество: проблемы и пути решения [Электронный ресурс] // Вестник гражданского права. 2011. № 5 // СПС «КонсультантПлюс». Таким образом, обращение собственника земельного участка к реестру при попытке защиты своих прав в суде не является эффективным. п. 23 Постановления Пленума Верховного суда № 10, Пленума Высшего арбитражного суда № 22 от 29 апреля 2010 г. // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Как указал Верховный суд РФ п. 52 Постановления Пленума Верховного суда №10, Пленума Высшего Арбитражного суда № 22 от 29.04.2010 г. // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». регистрация - это акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимость. Данный тезис подтвердил Конституционный суд РФ, Определение Конституционного суда от 10 ноября 2016 г. № 2372-О // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». указав, что регистрация права не может подменять основания возникновения права, являясь лишь подтверждением его наличия. Следовательно, предусмотренный в ст. 8.1 ГК РФ принцип внесения не должен рассматриваться как обеспечивающий существование права только по причине наличия записи в отсутствие правового основания. Право действительно возникает только с момента регистрации в едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), однако для этого необходимы предпосылки, служащие основанием возникновения права.

В рамках данной работы будут рассматриваться не все случаи, перечисленные в п. 1 ст. 222 ГК РФ, при которых возведенная постройка рассматривается как самовольная, а только те, в которых строительство осуществлено с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, а также границ зон с особыми условиями использования территорий, которые согласно законодательству предназначены для охраны того или иного объекта от негативного внешнего воздействия или, напротив, охраны окружающей среды от воздействия такого объекта. Несмотря на то, что данный вопрос связан с земельным и градостроительным законодательством, от его решения зависит, будет ли рассматриваться возведенное строение в качестве объекта гражданского права. Следует подчеркнуть, что в большинстве судебных решений, проанализированных в ходе данной работы, строительство осуществлялось после получения соответствующего разрешения и лицо, осуществившее такое строительство, не имело возможности узнать о том, что строение будет считаться самовольным и право собственности на него не возникнет.

Необходимо отметить, что охранные зоны могут располагаться не только на землях промышленности, энергетики <…> или иного специального назначения (пп. 3 п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ, далее - «ЗК РФ»), но и на землях других категорий, например, населенных пунктов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). В связи с этим, возникает проблема выявления наличия той или иной охранной зоны на интересующей собственника территории. Главный вопрос, от решения которого во многих случаях зависит возможность приобретения права собственности, заключается в том, возможно ли гарантировать отсутствие ограничений в виде зон с особыми условиями использования территорий при их отсутствии в ЕГРН или иных публично доступных реестрах. Очевидно, что такие зоны могут значительно уменьшить возможность использования конкретного земельного участка его собственником, что должно быть доведено до его сведения путем внесения значимой информации в публичные реестры и правила землепользования и застройки.

В ходе анализа судебной практики одним из основных рассматриваемых критериев была добросовестность лица, осуществившего строительство, а также реальная возможность получения информации о наличии зоны. Так как одной из задач данной работы является формулирование правил, обеспечивающих снижение рисков при строительстве, в ходе изучения практики оценивалась возможность самостоятельной проверки собственником наличия зоны, например, рассматривались правила землепользования и застройки, документы территориального планирования. По причине ограниченной возможности осуществления предварительной проверки и отсутствия необходимой информации была поставлена задача по поиску способов компенсации лицу, осуществившему строительство, убытков, вызванных признанием его строения самовольным и последующим сносом.

Вопрос обеспечения возможности проверки наличия того или иного промышленного объекта на территории, прилегающей к земельному участку собственника, особенно остро встает в свете последних изменений, внесенных в ст. 222 ГК РФ, новая редакция которой позволяет принимать решения о сносе построек, возведенных в зоне с особыми условиями использования территорий, в административном порядке. Также в новой редакции претерпел изменения п. 1 указанной статьи, из которого была исключена необходимость существенности нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Таким образом, на сегодняшний день любое нарушение рассматривается в качестве основания для признания строительства самовольным, что не способствует стабильности оборота и делает решение вопроса о том, приобрело ли лицо право на вновь построенный объект недвижимости, в значительной степени непредсказуемым.

Под термином «охранные зоны» в рамках данной работы понимаются зоны с особыми условиями использования территорий (п. 4 ч.1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - «ГрК РФ»)). К таким зонам относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Особое внимание будет уделено зонам, с которыми чаще всего приходится сталкиваться при осуществлении строительства - это охранные зоны линий высоковольтных электропередач (далее - «ЛЭП»), газопроводов, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Кроме того, будут рассмотрены случаи строительства в границах зон минимальных расстояний от оси трубопровода до зданий сооружений, а также на приаэродромной территории.

В соответствии с тем, к какому из перечисленных видов относится охранная зона, осуществляется определение её размера, то есть территории, на которую накладывается определенное ограничение. Для того чтобы определить размер, порядок установления охранной зоны и момент, с которого такая зона имеет правовое значение для третьих лиц, необходимо рассмотреть нормативную базу, регулирующую данный порядок. В качестве первого источника необходимо обратиться к ЗК РФ, который устанавливает возможность ограничения прав на земельные участки путем определения условий ведения деятельности в охранных зонах (п.1 ч. 2 ст. 56 ЗК РФ, ст. 87 ЗК РФ), а также содержит отсылки к другим нормативным актам.

Например, согласно п. 6 ст. 90 ЗК РФ границы охранных зон объектов газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, Дискуссия о нормативном характере указанных правил представлена в следующем абзаце. правил охраны магистральных трубопроводов, которые утверждены Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 29 апреля 1992 года, и постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 22 апреля 1992 года № 9. Согласно п. 2 ст. 89 ЗК РФ для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования объектов электроэнергетики независимо от категорий земель устанавливаются охранные зоны в порядке, определяемом Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон».

Кроме ЗК РФ, такие ограничения прав на земельные участки, как охранные зоны, могут устанавливаться на основании иных федеральных законов, например, Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1999 года № 972 «Об утверждении Положения о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением», Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 34) в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <…>». Необходимо отметить, что охранная зона является лишь одной из разновидностей зон охраны объектов культурного наследия наряду с зоной охраняемого ландшафта и зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности, однако в целях соотношения с охранными зонами других объектов все названные зоны в рамках данной работы именуются «охранными зонами». Перечисленные акты регулируют установление границ охранных зон (а в некоторых случаях их определения, если такие зоны не установлены) и являются согласно законодательству нормативными.

Наряду с охранными зонами, существуют минимальные расстояния, рассчитываемые от охраняемого объекта, несоблюдение которых по смыслу ст. 222 ГК РФ также приводит к тому, что строение будет считаться самовольным даже при его возведении согласно полученному разрешению на строительство вне охранной зоны объекта. Минимальные расстояния устанавливаются строительными нормами и правилами (далее - «СНиП»), которые по своей природе носят скорее технический, а не нормативный характер, однако, составляя законодательство о техническом регулировании, являются обязательными для неопределенного круга лиц. Как разъяснил Конституционный суд РФ в Определении от 06.10.2015 № 2318-О, СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» является дополнительной частью нормативной базы и распространяется на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов. Соблюдение минимальных расстояний, установленных СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы», необходимо для защиты жизни и здоровья граждан и окружающей среды. Таким образом, Конституционный суд путем системного толкования законодательства признал СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» в совокупности с другими нормативно-правовыми актами нормативным документом, исполнение которого обязательно для неопределенного круга лиц.

Однако, несмотря на то, что соблюдение СНиП обязательно, отсутствие у такого акта нормативного характера позволяет не применять в отношении него правил о регистрации в Минюсте России и об официальном опубликовании. Апелляционное определение Верховного суда РФ от 18 августа 2015 года № АПЛ15-320 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». К такому выводу пришёл Верховный суд РФ, рассматривая в апелляционном порядке заявление гражданина о признании недействующими неопубликованных в установленном порядке пункта 3.16 и таблицы 4* СНиП 2.05.06-85*, на основании которых на него возложена обязанность по сносу построек, признанных самовольными. По мнению Верховного суда, решение о необходимости сноса обосновано особенностями обеспечения промышленной безопасности, а также нормой ст. 32 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О газоснабжении в РФ»).

В то же время, в соответствии со ст. 2 ФЗ «О газоснабжении в РФ», охранная зона объектов системы газоснабжения устанавливается в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения, то есть служит для защиты охраняемого объекта от возможного внешнего воздействия. В свою очередь, СНиП служит для защиты от воздействия промышленного объекта на окружающую среду, что по своей природе имеет противоположное назначение. Данные положения приводят к выводу о том, что соблюдение границ охранных зон является обязанностью лиц, осуществляющих строительство зданий, а норм СНиП - лиц, осуществляющих строительство газопроводов, Закон.ру (Комментарий Татьяны Микеровой) [Электронный ресурс]. URL: https://zakon.ru/discussion/2016/09/21/izhevskoe_razdole_spotknulos_o_gazoprovod__vs_odobril_snos_zhilogo_doma_postroennogo_v_ohrannoj_zone (дата обращения: 09.05.2018). даже в случае признания СНиП нормативным актом. Однако, как было указано выше, такой вывод не следует из рассматриваемого решения Конституционного суда, который, отметив, что СНиП являются частью нормативного регулирования, указал, что при строительстве недвижимого имущества необходимо соблюдать требования о целевом назначении участка, а также градостроительные и строительные нормы и правила.

Таким образом, Конституционный суд подтвердил, что лицо, осуществляющее строительство, не имеет возможности самостоятельно оценивать тот или иной риск, исходящий от промышленного объекта, и обязано соблюдать СНиП. Так как Конституционный суд не анализирует фактические обстоятельства конкретного дела, вопрос заявителя о применимости норм СНиП не был разрешен, но позиция суда, следующая из представленной аргументации, представляется однозначной.

Глава 2. Осуществление строительства в охранных зонах

2.1 Строительство в охранной зоне и зоне минимальных расстояний от оси газопровода. Применимые нормы и последствия строительства

Вопрос о том, какие нормы, регулирующие охранные зоны газопроводов, нужно соблюдать при строительстве здания, для того чтобы приобрести на него право собственности, наиболее широко освещен в апелляционном определении Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда по делу № 33-3573/2014 от 18 декабря 2014 года. ОАО «Газпром» и ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» требовали снести постройки, возведенные с нарушением минимальных расстояний от оси газопровода (83,66 м и 98,87 м, вместо предусмотренных 150 м). В свою очередь, ответчики ссылались на то, что здания не нарушают границы охранной зоны газопровода (25 м), а также не ограничивают возможность осуществлять необходимые работы на газопроводе. Однако суд поддержал выводы суда первой инстанции и вынес решение против ответчиков, так как здания возведены на расстоянии меньше допустимого, что «нарушает права истца на безопасную эксплуатацию газопровода» и «может повлечь неблагоприятные последствия в случае возникновения аварийной ситуации на опасном объекте». Судом было отмечено, что императивный характер нормы ч. 4 ст. 32 ФЗ «О газоснабжении в РФ», которая устанавливает обязанность осуществить снос строений, возведенных с нарушением СНиП, не позволяет принимать во внимание доводы о том, что такое строение не ограничивает возможность собственника газопровода осуществлять его ремонт и иные необходимые работы.

Таким образом, необходимо руководствоваться формальным правилом определения минимального расстояния, а не оценивать возможность доступа собственника к газопроводу. Аналогичные выводы можно найти в Постановлениях Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 мая 2011 года № КГ-А41/3014-11, от 23 июля 2012 года по делу № А41-17717/09, Постановлении арбитражного суда Поволжского округа от 07 февраля 2011 года по делу № А57-20862/2009, Определении Высшего арбитражного суда от 29 декабря 2011 года № ВАС-16620/11, где суды, обращаясь к ФЗ «О газоснабжении в РФ», также указали на императивный характер его норм. Незначительность нарушения минимально допустимого расстояния не была принята в качестве аргумента в пользу возможности признания права на самовольную постройку (Определение Верховного суда РФ от 19 января 2016 года № 11-КГ15-33).

Следует отметить, что выдача разрешения на строительство не гарантирует получившему его лицу приобретение права на возведенную постройку, в случае если таковая будет нарушать СНиП или охранные зоны промышленных объектов (Определение Высшего арбитражного суда от 29 декабря 2011 года № ВАС-16620/11, Определение Верховного суда от 19 января 2016 года №11-КГ15-33). Таким образом, любое строительство, осуществленное в охранной зоне газопровода либо с нарушением минимальных расстояний до указанного объекта, ведет к признанию такого объекта самовольной постройкой, а также возможности сноса по причине отсутствия приобретения права собственности лицом, осуществившим строительство.

Вместе с тем, такая практика не может считаться полностью соответствующей законодательству. Во-первых, как было указано выше, СНиП - это технические правила, соблюдение которых возлагается на лиц, осуществляющих строительство. СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы», примененный в рассмотренном выше деле, содержит прямое указание на то, что его правила распространяются на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них (п. 1.1), а не зданий и сооружений. Для определения минимального расстояния необходимы данные о том, где именно находится ось газопровода, каков его класс и номинальный диаметр. Таким образом, возложение на граждан либо юридических лиц обязанности по расчету минимального расстояния не может считаться обоснованным.

Во-вторых, согласно п. 3.15 СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» охранная зона такого трубопровода является территорией или акваторией с особыми условиями использования, установленной вдоль магистрального трубопровода для обеспечения его безопасности. Ключевым является то, что для обеспечения безопасности трубопровода служит именно охранная зона, которая ответчиками по делу № 33-3573/2014 Курганского областного суда не была нарушена.

В-третьих, охранная зона магистрального газопровода не была установлена, а минимальные расстояния от оси газопровода были не только не установлены, но и не имеют порядка такого установления и не подлежат внесению в публичные реестры. В случае если охранная зона газопровода была бы установлена и внесена в реестр либо, по меньшей мере, в документы градостроительного зонирования, лица, осуществившее строительство, были бы осведомлены о наличии газопровода и необходимости уточнения правил строительства, в том числе соблюдении минимальных расстояний, если такие требования могут считаться обоснованными. Стоит заметить и противоречивость суждений Конституционного суда, Абз.5 п. 3.1 и п 3.2 Определения Конституционного суда от 06.10.2015 № 2318-О // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». который сначала указал, что «ограничение прав на землю» устанавливается в специальном порядке и подлежит государственной регистрации, однако в следующем пункте опроверг данный вывод, заключив, что границы охранных зон определяются на основании строительных норм и правил, а также правил охраны магистральных трубопроводов. В указанном выше Определении Конституционный суд рассматривал заявление истицы по делу № 33-3573/2014 Курганского областного суда, которой в итоге не удалось защитить право на свою недвижимость.

В-четвертых, необходимость соблюдения СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» при строительстве зданий в законодательстве прямо не установлена. Однако согласно буквальному толкованию Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ при строительстве должны соблюдаться все технические нормы, перечисленные в перечне обязательных стандартов и сводов правил, Постановление правительства от 26.12.2014 №1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». в том числе СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы», без указания на то, какие именно технические правила применяются при строительстве зданий, а какие - линейных сооружений. С помощью телеологического толкования можно заключить, что такое разделение необходимо, однако однозначного ответа закон не дает, а судебная практика, в том числе Конституционный суд РФ, идёт по пути необходимости соблюдения всех технических регламентов.

В-пятых, необходимо поставить вопрос о конституционности нормы ст. 32 ФЗ «О газоснабжении в РФ», которая, устанавливая обязательное для применения неограниченного круга лиц правило, ссылается на акт технического регулирования, наличие оснований применения которого к лицам, осуществляющим строительство зданий и сооружений, не является очевидным.

В-шестых, Верховный суд в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного суда РФ от 19.03.2014) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». приходил к выводу о том, что осуществление самовольной постройки является виновным действием, что означает, что санкция в виде сноса такого строения не может быть применена при отсутствии вины лица, осуществившего строительство. Причины, по которым Верховный суд не стал оценивать вину в рассматриваемом деле являются неочевидными.

Подводя итог сказанному, несмотря на наличие императивной нормы ч. 4 ст. 32 ФЗ «О газоснабжении в РФ», которая не допускает возможность сохранения строений, возведенных с нарушением норм СНиП, нельзя говорить об обязанности лица, осуществившего строительство, нести риск, причиненный сносом. Стоит обратить внимание на позицию Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, выраженную в постановлении по делу № А71-15106/2014 от 5 октября 2015 года. В рамках указанного дела был рассмотрен иск общества «Газпром трансгаз Чайковский» о сносе жилого дома, находящегося в зоне минимальных расстояний от оси газопровода, который был квалифицирован судом как негаторный. Суд, с одной стороны, указал, что даже незначительное нарушение градостроительных и строительных норм может являться основанием для удовлетворения требования о сносе, но, с другой стороны, признал, что удовлетворение требования истца возможно, только если нарушается его право собственности или законное владение. Нахождение здания в зоне минимального расстояния от оси газопровода не может считаться таким нарушением, а СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» запрещает прокладку новых трубопроводов, а не строительство жилых домов.

Таким образом, суд исходил из того, что границы охранной зоны, необходимой для защиты трубопровода, не нарушены, а, следовательно, не нарушены и интересы истца. Нарушение минимальных расстояний не рассматривалось судом как нарушение интересов истца, а защита ответчика от вероятного воздействия газопровода, о которой он не заявлял, не должна иметь места. Представляется, что такое решение полностью соответствует принципу состязательности сторон и наилучшим образом обеспечивает баланс интересов собственников газопровода и строения. Однако данное дело впоследствии было рассмотрено Верховным судом РФ, Определение Верховного суда по делу № 309-ЭС16-5381 от 27 сентября 2016 года // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». который признал постройку самовольной и подлежащей сносу. Данное дело будет подробно проанализировано в Главе 3 настоящей работы в свете правового значения невнесения информации о наличии газопроводов и их охранных зон в публичные реестры.

Следует положительно оценивать подход судов, согласно которому решение о сносе должно приниматься только в исключительных случаях и причинять собственникам строений наименьшие убытки. Например, дело, рассмотренное Верховным судом РФ, Определение Верховного суда от 19 января 2016 г. №11-КГ15-33// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». приведенное выше в качестве иллюстрации того, что суды не учитывают незначительность нарушения зоны минимальных расстояний, было направленно на новое рассмотрение. В результате Верховный суд Республики Татарстан Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 30 июня 2016 по делу № 33-3429/2016 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». пришел к выводу о том, что снос строения является несоразмерным последствием нарушения, а для соблюдения зоны минимальных расстояний достаточно произвести лишь снос части дома.

2.2 Строительство в охранной зоне линий электропередач. Применимые нормы и последствия строительства

Иное регулирование установлено в отношении строительства в охранной зоне ЛЭП. Во-первых, в отличие от магистральных газопроводов, в отношении ЛЭП не установлены минимальные расстояния, в границах которых существуют ограничения строительства. Во-вторых, суды, рассматривая иски о сносе самовольных построек в охранных зонах ЛЭП, не ограничены абсолютными законодательными запретами строительства в охранных зонах, и оценивают все обстоятельства в совокупности для решения вопроса о том, нарушается ли возможность доступа собственника ЛЭП к своему объекту. Для того чтобы осуществить строительство в охранной зоне ЛЭП, необходимо получить согласование на такое строительство у собственника ЛЭП, которое требуется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон».

Следует рассмотреть примеры решений по искам о признании строительства самовольным в тех случаях, когда необходимого согласования не было произведено. Например, в одном из дел, рассмотренных арбитражным судом Дальневосточного округа, Постановление арбитражного суда Дальневосточного округа от 29 марта 2016 года по делу № А51-14425/2015 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». застройщик получил разрешение на строительство, после чего возвел торговый центр в охранной зоне без согласования такого строительства с собственником ЛЭП. Иск собственника ЛЭП был квалифицирован как негаторный (ст. 304 ГК РФ), а представленные доказательства оценивались с точки зрения того, насколько осуществленное строительство препятствует собственнику ЛЭП «в осуществлении обслуживания и ремонта».

Суд отметил, что постройка подлежит сносу только в случае если она создает угрозу жизни и здоровью граждан, что прямо указано в п. 3 ст. 222 ГК РФ как признак, отсутствие которого является необходимым для приобретения права на самовольную постройку в судебном порядке. В результате представленные истцом доказательства были оценены судом как недостаточные для установления наличия препятствий «в осуществлении обслуживания и ремонта» ЛЭП, следовательно, постройка, возведенная в охранной зоне, не может быть признана самовольной.

Представляется, что позиция суда, заключающаяся в необходимости оценки того, препятствует ли строительство использованию промышленного объекта, является обоснованной и обеспечивающей баланс интересов собственника ЛЭП и лица, осуществившего строительство. Указанное решение было поддержано судьей Верховного суда (Определение от 15 августа 2016 года № 303-ЭС16-9293), который отказал в передаче кассационной жалобы на рассмотрение экономической коллегией Верховного суда.

Как было указано выше, охранные зоны ЛЭП устанавливаются независимо от категории земель в порядке, определяемом Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 160, которое предусматривает необходимость согласования строительства, капитального ремонта, реконструкции и сноса зданий в пределах охранных зон с сетевой организацией. Нормы, аналогичной ст. 32 ФЗ «О газоснабжении в РФ», императивно запрещающей любое строительство в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, не установлено, кроме того, от таких объектов не устанавливаются минимальные расстояния. В связи с этим суды имеют возможность в каждом случае оценивать целесообразность сноса постройки в охранной зоне ЛЭП, возведенной без согласования с сетевой компанией, с учетом характера строения и возможности доступа собственника ЛЭП к его объекту (за исключением п. 9 Постановления Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 160, устанавливающего абсолютный запрет на размещение ряда объектов).

Однако, несмотря на более мягкое законодательное регулирование и отсутствие прямых запретов на строительство в охранных зонах ЛЭП (кроме исключений, установленных п. 9 Постановления Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 160), не все суды следуют практике, согласно которой необходимо оценивать каждую ситуацию с точки зрения возможности сохранения постройки, неограничивающей доступ к ЛЭП. Например, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 5 октября 2015 года по делу № А41-11730/14 вопрос о том, ограничивается ли доступ собственника к ЛЭП, не рассматривался, и судом было принято решение о необходимости сноса строения (автошколы), часть которого попадает в охранную зону. Лицом, осуществившим строительство, было получено разрешение на строительство от 21 июня 2013 года, несмотря на то, что сведения об установлении границ охранной зоны были внесены в государственный кадастр недвижимости ранее - 20 июля 2012 года, что не вызвало сомнений в правомерности строительства ни у самого ответчика, ни у органа, выдавшего разрешение. Однако суд, с учетом отсутствия прямого запрета на строительство, не должен был принимать решение на основании лишь формального толкования ст. 222 ГК РФ. Такой подход не учитывает характер строительства, возможность доступа собственника ЛЭП к объекту, а также необоснованно ограничивает возможность приобретения лицом права собственности на возведенный объект.

Таким образом, суд, основываясь на том, что охранная зона была установлена в документах кадастрового учета, не рассмотрел целесообразность сноса и возможность доступа собственника ЛЭП к своему объекту с учетом того, что автошкола не является объектом, строительство которого императивно запрещено в охранной зоне согласно п. 9 Постановления Правительства от 24 февраля 2009 года № 160. Полученное разрешение на строительство не позволило собственнику доказать законность осуществленного строительства, а наличие установленной в кадастре охранной зоны стало еще одним из факторов, позволивших суду не оценивать возможность сохранения строения без ущерба для собственника ЛЭП.

Глава 3. Правовое значение невнесения информации об охранной зоне в публичные реестры

3.1 Правовое значение невнесения информации об охранной зоне газопровода в публичные реестры

Для того чтобы собственник участка мог осуществить строительство, соблюдая охранные зоны и границы минимальных расстояний до газопроводов, необходимо, чтобы информация о таких зонах была внесена в публичные реестры. Однако, несмотря на то, что в законодательных актах используется термин «устанавливается», следует признать, что размещение газопровода сопровождается возникновением охранных зон вне зависимости от того, внесены ли такие зоны в государственный кадастр недвижимости или реестр прав на недвижимое имущество, С 1 января 2017 года - Единый государственный реестр недвижимости. отмечены ли они на публичных картах, уведомлен ли собственник участка, на который накладывается такое ограничение, о том, какой правовой режим действует на данной территории. Зачастую собственник не имеет возможности проверить, какие объекты располагаются вокруг его участка, а также каковы их параметры, что необходимо для определения размера охранной зоны объекта и расчета минимальных расстояний, в границах которых запрещается строительство.

Суды ссылаются на то, что существование охраняемых объектов на картах районов обязывает органы, выдающие разрешения на строительство, учитывать это и отказывать собственникам в возможности осуществления строительства (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 мая 2011 года № КГ-А41/3014-11). Таким образом, собственник участка опосредованно становится «уведомленным» о том, что на территории, прилегающей к его земельному участку, расположен промышленный объект. В свою очередь, Земельный кодекс регулирует отношения по поводу установления зон, указывая, что к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории должны быть приложены сведения о границах таких зон, содержащие текстовое и графическое описание границ, перечень координатных точек (п. 5.1 ст. 87 ЗК РФ). Согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2022 года сведения о местоположении границ зон с особыми условиями использования территории подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. Однако последствия невнесения охранной зоны газопровода прямо не указаны.

В то же время, как было отмечено выше, на практике наличие охранной зоны обусловливается наличием промышленного объекта, а размер охранной зоны определяется актами, устанавливающими размер зон охраны или зон, составляющих минимальное расстояние до объекта. Решение об установлении охранной зоны в большинстве случаев либо не принимается, либо информация о нём не вносится в публичные реестры. Данный вывод следует из рассмотренного выше Определения Конституционного суда от 10 ноября 2016 года № 2372-О, а также ряда решений Верховного суда РФ. Например, в Определении Верховного суда РФ от 27 сентября 2016 года по делу № 309-ЭС16-5381, А71-15106/2014 (Судебная коллегия по экономическим спорам) рассматривалась ситуация, сходная с той, что была предметом рассмотрения Конституционного суда.

Согласно материалам дела, администрация района выдала разрешение на строительство в нарушение минимального расстояния от магистрального газопровода. Верховный суд, ссылаясь на позицию, выраженную по делу № АКПИ15-360, а также на ст. 32 ФЗ «О газоснабжении в РФ» и СНиП 2.05.06-85*, отметил, что соблюдение минимальных расстояний необходимо для предотвращения возможных негативных последствий и направлено на защиту жизни и здоровья граждан. Ограничение фактического использования земельных участков и снос зданий, находящихся в зоне минимальных расстояний от оси газопровода, в данной ситуации являются необходимыми. Вынося такое решение, суд действует в интересах тех лиц, которые осуществили строительство и находятся в опасной зоне. Однако, все убытки, причиненные сносом строения, несет само защищаемое лицо, которое не знало о существовании такого газопровода. Кроме того, снос здания не гарантирует того, что лицо не будет находиться на участке, находящимся в его собственности, Горошко Т. Снос дачных домиков. Споры // Жилищное право. 2016. N 9. С. 55. несмотря на наличие угрозы.

Вопрос возможности проверки наличия охранной зоны газопровода поднимался судами всех инстанций при рассмотрении данного дела. Было установлено, что газопровод был отмечен на карте района и внесен в паспорт безопасности территории муниципального образования. Однако ни в документах кадастрового учета, ни в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним ограничение в виде наличия на участке охранной зоны не было обозначено. Судами всех инстанций не придавалось должного значения выяснению того, какое поведение застройщика должно считаться добросовестным, а также имеет ли значение добросовестность в случае если в реестре обременения не зарегистрированы.

Как известно, регистрационному праву присущ принцип внесения, заключающий в себе отрицательную и положительную максимы, Губарева А.В., Латыев А.Н. Недвижимость за рубежом. Правовые вопросы. Учебное пособие. / А.В. Губарева, А.Н.Латыев. - Проспект, 2014 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». первая из которых заключается в том, что «чего нет в реестре - того нет в действительности», а вторая гласит, что «все, что есть в реестре, существует в действительности». Таким образом, при отсутствии зоны в реестре её не должно существовать и в действительности. Такая идеальная схема не может существовать в реальной действительности, однако стремление к обеспечению реализации данного принципа на практике позволит наибольшим образом обеспечить интересы собственников и потенциальных собственников земельных участков. То, что в реестре не записано, не влечет юридических последствий. Иванов А.А. Проблемы действия ст. 8.1 ГК РФ в отношении объектов интеллектуальной собственности // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. N 1. С. 63. В рассматриваемой ситуации лицо, осуществившее строительство, знало или, по крайней мере, могло знать о том, что в непосредственной близости находится газопровод, так как его охранная зона была обозначена знаками на местности, а также на карте землепользования.