Правовой режим самовольной постройки, возведенной в охранной зоне

Верховный суд указал, что охранные зоны нанесены на карту Завьяловского района и в паспорт безопасности территории муниципального образования. Однако с точки зрения принципа внесения такая информация не может считаться достаточной для признания наличия ограничений по использованию земельного участка. Следовательно, не вполне понятны цели признания лица, осуществившего строительство, недобросовестным, так как он будет таковым в любом случае по причине того, что не предпринял всех возможных и невозможных действий для обнаружения наличия газопровода. Если на таком лице не лежит обязанность по выяснению всех возможных ограничений перед получением разрешения на строительство, то лишается смысла и доказывание возможности узнать о наличии охранной зоны, так как согласно принципу внесения, указания на наличие таковой в правилах землепользования и застройки недостаточно.

Обеспечить внесение зоны в публичные реестры - первоочередная задача, позволяющая уведомить всех заинтересованных лиц о том, что возможность строительства может быть ограничена, однако на ком лежит обязанность по обеспечению такого внесения? Часть 3 ст. 56 ЗК РФ устанавливает, что ограничения прав на землю устанавливаются в порядке, предусмотренном для охранных зон. Согласно п. 3 ч. 6 ст. 90 ЗК РФ границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, которые содержат только размеры таких зон и методы их определения, а не порядок установления.

Из этого следует, что отсутствует прямо закрепленная обязанность собственника газопровода или органа, осуществляющего контроль в данной сфере, по внесению границ охранных зон в единый государственный реестр недвижимости. Согласно разъяснениям, данным Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Письмо Росреестра от 25.03.2016 № 19-00457/16 <О рассмотрении обращения> // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». сведения о зонах с особыми условиями использования территории направляются в орган кадастрового учета в соответствии с требованиями статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в рамках информационного взаимодействия с органами государственной власти или органами местного самоуправления, принявшими решение об установлении таких зон. Как следует из текста, обязанности принимать такое решение у органов нет, однако если решение принято, то должно осуществляться информационное взаимодействие, и зона должна быть установлена в реестре.

Согласно письму Министерства экономического развития РФ от 17 декабря 2009 года № 22066-ИМ/Д23 Письмо Министерства экономического развития РФ от 17 декабря 2009 г. N 22066-ИМ/Д23 «О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». сведения о зонах с особыми условиями использования территорий могут вноситься по заявлению органов, принявших решение об установлении такой зоны, а также заинтересованных лиц, которыми являются правообладатели объектов.

С 1 января 2017 года органы государственной власти и местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий (п. 9 ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости») (далее - «№ 218-ФЗ»), что также не влечет обязанность того или иного органа по принятию решения об установлении охранной зоны. Отсутствие органа, уполномоченного контролировать своевременное установлением охранной зоны и внесение её в реестр, приводит к тому, что риск и убытки несет лицо, осуществившее строительство, признанное впоследствии самовольным. Это ведет к тому, что любое строительство потенциально может быть признано самовольным вне зависимости от того, было ли получены соответствующие разрешения.

С 1 января 2016 года вступили в силу изменения в ст. 87 ЗК РФ, П. 6 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». согласно которым порядок установления зон с особыми условиями использования земель определяется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в зависимости от того, кому принадлежат на праве собственности данные земли. Обязательным приложением к решению об установлении зоны являются сведения о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения её границ. Подготовку текстового и графического описаний местоположения границ зоны с особыми условиями использования территории обеспечивает правообладатель объекта, подлежащего охране, или лица, заключившие с ним договор. Согласно ч. 5.3 ст. 87 ЗК РФ правообладатели земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, должны быть уведомлены об установлении ограничений в отношении их участков в течение пятнадцати дней с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об установлении зоны.

Несмотря на изменения, внесенные в ст. 87 ЗК РФ, по-прежнему прямо не определено лицо, которое отвечает за установление зоны и её внесение в реестр недвижимости. Обратившись к актам Правительства РФ, П. 17-18 Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2000 года N 878 (ред. от 17.05.2016 г.) «Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». можно установить, что основанием для проведения кадастровых работ в целях установления границ охранной зоны с последующем внесением в реестр обременений земельных участков является решение органа исполнительной власти субъекта РФ. Таким образом, установить конкретное лицо, на котором лежит обязанность по внесению зоны в реестр, не представляется возможным.

Преодоление данной проблемы частично произведено путем внесения изменений в ГрК РФ, вступивших в силу с 1 января 2018 года. Согласно п. 13 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта электроэнергетики или системы газоснабжения необходимо предоставление текстового и графического описания местоположения границ охранной зоны, согласованных с органом государственной власти или местного самоуправления, уполномоченным на принятие решений об установлении такой зоны. Таким образом, обязательным приложением к разрешению на ввод в эксплуатацию являются представленные заявителем текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, и такое разрешение одновременно является решением об установлении охранной зоны указанного объекта. Следовательно, собственник газопровода, обращающийся за регистрацией права на объект недвижимости, будет подавать в регистрирующий орган разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, содержащее графическое описание охранной зоны такого объекта, что, вероятно, означает одновременную регистрацию и такой зоны в качестве обременения.

Представляется, что в рамках межведомственного взаимодействия орган, выдавший разрешение на ввод в эксплуатацию, должен предоставить в реестр информацию о таких охранных зонах. Таким образом, изменения, внесенные в ГрК РФ, решают проблему относительно регистрации охранных зон новых газопроводов, но остается множество ранее построенных трубопроводов, информация о которых не содержится в каких-либо публично доступных документах. Согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2022 года сведения о местоположении границ зон с особыми условиями использования территории подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. Однако законом не разъясняется, охранные зоны каких объектов подлежат внесению - новых или ранее построенных, а также не определяется круг лиц, отвечающих за осуществление кадастровых работ и внесение информации в реестр.

Как следует из рассмотренного выше определения Верховного суда РФ, получение разрешения на строительство не обеспечило возможность собственнику участка приобрести право собственности на недвижимость, возведенную, как представлялось собственнику, с соблюдением всех необходимых норм и правил. Следовательно, необходимо решить вопрос о том, какова правовая природа разрешения на строительство, и соответствие каким нормам и правилам оно подтверждает. Как отмечают авторы, разрешение на строительство не дает «индульгенцию от нарушений» Багаев В.А. О непубличности публичных ограничений права собственности [Электронный ресурс] // Комментарий к определению Верховного суда // Закон.ру // URL: https://zakon.ru/blog/2017/01/05/o_nepublichnosti_publichnyh_ogranichenij_ prava_sobstvennosti__kommentarij_k_opredeleniyu_verhovnogo_(дата обращения: 25.04.2018)., которые «не заметил» сам орган. Разрешение на строительство является лишь «правоприменительным актом» Багаев В.А. Указ. Соч. , без которого невозможно осуществление строительства. Однако такой акт не гарантирует соответствие проектной документации строительным нормам и правилам, а также не защищает лицо, осуществившее строительство, от возможного признания его строения самовольным. Апелляционное определение Московского городского суда от 13 мая 2015 г. по делу № 33-8371/2015 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

В то же время, согласно ст. 51 ГрК РФ в действующей редакции С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории, проектом межевания территории, а также подтверждающий допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В прежней редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, разрешение на строительство подтверждало соответствие проектной документации только градостроительному плану земельного участка, который подготавливался на основании градостроительного регламента, не содержащего сведений об охранных зонах, а также, согласно сложившейся практике, проекта планировки территории и межевания территории и ряду иных документов.

В действующей редакции отдельно выделено, что разрешение на строительство подтверждает и соответствие ограничениям, установленным в отношении данного участка, то есть, в том числе, охранных зон, а также минимальных расстояний от оси газопровода. Однако даже без учета произошедших изменений разрешение на строительство по своей правовой природе является подтверждением права «строить определенный объект на определенном земельном участке» Останина Е.А. Что разрешает разрешение на строительство? Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 27.09.2016 N 309-ЭС16-5381 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. N 11. С. 22. и орган, выдавший такое разрешение, «принимает на себя риск несоответствия этого подтверждения закону».

Действительно, суды, неоднократно оценивая добросовестность ответчика, не анализируют надлежащее исполнение обязанностей органом, который, обладая информацией о наличии газопровода и его охранной зоне, выдал разрешение на строительство. Например, согласно материалам дела (Определение Верховного суда РФ от 27 сентября 2016 года по делу № 309-ЭС16-5381), истец (собственник газопровода) вел переписку с администрацией района, подтверждающую осведомленность органа о наличии газопровода. Кроме того, между истцом и администрацией был заключен договор аренды земельных участков, необходимых для размещения наземных элементов газопровода.

Вопрос о том, на кого могут быть возложены убытки, причиненные застройщику признанием постройки самовольной и её последующим сносом, а также о том, на каком основании может быть взыскано возмещение таких убытков, будет рассмотрен в Главе 5 данной работы.

Представляется, что для того чтобы быть уверенным в возможности приобретения права собственности на создаваемый объект недвижимости, собственнику участка необходимо самому провести исследование карт районов в актуальной редакции, а также паспортов безопасности территорий муниципальных образований, доступ к которым на практике может быть затруднен. Например, паспорт безопасности муниципального образования разрабатывается в двух экземплярах, один из которых остается в исполнительном органе власти муниципального образования, а второй представляется в Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование. Приказ МЧС России от 25.10.2004 № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Таким образом, доступ к такому документу является объективно ограниченным, а ссылка на данный документ в решении суда относима не к лицу, осуществившему строительство, а к органу, который такое строительство разрешил. В любом случае, паспорт безопасности представляет собой не карту, описывающее местоположение газопроводов и иных опасных объектов, а список таких объектов с указанием их общей протяженности, площади, мощности и т. д. Кроме того, остается открытым вопрос относительно того, какую именно карту имел в виду суд и в чьи полномочия входит обязанность по её составлению и обновлению. Следовательно, решение, принятое Верховным судом, во-первых, возлагает на лицо, планирующее осуществить строительство, дополнительные обязанности по проверке карт близлежащих территорий, а, во-вторых, создает риск того, что ограничения, которые существуют по причине наличия охраняемых объектов, не были обнаружены администрацией или не были внесены в документы, находящиеся в публичном доступе.

В связи с этим решением можно констатировать, что вопрос приобретения права собственности на здание, возведенное на собственном земельном участке, зависит, в том числе, от добросовестности органов власти, выдающих разрешение на строительство. Кроме того, в современной российской правовой действительности, несмотря на закрепление в законодательстве, не в полной мере действуют принцип внесения и принцип публичной достоверности реестра. Иначе вынесение решения, согласно которому право собственника участка ограничивается в отсутствие указания на то в реестре, обосновать не представляется возможным.

Как было отмечено выше, добросовестность лица, осуществившего строительство, не рассматривается судами в качестве основания для признания права собственности на возведенный объект. В то же время, Конституционный суд признал Определение Конституционного суда РФ от 04.06.2013 № 874-О // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., что норма п. 2 ст. 222 ГК РФ, позволяющая в качестве санкции за осуществление строительства с нарушением тех или иных требований законодательства производить снос таких строений, должна применяться только при наличии вины лица, осуществившего такое строительство. Данная позиция отражена и в упоминавшемся ранее Обзоре практики Верховного суда. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного суда РФ от 19.03.2014) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Согласно п. 3 ст. 1 ГК РФ участники гражданских правоотношений при установлении, осуществлении, защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей должны действовать добросовестно, а в силу п. 5 ст. 10 ГК РФ добросовестность участников гражданских правоотношений предполагается. Таким образом, закрепленный в ГК РФ принцип добросовестности не может игнорироваться при решении судом вопроса о приобретении права собственности лицом, осуществившим строительство, а отсутствие возможности определить наличие охранной зоны должно однозначно свидетельствовать о добросовестности в действиях лица.

Проблемой в данном случае является также то, что даже указание в государственном кадастре недвижимости на существование зоны не всегда позволяет определить её конкретные границы. Например, в материалах дела № 33-3573/2014 Курганского областного суда (апелляционное определение от 18 декабря 2014 года) есть документы, подтверждающие, что сведения о наличии охранной зоны газопровода были внесены в кадастр, однако информация о конкретных частях участка, которые попадают в зону, отсутствовала, что для собственника участка равнозначно отсутствию информации, так как сопоставить границы участка и границы зоны не представляется возможным.

Также суд указал, что магистральные газопроводы были нанесены на «карту землепользователей» района, а органы местного самоуправления ежегодно с 1995 года уведомлялись о наличии объекта, из чего следует, что собственник земельного участка был уведомлен о том, что его участок частично расположен в охранной зоне и полностью - в зоне минимально допустимых расстояний. Выходом из данной ситуации должны стать изменения, внесенные в ч. 5.1 ст. 87 ЗК РФ, согласно которым к решению об установлении зоны должны прилагаться сведения об её границах, содержащие текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости. Подготовка таких сведений о границах обеспечивается правообладателями объектов (ч. 5.2 ст. 87 ЗК РФ), от которых будет зависеть правильность определения того, каковы границы действия ограничений, вызванных необходимостью охраны объекта.

Представляется, что последующая возможность такого правообладателя заявлять о том, что граница охранной зоны на самом деле имеет другие координатные точки, и в её границах находятся те или иные постройки, являющиеся самовольными, будет ограничена. Аналогичные правила содержатся и в п. 13 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ, согласно которому указанные текстовые и графические описания границ зоны являются обязательными документами для получения разрешения на ввод в эксплуатацию. Кроме того, такие описания согласно ч. 18.1 ст. 32 № 218-ФЗ являются обязательным приложением, направляемым в орган регистрации прав.

В качестве заключения к данному параграфу необходимо упомянуть о том, что, помимо охранных зон, магистральный газопровод предполагает наличие определенного минимального расстояния от оси такого газопровода до того или иного строения. Порядка, предполагающего внесение в ЕГРН таких минимальных расстояний, не существует, а указание такого расстояния на картах правил землепользования и застройки не представляется возможным, так как требуемая СНиП удаленность обусловлена, в том числе, особенностями возводимого объекта. Например, расстояние будет варьироваться в зависимости от того, что планируется возвести вблизи газопровода - железную или автомобильную дорогу, мост, нежилое строение, ЛЭП. Для определения расстояния недостаточно знать класс и условный диаметр газопровода, что делает невозможным указание минимальных расстояний на картах в отношении каждого из объектов, указанных в СНиП. Однако наличие внесенной в реестр охранной зоны должно сигнализировать собственнику участка, планирующему строительство, о необходимости соблюдения и минимальных расстояний.

3.2 Правовое значение невнесения информации об охранной зоне линий электропередач в публичные реестры

Вопрос о том, имеет ли правовое значение отсутствие охранной зоны ЛЭП в государственном кадастре недвижимости, был поднят в одном из дел, рассмотренных Верховным судом республики Татарстан (Апелляционное определение от 25 июля 2016 года по делу № 33-11286/2016). Согласно материалам указанного дела, воздушно-кабельная линия была построена в 1966 году, однако сведения об охранной зоне были внесены в данные кадастра недвижимости только в 2012 году. Позиция истца (собственника ЛЭП) была основана на том, что отсутствие охранной зоны в документах кадастрового учета не исключает действия её правового режима, возникающего вследствие фактического существования линии электропередачи. Ответчиком в данном деле был гражданин - собственник гаража, возведенного в охранной зоне. Следует отметить, что согласно Постановлению Правительства от 24 февраля 2009 года № 160 строительство гаражей в охранной зоне ЛЭП запрещено, однако в ранее действовавшей редакции п. 6 предусматривал исключение такого запрета для гаражей, принадлежащих физическим лицам.

Гараж ответчика был возведен до принятия Постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 года № 736 «О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства», которым было устранено исключение для гаражей, принадлежащих физическим лицам (п. «б» п. 9), то есть по действовавшему на момент возведения гаража законодательству строительство допускалось. Постановление Правительства РФ № 736 распространяется только на объекты, построенные после его вступления в силу. Руководствуясь указанными нормами, суд отметил, что в период строительства охранные зоны ЛЭП не были в установленном порядке внесены в государственный кадастр недвижимости, следовательно, участок ответчика обременен такой зоной не был. Суд подчеркнул, что снос самовольной постройки является крайней мерой, применение которой должно быть обусловлено нарушением прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, созданием угрозы жизни и здоровью граждан при наличии неустранимости и существенности таких нарушений.

Аналогичный вывод, заключающийся в том, что охранная зона, не внесенная в государственный кадастр недвижимости, не имеет правового значения и не может обременять земельные участки собственников, содержится в апелляционных определениях Верховного суда республики Татарстан от 4 июля 2016 года по делу № 33-11212/2016, от 23 июня 2016 года по делу № 33-10569/2016, от 9 июня 2014 года по делу № 33-7828/2014, а также в апелляционном определении Алтайского краевого суда от 27 октября 2015 года по делу № 33-10297/15. Суды также правомерно указали, что само по себе невыполнение ответчиком обязанности согласовать строительство спорного объекта с сетевой организацией при отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов истца и других лиц не может повлечь признание объекта самовольной постройкой и обосновать принятие решения о его сносе (Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 30 мая 2016 года по делу № 33-9210/2016).

Федеральный арбитражный суд Московского округа (Постановление от 17 декабря 2013 года по делу № А41-7735/13), рассматривая дело о сносе стоянки, Указанный объект не является недвижимостью и не может быть признан самовольной постройкой, дело приведено с целью установления того, каким образом суды определяют режим охранной зоны. отметил, что её строительство было осуществлено до момента внесения охранной зоны в документы государственного кадастрового учета. Это обстоятельство позволило признать, что строительство осуществлено законно, и наличие зоны, документальное подтверждение которой было осуществлено после возведения объекта, не может ограничить право собственника стоянки.

Отсутствие зоны в государственном кадастре недвижимости было основным аргументом ответчика в деле о сносе гаража (апелляционное определение Алтайского краевого суда от 27 октября 2015 года по делу № 33-10297/15), возведенного в охранной зоне ЛЭП. Строительство было осуществлено так же, как и в рассмотренном выше деле, до внесения изменений в Постановление Правительства № 160 относительно запрета размещения гаражей гражданами, и решение суда было вынесено в пользу ответчика. В аналогичных ситуациях суды опираются на информацию о том, когда сведения о зоне были внесены в государственный кадастр недвижимости (Апелляционное определение Верховного суда Чувашской республики от 28 марта 2016 года по делу № 33-1302/2016, Апелляционное определение Липецкого областного суда от 14 декабря 2015 года по делу № 33-3592/2015).

Таким образом, правовой режим охраны газопроводов является более строгим, чем режим охраны ЛЭП. Нормы ФЗ «О газоснабжении в РФ», а также СНиП устанавливают вокруг газопроводов не только охранные зоны, но и минимально допустимые расстояния, строительство в пределах которых запрещается. Кроме того, отсутствие в документах кадастрового учета, территориального планирования и (или) градостроительного зонирования охранной зоны газопровода не гарантирует лицам, осуществившим строительство в пределах такой зоны, приобретение права собственности на возведенные объекты даже при условии получения разрешения на строительство.

В то же время, режим охранной зоны ЛЭП, во-первых, не запрещает строительство полностью (за исключением случаев, указанных в п. 9 Постановления Правительства № 160), а во-вторых, режим охранной зоны может считаться установленным только с момента внесения такой зоны в государственный кадастр недвижимости (ныне - единый государственный реестр недвижимости) (п. 6 Постановления Правительства № 160). Представляется необоснованным отсутствие аналогичного п. 6 Постановления Правительства №160 правила в ФЗ «О газоснабжении в РФ», что приводит к тому, что собственники объектов недвижимости несут необоснованный риск «возникновения» охранной зоны.

Однако относительно охранных зон ЛЭП существует и другая судебная практика, основанная на том, что согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года № 736 «О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства» сведения о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, введенных в эксплуатацию до даты вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 160, вносятся в кадастр недвижимости на основании заявления собственника ЛЭП. Из этого заключают, что отсутствие сведений об охранной зоне в кадастре недвижимости не означает её отсутствия.

Так, арбитражный суд Западно-Сибирского округа (Постановление от 16 декабря 2016 года по делу № А03-2218/2016) указал, что охранная зона «отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается ими», следовательно, обременение участка существовало до его приобретения истцом и до внесения сведений об охранной зоне в Государственный кадастр недвижимости В рассматриваемом деле истец требовал произвести демонтаж опор линий электропередач, однако для данной работы интересен вывод, сделанный относительно установления охранной зоны..

Аналогичный вывод был сделан арбитражным судом Западно-Сибирского округа в постановлении от 25 сентября 2015 года по делу № А03-22308/2014, согласно фабуле которого собственник ЛЭП обратился с требованием о прекращении строительства в охранной зоне, которая не была установлена в документах кадастрового учета. Суд удовлетворил требование, ссылаясь на то, что зона считается установленной по причине самого наличия ЛЭП, а также признал несостоятельной ссылку суда апелляционной инстанции на п. 6 постановления Правительства от 24 февраля 2009 года № 160.

Такие решения следует признать не соответствующими п. 6 постановления Правительства от 24 февраля 2009 года № 160, а также принципам разумности и добросовестности.

Необходимо обратить внимание на то, что согласно указанному выше Постановлению Правительства от 24 февраля 2009 г. № 160 охранная зона ЛЭП считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах (п. 6). Такое указание присутствует в законодательстве только в отношении охранных зон объектов электросетевого хозяйства.

Соответственно, в случае наличия информации об охранной зоне ЛЭП только в правилах землепользования и застройки такая зона не будет считаться установленной в надлежащем порядке и не может рассматриваться в качестве обременения земельного участка, что нельзя заключить относительно других охранных зон, например, охранных зон магистральных трубопроводов, объектов культурного наследия.

Обращаясь к Определению Конституционного суда РФ от 3 июля 2007 года № 595-О-П, Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 года № 595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». находим, что осуществление самовольной постройки является виновным действием. Санкция в виде сноса может быть применена только в том случае если установлена вина лица, осуществившего самовольное строительство. Поводом к рассмотрению конституционности нормы абзаца 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ был запрос Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода, в котором суд поставил вопрос о соответствии данной нормы ст. 1 и ст. 55 Конституции РФ.

Как известно самовольная постройка подлежит сносу осуществившим её лицом либо за его счет, что ведет к тому, что такое лицо фактически несет ответственность за осуществление строительства в размере стоимости объекта, а также средств, необходимых для его сноса вне зависимости от вины. Сормовский суд ссылался на то, что возведение самовольной постройки является нарушением, за которое лицо должно понести ответственность, однако согласно п. 2 ст. 1064 ГК РФ такое лицо должно освобождаться от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Напротив, согласно сложившейся практике, п. 2 ст. 222 ГК РФ исключает необходимость установление вины лица, осуществившее строительство, и допускает возложение на него бремени сноса постройки фактически независимо от наличия такой вины.

Конституционный суд, в свою очередь, указал, что, если следовать буквальному смыслу п. 2 ст. 222 ГК РФ, необходимо установление вины для применения санкции, указанной в соответствующей норме. Аналогичные выводы сделаны в Определении Конституционного суда от 17 января 2012 года № 147-О-О Определение Конституционного Суда РФ от 17 января 2012 года № 147-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «БИС» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»..

Таким образом, правовое регулирование охранных зон ЛЭП полностью соответствует высказанной Конституционным судом позиции, так как охранная зона, не внесенная в кадастр недвижимости, правового значения не имеет, и лицо, осуществляющее строительство и не знающее о такой зоне, не может нести ответственности за нарушение её границ. Противоположная ситуация сложилась в отношении охранных зон и минимальных расстояний до магистральных газопроводов, нарушение которых ведет к ответственности в виде необходимости сноса самовольной постройки даже в случае если лицо, осуществившее такое строительство, не предполагало о наличии ограничения и не могло считаться виновным.

Глава 4. Правовой режим иных зон с особыми условиями использования территорий

4.1 Строительство в охранной зоне объекта культурного наследия

Кроме рассмотренных в предыдущих главах объектов, охранные зоны могут устанавливаться для защиты объектов культурного наследия. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия» границы таких зон учитываются в государственном кадастре недвижимости, но отсутствие такого учета не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия (п. 16). Указанные зоны обязательно отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (п. 18). Однако такие документы могут быть не приняты в отношении того или иного региона.

Например, в Москве длительное время не были приняты правила землепользования и застройки, что не позволяло собственникам участков проверить, существует ли угроза строительству, на которое получено разрешение, в случае если такие зоны не отображены в документах территориального планирования. Отсутствие указания на наличие зоны в градостроительном плане земельного участка также не гарантирует собственнику участка возможность осуществления строительства, в том числе, после получения разрешения. Во множестве случаев лицо, получив разрешение на строительство, не может реализовать проект по причине наличия зоны охраны, о которой отсутствует информация.

Например, одно из таких дел было рассмотрено Верховным судом (Определение от 10 февраля 2015 года № 305-КГ14-2820). Согласно материалам дела, собственник участка получил разрешение на строительство спортивно-культурно-оздоровительного и торгово-развлекательного комплекса и приступил к реализации проекта, однако разрешение на строительство было отозвано Комитетом государственного строительного надзора города Москвы по причине того, что участок, на котором запланировано строительство, находится в охранной зоне объекта культурного наследия. Несмотря на то, что проектная документация соответствовала градостроительному плану земельного участка, отзыв разрешения на строительство был признан законным. Такое решение еще раз подтверждает, что отсутствие информации о наличии охранной зоны объекта культурного наследия не гарантирует лицу, получившему разрешение на строительство, приобретения права собственности на возводимый объект.

Аналогичный вывод относительно правового значения внесения зоны объекта культурного наследия в государственный кадастр недвижимости содержится в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 14 ноября 2016 года по делу № А23-2100/2015. В рассматриваемом деле проект охранной зоны был утвержден решением исполнительного комитета Калужского областного совета депутатов трудящихся от 25 декабря 1974 года № 871 «Об утверждении проектов охранных зон и зон регулирования застройки по памятникам Калужской области», который не был опубликован. Ограничения в виде зоны охраны относительно соседнего участка зарегистрированы не были. В свою очередь, собственник участка приступил к возведению объекта, однако получил предписание Министерства культуры и туризма по Калужской области о необходимости прекращения строительства. Как отметил суд, отсутствие зоны в кадастре недвижимости не означает, что охранная зона объекта культурного наследия не установлена, а значит и строительство в такой зоне не может быть признано допустимым. Следует отметить, что в правилах землепользования и застройки зона охраны объекта культурного наследия также не была установлена, что согласно рассмотренному выше п. 18 Постановления Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия» является обязательным. Документы территориального планирования, а именно, Генеральный план г. Козельска, приняты не были. Таким образом, следует признать, что охранная зона культурного наследия, установленная в 1974 году и не отраженная в документах, доступных для собственника соседнего участка, накладывает ограничения, обязательные для соблюдения при осуществлении строительства.

Относительно объектов культурного наследия могут устанавливаться охранные зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны определяется специальным проектом в порядке, установленном в Постановлении Правительства РФ от 12 сентября 2015 года № 972. Охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта определяются в проекте зон охраны и могут быть одновременно, по отдельности либо в определенном сочетании установлены в отношении одного охраняемого объекта (ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Например, в пределах охранной зоны запрещается строительство, за исключением мер, направленных на сохранение объекта, в пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности строительство ограничивается и устанавливаются требования к реконструкции, а в пределах зоны охраняемого природного ландшафта строительство и реконструкция могут быть запрещены или ограничены.

Ограничения индивидуально устанавливаются в отношении конкретного объекта и конкретной зоны в проекте зон охраны. До этого момента в отношении объектов, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливается защитная зона, режим которой действует до дня утверждения проекта зон охраны. Режим защитной зоны отличается от режима других зон тем, что не дифференцируется индивидуально к конкретному объекту, а устанавливается законом (ч. 1 ст. 34.1 № 73-ФЗ). В границах такой защитной зоны запрещено строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров, а определение зоны осуществляется расчетным путем, без внесения в публичные реестры.

Таким образом, собственнику прилегающего участка в случае планирования строительства необходимо обратиться в орган, ведущий реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, для исключения или подтверждения риска наличия защитной зоны. Кроме того, как было указано выше, в защитной зоне, в отличие от иных устанавливаемых зон, запрещено любое строительство, что может значительно ограничить возможность использования близлежащих участков. Несмотря на то, что охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта, которые будут установлены в отношении такого объекта в будущем после проведения экспертизы, могут иметь более мягкий режим, всё время существования защитной зоны осуществление строительства будет недопустимым.

Кроме того, существуют выявленные объекты культурного наследия, которые являются таковыми со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр (ч. 5 ст. 16.1 № 73-ФЗ). Перечень выявленных объектов формируется в порядке, установленным Приказом Минкультуры России от 2 июля 2015 года № 1907, Приказ Минкультуры России от 2 июля 2015 года № 1907 «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». и подлежит размещению на официальном сайте регионального органа охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 3 указанного Приказа). Таким образом, собственнику участка, планирующему осуществление строительства, целесообразно проверить перечень выявленных объектов на наличие тех или иных возможных объектов культурного наследия вблизи участка, учитывая, что такие объекты могут быть в будущем внесены в реестр объектов культурного наследия, и вокруг них в силу закона возникнут защитные зоны.

Следует обратить внимание на то, что устанавливаемые режимы охраны объектов культурного наследия накладывают определенные ограничения на участки, попадающие в такие зоны, однако применяются такие ограничения только в отношении строительства новых объектов или реконструкции старых. Следовательно, выявление объекта культурного наследия не приведет к необходимости сноса уже возведенного строения, но, в то же время, вероятно, ограничит запланированное строительство. Сравнивая такое регулирование с регулированием, установленным в зонах минимальных расстояний от оси газопровода, можно прийти к выводу о том, что режим последних является более жестким, так как призван защитить не газопровод, а лиц, находящихся в опасной зоне.

Следует обратить внимание на то, что в случае если сведения об обременении конкретного участка охранной зоной объекта культурного наследия отсутствуют, это не означает, что такого режима не существует. Золотова, О. А. Правовое регулирование режима земель охранных зон: основные вопросы судебной практики / О. А. Золотова // Судья. - 2015. - № 9. - С. 42. Как указал Высший арбитражный суд РФ, Постановление Президиума ВАС от 24.09.2013 № 17867/12 по делу N А41-30054/2011 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».в случае если охранные зоны объекта установлены, а их границы внесены в кадастр недвижимости, то отсутствие сведений о нахождении спорного участка в границах такой зоны не влияет на факт её существования. Кроме того, суд указал, что общество, являющееся арендатором участка и заявителем по данному делу, знало о том, что земельный участок находится в зоне охраны памятника ансамбля усадьбы «Архангельское» из материалов землеустроительного дела, которые было изготовлено до заключения договора аренды. В результате наложения двух факторов - знания истца о нахождении участка в охранной зоне и наличия сведений об установлении охранной зоны в кадастре - нельзя однозначно заключить, какой из аргументов стал для суда решающим. Однако следует предположить, что в случае наличия в едином государственном реестре недвижимости информации о той или иной охранной зоне при отсутствии обременения в отношении конкретного участка судами будет презюмироваться наличие обременения.

4.2 Правовой режим приаэродромной территории

Зонами с особыми условия использования территорий являются также приаэродромные территории, которые накладывают определенные ограничения использования земельных участков. Такие территории не названы охранными зонами, а по своему характеру сходны как с охранными зонами, так и с зонами минимальных расстояний, так как устанавливаются для обеспечения безопасности полетов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду (п. 1 ст. 46 Воздушного кодекса РФ, далее - «ВЗК РФ»).

На приаэродромной территории могут выделяться подзоны, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности. Всего в законе перечислены 7 подзон, в рамках каждой из которых запрещается размещать те или иные объекты, например, создающие помехи в системах навигации и связи, способствующие привлечению птиц. Приаэродромная территория определяется по внешней границе проекций полос воздушных подходов на земную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома (п. 58 Постановления Правительства РФ от 11 марта 2010 года № 138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации») и отображается на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации. Схема территориального планирования не принимается в городах федерального значения, но, например, приаэродромная территория аэропорта «Пулково» обозначена на Карте градостроительного зонирования Санкт-Петербурга (Приложение N 5 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга»).

Согласно п. 1 ст. 46 ВЗК РФ (в редакции, действовавшей до 30 сентября 2017 года) строительство на приаэродромной территории должно было быть согласовано с собственником аэродрома. До принятия Верховным судом решения от 23 января 2014 года № АКПИ13-1080 при строительстве в приаэродромной территории требовалось согласование со старшим авиационным начальником аэродрома в соответствии с абзацем 3 п. 58 Постановления Правительства РФ № 138, являющимся на данный момент недействующим.

Отсутствие необходимых согласований, требовавшихся на момент возведения строения в приаэродромной территории, несмотря на наличие разрешения на строительство, ведет к признанию такого строения самовольным и последующему сносу. К решению о том, что снос является необходимым, пришел Президиум Высшего арбитражного суда Постановление Президиума ВАС № 6474/11 от 11 октября 2011 года // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., рассматривая дело о признании самовольной постройкой возведенной в границах приаэродромной территории автозаправочной станции. Разрешение на строительство АЗС было получено как первоначальным собственником, начавшим строительство, так и покупателем объекта незавершенного строительства, его закончившим. Строительство было согласовано только со старшим авиационным начальником аэродрома, что не отменяет получения согласования у собственника аэродрома (п. 1 ст. 47 ВЗК РФ в редакции от 04 декабря 2007 № 332-ФЗ).

Таким образом, несмотря на получение разрешения на строительство, объект был признан подлежащим сносу. Следует заметить, что в мотивировочной части решения Высшим арбитражным судом была сделана важная оговорка о том, что лицо, построившее объект и полагавшееся на то, что выдача разрешения на строительство уполномоченным органом гарантирует соблюдение всех требований ВЗК РФ, не лишено права на возмещение убытков, причиненных ему в результате сноса. Такие убытки должны включать расходы на строительство и снос объекта, а их взыскание может быть осуществлено с разрешивших строительство уполномоченных органов. Как указал суд, возможность такого взыскания обусловлена правовой позицией, выработанной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 июля 2009 года № 1034/09.

Вопрос о возможности взыскания убытков является для лица, осуществившего строительство в соответствии с полученным разрешением, наиболее важным в связи с понесенными затратами как на строительство, так и на снос. Проблема является актуальной также относительно построек, возведенных во всех рассмотренных охранных зонах, а также зонах охраны объектов культурного наследия.

Режим приаэродромной территории, как и режим многих рассмотренных выше охранных зон, действует вне зависимости от внесения информации о такой территории в публичные реестры или карты. К такому выводу пришел Верховный суд РФ Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 25.07.2017 по делу № 304-КГ17-3959 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». , рассматривая кассационную жалобу АО «ЮТэир-Вертолетные услуги» на решения нижестоящих судов, отказавших в удовлетворении заявления о признании незаконным выданного администрацией городского округа Тюмень разрешения на строительство.

Согласно фабуле дела ОАО «Сибстройсервис» было выдано разрешение на строительство, однако само строительство не было согласовано с собственником аэродрома (заявителем), хотя и осуществлялось в непосредственной близости к аэродрому, что, по мнению заявителя, нарушает ст. 46 ВК РФ. В рамках рассмотрения спора было установлено, что участники долевого строительства обладали зарегистрированными в Росреестре правами на квартиры в данном здании. Нижестоящие суды отказали АО «ЮТэир-Вертолетные услуги» в сносе по причине наличия спора о праве на имущество, возведенное на основании разрешения на строительство. Верховный суд, рассматривая данную жалобу, пришел к нескольким принципиальным выводам.

Во-первых, наличие на территории муниципального образования аэродрома презюмирует наличие приаэродромной территории, вне зависимости от внесения таковой в ГКН, во-вторых, необходимость получения согласования собственника аэродрома на строительство обязывает орган, выдающий разрешение на строительство, проверять наличие такового, в-третьих, участники долевого строительства, в случае признания разрешения на строительство не соответствующим закону, не лишены возможности обратиться за судебной защитой своих прав к лицам, допустившим такое строительство.

В результате дело было отправлено на новое рассмотрение, вызвав большое число вопросов. Верховный суд ещё раз подтвердил, что ограничения в виде приаэродромной территории действуют вне зависимости от внесения информации о такой территории в публичные реестры, а также то, что орган, выдающий разрешение на строительство, должен оценивать соответствие проектной документации градостроительному регламенту, проекту планировки территории, проекту межевания территории, а также иным ограничениям, установленным земельным и иным законодательством (ст. 51 ГрК РФ В ред. Федерального закона от 3июля 2016 года № 373-ФЗ (вступил в силу с 1 января 2017 года). ). Однако, до внесения изменений в ГрК РФ (на момент выдачи разрешения на строительство) ст. 51 устанавливала, что такое разрешение подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дает застройщику право осуществлять строительство.

Таким образом, суд расширительно истолковал понятие разрешения на строительство, рассматривая его как гарантию соблюдения всех ограничений, вне зависимости от легального определения и возможности осуществления проверки наличия таких ограничений выдающим органом. Следовательно, в случае если разрешение на строительство не учитывает те или иные ограничения, оно должно быть признано незаконным.