Правовой режим внешних долговых требований Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В настоящее время ни одно государство не существует в отрыве от взаимодействия с иными государствами. Межгосударственное сотрудничество охватывает собой большое количество самых различных областей деятельности. Существующее на протяжении длительного времени межгосударственное взаимодействие в финансовой сфере, основной целью которого является оказание различных видов финансовой помощи иностранным государствам, приобретает на сегодняшний день особую значимость. Результатом международного сотрудничества государств в финансовой сфере выступает осуществление внешних заимствований одними государствами и предоставление кредитов другими.

Исторически осуществление государствами внешних заимствований, сопровождающееся возникновением государственного долга, всегда являлось следствием дефицита государственного бюджета, возникающего в условиях нестабильной экономической обстановки. Вследствие этого многие государства на протяжении длительного времени проводили политику по расширению масштабов своих внешних заимствований в целях скорейшего решения ряда экономических и социальных проблем, а также создания условий для дальнейшего экономического роста.

Позицию крупнейшего кредитора на мировой арене занимает Российская Федерация. Одним из факторов, предопределившим образование соответствующих финансовых активов государства, стала ориентация Союза Советских Социалистических Республик (далее - СССР) на оказание экономической и финансовой помощи различным странам, в частности развивающимся государствам, следствием что способствовало заключению между СССР и иностранными государствами большого количества двусторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве главным образом, о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. В дальнейшем это явилось причиной возникновения затруднений в процессе реализации данных активов, с которыми в 1990-е гг. столкнулась Российская Федерация. Однако, несмотря на это, курс, направленный на ведение Российской Федерацией активной политики по предоставлению иностранным государствам и иностранным юридическим лицам государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, продолжает осуществляться и на сегодняшний день. В связи с этим особую важность приобретает закрепление четкого всестороннего правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

Актуальность данного научного исследования заключается в важнейшей роли наличия четкой упорядоченной всесторонней правовой регламентации внешних долговых требований Российской Федерации, закрепляющей основные основания и условия возникновения, изменения и прекращения внешних долговых требований Российской Федерации, а также непосредственно осуществления Российской Федерацией принадлежащих ей долговых требований по отношению к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам, поскольку наличие четкого упорядоченного всестороннего правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации способствует соблюдению правомерного осуществления прав и обязанностей сторон правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, препятствует возникновению правовой неопределенности в процессе осуществления Российской Федерацией принадлежащих ей внешних долговых требований, а также обеспечивает защиту Российской Федерации как кредитора и иностранных государств и иностранных юридических лиц как должников в сфере межгосударственного финансового сотрудничества.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления Российской Федерацией государственного кредитования иностранных государств и иностранных юридических лиц.

Предметом исследования выступают нормы права, устанавливающие правовой режим внешних долговых требований Российской Федерации, а также межправительственные соглашения (договоры) о предоставлении иностранным государствам и иностранным юридическим лицам государственных кредитов, концепции, ученых-правоведов, содержащиеся в научной литературе.

Целью научного исследования является исследование основных характеристик (параметров), определяющих правовой режим существования внешних долговых требований Российской Федерации, и формирование на основе исследования научно обоснованных предложений по совершенствованию рассматриваемого правового института.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих исследовательских задач:

1. Обозначить и охарактеризовать основные исторические этапы развития правового регулирования института внешних долговых требований Российской Федерации;

2. Исследовать правовую природу внешних долговых требований Российской Федерации;

3. Установить субъектный состав внешних долговых требований Российской Федерации и раскрыть взаимные права и обязанности субъектов правоотношений;

4. Проанализировать порядок администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации;

5. Рассмотреть этапы возникновения и прекращения, а также изменения объема и иных характеристик внешних долговых требований Российской Федерации;

6. Оценить полученные результаты и сформулировать выводы по проведенному исследованию.

Методологической основой исследования является формально-юридический метод научного познания правовых понятий и явлений, их толкования, выявления их характерных признаков, проведения классификации и установления содержательных особенностей данных юридических понятий и явлений исключительно в правовом аспекте. Достоверность и обоснованность полученных в ходе данного исследования результатов достигается с помощью применения комплекса общенаучных и частнонаучных методов. Из ряда общенаучных методов исследования использовались исторический, системно-структурный и сравнительный методы, а также методы анализа и синтеза. В число частнонаучных методов вошли историко-правовой и сравнительно-правовой методы исследования. Использование перечисленных методов способствовало исследованию правового режима внешних долговых требований Российской Федерации как комплексного и многоаспектного финансово-правового института в рамках ряда теоретических и практических проблем отрасли финансового права.

Научная новизна исследования определяется совокупностью поставленных целей и задач, теоретическим анализом существующего правового режима вешних долговых требований Российской Федерации, а также выводами, полученными в результате проведенного исследования. Научная новизна работы заключается в проведении первого комплексного системного правового исследования института внешних долговых требований Российской Федерации, установлении сущностного содержания внешних долговых требований Российской Федерации, а также выявлении и изучении основных характеристик, определяющих правовой режим существования внешних долговых требований Российской Федерации.

Для раскрытия рассматриваемой проблемы определена следующая структура работы: введение, основная часть, складывающаяся из теоретического аспекта исследования, а также из исследования внешних долговых требований Российской Федерации в динамике и состоящая из 7 параграфов, заключение.

В ходе проводимого изучения поставленной проблемы задействован определенный теоретический материал, позволяющий получить конкретный результат исследования и прийти к тем или иным выводам. Наиболее комплексное изложение ряда различных теоретических и практических вопросов отраслей финансового и гражданского законодательства, послуживших основой данного исследования, было встречено в научных трудах и И.В. Бабича, А.В. Богдановой, С.П. Гришаева, С.В. Запольского, О.В. Ишутиной, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, Э.Х. Махмутовой, А.П. Сергеева, А.Б. Смушкина, Е.А. Суханова, Т.А. Тарасовой, Ю.К. Цареградской, Б.А. Хейфеца. Наряду с перечисленными выше основополагающими источниками, использованными в работе, являются также многочисленные межправительственные соглашения о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, как, например, Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Социалистической Федеративной Республики Югославии об оказании Советским Союзом технического содействия в восстановлении г. Скопле и предоставлении на эти цели кредита, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10.12.1965 г. № 4236-V, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Ангола о реструктуризации задолженности по государственным и коммерческим кредитам, предоставленным бывшим СССР Республике Ангола, от 20.11.1996 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Куба о предоставлении Правительству Республики Куба государственного экспортного кредита для финансирования строительства четырех энергоблоков теплоэлектростанций на территории Республики Куба, утвержденное Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.10.2015 г. № 2075-р и многие другие.

1. Теоретические основы исследования внешних долговых требований Российской Федерации

1.1 История развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации

Обращение к основным закономерностям эволюции и исследование динамики изменения внешних долговых требований Российской Федерации создает возможность не только для выявления и проведения всестороннего анализа существующих в экономической и финансово-кредитной политике государства проблем, но и для поиска возможных способов преодоления таких проблем и установления перспектив дальнейшего развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации. С этой точки зрения необходимо проанализировать историю развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации, выделяя определенные исторические периоды времени, характеризующиеся соответствующей политической и экономической обстановкой и, как следствие, финансово-кредитной политикой, проводимой Российской Федерацией.

Представляется возможным выделить и охарактеризовать следующие этапы в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации:

1. Советский этап (20-е гг. ХХ в. - нач. 90-х гг. ХХ в.);

2. Постсоветский этап (90-е гг. ХХ в. - 1998 г.);

3. Этап первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (1998 г. - 2007 г.);

4. Современный этап (2007 г. - настоящее время).

Основная часть внешних долговых требовании? Российской Федерации исторически возникла вследствие образовавшейся задолженности государств, по отношению к которым СССР оказывал всевозможное экономическое и финансовое содействие в целях развития национальной экономики и укрепления обороноспособности этих государств. В связи с этим историю развития внешних долговых требований Российской Федерации целесообразно рассматривать со времени начала становления советской государственности.

Первый этап в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации можно обозначить как советский. Анализ законодательства советского периода по вопросам бюджетной политики государства позволяет сделать вывод о наличии следующей проблемы правового регулирования внешних долговых требований российского государства: вопросам правового регулирования кредитов, предоставляемых из государственного бюджета, не уделялось должного внимания. При этом недостаточное правовое регулирование внешних долговых требований советской России, а также отсутствие контроля за их исполнением со стороны советского государства проявили себя еще на начальном этапе образования СССР.

Так, один из первых источников бюджетного права советской России - Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР (далее - СНК РСФСР) от 11.07.1918 г. «О бюджете на январь-июнь 1918 г.» не содержит какого-либо правового регулирования и даже упоминания о внешних долговых требованиях Российской Федерации, в том числе об основаниях их возникновения. Обращение к ряду иных источников бюджетного законодательства отражает схожую ситуацию. Например, Законом от 29.05.1939 г. «О государственном бюджете Союза Советских Социалистических Республик на 1939 год» были утверждены государственный бюджет СССР, государственные бюджеты союзных республик, а также размер отчислений из республиканских бюджетов в бюджеты автономных советских социалистических республик и бюджеты местных советов в соответствующих суммах на 1939 г. Однако данный закон не упоминает о государственных кредитах, выдаваемых СССР союзным республикам или иным государствам, и вновь не затрагивает вопроса о регулировании внешних долговых требований СССР. Примечательно, что в тексте самого закона указывается на неудовлетворительное выполнение Народным комиссариатом финансов Союза ССР и его местными органами возложенной на них обязанности по контролю за правильным и экономным расходованием государственных средств, выделяемых народным комиссариатам и другим учреждениям и организациям, в связи с чем на данные органы возлагается обязанность по улучшению работы и контролю за финансовой деятельностью.

Государственный бюджет СССР на 1953 г. был назван бюджетом «дальнейшего укрепления могущества Советского Союза, бюджетом мирного строительства», поскольку предполагалось, что его успешное выполнение обеспечит содействие дальнейшему экономическому росту государства, повышению не только материального, но и культурного благосостояния советского народа. Государственный бюджет 1953 г. регламентировал выполнение мероприятий по расширению производства и снижению государственных розничных цен на товары массового потребления, обеспечению развития сельского хозяйства, финансированию тяжелой и легкой промышленности, расширению жилищного строительства, развитию народного образования, здравоохранения. Несмотря на столь широкий охват регламентации данным законом различных областей экономики и жизнедеятельности населения, Закон «О государственном бюджете СССР на 1953 год» вновь не затрагивал вопроса о правовом регулировании предоставленного иностранным государствам кредите и контроле за удовлетворением долговых требований СССР по отношению к соответствующим государствам.

Закон Союза Советских Социалистических Республик от 30.10.1959 г. «О бюджетных правах союза ССР и союзных республик» в ст. 1 определяет государственный бюджет как основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства, на основании которого обеспечивается финансирование мероприятий, предусмотренных Государственным планом экономического и социального развития СССР. Закон устанавливает также структуру бюджетной системы СССР соответствующего периода и подразделяет бюджет государства на Государственный бюджет СССР, а также объединенные в государственном бюджете союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В отдельных статьях данного закона представлена структура доходов и расходов каждого бюджета, за исключением бюджета государственного социального страхования, в частности, в ст. 11 и 13 соответственно перечисляются конкретные сферы доходов и расходов государственного бюджета СССР, в ст. 29 и 30 - сферы доходов и расходов союзного бюджета, в ст. 35 и 37 - сферы доходов и расходов государственных бюджетов союзных республик. Необходимо отметить, что ни одна из перечисленных норм не включает в статьи доходов и расходов затраты на предоставление государственных кредитов зарубежным государствам в той же мере, в какой не содержит упоминания о внешних долговых требованиях СССР.

Наиболее развернутую бюджетную систему союзного государства устанавливает Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 16.12.1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР». Закон регламентирует доходы и расходы Государственного бюджета РСФСР (ст. 9, ст. 11); республиканских бюджетов РСФСР (ст. 34, ст. 36); государственных бюджетов автономных советских социалистических республик (ст. 44, ст. 46); бюджетов краев, областей, городов Москвы и Ленинграда (ст. 60, ст. 62); бюджетов автономных областей и автономных округов (ст. 83, ст. 85); бюджетов городов краевого, областного и окружного подчинения (ст. 105, ст. 107); бюджетов районов и бюджетов районов в городах (ст. 126, ст. 128); бюджетов городов районного подчинения, а также поселковых бюджетов и сельских бюджетов (ст. 147, ст. 149). Вновь ни один из множества перечисленных бюджетов не содержит норм о правовом регулировании внешнего долга иностранных государств в отношении СССР.

Таким образом, на протяжении всего времени существования СССР бюджетное законодательство фактически не предусматривало какого-либо правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации. Однако, в то же время нельзя утверждать, что регламентация бюджетным законодательством СССР внешних долговых требований в отношении зарубежных государств в сущности отсутствовала. Известно, что во второй половине ХХ в. было ратифицировано множество различных межправительственных соглашений по вопросам предоставления СССР кредитов иностранным государствам, а также оказания государствами взаимопомощи. Формы предоставления СССР денежных займов иным государствам имели различные цели и вид. Так, в период советской государственности Президиумом Верховного Совета СССР (далее - Президиум ВС СССР) были изданы следующие Указы: «О ратификации Советско-Китайского договора о дружбе, союзе и взаимной помощи, Соглашения о китайской Чанчуньской железной дороге, Порт-Артуре и Дальнем и Соглашения о предоставлении кредита Китайской Народной Республике» от 11.04.1950 г., «О ратификации Соглашения между Правительством СССР и Правительством ФНРЮ о товарном кредите и Соглашения о предоставлении СССР займа ФНРЮ» от 29.03.1956 г., «О ратификации Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Аргентинской Республики о поставках из СССР в Аргентину в кредит машинного оборудования для аргентинской нефтяной промышленности» от 21.02.1959 г.,«О ратификации советско-кубинских Соглашений о товарообороте и платежах и о предоставлении кредита Правительству Кубы» от 27.02.1960 г., «О ратификации Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Социалистической Федеративной Республики Югославии об оказании Советским Союзом технического содействия в восстановлении г. Скопле и предоставлении на эти цели кредита» от 10.12.1965 г., «О ратификации Протокола между Правительством СССР и Правительством Республики Гана об отсрочке платежей по погашению задолженности Правительства Республики Гана по государственным кредитам, предоставленным Правительством СССР» от 26.05.1977 г., «О ратификации Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Ирана о сотрудничестве в строительстве промышленных и других объектов в Иране и предоставлении на эти цели кредита» от 27.04.1966 г. и множества других подобных соглашений.

На основании сказанного выше можно прийти к выводу о том, что в советский период правовое регулирование внешних долговых требований СССР осуществлялось, главным образом, при помощи заключения межправительственных соглашений о предоставлении СССР государственных кредитов иностранным государствам. Эти и другие подобные им соглашения имели схожую (унифицированную) текстовую структуру оформления. Кроме того, все они подчинялись единообразному порядку утверждения: применительно к каждому из них издавался Указ Президиума Верховного Совета СССР о ратификации одобренного или утвержденного Советом Министров СССР того или иного соглашения (протокола к соглашению) государств. Неэффективность заключенных во второй половине ХХ в. межправительственных соглашений как способа правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации проявляется в том, что несмотря на закрепление данными соглашениями прав и обязанностей обеих сторон, а также всех условий заключения того или иного соглашения (причин оказания СССР содействия, формы оказания содействия (предоставление кредита, осуществления поставки оборудования и товаров и т.п.), суммы предоставляемого займа (количества поставляемых оборудования и продукции), сроков предоставления и погашения кредита, размера и порядка уплаты процентов), в конечном счете внешние долговые требования СССР в большинстве случаев не были удовлетворены государствами-должниками. По утверждению Б.А. Хейфеца, решение множества важнейших вопросов в отношении внешних долговых требований СССР ХХ в. переносилось на более позднее время. В целом же, подобный подход к правовому регулированию внешних долговых требований СССР, избранный государством, вел к намеренному сокрытию от общественности информации о расходах, предусмотренных государственным бюджетом СССР на предоставление кредитов иностранным государствам.

Следующим за советским этапом в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации наступает постсоветский этап, ограниченный временными рамками последнего десятилетия ХХ в. К концу существования союзного государства правовое регулирование внешних долговых требований СССР оформлялось уже не только межправительственными соглашениями о предоставлении государственных кредитов. В 1991 г. было принято Постановление Кабинета Министров СССР 30.01.1991 г. № 15 «О государственном плане на 1991 год по сферам ведения Союза ССР», п. 3 которого устанавливал обязанность Государственной внешнеэкономической комиссии СССР, Государственного планового комитета Совета Министров СССР, Министерства внешних экономических связей СССР и Министерства финансов СССР совместно с правительствами союзных республик по разработке и представлению Союзно-республиканскому валютному комитету мероприятия на 1991 г. для выполнения обязательств, имеющих целью обслуживание внешнего долга СССР и привлечение заемных средств в рамках предельной суммы внешней задолженности страны, а также по осуществлению необходимых мер, направленных на погашение иностранными государствами задолженности перед СССР в соответствии с установленными обязательствами, в том числе путем продажи части долговых обязательств развивающихся стран. Указанное Постановление фактически содержало предписание для соответствующих органов по осуществлению определенных действий, направленных на удовлетворение иностранными государствами внешних долговых требований СССР. Впоследствии был принят еще один нормативный правовой акт по вопросу регулирования внешних долговых требований Российской Федерации - Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 30.06.1993 г. № 5301-1 «О государственных кредитах правительствам государств-бывших республик Союза ССР», которым устанавливались условия и порядок предоставления государственных кредитов Правительствам бывших республик СССР. Так, например, п. 1 данного постановления предусматривалось предоставление СССР государственных кредитов в соответствии с межправительственными соглашениями. П. 2 указанного постановления закреплялась обязанность Совета Министров по установлению порядка выдачи, погашения и условий обслуживания государственных кредитов, а также по предусмотрению в проектах бюджета Российской Федерации общего предельного размера ассигнований для предоставления государственных кредитов правительствам бывших республик СССР и соответствующих расходов по их обслуживанию. Кроме того, п. 8 постановления допускал погашение государственного кредита поставками товаров в иной имущественной форме возврата долга, платежами в рублях или в свободно конвертируемой валюте.

Постсоветский этап в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации характеризуется движением нормативного регулирования внешних долговых требований Российской Федерации по двум основным направлениям:

1. Урегулирование вопросов, связанных с внешними долговыми требованиями России, возникшими в период советской государственности, заключавшееся, главным образом, в погашении иностранными государствами задолженности перед СССР в соответствии с их установленными обязательствами;

2. Правовая регламентация оснований возникновения и процесса обслуживания новых внешних долговых требований уже постсоветской России, выразившаяся в законодательном закреплении условий и порядка предоставления государственных кредитов Правительствам бывших республик СССР.

Постсоветский этап истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации сменился этапом первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, ставшего новым инструментом осуществления Российской Федерацией финансовой политики государства. Вопрос о разработке БК РФ был поставлен в юридической и экономической литературе еще в постсоветский период, когда бюджетное законодательство не имело какого-либо обобщающего акта ввиду господства командных методов управления, предполагавших детальную регламентацию управления финансовой сферой посредством принятия ведомственных актов. По мнению Т.В. Конюховой, принятие БК РФ имело важное значение, поскольку новый закон не только объединил в себе нормы множества различных базовых актов бюджетного законодательства, но и способствовал осуществлению наиболее четкого и подробного регулирования комплекса бюджетных отношений Российской Федерации, в частности, повышению уровня регулирования наиболее важных бюджетных правоотношений от ведомственного до законодательного.

Первая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации регламентировала внешние долговые требования Российской Федерации в гл. 15, посвященной государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, и долгу иностранных государств перед Российской Федерацией. В ст. 122 БК РФ на законодательном уровне закреплялось понятие государственных кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, а также понятие долга иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором. Важно отметить, что п. 1 ст. 124 БК РФ устанавливалась обязанность в предоставлении сведений о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. П. 3 ст. 124 БК РФ содержал перечень необходимых для осуществления внешних долговых требований Российской Федерации условий, утверждавшихся федеральным законом о бюджете. В число таких условий входили суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств, размер долга иностранных государств на конец финансового года, а также предельный объем предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов и программа предоставления Российской Федерацией кредитов. Таким образом, можно утверждать, что на этапе первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации РФ внешние долговые требования Российской Федерации фактически оформлялись как самим БК РФ, так и федеральным законом о бюджете, вследствие чего имели достаточно твердую основу правового регулирования.

Наряду с указанным бюджетным законодательством внешние долговые требования Российской Федерации продолжали регламентироваться заключавшимися межправительственными соглашениями об экономическом и финансовом сотрудничестве государств, направленными на данном этапе развития правового регулирования, в основном, на реструктуризацию задолженности или погашение части долга иностранного государства перед Российской Федерацией. Примерами таких соглашений выступают: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Ангола о реструктуризации задолженности по государственным и коммерческим кредитам, предоставленным бывшим СССР Республике Ангола от 20.11.1996 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Алжирской Народной Демократической Республики о торгово-экономических и финансовых отношениях и об урегулировании задолженности Алжирской Народной Демократической Республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам от 10.03.2006 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Афганистан об урегулировании задолженности Исламской Республики Афганистан перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам от 06.08.2007 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Ирак об урегулировании задолженности Республики Ирак перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам от 11.02.2008 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о погашении части государственного долга в имущественной форме и списании оставшейся задолженности Киргизской Республики перед Российской Федерацией от 03.02.2009 г.. В дополнение к перечисленным Соглашениям необходимо отнести также Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.09.2005 г. № 1339-р «О подписании Протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония об инвентаризации двусторонних договоров». Приложение № 3 данного Протокола перечисляет договоры, утратившие свою силу вследствие исчезновения их объекта и цели либо надлежащего выполнения сторонами своих обязательств. Такими договорами являются Соглашение о предоставлении Союзом Советских Социалистических Республик займа Федеративной Народной Республике Югославии от 02.02.1956 г., Соглашение между Правительством Союзом Советских Социалистических Республик и Правительством Федеративной Народной Республики Югославии о товарном кредите от 02.02.1956 г., Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Социалистической Федеративной Республики Югославии о сотрудничестве в порядке кооперации и производстве оборудования для атомных электростанций от 11.04.1975 г.

Анализ бюджетного законодательства конца ХХ в. - первого десятилетия ХХI в. позволяет говорить об изменении вектора правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации от отсутствия контроля за своевременным и полным удовлетворением государствами-должниками внешних долговых требований СССР к принятию унифицированного акта бюджетного законодательства, представленного БК РФ, осуществлению реструктуризации задолженности и погашению части долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

С принятием новой редакции БК РФ берет свое начало завершающий этап в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации. Двадцатой по счету редакцией БК РФ от 01.12.2007 г. были внесены масштабные изменения в гл. 15, посвященную теперь уже внешним долговым требованиям Российской Федерации в том понимании, в котором они представляются на сегодняшний день. Данные изменения в законодательном регулировании внешних долговых требований Российской Федерации можно обозначить следующим образом:

1. Ст. 122 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. содержит более развернутое определение понятия внешних долговых требований Российской Федерации, включающее в себя, в том числе, долговые требования юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшим до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР. Новое определение заменяло собой существующее в первоначальной редакции БК РФ понятие о государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией;

2. П. 2 и 3 ст. 122 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. подразделяют государственный кредит на два вида - государственный финансовый и государственный экспортный кредиты;

3. П. 2 ст. 123 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. определяет понятие объема долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, под которым понимается номинальная сумма долга в следующих четырех видах: 1) сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджетов бывшего СССР и Российской Федерации соответственно; 2) сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР; 3) сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у Российской Федерации имеются права требования по договорам об уступке прав требования; 4) сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком-агентом Правительства Российской Федерации государственным экспортным кредитам;

4. На основании Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» новая редакция БК РФ от 01.12.2007 г. признает утратившей силу существовавшую в прежних редакциях ст. 124 о регулировании долга иностранных государств перед Российской Федерацией. Данные законоположения закрепляются ст. 125 редакции БК РФ от 01.12.2007 г.;

5. П. 1 ст. 125 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. расширяет перечень необходимых при формировании программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов условий, в число которых вошли: 1) наименование получателя государственного кредита; 2) наименование гаранта возврата государственного кредита (в случае наличия гарантии); 3) цели предоставления государственного кредита; 4) общая сумма государственного кредита на весь срок использования; 5) срок использования государственного кредита; 6) процентная ставка по государственному кредиту; 7) срок погашения государственного кредита; 8) прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг по государственному экспортному кредиту; 9) прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита;

6. П. 1 ст. 126 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. устанавливает необходимые для заключения соглашений и договоров о предоставлении государственных кредитов условия. Такими условиями являются, во-первых, включение указанных государственных кредитов в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов в соответствии со ст. 125 БК РФ, а во-вторых, - отсутствие необходимости в увеличении объема средств для исполнения Российской Федерацией программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

7. Ст. 128 редакции БК РФ от 01.12.2007 г. наделяет полномочиями по уступке прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам Правительство Российской Федерации, руководствующееся законодательством Российской Федерации.

Положения о правовом регулировании внешних долговых требований Российской Федерации, вошедшие в редакцию БК РФ от 01.12.2007 г., более не претерпевали каких-либо изменений и сохранили свою силу и в нынешней редакции БК РФ от 15.04.2019 г.

На современном этапе развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации продолжается практика по заключению Российской Федерацией межправительственных соглашений о предоставлении государственных кредитов. Одним из примеров подобных соглашений является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Куба о предоставлении Правительству Республики Куба государственного экспортного кредита для финансирования строительства четырех энергоблоков теплоэлектростанций на территории Республики Куба, утвержденное Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.10.2015 г. № 2075-р . Также в число межправительственных соглашений вошли соглашения, направленные на урегулирование существующих между государствами взаимных финансовых претензий, возникших вследствие предоставления государственного кредита или реструктуризации задолженности по предоставленному государственному кредиту одним государством в отношении другого. Источниками правовой регламентации внешних долговых требований Российской Федерации данного вида выступают Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об урегулировании взаимных финансовых требований и обязательств от 10.12.2014 г., а также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Непала об урегулировании взаимных финансовых обязательств и требований, связанных с операциями бывшего СССР от 24.02.2015 г.

Итак, современный этап развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации характеризуется, главным образом, закреплением на законодательном уровне более четкой и детальной, в сравнении с первой редакцией БК РФ, регламентации правового режима внешних долговых требований Российской Федерации, установленной двадцатой по счету редакцией БК РФ от 01.12.2007 г. и существующей на сегодняшний день. Наиболее подробный анализ норм гл. 15 БК РФ будет представлен и подкреплен соответствующими выводами в последующих параграфах данного исследования.

Таким образом, автором данного исследования предлагается выделить четыре этапа в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации: советский этап, постсоветский этап, этап первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и современный этап. Каждый из выделенных этапов характеризуется определенными временными рамками, а также соответствующим уровнем развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации, формирующимся на основании проводимой Российской Федерацией на том или ином этапе экономической и финансово-кредитной политикой.

1.2 Правовая природа внешних долговых требований Российской Федерации

В процессе исследования правового режима внешних долговых требований Российской Федерации на первый план выступает вопрос о том, что, в сущности, представляют собой внешние долговые требования Российской Федерации и какую правовую природу они имеют.

Для ответа на поставленный вопрос необходимо, в первую очередь, раскрыть содержание понятия «внешний». Легальное определение понятия внешних долговых требований Российской Федерации устанавливается п. 1 ст. 122 БК РФ, в соответствии с которым внешними долговыми требованиями Российской Федерации являются финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком-агентом Правительства Российской Федерации государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам или их банкам-кредиторам. Наряду с этим к внешним долговым требованиям Российской Федерации относятся также долговые требования юридических лиц экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР. Анализ содержания данной нормы позволяет сделать вывод, что свое «внешнее» выражение долговые требования Российской Федерации приобретают вследствие наличия в возникающих правоотношениях иностранного элемента - должника по имеющимся перед Российской Федерацией долговым обязательствам, в лице которого может выступать иностранное государство или иностранное юридическое лицо. Иными словами, на взгляд автора, внешний характер долговых требований Российской Федерации определяется БК РФ через понятие «иностранный», в связи с чем субъект, имеющий долговые обязательства, фактически принадлежит к юрисдикции иного государства и, тем самым, противопоставляется Российской Федерации.

Вместе с тем, очевидно, что внешние долговые требования Российской Федерации или юридического лица-экспортера бывшего СССР в совокупности с соотносимыми с ними внешними долговыми обязательствами другого государства или иностранного юридического лица образуют договор кредита и, как следствие, вытекающие из него финансово-кредитные правоотношения. Данная мысль напрямую закрепляется законодательством. Так, п. 2 и 3 ст. 122 БК РФ представляют собой конкретизацию положений п. 1 ст. 122 БК РФ, поскольку отражают форму существования закрепленных п. 1 ст. 122 БК РФ долговых требований Российской Федерации и корреспондирующих им финансовых обязательств иностранных государств и иностранных юридических лиц. Такой формой является государственный кредит, имеющий две разновидности - финансового и экспортного кредитов. Необходимо также обратить внимание, что государственный кредит, в свою очередь, определяется законодателем в п. 2 и 3 ст. 122 БК РФ как форма бюджетного кредита. В связи с этим исследовать правовую природу внешних долговых требований Российской Федерации необходимо на основании анализа института кредитования и договора бюджетного кредита в частности.

Примечательно, что нормативно-правовое регулирование договора кредита осуществляется двумя различными отраслями законодательства одновременно - отраслью гражданского законодательства и отраслью бюджетного законодательства. Несмотря на закрепление гл. 13 БК РФ специальных норм о бюджетном кредите, основополагающее правовое регулирование кредитного договора содержится в параграфах 2 и 3 гл. 42 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), посвященных договору кредита как отдельному виду обязательств. Так, согласно п. 1 ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты за пользование ею, а также предусмотренные кредитным договором иные платежи, в том числе связанные с предоставлением кредита. Исходя из данного определения, можно установить, что кредитором по кредитному договору в соответствии с гражданским законодательством может выступать только банк или иная кредитная организация, что противоречит смысловому содержанию положений п. 1 ст. 122 БК РФ, согласно которому кредитором по внешним долговым требованиям выступают Российская Федерация, а также юридические лица-экспортеры бывшего СССР. Бюджетное законодательство Российской Федерации в абз. 12 ст. 6 БК РФ также содержит определение понятия бюджетного кредита, под которым понимаются денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Так, в соответствии с закрепленным БК РФ определением понятия бюджетного кредита бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации могут выступать как кредиторами, так и должниками по предоставленному кредиту. Данный вывод вновь вступает в противоречие с определением понятия внешних долговых требований Российской Федерации, кредитором по которым являются Российская Федерация и юридические лица-экспортеры бывшего СССР, а должниками могут выступать иностранные государства и иностранные юридические лица.

Таким образом, указанные противоречия вызывают вопрос о природе правового регулирования бюджетного кредита: является ли институт бюджетного кредита, а равно и институт внешних долговых требований Российской Федерации, берущих свое начало непосредственно из бюджетных кредитов, институтом гражданско-правового или бюджетно-правового регулирования?

Для ответа на поставленный вопрос необходимо, в первую очередь, обратиться к положениям законодательства. Абз. 1 п. 1 ст. 93. 2 БК РФ гласит, что предоставление бюджетного кредита Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу осуществляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Наряду с этим п. 1 ст. 92.3 БК РФ указывает, что условия и пределы бюджетных ассигнований, определяемые договорами о предоставлении бюджетных кредитов, предусматриваются соответствующими законами (решениями) о бюджете. Кроме того, при заключении договора о предоставлении бюджетного кредита необходимо принимать во внимание положения, установленные непосредственно БК РФ, а также иными регулирующими бюджетные правоотношения нормативными правовыми актами. Вместе с тем, абз. 3 п. 1 ст. 93.2 БК РФ устанавливает, что к вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита правоотношениям сторон применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК РФ. Сказанное позволяет прийти к выводу о том, что форма предоставления бюджетного кредита, а следовательно и складывающиеся на основании договора правоотношения сторон подчиняются гражданско-правовому регулированию, в то время как условия и размер предоставляемого кредита определяются бюджетно-правовым регулированием. Иными словами, бюджетный кредит имеет смешанную природу правового регулирования, представленную отраслями гражданского и бюджетного права одновременно.

Поскольку институт бюджетного кредита, будучи вспомогательным элементом в процессе установления правового режима внешних долговых требований Российской Федерации, не является непосредственным предметом данного исследования, представляется целесообразным не углубляться в выявление автором исследования природы правового регулирования бюджетного кредита и остановиться лишь на некоторых выработанных доктриной финансового права позициях по данному вопросу.

Вопросу природы правового регулирования бюджетного кредита посвящены исследования многих правоведов. В своем труде «О бюджетном кредите» Т.А. Тарасова раскрывает соотношение банковского кредита с бюджетным кредитом. Анализируя, в частности, понятия кредитного договора и договора бюджетного кредита, выделяя смысловое и содержательное различие терминов «заем» и «кредит», определяя предъявляемые к заемщику по договору бюджетного кредита требования, автор приходит к выводу, что бюджетный кредит представляет собой производное понятие от банковского кредита с присущими ему особенностями. Т.А. Тарасова отмечает «сложность и разноплановость общественных отношений, возникающих при бюджетном кредитовании», на основании чего придерживается мнения о необходимости применения в правовом регулировании бюджетного кредитования разнообразных методов, характерных как для гражданско-правового, так и для финансово-правового законодательства. В сравнении с этим несколько иную точку зрения разделяет О.В. Ишутина в статье «Пределы применения бюджетного законодательства в сфере заемно-кредитных отношений с участием государства». Автор разграничивает отраслевую принадлежность правоотношений, складывающихся в сфере бюджетного кредитования, на основании субъектного состава того или иного правоотношения. Так, по мнению О.В. Ишутиной, отраслевая принадлежность правоотношений, возникающих, например, на основании договора бюджетного кредита между Российской Федерацией и ее субъектом, носит бюджетно-правовой характер и, тем самым, отличается от отраслевой принадлежности правоотношений, возникающих на основании бюджетного кредита между государством и юридическим лицом, имеющей гражданско-правовой характер. Это объясняется тем, что договор бюджетного кредита, заключенный между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, представляет собой предоставление бюджетных средств одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету. Таким образом, фактически происходит перераспределение бюджетных средств в рамках бюджетной системы Российской Федерации. Вследствие этого отношения сторон в приведенном случае подчиняются принципам бюджетного права. Договор о предоставлении бюджетного кредита, заключенный между государством и юридическим лицом, не предполагает перераспределения бюджетных средств, в рамках бюджетной системы Российской Федерации, в связи с чем к указанным правоотношениям применимы положения п. 1 ст. 124 ГК РФ, согласно которым в гражданских правоотношениях Российская Федерация выступает на равных началах с участниками данных правоотношений, в частности, с юридическим лицом. Это свидетельствует об отказе государства от применения при заключении сделок властных полномочий по отношению к физическим и юридическим лицам и подчинении государства в соответствующих правоотношениях общим принципам гражданского права. На основании приведенных аргументов О.В. Ишутина приходит к выводу, что во всех случаях участия государства в заемно-кредитных отношениях действие бюджетного законодательства заключается лишь в определении условий и размера предоставления бюджетных средств или привлечения их из источников финансирования дефицита бюджета. Вторжение же бюджетно-правового регулирования в сферу гражданских правоотношений недопустимо, поскольку государство, являясь стороной правоотношений по различным сделкам, выступает гарантом стабильности как гражданского оборота, так и экономики в целом.

Итак, анализ доктринального исследования природы правового регулирования бюджетного кредита демонстрирует наличие различных научных подходов к исследованию данного вопроса. Сопоставляя между собой положения бюджетного законодательства Российской Федерации и доктринальные точки зрения, можно утверждать, что природа правового регулирования бюджетного кредита носит смешанный характер, поскольку регулирование формы предоставления бюджетного кредита, представленной гражданско-правовым договором, наравне с регулированием вытекающих из данного договора правоотношений сторон основывается на нормах гражданского законодательства, в то время так условия и пределы ассигнований по договорам бюджетного кредита закрепляются нормами бюджетного законодательства. С этой точки зрения, по мнению автора данного исследования, уместно не согласиться с мнением О.В. Ишутиной в части разграничения отраслевой принадлежности правоотношений, возникающих сфере бюджетного кредитования, на основании субъектного состава того или иного правоотношения. Субъектный состав правоотношений, складывающихся на основании бюджетного кредитования, не изменяет источника предоставления бюджетных ассигнований по бюджетному кредиту: вне зависимости от того или иного субъекта соответствующих правоотношений, представленного бюджетом бюджетной системы Российской Федерации, юридическим лицом, иностранным государством или иностранным юридическим лицом, денежные средства по договору бюджетного кредита предоставляются бюджетом бюджетной системы Российской Федерации, вследствие чего служат основанием для перераспределения бюджетных средств в рамках бюджетной системы Российской Федерации. На этом основании отраслевая принадлежность правоотношений, возникающих, например, на основании договора бюджетного кредита между Российской Федерацией и ее субъектом, не отличается от отраслевой принадлежности правоотношений, возникающих на основании бюджетного кредита между государством и юридическим лицом, и в обоих случаях имеет смешанный характер, поскольку основывается как на гражданско-правовом, так и на бюджетно-правовом регулировании.