Правовой режим внешних долговых требований Российской Федерации

Таким образом, на основании всего изложенного можно утверждать, что поскольку внешние долговые требования Российской Федерации возникают вследствие заключения между Российской Федерацией и иностранными государствами или иностранными юридическими лицами межправительственных соглашений о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредитов, представляющих собой форму бюджетного кредита, правовая природа внешних долговых требований Российской Федерации напрямую проистекает из бюджетного кредита. В связи с этим институт внешних долговых требований Российской Федерации имеет схожую с институтом бюджетного кредита природу правового регулирования, основывающуюся одновременно на нормах как гражданского, так и бюджетного законодательства, и, следовательно, имеющую смешанный характер.

1.3 Субъектный состав внешних долговых требований Российской Федерации и взаимные права и обязанности субъектов правоотношений

Одним из важнейших аспектов, необходимых для раскрытия правого режима внешних долговых требований Российской Федерации, является установление субъектного состава, создающего возможность для их возникновения и существования, а также для реализации взаимных прав и обязанностей участников рассматриваемых правоотношений.

Поскольку внешние долговые требования Российской Федерации подразумевают собой наличие не только долгового требования одной из сторон правоотношений, но также соответствующего финансового обязательства по удовлетворению данного требования, закрепленного за другой стороной правоотношений, субъектов внешних долговых требований Российской Федерации необходимо наделить статусом кредитора и должника. Данная мысль вносится самим законодателем и содержится в п. 1 ст. 122 БК РФ, положения которого наделяют Российскую Федерацию и юридических лиц-экспортеров бывшего СССР статусом кредитора по отношению к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам, обладающим, соответственно, статусом должника.

Кредитор и должник не существуют обособленно друг от друга, их связывает межу собой обязательственное правоотношение, суть которого заключается в существовании права требования конкретного поведения от обязанного лица управомоченным лицом. Управомоченная сторона (субъект) обязательства именуется кредитором, а лицо, обязанное к выполнению долга, является должником по обязательству. Необходимо отметить, что понятия «кредитор» и «должник» имеют гражданско-правовую природу, вследствие чего основополагающее правовое регулирование статуса кредитора и должника по тому или иному обязательственному правоотношению содержится в гражданском законодательстве. Статус кредитора и должника по обязательству закрепляется в п. 1 ст. З07 ГК РФ, устанавливающем обязанность должника по обязательству совершить в пользу кредитора определенное действие - передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, внести вклад в совместную деятельность, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а также соответствующее право кредитора требовать от должника исполнения его обязанности.

Таким образом, можно утверждать, что субъекты внешних долговых требований Российской Федерации действительно выступают кредитором и должником в соответствующих правоотношениях, поскольку возникновение таких требований предполагает, во-первых, наличие кредитора - Российской Федерации или юридических лиц-экспортеров бывшего СССР, во-вторых, наличие должника - иностранного государства или иностранного юридического лица, в-третьих, наличие непосредственно обязательства, в соответствии с которым должник обязуется совершить в пользу кредитора определенное действие, а кредитор наделяется правом требовать от должника исполнения его обязанности.

Содержание норм п. 1 ст. 122 БК РФ наглядно демонстрирует, что правовой статус как кредитора, так и должника по внешним долговым требованиям Российской Федерации закрепляется за несколькими субъектами. На основании этого необходимо провести соответствующее разграничение на две стороны кредитных правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации: кредитора и должника и действующего со стороны кредитора и должника круга субъектов. Так, сторонами правоотношений, возникающих в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, являются кредитор и должник, представленные различными субъектами: Российской Федерацией и юридическими лицами-экспортерами бывшего СССР - со стороны кредитора и иностранными государствами и иностранными юридическими лицами - со стороны должника.

При рассмотрении статуса Российской Федерации как субъекта внешних долговых требований на первый план выступает вопрос, каким именно образом Российская Федерация как государство осуществляет принадлежащее ей право требования кредитора: закрепляется ли это право исключительно за Российской Федерацией как публично-правовым образованием, или осуществляется государством при помощи введения того или иного специального дополнительного механизма? С этой точки зрения можно предположить, что подобное право требования осуществляется Российской Федерацией в лице уполномоченных ею и действующих от ее имени органов государственной власти. Обращение к нормам гл. 15 БК РФ о внешних долговых требованиях Российской Федерации, в частности к ст. 122 БК РФ, свидетельствует о том, что бюджетным законодательством не предусматривается каких-либо указаний на то, какие именно органы государственной власти Российской Федерации обладают полномочиями на осуществление прав кредитора от имени Российской Федерации. Однако, положения п. 2 и 3 ст. 122 БК РФ устанавливают, что предоставление государственного финансового и государственного экспортного кредитов осуществляется в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком-импортером товаров и услуг или его банком кредитором. Кроме того, п. 2 ст. 126 БК РФ гласит, что бюджетные средства, предусмотренные на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов и не использованные иностранным заемщиком для указанных целей, подлежат перераспределению на очередной финансовый год и плановый период Правительством Российской Федерации. Ст. 128 БК РФ устанавливает, что уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам осуществляется Правительством Российской Федерации. Указанные нормы гл. 15 БК РФ свидетельствуют о достаточно широком круге полномочий Правительства Российской Федерации, касающихся внешних долговых требований Российской Федерации, что позволяет причислять Правительство Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти в сфере финансового регулирования общей компетенции к субъектному составу внешних долговых требований Российской Федерации.

Нормы Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») регламентируют полномочия Правительства Российской Федерации в различных сферах осуществления его деятельности. Так, ст. 15 данного закона закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, среди которых отсутствуют, однако, полномочия в сфере осуществления внешних долговых требований Российской Федерации. Абз. 10 ст. 15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает полномочие Правительства Российской Федерации по руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, но не раскрывает содержание данного полномочия. Примечательно, что легальное определение понятия «руководство валютно-финансовой деятельностью» отсутствует. По утверждению А.Б. Смушкина, «в сфере руководства валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами Правительство Российской Федерации заключает международные двух- и многосторонние договоры и соглашения. В качестве примера такого соглашения автор приводит «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля» от 03.07.1997 г. С одной стороны, принимая во внимание разъяснение автора, указанное полномочие Правительства Российской Федерации по руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами напрямую затрагивает сферу внешних долговых требований Российской Федерации, однако не выделяется в качестве самостоятельного полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. С другой стороны, содержание межправительственного соглашения, приведенного в пример А.Б. Смушкиным, направлено на оказание взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля, и не связывается с предоставлением государственного финансового или государственного экспортного кредита или с осуществлением реструктуризации задолженности иностранного должника. Таким образом, сферы действия упомянутого соглашения и соглашений, оформляющих внешние долговые требования Российской Федерации в связи с предоставлением государственного финансового или государственного экспортного кредита, различны.

Существующая неоднозначность толкования нормы абз. 10 ст. 15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вызывает вопрос о том, относится ли полномочие Правительства Российской Федерации по руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами к сфере внешних долговых требований Российской Федерации.

В связи с возможностью неоднозначного толкования положений нормы абз. 10 ст. 15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», возникающей вследствие отсутствия законодательного закрепления определения понятия «руководство валютно-финансовой деятельностью» и приводящей к неопределенному ответу на вопрос о возможности отнесения полномочий Правительства Российской Федерации по руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами к сфере внешних долговых требований Российской Федерации представляется необходимым внести в абз. 10 ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разъяснения, раскрывающие содержания понятия «руководство валютно-финансовой деятельностью».

Положения нормы абз. 4 ст. 21 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляют также полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений. Одним из указанных полномочий Правительства Российской Федерации является заключение международных договоров Российской Федерации, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. Из п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» следует, что межправительственные соглашения относятся к международным договорам. Указанные нормы подтверждают положения п. 2 и 3 ст. 122 БК РФ о том, что межправительственные соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредитов заключаются от имени Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Полномочие Правительства Российской Федерации по заключению межправительственных соглашений о сотрудничестве и предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредитов подтверждается непосредственно практикой заключения Российской Федерацией указанных соглашений. Так, в советский период истории двусторонние межправительственные соглашения заключались между Правительством СССР и правительством иностранного государства, затем утверждались и представлялись на ратификацию Советом Министров СССР и вступали в силу на основании издания Указа Президиума Верховного Совета СССР о ратификации соглашения. Что же касается двусторонних межправительственных соглашений постсоветского и современного периодов, в целом порядок их заключения является схожим: соглашения заключаются между Правительством Российской Федерации и правительством договаривающейся стороны, после чего Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации принимается Федеральный закон о ратификации соответствующего соглашения, который впоследствии одобряется Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации и подписывается Президентом Российской Федерации. Иными словами, межправительственные соглашения о сотрудничестве, результатом которых является возникновение внешних долговых требований Российской Федерации, заключались в период советской государственности Правительством СССР как высшим органом государственного управления СССР и заключаются в настоящее время Правительством Российской Федерации как высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.

Среди федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового регулирования специальной компетенции, обладающих рядом полномочий в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, можно выделить, в первую очередь, Министерство финансов Российской Федерации. Несмотря на отсутствие у данного органа полномочия по заключению двусторонних межправительственных соглашений о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, формирующих внешние долговые требования Российской Федерации, абз. 29 ст. 165 БК РФ закрепляет полномочие Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению предоставления бюджетных кредитов в пределах бюджетных ассигнований, утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (за исключением бюджетных кредитов предоставляемых в соответствии со ст. 93.6 БК РФ). Данное полномочие Министерства финансов Российской Федерации закрепляется также пп. 5.3.18. раздела II Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Так, можно утверждать, что Министерство финансов Российской Федерации, призванное лишь обеспечить доведение той или иной денежной суммы по предоставляемому Российской Федерацией кредиту до непосредственного получателя, полномочиями кредитора по внешним долговым требованиям Российской Федерации не обладает.

Обобщение всего сказанного демонстрирует разделение полномочий в сфере внешних долговых требований Российской Федерации между Правительством Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации таким образом, что полномочие по заключению и подписанию межправительственных соглашений о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, формирующих внешние долговые требования Российской Федерации, закрепляется за Правительством Российской Федерации, а полномочием непосредственно по обеспечению предоставления денежных средств по данным кредитам в пределах утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований наделяется Министерство финансов Российской Федерации. Кроме того, практика заключения двусторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве и предоставлении государственного финансового и государственного экспортного кредитов показывает, что уполномоченным органом Российской Федерации, ответственным за реализацию того или иного соглашения в части использования кредита, его погашения и уплаты процентов по нему, также выступает Министерство финансов Российской Федерации. Необходимо, однако, отметить, что толкование всех законодательных норм о полномочиях указанных органов в совокупности показывает, что полномочия Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в сфере внешних долговых требований Российской Федерации разделены недостаточно четко.

К полномочиям Центрального банка Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти в сфере финансового регулирования специальной компетенции можно отнести лишь одно из них, косвенным образом связанное с институтом внешних долговых требований Российской Федерации. Так п. 13 ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закрепляет полномочие Центрального банка Российской Федерации по определению порядка осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, юридическими и физическими лицами. Иными функциями, связанными непосредственно с внешними долговыми требованиями Российской Федерации, в том числе полномочиями кредитора по данным требованиям, Центральный Банк Российской Федерации не обладает.

Не осуществляют каких-либо полномочий в сфере внешних долговых требований Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции в сфере финансового регулирования - Федеральное казначейство, Счетная палата Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба. правовой долговой бюджетный

С учетом сказанного выше можно прийти к следующим выводам. Во-первых, бюджетное законодательство Российской Федерации в гл. 15 БК РФ наибольшую часть функций в сфере внешних долговых требований Российской Федерации закрепляет за Правительством Российской Федерации. Во-вторых, органом государственной власти, управомоченным на заключение двусторонних соглашений предоставлении государственного финансового и государственного экспортного кредитов, является Правительство Российской Федерации. В-третьих, положения п. 2 и 3 ст. 122 БК РФ наглядно демонстрируют, что Правительство Российской Федерации выступает непосредственно стороной правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, поскольку объем и условия предоставления денежных средств (по государственному финансовому кредиту) и осуществления оплаты экспортируемых товаров и услуг (по государственному экспортному кредиту) предусматриваются соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства. Совокупность приведенных выводов позволяет говорить о том, что Правительство Российской Федерации обладает правом на осуществление полномочий кредитора от имени Российской Федерации.

Таким образом, законодателем напрямую не закрепляются полномочия какого-либо федерального органа исполнительной власти по осуществлению прав кредитора по внешним долговым требованиям Российской Федерации. Вместе с тем, указания на закрепление данных полномочий за каким-либо федеральным органом исполнительной власти не содержится и в перечисленных ранее двусторонних межправительственных соглашениях СССР и Российской Федерации с иностранными государствами. Это представляет собой проблему отсутствия правового закрепления статуса субъекта, осуществляющего полномочия кредитора от имени Российской Федерации по внешним долговым требованиям Российской Федерации. В связи с этим надлежит дополнить п. 1 ст. 122 БК РФ положениями о способе осуществления Российской Федерацией принадлежащего ей права долгового требования при помощи закрепления статуса субъекта, осуществляющего полномочия кредитора от имени Российской Федерации. Статусом субъекта, осуществляющего полномочия кредитора от имени Российской Федерации, необходимо наделить Правительство Российской Федерации. Таким образом, п. 1 ст. 122 БК РФ следует изложить в следующей редакции:

«БК РФ Статья 122. Внешние долговые требования Российской Федерации

1. Внешними долговыми требованиями Российской Федерации являются финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком-агентом Правительства Российской Федерации государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам или их банкам-кредиторам, а также долговые требования юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР.

Полномочия кредитора от имени Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Говоря об обязанной по внешним долговым требованиям Российской Федерации стороне, следует обратиться к п. 1 ст. 122 БК РФ, устанавливающему круг субъектов, выступающих на стороне должника по имеющимся финансовым обязательствам. Должниками по внешним долговым требованиям Российской Федерации являются иностранные государства и иностранные юридические лица.

Правовой режим внешних долговых требований юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникших в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР, устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.07.2003 г. № 413 «О статусе задолженности организаций и фирм иностранных государств перед экспортерами бывшего СССР» (далее - Постановление). П. 1 данного Постановления устанавливается, что все виды долговых требований экспортеров бывшего СССР к организациям и фирмам иностранных государств, возникших до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, равно как и поступившие или поступающие в рамках урегулирования таких требований платежи являются государственными внешними финансовыми активами государства. Наряду с этим п. 4 Постановления устанавливается предписание, данное в адрес Министерства финансов Российской Федерации, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также в адрес Внешэкономбанка и российских организаций-правопреемников экспортеров бывшего СССР при осуществлении соответствующих расчетов руководствоваться положениями данного Постановления.

Необходимо отметить, что внешние долговые требования не всегда являются следствием заключения двустороннего межправительственного соглашения о сотрудничестве и предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита, обязанной стороной по которому выступают иностранное государство или иностранное юридическое лицо, а должником - Российская Федерация или юридическое лицо-экспортер бывшего СССР. П. 3 ст. 122 БК РФ устанавливает, что полномочиями кредитора по внешним долговым требованиям Российской Федерации в части предоставления государственных экспортных кредитов обладает и банк-агент Правительства Российской Федерации. Должниками по соответствующим долговым требованиям выступают иностранные заемщики-импортеры или их банки-кредиторы. Из п. 3 ст. 122 БК РФ следует, что отношения между кредитором и должником в приведенном случае оформляются договором.

Таким образом, очевидно, что к субъектам правоотношений, возникающих в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, законодатель причисляет также российский и иностранные банки. Российский банк-агент Правительства Российской Федерации осуществляет полномочия кредитора от имени Российской Федерации, а иностранный банк, являющийся кредитором иностранного заемщика, выступает должником по внешним долговым требованиям Российской Федерации. Однако, как ранее было установлено данным исследованием, полномочия кредитора от имени Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. В этой связи необходимо отметить, что российский банк-агент Правительства Российской Федерации и иностранный банк-кредитор выступают, соответственно, кредитором и должником лишь по отношению друг к другу по заключенному между ними договору и осуществляют полномочия кредитора и должника косвенным образом. Фактически же полномочия кредитора в данном случае осуществляет Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации, а должником по внешним долговым требованиям Российской Федерации является иностранный заемщик. С этой точки зрения целесообразно выделить российский банк, осуществляющий функции агента Правительства Российской Федерации, и иностранный банк, осуществляющий функции кредитора иностранного заемщика, в категорию «иных субъектов» внешних долговых требований Российской Федерации.

К категории иных субъектов внешних долговых требований Российской Федерации, не обладающих полномочиями кредитора или должника, причисляется и Внешэкономбанк, поскольку не является стороной правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации. Правовое положение Внешэкономбанка определяется, главным образом, положениями Федерального закона от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития ВЭБ.РФ». В соответствии с п. 14 ч. 3 ст. 3 указанного закона Внешэкономбанк выполняет функцию по осуществлению банковского обслуживания бюджетных кредитов в случае, если эти кредиты предоставляются в целях поддержки экспорта российской промышленной продукции (товаров, работ, услуг), в том числе и при сооружении объектов за рубежом и осуществлении поставок комплектного оборудования, а также выдачу банковских гарантий при реализации заключенных экспортных контрактов. Кроме того, ст. 18 закона о федеральном бюджете устанавливает перечень организаций, осуществляющих функции агентов Правительства Российской Федерации, в число которых входит государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». В соответствии с п. 1 ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 29.11.2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» (далее - закон о бюджете) закона о бюджете функции агента Правительства Российской Федерации Внешэкономбанк осуществляет по вопросам учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего долга бывшего СССР и Российской Федерации и государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и Российской Федерацией иностранным заемщикам. Учет и ведение расчетов являются не единственной функцией данных банков. Вместе с тем уполномоченные Сторонами Соглашения банки обеспечивают открытие специальных счетов для зачисления суммы платежей в погашение кредита и уплаты процентов по нему и последующего списания сумм этих платежей. Подобные полномочия Внешэкономбанка закрепляются и в упомянутом ранее Постановлении Правительства Российской Федерации «О статусе задолженности организаций и фирм иностранных государств перед экспортерами бывшего СССР», а также в ряде других межправительственных соглашений и будут рассмотрены в § 2.1.

Итак, в отличие от банка-агента Правительства Российской Федерации, предоставляющего лишь государственные экспортные кредиты иностранным заемщикам или их банкам-кредиторам, Внешэкономбанк является постоянным фигурантом всех подобных двусторонних межправительственных соглашениях о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, осуществляющим принципиально отличные от банка-агента Правительства Российской Федерации функции, заключающиеся, главным образом, в обеспечении учета и ведения расчетов по внешним долговым требованиям Российской Федерации.

Таким образом, субъекты внешних долговых требований Российской Федерации подразделяются на три основные группы:

1. Стороны правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации (кредитор и должник по конкретному правоотношению);

2. Субъекты, обладающие полномочиями кредитора (Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации и юридические лица-экспортеры бывшего СССР) и должника (иностранные государства и иностранные юридические лица);

3. Иные субъекты, не обладающие полномочиями кредитора и должника (Внешэкономбанк) или осуществляющие их косвенным образом (российский банк-агент Правительства Российской Федерации, иностранный банк-кредитор иностранного заемщика по государственному экспортному кредиту).

Среди различных федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового регулирования общей и специальной компетенции, к числу которых относятся Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Федеральное казначейство, Счетная палата Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, полномочиями в сфере внешних долговых требований Российской Федерации обладают Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации. Наряду с перечисленными органами функции в сфере внешних долговых требований Российской Федерации осуществляет Внешэкономбанк. Вместе с тем, полномочиями кредитора от имени Российской Федерации по внешним долговым требованиям Российской Федерации наделяется Правительство Российской Федерации.

1.4 Порядок администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации

Как было установлено ранее, внешние долговые требования Российской Федерации возникают в результате предоставления государственного финансового и государственного экспортного кредитов, оформленных двусторонними межправительственными соглашениями. Наряду с этим финансовые обязательства иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, фактически представленные наличием определенной денежной суммы задолженности иностранных государств и иностранных юридических лиц, размер которой фиксируется в соглашениях, не могут существовать обособленно от источников их возникновения. Это означает, что внешние долговые требования Российской Федерации подлежат администрированию и учету.

Анализ ряда различных межправительственных соглашений о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам показывает, что каждое из рассмотренных соглашений закрепляет собой определенные наименование, цель, срок и сумму и предоставляемого кредита, выраженную в соответствующей валюте, срок погашения кредита. Кроме того, соглашениями устанавливаются также размер уплачиваемых по тому или иному предоставленному кредиту процентов, порядок их начисления и уплаты. Регулируется соглашениями и просроченная по уплате кредита задолженность, некоторыми из них предусматривается досрочное погашение суммы кредита. Что касается государственных экспортных кредитов, помимо перечисленных условий соглашениями устанавливались также наименование и количество поставляемой продукции, срок, место и способ ее поставки.

Таким образом, фиксация внешних долговых требований Российской Федерации осуществляется уже непосредственно самими межправительственными соглашениями. Межправительственными соглашениями закрепляются, однако, лишь изначально установленные общие условия возникновения внешних долговых требований Российской Федерации и соответствующих им внешних долговых обязательств иностранных государств и иностранных юридических лиц. Каких-либо промежуточных этапов исполнения иностранными государствам и иностранными юридическими лицами своих обязательств по внешним долговым требованиям Российской Федерации, фиксирующих списание и зачисление средств по погашению суммы кредита, начислению необходимых процентов, уплате просроченной задолженности межправительственные соглашения содержат. На основании этого возникает вопрос о наличии каких-либо иных источников администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации.

Для ответа на поставленный вопрос необходимо, в первую очередь, дать определения понятиям администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации. Ввиду отсутствия легальных определений понятий администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации данное исследование содержит авторскую трактовку данных понятий. Так, под администрированием внешних долговых требований Российской Федерации в настоящем исследовании понимается осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению контроля за полнотой и своевременностью уплаты, правильностью исчисления определенного межправительственным соглашением о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита суммы платежа и процентов по нему, а также принятием решений об образовании просроченной задолженности и досрочном погашении суммы платежа. В свою очередь, под учетом внешних долговых требований Российской Федерации понимается осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению контроля за начислением и взысканием определенного межправительственным соглашением о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита суммы платежа, а также процентов и просроченной задолженности по нему.

Очевидно, что ответ на вопрос о наличии иных источников администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации необходимо искать в законодательстве. Обращение к абз. 15 ст. 165 БК РФ показывает, что одним из бюджетных полномочий Министерства финансов Российской Федерации является осуществление ведения Государственной долговой книги. Данное полномочие Министерства финансов Российской Федерации подтверждается и пп. 5.2.13. Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Как следует из п. 4 «Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации № от 20.12.2007 г. № 140н, ведение Долговой книги осуществляется в разрезе долговых книг внутреннего и внешнего государственного долга Российской Федерации и содержит общую информацию о параметрах государственных долговых обязательств. Это означает, что Долговая книга Российской Федерации содержит необходимую информацию именно о долговых обязательствах Российской Федерации, в том числе перед иностранными государствами, и не закрепляет информацию о внешних долговых требований Российской Федерации по отношению к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

В число приложений к Федеральному закону от 29.11.2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее - закон о федеральном бюджете) входит приложение 6, содержащее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета. Одним из таких главных администраторов доходов федерального бюджета является Министерство финансов Российской Федерации. Содержание приложения показывает, что Министерство финансов Российской Федерации выступает администратором доходов федерального бюджета Российской Федерации, получаемых в результате уплаты процентов по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией правительствам иностранных государств и их юридическим лицам. Наряду с этим п. 2 ст. 125 БК РФ гласит, что утверждение программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период осуществляется Государственной Думой при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в качестве отдельного приложения к нему. В связи с этим необходимо отметить следующее: п. 1 ст. 12 закона о федеральном бюджете устанавливает задачу по утверждению Программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 годов согласно приложению 34 к настоящему Федеральному закону. Однако, указанным законом о федеральном бюджете вводится условие о секретном режиме приложения 34. На основании этого отсутствие в содержании закона о федеральном бюджете приложения 34 свидетельствует о конфиденциальности сведений о предоставлении Российской Федерацией государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам, а следовательно - о конфиденциальности самого содержания внешних долговых требований Российской Федерации.

Пп. 4.1.10. Положения о Департаменте государственного долга и государственных финансовых активах, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18.03.2019 г. № 112, закрепляет важные полномочия данного структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации в сфере внешних долговых требований Российской Федерации. Так, одной из функций Департамента является подготовка для внесения в Правительство Российской Федерации проектов межправительственных соглашений (договоров) о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам-заемщикам, а также об урегулировании задолженности по таким кредитам. В дополнение к этому, согласно пп. 4.10.11. Департаментом осуществляется также подготовка порядка реализации денежных средств в замкнутых валютах, поступивших в погашение задолженности иностранных государств-дебиторов Российской Федерации. Положения п. 7 ст. 21 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» наделяют Счетную палату Российской Федерации компетенцией в области государственного аудита (контроля) объема и структуры долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

Таким образом, несмотря на то, что различные органы государственной власти Российской Федерации обладают большим количеством полномочий, непосредственно связанных с администрированием и учетом внешних долговых требований Российской Федерации, закрепление в законодательстве Российской Федерации определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации отсутствует. В целях установления определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации представляется целесообразным закрепить на законодательном уровне правовой источник администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации в виде Долговой книги Российской Федерации, регламентирующей долговые обязательства иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, равно как и долговые требования Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам по всем заключенным двусторонним межправительственным соглашениям о предоставлении Российской Федерацией государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. В Долговую книгу Российской Федерации необходимо включить сведения о размере суммы выраженных в соответствующей валюте платежей по предоставляемым государственным финансовым и государственным экспортным кредитам и процентов по ним, своевременной и полной уплате сумм соответствующих платежей и процентов по ним, начислении и списании сумм платежей и процентов по ним, а также сведений о досрочном погашении сумм платежей и процентов по ним об образовавшей задолженности. В дополнение к этому в Долговой книге Российской Федерации необходимо установить перечень основных органов и закрепленных за данными органами соответствующих полномочий по осуществлению порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации.

Таким образом, закрепление в законодательстве Российской Федерации определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации отсутствует. Однако, различные органы государственной власти Российской Федерации обладают большим количеством полномочий, непосредственно связанных с администрированием и учетом внешних долговых требований Российской Федерации. Содержание указанных полномочий составляют:

1. Осуществление Министерством финансов Российской Федерации функций администратора доходов федерального бюджета Российской Федерации, получаемых в результате уплаты процентов по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией правительствам иностранных государств и их юридическим лицам;

2. Утверждение Государственной Думой программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

3. Подготовка Департаментом государственного долга и государственных финансовых активов для внесения в Правительство Российской Федерации проектов межправительственных соглашений (договоров) о предоставлении государственных кредитов Российской Федерации иностранным государствам-заемщикам и об урегулировании задолженности по таким кредитам, а также подготовка порядка реализации денежных средств в замкнутых валютах, поступивших в погашение задолженности иностранных-государств-дебиторов Российской Федерации;

4. Осуществление Счетной палатой Российской Федерации государственного аудита (контроля) объема и структуры долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

5. Ввиду отсутствия закрепления определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации, а также конфиденциальности содержащихся в программе предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период сведений, наибольший объем информации о внешних долговых требованиях Российской Федерации содержится в различных двусторонних межправительственных соглашениях о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

2. Внешние долговые требования Российской Федерации в динамике: правовая характеристика возникновения, изменения и прекращения

2.1 Возникновение внешних долговых требований Российской Федерации

Динамика внешних долговых требований Российской Федерации проявляет себя на последовательно сменяющихся этапах их возникновения, изменения и прекращения. Как правило, за период своего существования внешние долговые требования Российской Федерации проходят два обязательных этапа - этап возникновения и этап прекращения. Этап изменения объема и иных характеристик внешних долговых требований Российской Федерации носит факультативный характер, поскольку возникает лишь при наличии ряда определенных условий.

Как было установлено ранее, внешние долговые требования Российской Федерации возникают на основании заключаемых между Российской Федерацией и иностранными государствами или иностранными юридическими лицами договоров о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредитов, имеющих форму двусторонних межправительственных соглашений. Договор государственного финансового или государственного экспортного кредита является, однако, не единственным основанием для возникновения внешних долговых требований Российской Федерации. Наряду с заключением межправительственного соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита возникновение внешних долговых требований Российской Федерации сопровождается также предоставлением государственного финансового или государственного экспортного кредита, то есть осуществлением сторонами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. На основании изложенного можно прийти к выводу о том, что внешние долговые требования Российской Федерации возникают вследствие сложного юридического состава, то есть такой совокупности нескольких юридических фактов, при которой то или иное правовое последствие наступает при наличии одновременно всех составляющих его юридических фактов и при условии возникновения таких юридических фактов в строго определенной последовательности. С этой точки зрения необходимо отметить, что сложный юридический состав, вследствие которого возникают внешние долговые требования Российской Федерации, вытекающие из предоставления государственного экспортного кредита, включает в себя, помимо заключения межправительственного соглашения о предоставлении кредита и осуществления субъектами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий иные элементы. Так, А.А. Ялбуганов отмечает, что особенность государственного экспортного кредита как связанного кредита проявляется в том, что за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком - импортером товаров и услуг или его банком-кредитором. На основании этого А.А. Ялбугановым выделяются две формы государственного экспортного кредита. Первая форма государственного экпортного кредита в качестве правового основания возникновения требует наличие межправительственного соглашения; для второй формы государственного экспортного кредита необходимо наличие, как минимум, двух юридических фактов: соглашения между Правительством Российской Федерации и банком-агентом Правительства Российской Федерации, а также соглашения между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком - импортером товаров или услуг или его банком-кредитором. Заключение указанных соглашений с участием банка-агента Правительства Российской Федерации также выступает элеметом сложного юридического состава, присущим отдельной форме государственного экспортного кредита. Кроме того, еще одним элементом сложного юридического состава, вследствие которого возникают внешние долговые требования Российской Федерации, вытекающие из предоставления государственного экспортного кредита, является наличие государственной гарантии иностранного государства по возврату данного вида кредита. Необходимо отметить, что предоставление иностранным государством государственной гарантии по возврату кредита является необходимым условием предоставления государственного экспортного кредита.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что обязательными элементами сложного юридического состава, вследствие которого возникают внешние долговые требования Российской Федерации, вытекающие из предоставления как государственного финансового, так и государственного экспортного кредитов, являются, во-первых, заключение межправительственного соглашения о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита иностранному заемщику, а во-вторых, осуществление сторонами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. Вместе с тем, в случае предоставления Российской Федерацией государственного экспортного кредита сложный юридический состав, вследствие которого возникают внешние долговые требования Российской Федерации, расширяется, поскольку включает в себя дополнительные элементы - предоставление иностранным государством государственной гарантии по возврату государственного экспортного кредита, а также заключение соглашения между Правительством Российской Федерации и банком-агентом Правительства Российской Федерации и соглашения между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком - импортером товаров или услуг или его банком-кредитором.

Поскольку возникновение внешних долговых требований Российской Федерации осуществляется на основании сложного юридического состава, представленного определенной последовательностью составляющих его юридических фактов, представляется целесообразным рассмотреть процесс возникновения внешних долговых требований Российской Федерации, подразделяя его на этапы, соотносимые с элементами такого юридического состава. Ввиду ограниченности объема данного исследования этапы возникновения внешних долговых требований Российской Федерации выделяются в работе в соответствии с обязательными элементами сложного юридического состава.

Первым этапом возникновения внешних долговых требований Российской Федерации является заключение межправительственного соглашения о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита иностранному заемщику. Заключение межправительственного соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита требует выполнения определенных условий, установленных п. 1 ст. 126 БК РФ. Одним из таких условий является включение данного кредита в программу его предоставления в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 125 БК РФ. Согласно п. 1 ст. 125 БК РФ программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов представляет собой перечень государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период. Важно отметить, что п. 1 ст. 125 БК РФ устанавливается исчерпывающий перечень сведений по каждому предоставляемому кредиту, который содержится в программе предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. Содержание указанных сведений составляют: наименование получателя государственного кредита, наименование гаранта возврата государственного кредита (при условии наличия гарантии), цели предоставления государственного кредита, общая сумма, срок использования и срок погашения государственного кредита, процентная ставка по государственному кредиту, а также прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату государственного финансового кредита и товаров и услуг по государственному экспортному кредиту. На основании п. 2 ст. 125 БК РФ программа предоставления государственного финансового и государственного экспортного кредитов составляется на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при принятии Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период во втором чтении и оформляется отдельным приложением к закону. Обращение, например, к п. 1 ст. 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» подтверждает закрепление в данном законе программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов и вместе с тем свидетельствует о режиме конфиденциальности содержащихся в программе сведений. В соответствии с п. 3 ст. 125 БК РФ действие программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период подлежит продлению на следующие за ним финансовый год и плановый период в случае отказа Государственной Думой в утверждении очередной программы.