Правовой режим внешних долговых требований Российской Федерации

На основании п. 1 ст. 126 БК РФ вторым обязательным для заключения соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита условием выступает отсутствие необходимости в увеличении объема средств на исполнение обязательств Российской Федерации по предоставлению государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, закрепленных программой их предоставления. В этой связи необходимо отметить, что закрепление данной нормы фактически свидетельствует о намерении законодателя на соблюдение установленного ст. 32 БК РФ принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно которому все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов подлежат закреплению в соответствующих бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Необходимо также отметить, что п. 2 ст. 126 БК РФ за Правительством Российской Федерации закрепляется полномочие по перераспределению бюджетных средств по не использованному иностранным заемщиком предоставленного ему государственного финансового или государственного экспортного кредита между иностранными заемщиками, включенными в программу предоставления указанных кредитов на очередной финансовый год и плановый период. Иными словами, в случае отказа иностранного заемщика от возможности использования предоставленного ему государственного кредита определенный объем бюджетных средств, предусмотренных на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, не уменьшается, а сохраняет свою величину за счет перехода денежных средств в распоряжение иных иностранных заемщиков. Очевидно, что данная норма, введенная законодателем, соотносится с соблюдением закрепленного ст. 38 БК РФ принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, подразумевающего собой доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до конкретного получателя бюджетных средств с указанием цели их использования.

Как было отмечено ранее, согласно пп. 4.1.10. Положения о Департаменте государственного долга и государственных финансовых активов подготовку для внесения в Правительство Российской Федерации проекта межправительственного соглашения (договора) о предоставлении Российской Федерацией государственного кредита иностранному государству-заемщику осуществляет Департамент государственного долга и государственных финансовых активов.

Таким образом, заключение межправительственного соглашения о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита иностранному заемщику осуществляется в следующем порядке: 1) рассмотрение Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; 2) утверждение во втором чтении в качестве отдельного приложения к закону о федеральном бюджете программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; 3) осуществление Департаментом государственного долга и государственных финансовых активов подготовки по внесению в Правительство Российской Федерации проекта межправительственного соглашения (договора) о предоставлении Российской Федерацией государственного кредита иностранному государству-заемщику; 4) заключение между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита.

Вторым этапом возникновения внешних долговых требований Российской Федерации, следующим за этапом заключения двустороннего межправительственного соглашения, выступает предоставление государственного финансового или государственного экспортного кредита, то есть осуществление сторонами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. Ч. 2 ст. 12 федерального закона о бюджете устанавливает важнейшее условие предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов - исполнение иностранными заемщиками ранее принятых обязательств по обслуживанию и погашению государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, предоставленных в соответствии с соглашениями и (или) договорами, заключенными начиная с 1 января 2003 г.. Таким образом, предоставление иностранному заемщику государственного финансового или государственного экспортного кредита может быть осуществлено только в случае отсутствия задолженности иностранного заемщика по ранее предоставленному кредитному договору, что обеспечивает соблюдение прав и защиту интересов Российской Федерации как кредитора по данному правоотношению.

В соответствии с п. 1 ч. 5 ст. 18 закона о бюджете в ведении Внешэкономбанка находятся вопросы учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего долга бывшего СССР и Российской Федерации и государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и Российской Федерацией иностранным заемщикам. Положения указанных норм находят свое подтверждение на практике.

Для более детального рассмотрения процесса предоставления государственного финансового или государственного экспортного кредита представляется целесообразным исследовать содержание непосредственно межправительственного соглашения. Так, например, ст. 8 упомянутого ранее Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Куба о предоставлении Правительству Республики Куба государственного экспортного кредита для финансирования строительства четырех энергоблоков теплоэлектростанций на территории Республики Куба от 17.10.2015 г. (далее - Соглашение) наделяет Внешэкономбанк, наряду с Национальным банком Кубы, статусом уполномоченного банка. В частности, данной статьей предусматривается обязанность уполномоченных соответствующими Сторонами Соглашения банков по заключению между ними соглашения о техническом порядке учета и ведения расчетов в рамках Соглашения, а также по принятию всех необходимых мер для полного и своевременного осуществления учета и ведения расчетов. Вместе с тем, на основании п. 1 ст. 5 Соглашения уполномоченный Кубинской Стороной банк обеспечивает открытие Национальным банком Кубы счета во Внешэкономбанке со специальным режимом использования (специальный счет). Таким образом, согласно п. 3 ст. 5 Соглашения на данный специальный счет Кубинской Стороной зачисляются денежные средства, впоследствии используемые в качестве платежа для погашения предоставленного Российской Федерацией кредита и уплаты процентов по нему. В соответствии с п. 6 ст. 5 Соглашения Внешэкономбанком, в свою очередь, в определенные для указанных платежей даты осуществляется безакцептное списание денежных средств со специального счета в погашение предоставленного кредита.

Что касается непосредственно порядка осуществления и распределения платежей по предоставленному кредиту, п. 1 ст. 7 Соглашения гласит, что все платежи Кубинской стороны осуществляются в пользу Российской Стороны в соответствии с платежными инструкциями Внешэкономбанка. Важно отметить, что п. 2 ст. 7 Соглашения устанавливаются определенные требования к порядку осуществления платежей: во-первых, все суммы, подлежащие списанию Внешэкономбанком со специального счета, не должны быть обременены какими-либо налогами, а во-вторых, подлежат уплате без каких-либо ограничений, вычетов, изъятий или компенсационных удержаний. Кроме того, согласно положениям данной нормы все подлежащие выплате в адрес Российской Федерации суммы распределяются в соответствующей представленной очередности.

Итак, рассмотренное Соглашение наглядно демонстрирует содержание этапа предоставления государственного экспортного кредита, выражающегося в осуществлении сторонами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. Необходимо отметить, что содержание данного этапа фактически является схожим в каждом конкретном случае предоставления государственного финансового или государственного экспортного кредита, а именно субъекты правоотношений по предоставленному кредиту осуществляют следующие финансовые операции и иные действия: в соответствии с платежными инструкциями Внешэкономбанка обеспечивают открытие специального счета во Внешэкономбанке, зачисление и списание денежных средств, составляющих платеж по погашению предоставленного кредита и уплате процентов по нему, а также соблюдение порядка осуществления и распределения платежей, содержание которого составляют осуществление уплаты денежных сумм без налоговых обременений, ограничений, вычетов, изъятий или компенсационных удержаний в порядке определенной очередности.

Суммируя сказанное выше, можно прийти к выводу о комплексности механизма возникновения внешних долговых требований Российской Федерации. Для наглядности процесс возникновения внешних долговых требований Российской Федерации можно представить в виде алгоритма следующих последовательных этапов.

Таким образом, внешние долговые требования Российской Федерации возникают вследствие сложного юридического состава, представленного наличием двумя обязательными его элементами - заключением межправительственного соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита и осуществлением субъектами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. Вместе с тем, внешние долговые требования Российской Федерации, возникающие из предоставления государственного экспортного кредита, образуются вследствие юридического состава, который, помимо всех обязательных элементов, включая предоставление иностранным государством гарантии по возврату кредита, может содержать и иные дополнительные элементы, как например, соглашение между Правительством Российской Федерации и банком-агентом Правительства Российской Федерации или соглашение между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком - импортером товаров или услуг или его банком-кредитором. В целом же, возникновение внешних долговых требований Российской Федерации носит комплексный характер, поскольку оформляется последовательно сменяющимися обязательными и факультативными этапами, каждый из которых характеризуется как обширным субектным составом, так и разнообразием осуществляемых субъектами соответствующих функций и полномочий.

2.2 Изменение объема и иных характеристик внешних долговых требований Российской Федерации

Внешние долговые требования Российской Федерации обладают свойством изменения своих характеристик. Например, возможность изменения объема внешних долговых требований Российской Федерации предусматривается бюджетным законодательством. П. 1 ст. 127 БК РФ закрепляет понятие реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, под которым понимается пересмотр условий погашения указанного долга. Раскрытие вопроса об изменении объема внешних долговых требований Российской Федерации требует более детального рассмотрения понятия реструктуризации и выявления присущих реструктуризации отличительных черт.

В первую очередь, необходимо обратить внимание на регулирование бюджетным законодательством двух понятий реструктуризации. Наряду с закрепленной п. 1 ст. 127 БК РФ реструктуризацией долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, п. 1 ст. 105 БК РФ устанавливается понятие реструктуризации долга, под которым понимается прекращение одних долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой данных обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Анализ формулировки норм ст. 105 БК РФ и ст. 127 БКРФ показывает, что с практической точки зрения оба указанные понятия реструктуризации долга подразумевают собой фактическое изменение условий погашения долговых обязательств. Однако в то же время смысловое содержание двух понятий реструктуризации разнится. Так, в случае реструктуризации долга, предусмотренной ст. 127 БК РФ, пересмотр условий погашения государственного долга осуществляется в отношении иностранного государства или иностранного юридического лица, выступающих должниками по внешним долговым требованиям Российской Федерации, в отличие от реструктуризации долга, установленной ст. 105 БК РФ, согласно содержанию которой должниками по долговым требованиям являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования по отношению к физическим и юридическим лицам Российской Федерации иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами. Примечательно также, что понятие реструктуризации .долга, содержащееся в ст. 105 БК РФ, подразумевает собой изменение условий обслуживания и погашения долговых обязательств путем прекращения прежних долговых обязательств составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой их иными долговыми обязательствами, в то время как понятие реструктуризации долга, закрепленное ст. 127 БК РФ, не содержит какой-либо конкретизации пересмотра условий погашения долга. Таким образом, рассмотренные понятия реструктуризации долга вызывают целый ряд вопросов: являются ли схожими понятия реструктуризации долга, установленные ст. 105 БК РФ и ст. 127 БК РФ, с точки зрения своего смыслового содержания? В чем заключается значение реструктуризации долга? Допустимо ли применение норм о реструктуризации долга в соответствии со ст. 105 БК РФ, к реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, закрепленной ст. 127 БК РФ?

Для получения ответов на поставленные вопросы представляется целесообразным рассмотреть реструктуризацию долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией с практической точки зрения.

Одним из наглядных примеров реструктуризации задолженности иностранного государства перед Российской Федерации является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о реструктуризации задолженности Украины по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией, от 20.03.1995 г.. Ст. 2 данного соглашения в пользу Украины предусматривается отсрочка по оплате сумм по нескольким основаниям: по оплате просроченных в 1994 г. платежей в погашение основного долга по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией от 26.05.1993 г. и от 24.06.1993 г.; по оплате начисленных процентов за пользование в 1993 - 1994 гг. кредитом, предоставленным Российской Федерацией от 26.05.1993 г.; подлежащих оплате в 1995 г. платежей в погашение основного долга по кредиту, предоставленному Российской Федерацией от 26.05.1993 г. Положения данной статьи устанавливают порядок оплаты указанных платежей, производящейся ежегодно в течение 1997 - 2001 гг. в размере одной пятой части общей суммы реструктуризируемой задолженности. Наряду с этим ст. 3 соглашения предусматривает предоставление Украинской Стороне как контрагенту Российской Федерации отсрочку платежей по погашению в 1995 г. основного долга по кредиту от 24. 06.1993 г. на два года.

Аналогичным рассмотренному примеру межправительственного соглашения о реструктуризации задолженности выступает Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о реструктуризации задолженности Республики Молдова по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией от 17.09.1996 г., ст. 1 которого закрепляет предоставление Молдавской Стороне отсрочки по уплате просроченных в 1994 - 1995 гг. и наступающих в 1996 г. платежей в погашение основного долга по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией в соответствии с межправительственными соглашениями о переоформлении задолженности по техническим кредитам в государственный кредит Правительству Республики Молдова от 27.05.1993 г. Вместе с тем Соглашением также устанавливается порядок уплаты платежей в погашение задолженности по государственным кредитам с учетом предоставленной отсрочки. Необходимо, однако, отметить содержание положений ст. 5 данного Соглашения, предусматривающей взаимное согласие сторон на погашение Республикой Молдова части задолженности в имущественной форме, т.е. в форме любого принадлежащего Молдавской Стороне имущества, в частности промышленных объектов, недвижимости и ценных бумаг, что предусматривается отдельно заключенным Сторонами соглашением.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о реструктуризации задолженности Киргизской Республики по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией от 28.03.1996 г. вторит содержанию двух предыдущих межправительственных соглашений, однако при погашении имеющейся по отношению к Российской Федерации суммы реструктуризируемой задолженности руководствуется положениями Соглашения «О передаче государственной собственности и имущества Киргизской Республики для обеспечения расчетов с Российской Федерацией» от 13.10.1995 г., предусматривающего погашение задолженности по государственным кредитам посредством передачи Российской Федерации прав на государственную собственность и имущество Киргизской Республики. Данный ряд рассмотренных межправительственных соглашений о реструктуризации долга иностранного государства перед Российской Федерацией можно дополнить схожими по своей специфике Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о реструктуризации задолженности Грузии по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией от 17.01.1997 г., а также Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о реструктуризации задолженности Республики Армения по государственным кредитам, предоставленным Российской Федерацией от 30.06.1997 г. и многими другими.

Проведенный анализ практики заключения межправительственных соглашений о реструктуризации долга иностранного государства перед Российской Федерацией позволяет прийти к следующему выводу: реструктуризация долга иностранных государств перед Российской Федерацией заключается, главным образом, в предоставлении отсрочки по осуществлению оплаты тех или иных сумм кредита с соответствующими порядком и сроком исчисления этих платежей. Вместе с тем, содержание межправительственных соглашений не содержит прямого указания на то, прекращаются ли имеющиеся долговые обязательства иностранных государств и происходит ли их замена новыми долговыми обязательствами. Несмотря на это, толкование содержания межправительственных соглашений позволяет сделать вывод о пересмотре условий погашения указанного долга иностранного государства, сопровождающегося фактической заменой имеющихся долговых обязательств (то есть прекращением первоначальных долговых обязательств) и возникновением новых долговых обязательств, поскольку новые пересмотренные условия погашения долга иностранного государства фактически заменяют установленные ранее порядок, срок и размер погашения указанного долга, начисление процентов по долгу новыми порядком, сроком, размером и процентами по погашаемому долгу, то есть отменяют одни долговые обязательства и предусматривают другие. Таким образом, с точки зрения смыслового содержания, понятия реструктуризации долга, установленные ст. 105 БК РФ и ст. 127 БК РФ, являются схожими.

В связи с возникновением правовой неопределенности в отношении смыслового содержания реструктуризации долга иностранного государства и иностранного юридического лица в части прекращения первоначально существовавших долговых требований и возникновения заменяющих их новых долговых требований Российской Федерации следует дополнить п. 1 ст. 127 БК РФ положениями о реструктуризации, содержащимися в п. 1 ст. 105 БК РФ, изложив в следующей редакции:

«БК РФ Статья 127. Реструктуризация и списание долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией

1. Под реструктуризацией долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией в целях настоящего Кодекса понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих долг иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией».

В целом, понятие и значение реструктуризации долга в финансовом праве является объектом обширного доктринального исследования. Реструктуризацию долга доктрина финансового права традиционно причисляет к методам управления государственным и муниципальным долгом. Данная позиция поддерживается большим количеством правоведов, чьи научные труды были посвящены исследованию правового регулирования института государственного долга: М.И. Боголеповым, Е.Ю. Грачевой, А.Н. Гурьевым, Ю.А. Крохиной, В.И. Новоселовым, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошуниным, Е.А. Соколовым, И.Т. Тарасовым, Ю.К. Цареградской и многими другими. По утверждению Ю.К. Цареградской, реструктуризация долга является относительно новым методом управления государственным и муниципальным долгом, который стал использоваться в российской правовой системе лишь в 1990-е гг.. Вместе с тем, метод реструктуризации является единственным законодательно закрепленным методом управления государственным и муниципальным долгом. На основании рассмотренных ранее понятий реструктуризации, закрепленных ст. 105 БК РФ и 127 БК РФ, а также принимая во внимание содержание представленных межправительственных соглашений и позиции доктринального исследования, можно согласиться с утверждением Ю.К. Цареградской и определить значение реструктуризации долга как одного из методов управления государственным долгом, заключающегося в наличии возможности для восстановления способности какого-либо хозяйствующего субъекта по осуществлению обслуживания своего долга посредством отсрочки платежей и, как следствие, значительного уменьшения суммы соответствующих выплат.

Обращаясь к вопросу о том, допустимо ли применение норм о реструктуризации долга в соответствии со ст. 105 БК РФ, к реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, закрепленной ст. 127 БК РФ, необходимо обратить внимание на структурное расположение данных норм в БК РФ. Нормы о реструктуризации долга, закрепленные ст. 105 БК РФ, входят в содержание гл. 14 БК РФ, регулирующей государственный и муниципальный долг. В свою очередь, положения о реструктуризации, установленные ст. 127 БК РФ, содержатся в гл. 15 БК РФ о внешних долговых требованиях Российской Федерации. Таким образом, в приведенных случаях реструктуризацию долга необходимо рассматривать в рамках различных сфер ее функционирования: в рамках государственного и муниципального долга - с одной стороны и в рамках долговых требований Российской Федерации - с другой. Кроме того, в одном случае реструктуризация осуществляется в отношении долга Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, (ст. 105 БК РФ), то есть «имеет внутренний» характер, а в другом - применительно к долгу иностранных государств и иностранных юридических лиц (ст. 127 БК РФ), и имеет, соответственно, «внешний» характер. Таким образом, различными являются и объекты реструктуризации. В силу различающихся сфер функционирования норм о реструктуризации, а также объектов, на которые реструктуризация непосредственно направлена, можно утверждать, что реструктуризация долга, установленная ст. 105 БК РФ, и реструктуризация долга иностранного государства и иностранного юридического лица, закрепленная ст. 127 БК РФ, представляют собой два различных вида реструктуризации как метода управления долгом и носят самостоятельный характер. Вследствие этого нормы ст. 105 БК РФ и 127 БК РФ не соотносятся как общая и специальная, а применяются к двум различным случаям применения реструктуризации долга, а значит, применение норм о реструктуризации долга в соответствии со ст. 105 БК РФ к реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, закрепленной ст. 127 БК РФ, недопустимо.

Изменению подлежит не только объем внешних долговых требований Российской Федерации. Ст. 128 БК РФ устанавливает возможность осуществления Правительством Российской Федерации уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам на основании законодательства Российской Федерации. В данном случае непосредственно объем внешних долговых требований Российской Федерации может сохранять свои первоначально установленные характеристики, однако изменение внешних долговых требований Российской Федерации в процессе осуществления уступки прав указанных требований проявляется в том, что Российская Федерация, будучи фактическим кредитором, имеющим соответствующие права требований по сложившимся правоотношениям, передает свои права требования иному субъекту, причем полномочия по уступке прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации закрепляются исключительно за Правительством Российской Федерации. Иными словами, уступка права требования влечет за собой перемену лица в обязательстве. Следовательно, в процессе уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам изменяется не объем внешних долговых требований Российской Федерации, а их иная характеристика, представленная фигурой кредитора, в результате чего происходит перемена лица по долговому обязательству.

Содержание нормы ст. 128 БК РФ позволяет сделать вывод о бланкетной отсылке к законодательству Российской Федерации в отношении регламентации порядка осуществления уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации. Так, обращение к редакции данной статьи, действующей до вступления в силу Федерального закона от 26.04.2007 г № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных актов Российской Федерации», свидетельствует, во-первых, о том, что ранее уступка прав требований по внешним долговым требованиям Российской Федерации не применялась по отношению к внешним долговым требованиям Российской Федерации, должниками по которым выступали иностранные юридические лица, и осуществлялась лишь в отношении имеющихся к иностранным государствам внешних долговых требований Российской Федерации, а во-вторых, о закреплении порядка осуществления уступки прав требований перед Российской Федерацией в специальном федеральном законе либо в положении об уступке прав требований, содержащемся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Примечательно, что действующая на сегодняшний день редакция ст. 128 БК РФ не содержит указания на конкретный источник правового регулирования уступки прав требования Российской Федерации, а лишь оперирует общим понятием «законодательство Российской Федерации». В связи с этим возникает вопрос о том, согласно законодательству какой отрасли права, а также каким конкретным правовым нормам осуществляется уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

Руководствуясь положениями гражданско-правового законодательства по вопросу об уступке прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации, в частности п. 1 ст. 1216 ГК РФ, можно установить, что право, подлежащее применению к соглашению об уступке прав требования между первоначальным и новым кредиторами, надлежит определять согласно правилам о подлежащем применению непосредственно к договору праве. Указанные правила закрепляются п. 1 ст. 1211 ГК РФ и гласят, что при отсутствии соглашения сторон правоотношения о подлежащем применению праве к договору применяется право той страны, с которой такой договор имеет наиболее тесную связь. В свою очередь, правом государства, имеющим наиболее тесную с договором связь, является право того государства, где находится место жительства или основное место деятельности стороны, осуществляющей исполнение, имеющее решающее для содержания договора значение. Согласно пп. 8 п. 2 ст. 1211 ГК РФ в кредитном договоре стороной, осуществляющей исполнение, имеющее решающее для содержания договора значение, признается кредитор. Так, положения ГК РФ подтверждают предписания ст. 128 БК РФ об осуществлении уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, п. 2 ст. 1216 ГК РФ устанавливает, что допустимость уступки требования, отношения между новым кредитором и должником, условия предъявления к должнику требования новым кредитором, а также надлежащее исполнение должником своего обязательства определяются по праву страны, подлежащему применению к требованию, которое является предметом уступки. Иными словами, можно прийти к выводу о том, что если требование, которое является предметом уступки, регламентируется законодательством Российской Федерации, то все перечисленные параметры данной уступки требований также подлежат регулированию нормами законодательства Российской Федерации.

Итак, изменение иных характеристик внешних долговых требований Российской Федерации заключается в возможности осуществления уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам. Соответствующее полномочие по осуществлению уступки прав требования закрепляется БК РФ за Правительством Российской Федерации. Ввиду отсутствия закрепления бюджетным законодательством источника правового регулирования уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации, представляются возможными два варианта урегулирования данного законодательного пробела. Одним из вариантов такого урегулирования является включение в ст. 128 БК РФ указание на конкретные нормы нормативного правового акта, в соответствии с которыми надлежит осуществлять уступку прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации, а именно указание на положения п. 2 ст. 1216 ГК РФ. Альтернативным вариантом урегулирования служит обращение к прежней редакции ст. 128 БК РФ, действующей до вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных актов Российской Федерации», согласно которой порядок осуществления уступки прав требований по внешним долговым требования Российской Федерации регламентировался соответствующими предусмотренными для данной цели федеральным законом или положением об уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, внешние долговые требования Российской Федерации не всегда находятся в статическом положении, оставаясь неизменными. Для внешних долговых требований Российской Федерации характерна «подвижность», выражающаяся как в изменении их объема, так и в изменении их иных характеристик. Изменение объема внешних долговых требований Российской Федерации, происходящее в результате применения реструктуризации как метода управления государственным долгом, заключается в пересмотре условий погашения указанного долга иностранного государства или иностранного юридического лица, сопровождающегося фактическим прекращением существования первоначально установленных долговых обязательств и возникновением новых долговых обязательств должника, что влечет предоставление отсрочки по уплате платежей, составляющих долговые обязательства иностранного государства или иностранного юридического лица, а следовательно уменьшение сумм соответствующих выплат. Наряду с этим изменению подлежат и иные характеристики внешних долговых требований Российской Федерации. Примером подобного изменения является осуществление уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации, в результате которой с изменением кредитора по внешним долговым требованиям Российской Федерации имеет место перемена лица по долговому обязательству.

2.3 Прекращение внешних долговых требований Российской Федерации

Завершающим этапом процесса существования внешних долговых требований Российской Федерации является этап их прекращения. Принимая во внимание, что соглашения (договоры) о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов в определенной степени регулируются гражданским законодательством, в частности ввиду закрепления их содержанием обязательственного правоотношения, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации в сущности приравнивается к прекращению обязательства. Таким образом, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации базируется на нормах гражданского законодательства, в частности нормах гл. 26 ГК РФ, закрепляющей перечень оснований прекращения обязательств.

Согласно п. 1 ст. 408 ГК РФ обязательство прекращается его надлежащим исполнением. Применительно к прекращению обязательств по внешним долговым требованиям Российской Федерации данная норма приобретает следующее смысловое содержание: долговое требование Российской Федерации как кредитора по отношению к обязанному по данному требованию иностранному государству или иностранному юридическому лицу удовлетворяется путем своевременного надлежащего исполнения должником, то есть обязанной по договору государственного финансового или государственного экспортного кредита стороной, соответствующих обязанностей по договору. С практической точки зрения прекращение внешних долговых требований Российской Федерации надлежащим исполнением заключается в получении Российской Федерацией суммы денежных средств в объеме и на условиях, предусмотренных содержанием межправительственного соглашения (в случае предоставления государственного финансового кредита) или после осуществления Российской Федерацией оплаты товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика, в объеме и на условиях, также предусмотренных соответствующим межправительственным соглашением или договором между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком или его банком кредитором (в случае предоставления государственного экспортного кредита). Кроме того, уплате иностранным заемщиком подлежат также проценты за пользование денежными средствами и иные платежи, связанные с предоставлением государственного финансового или государственного экспортного кредита. В целом же, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации путем надлежащего исполнения должником своих обязательств по имеющимся требованиям отвечает целям и задачам сторон правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации, и является желаемым как для самого кредитора, так и для заемщика.

В соответствии с п. 1 ст. 414 ГК РФ обязательство прекращается соглашением сторон о замене существовавшего между ними первоначального обязательства другим обязательством, возникшим между этими же сторонами, если иное не устанавливается законом и не вытекает из существа отношений. Подобная замена первоначального обязательства новым обязательством именуется гражданским законодательством новацией. Поскольку новация подразумевает собой замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами правоотношений, другим обязательством, можно прийти к выводу о том, что в случае новации происходит замена одного обязательства другим сопровождается, соответственно, прекращением одного обязательства и возникновением на его месте другого. Как было выявлено в предыдущем параграфе исследования, понятие реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией как основания изменения объема внешних долговых требований Российской Федерации, установленное ст. 127 БК РФ, является, с точки зрения своего смыслового содержания, схожим с понятием реструктуризации долга, закрепленного ст. 105 БК РФ, вследствие чего подразумевает собой прекращение первоначально установленных долговых обязательств, составляющих долг иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией Так, на основании полученных ранее в данном исследовании выводов о сущности реструктуризации долга как основания для изменения объема внешних долговых требований Российской Федерации автором исследования отмечается, что в основе реструктуризации долга как основания для изменения объема внешних долговых требований Российской Федерации лежит новация как способ прекращения обязательства. Иными словами, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации путем новации сопровождает процесс реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией. Аналогичная точка зрения была представлена Ю.К. Цареградской, утверждавшей, что реструктуризация как метод управления государственным долгом сочетает в правовом регулировании долговых отношений как публичный, так и частноправовой характер, проявляющийся в том, что необходимо руководствоваться правилами ст. 818 и 414 ГК РФ о новации, которая представляет собой прекращение обязательств по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами. .

Таким образом, прекращение того или иного обязательства влечет прекращение соответствующего ему требования. В связи с этим новация, представляющая собой соглашение сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством между теми же лицами, является одним из оснований прекращения внешних долговых требований Российской Федерации, проявляющим себя в процессе осуществления реструктуризации долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

Говоря о прекращении внешних долговых требований Российской Федерации, необходимо также заострить внимание на «внешнем» выражении их прекращения. Итак, согласно п. 2 и 3 ст. 122 БКРФ возникновение внешних долговых требований Российской Федерации оформляется кредитным договором, представленным в виде межправительственного соглашения о предоставлении Российской Федерации иностранному заемщику государственного финансового или государственного экспортного кредита. Указанное соглашение заключается между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства (договаривающейся стороны). Затем Государственной Думой принимается Федеральный закон о ратификации соответствующего соглашения, который после его одобрения Советом Федерации подписывается Президентом Российской Федерации. Что же касается изменения внешних долговых требований Российской Федерации, представленного, главным образом, реструктуризацией и списанием долга иностранного государства или иностранного юридического лица, на основании содержания норм п. 2 ст. 127 БК РФ реструктуризация и списание долга оформляются соответствующими договорами сторон, которые затем подлежат ратификации за исключением случаев реструктуризации и списания долга иностранного заемщика в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах, а также реструктуризации и списания долга иностранного заемщика перед Российской Федерацией, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Примечательно, что если применительно к возникновению, равно как и их изменению внешних долговых требований Российской Федерации бюджетным законодательством устанавливается необходимость соответствующего документального оформления в форме соответствующих соглашений о предоставлении Российской Федерацией иностранному заемщику государственного финансового или государственного экспортного кредитов и договоров о реструктуризации и списании долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, то для прекращения внешних долговых требований Российской Федерации данное требование бюджетным законодательством не предусматривается. Наряду с отсутствием документальной формы закрепления прекращения внешних долговых требований Российской Федерации необходимость фиксации такого прекращения не закрепляется и положениями бюджетного законодательства. Вместе с тем, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации не устанавливается и межправительственными соглашениями о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредита (то есть, о возникновении внешних долговых требований Российской Федерации).

С этой точки зрения справедливо говорить о наличии правовой неопределенности в регулировании процесса прекращения внешних долговых требований Российской Федерации. В целом же, по мнению автора, причины возникновения правовой неопределенности вследствие отсутствия формального закрепления прекращения внешних долговых требований Российской Федерации, представленного одним из способов прекращения обязательств должника перед кредитором, исходят из недостаточной законодательной регламентации порядка администрирования и учета внешних долговых требований, поскольку в данном случае создается ситуация, вызывающая затруднения в установлении сведений о том, было ли удовлетворено соответствующее требование Российской Федерации, надлежащим ли образом было осуществлено удовлетворение данного требования, имеются ли у должника какие-либо невыполненные обязательства по внешним долговым требованиям Российской Федерации.

В данной связи необходимо отметить, что подобное формальное закрепление прекращения долгового требования должника предусматривается гражданским законодательством, в частности в случае прекращения обязательства должника его надлежащим исполнением. Так, абз. 1 п. 2 ст. 408 ГК РФ устанавливает, что кредитор, принимая соответствующее исполнение должником своих обязательств, обязуется по требованию должника выдать ему расписку в получении им исполнения полностью или в соответствующей части. Вместе с тем, абз. 2 п. 2 ст. 408 ГК РФ предусматривается и иная ситуация - когда кредитор, принимая от должника исполнение, обязуется вернуть должнику долговой документ, предварительно предоставленный им в удостоверение обязательства. Иными словами, выдавая должнику расписку в получении исполнения полностью или в соответствующей части, а также возвращая должнику удостоверяющий долговой документ, кредитор по тому или иному правоотношению, тем самым, не только принимает надлежащее исполнение обязательства должником, но и, таким образом, удостоверяет вытекающее из надлежащего исполнения обязательства прекращение данного обязательства. Таким образом, прекращение обязательства по требованию кредитора имеет документальное выражение в виде расписки или долгового документа.

В целях преодоления проблемы правовой неопределенности в регулировании процесса прекращения внешних долговых требований Российской Федерации, надлежит осуществить закрепление на уровне бюджетного законодательства, в том числе в виде внесения поправок к БК РФ, документального источника, фиксирующего прекращение внешних долговых требований Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам по примеру положений норм ст. 408 ГК РФ - в виде расписки или долгового документа об исполнении иностранным заемщиком своего долгового обязательства по отношению к Российской Федерации.

Таким образом, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации выступает завершающим этапом всего процесса существования внешних долговых требований Российской Федерации. Поскольку внешние долговые требования Российской Федерации, являются составной частью обязательственного правоотношения, вытекающего из предоставления Российской Федерацией иностранному заемщику государственного финансового или государственного экспортного кредита, прекращение внешних долговых требований Российской Федерации связывается непосредственно с прекращением соответствующих указанным требованиям обязательств должника. На основании этого прекращение внешних долговых требований Российской Федерации базируется на гражданско-правовых нормах, закрепляющих основания прекращения обязательства. Основаниями прекращения внешних долговых требований Российской Федерации являются надлежащее исполнение должником обязательства, а также новация, представляющая собой замену первоначального обязательства новым обязательством между теми же лицами, и являющаяся следствием реструктуризации долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед Российской Федерацией.

Заключение

В предыдущих главах были обозначены и охарактеризованы основные исторические этапы развития правового регулирования института внешних долговых требований Российской Федерации, исследована правовая природа внешних долговых требований Российской Федерации, установлен субъектный состав внешних долговых требований Российской Федерации и раскрыты взаимные права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений, проанализирован порядок администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации, рассмотрены этапы возникновения и прекращения, а также изменения объема и иных характеристик внешних долговых требований Российской Федерации. Поставленные цель и задачи были выполнены с помощью нормативных источников и исследовательских работ, из чего следуют выводы.

1. Автором было предложено выделить следующие этапы в истории развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации:

1) Советский этап (20-е гг. ХХ в. - нач. 90-х гг. ХХ в.);

2) Постсоветский этап (90-е гг. ХХ в. - 1998 г.);

3) Этап первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (1998 г. - 2007 г.);

4) Современный этап (2007 г. - настоящее время).

Каждый из выделенных этапов характеризуется определенными временными рамками и соответствующим уровнем развития правового регулирования внешних долговых требований Российской Федерации, формирующимся на основании проводимой Российской Федерацией на том или ином этапе исторического развития экономической и финансово-кредитной политикой.

2. Правовая природа внешних долговых требований Российской Федерации основывается на наличии финансово-кредитных правоотношений, представленных корреспондирующими друг другу долговыми требованиями Российской Федерации или юридического лица-экспортера бывшего СССР и долговыми обязательствами другого государства или иностранного юридического лица, совокупность которых образует договор бюджетного кредита. Вследствие этого институт внешних долговых требований Российской Федерации имеет схожую с институтом бюджетного кредита природу правового регулирования, одновременно основывающуюся на нормах гражданского и бюджетного законодательства и имеющую смешанный характер.

3. Субъекты внешних долговых требований Российской Федерации подразделяются на три основные группы:

1) Стороны правоотношений, складывающихся в сфере внешних долговых требований Российской Федерации (кредитор и должник по конкретному правоотношению);

2) Субъекты, обладающие полномочиями кредитора (Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации и юридические лица-экспортеры бывшего СССР) и должника (иностранные государства и иностранные юридические лица);

3) Иные субъекты, не обладающие полномочиями кредитора и должника (Внешэкономбанк) или осуществляющие их косвенным образом (российский банк-агент Правительства Российской Федерации, иностранный банк-кредитор иностранного заемщика по государственному экспортному кредиту).

Среди федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового регулирования общей и специальной компетенции полномочиями в сфере внешних долговых требований Российской Федерации обладают Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации. Наряду с перечисленными органами функции в сфере внешних долговых требований Российской Федерации осуществляет Внешэкономбанк. Полномочиями кредитора от имени Российской Федерации по внешним долговым требованиям Российской Федерации наделяется Правительство Российской Федерации.

4. Различные органы государственной власти Российской Федерации обладают полномочиями, непосредственно связанными с осуществлением администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации. Однако законодательство Российской Федерации не закрепляет определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации. Ввиду отсутствия закрепления определенного порядка администрирования и учета внешних долговых требований Российской Федерации, наибольший объем информации о внешних долговых требованиях Российской Федерации содержится в различных межправительственных соглашениях о предоставлении Российской Федерацией государственного финансового или государственного экспортного кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

5. Внешние долговые требования Российской Федерации возникают вследствие сложного юридического состава, представленного наличием двух обязательных элементов - заключением межправительственного соглашения о предоставлении государственного финансового или государственного экспортного кредита и осуществлением субъектами правоотношений необходимых финансовых операций и иных действий для обеспечения исполнения взаимных обязанностей по кредитному договору. Внешние долговые требования Российской Федерации, возникающие из предоставления государственного экспортного кредита, образуются вследствие юридического состава, который может содержать иные дополнительные элементы. Возникновение внешних долговых требований Российской Федерации носит комплексный характер, поскольку оформляется последовательно сменяющимися обязательными и факультативными этапами, каждый из которых характеризуется обширным субектным составом и разнообразием осуществляемых субъектами соответствующих функций и полномочий.