Соотношение режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов

Размещено на http://www.allbest.ru//

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

«Соотношение режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов»

Силкин Владислав Валерьевич

Москва, 2019

Введение

Развитие информационных отношений влечет за собой модернизацию системы государственного управления. Если на начальных этапах информатизации общества речь шла о раскрытии государством информации и праве на доступ к информации государственных органов, обеспечении транспарентности государственной деятельности, то в последнее время правовое регулирование направлено в сторону взаимодействия государства и гражданского общества. Правовое регулирование оборота данных государственных органов приобретает ключевое значение.

С одной стороны, требует более детального рассмотрения правовой режим информации, для которой характерен конфликт конфиденциальности и открытости, как, например, публичные сведения из реестра объектов недвижимости, которые, в то же время, могут быть отнесены к персональным данным.

С другой стороны, остается нерешенным вопрос не только о правовом регулировании служебной тайны, но и о правовом режиме той информации в деятельности государственных органов, которая не всегда систематизируется и не относится ни к открытым данным, ни к государственной или служебной тайне. В связи с этим в настоящем исследовании используется термин «информация государственных органов» вместо «информации о деятельности государственных органов», что позволяет охватить всю информацию в распоряжении государственных органов в целом. Возможности и пределы использования такой информации организациями также остаются неопределенными, что замедляет процесс модернизации государственного аппарата. Проблема соотношения правовых режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов приобретает актуальность.

В российской правовой науке получили рассмотрение режимы публичных тайн, определены современные тенденции государственного управления. Фундаментальные теоретические основания правового режима информации изложены Л.К. ТерещенкоТерещенко Л.К. Правовой режим информации. Дис. … д.ю.н. Москва, 2011. 415 с.. Основные направления модернизации системы государственного управления представлены в исследовании Э.В. ТалапинойТалапина Э.В. Модернизация государственного управления в информационном обществе. Автореф. дис. … д.ю.н. Москва, 2015. 53 с. . Сравнительный юридический анализ права на доступ к информации государственных органов представлен А.С. АгеевымАгеев А.С. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов (особенности конституционно-правового регулирования в России и в Германии). Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2016. 28 с. .

Исследованию теоретических основ соотношения транспарентности и режима тайны, смешанных режимов информации, посвящена работа Д.И. ГунинаГунин Д.И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект. Автореф. дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2008. 31 с. . Общие теоретические положения о категории правовой тайны получили свое рассмотрение у М.В. ПермяковаПермяков М.В. Категория "тайна" в системе правового регулирования. Дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2006. 234 с. . Обоснование понятия тайны и выделение отдельных режимов тайн были проведены И.В. БондаремБондарь И.В. Тайна по российскому законодательству (Проблемы теории и практики). Дис. ... к.ю.н. Н. Новгород, 2004. 203 c.. Правовому режиму информации ограниченного доступа, обоснованию понятия информационного объекта посвящена работа А.А. АнтопольскогоАнтопольский А.А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления. Дис. … к.ю.н. Москва, 2004. 289 с. . Отдельные разновидности тайн также рассматривались в российской юридической наукеСм. напр.: Потапов Н.А. Правовое регулирование коммерческой тайны в Российской Федерации. Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2010. 24 с.

Жирнова Н.А. Банковская и налоговая тайны как объекты финансово-правового регулирования. Автореф. дис. … к.ю.н. Саратов, 2013. 26 с.. Одновременно, большинство диссертаций в рассматриваемой проблематике были опубликованы в период, когда механизмы электронного правительства только зарождались, а потому в таких работах не были учтены современные вызовы соотношению режимов конфиденциальности и открытости.

Транспарентность государственного управления характеризуется в исследованиях представителей других социальных наукСм. напр.: Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России. Дис. … к.п.н. Москва, 2006. 200 с.

Ивонин М.Ю. Транспарентность государственного управления как объект социологического исследования. Дис. … к.соц.н. Новосибирск, 2007. 167 с. . Она также рассматривалась процессуалистами в соотношении с принципом гласности правосудияСпицын И.Н. Проблемы транспарентности в гражданском и арбитражном процессе. Дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2011. 302 с. .

Правовые режимы открытого доступа к информации государственных органов и открытых данных только начинают получать свое рассмотрение в российской юридической науке. Конституционные правовые аспекты открытого правительства на примере развития института общественной инициативы получили рассмотрение у А.М. ТамаеваТамаев А.А. Открытое правительство в России : конституционно-правовые аспекты. Автореф. дис. … к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2017. 30 с..

Эволюция электронного правительства в сторону открытого правительства в связи с развитием института открытых данных, новый идеологический контекст правового регулирования раскрытия информации государственных органов и предполагаемые направления развития государственного управления в эпоху сети Интернет не в полной мере охватываются российской доктриной, однако получили широкое рассмотрение в зарубежных правовых исследованиях.

Объектом исследования являются общественные отношения передачи, хранения, обработки и производства информации в сфере государственного управления.

Предметом исследования является правовое регулирование предоставления и ограничения доступа к информации государственных органов.

Цель исследования - определить соотношение правовых режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Раскрыть понятие открытого правительства;

Определить основные правовые механизмы ограничения доступа к информации государственных органов;

Выявить особенности развития института открытых данных;

Определить соотношение норм открытости и конфиденциальности в смешанных режимах информации государственных органов.

Методология предполагаемого исследования включает в себя общенаучные, юридические методы, а также методы других областей знания. Так, системный метод позволяет обобщить результаты исследования и представить их в органичной доступной форме на основе выделения смысловых групп в проанализированном материале.

Среди юридических методов следует отметить, в первую очередь, метод сравнительного правоведения, который позволяет анализировать правовые институты через призму их развития в различных юрисдикциях. Для сравнительного анализа использовано правовое регулирование США, Европейского союза, ряда европейских стран, таких как Франция, Бельгия, Великобритания, Швеция, Финляндия, Кипр, Нидерланды.

Формально-юридический метод позволяет анализировать нормы позитивного права и сложившиеся правовые позиции в той или иной юрисдикции, рассматривая юридическую норму в системе иных норм в качестве догматического формального властного предписания.

В работе также использованы методы иных отраслей знания. Исторический метод применяется для выявления общих характеристик и закономерностей развития рассматриваемых правовых институтов.

Практическая значимость исследования обусловливается возможностью использовать полученные результаты для создания нормативной базы общих принципов правового регулирования информации государственных органов, что упростит оборот информации государственных органов и позволит ясно устанавливать правила государственного управления в условиях интерактивности.

Теоретическая значимость исследования заключается в выделении на основе сравнительного анализа общих теоретических положений о взаимосвязи режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов и выявлении правовых норм определения статуса информации государственных органов.

Структура работы включает две главы, позволяющие последовательно изложить результаты исследования от более общих вопросов к частным. Первая глава посвящена правовому регулированию доступа к информации государственных органов. Сначала раскрывается понятие открытого правительства и культурно-идеологический контекст модернизации государственного управления в демократических обществах (1.1.), затем рассматриваются правовые режимы ограниченного доступа к информации государственных органов на основе сравнительного анализа их развития в различных юрисдикциях (1.2.). Сопоставление общих положений об открытости и ограниченности доступа к информации государственных органов позволяет определить общий режим информации государственных органов на основе выделения основополагающего принципа установления режима такой информации.

Вторая глава посвящена выявлению особенностей перехода информации государственных органов из одного правового режима в другой, которые обобщаются в выделении особых режимов публичной информации. С одной стороны, открытые данные, развиваясь наряду с институтом права на доступ к информации государственных органов, определяют основные особенности раскрытия информации государственными органами (2.1.). С другой стороны, существующие смешанные режимы информации показывают пути решения конфликтов режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов (2.2.), что позволяет заключить об основном правиле определения допустимости ограничения доступа к информации государственного органа.

Научная новизна исследования состоит в проведении анализа права зарубежных стран, относящихся к разным правовым семьям, с целью выявить основные функциональные особенности правового регулирования в рассматриваемой области.

доступ информация государственный

Правовое регулирование доступа к информации государственных органов

Правовое регулирование доступа к информации государственных органов осуществляется, с одной стороны, развитием понятия открытого правительства и реализацией его механизмов (1.1.), с другой стороны, - формированием системы ограничения доступа к информации государственных органов (1.2.).

В основе иерархии норм правового регулирования доступа к информации государственных органов на основании рассмотренных в главе вопросов выявляется норма-принцип, в соответствии с которой утверждается общий правовой режим информации государственных органов.

Понятие открытого правительства

Государство в эпоху информации становится одним из участников общего взаимодействия в национальной информационной среде. Дальнейшее реформирование системы государственного управления ведет не только к созданию информационного пула открытой информации государственных органов, но и к участию государства в предоставлении средств его анализа и обеспечении надлежащих правовых процедур эффективного учета полученной аналитической информации.

Рассмотрим, например, три основных направления развития сети Интернет, выделенных на основе макроанализа в 2015г. Р. Оно и Дж. ВинтерWinter J.S., Ono R. The Future Internet: Alternative Visions. Heidelberg New York Dordrecht London: Springer, 2015. P. 218 - 224. . Каждое из этих направлений определяет взаимоотношение между тремя агентами общества: государством, юридическими лицами и гражданами. Первое направление - планируемое (predictive perspective), отношения в котором строятся вокруг огромного объема информации, образовавшегося за счет использования сети Интернет. В такой ситуации статус пользователя наиболее уязвимый, так как государство и организации имеют больше возможностей для управления информационными потоками. Государство рассматривается как организатор платформы, систематизирующей потоки данных от граждан и организацийMillard J. Open governance systems: doing more with more. Gov Inf Q. 2015. P. 13 - 14.. Второе направление - культурное (cultural perspective), в котором все субъекты будут способствовать увеличению интеллектуального потенциала общества, повышению образованности населения. Наконец, критическое направление (critical perspective) призывает рассматривать Интернет не как уникальное благо, но как средство, которое упрощает взаимодействие всех трех субъектов. Критическое направление соответствует построению активного диалога между государством, пользователем и организациями, где государство становится производителем стимулов, контрольных мер и средств электронного взаимодействияMillard J. Ibid. .

Выделенные исследователями направления не противопоставлены друг другу и показывают значимость роли государства в эволюции социальных отношений с использованием сети Интернет, указывая на три основные функции, которые будут им осуществляться: организаторскую, где государство обеспечивает формирование и хранение данных, поступающих от разных участников общественного взаимодействия; культурно-просветительскую, где государство наравне с остальными участниками общественного взаимодействия создает условия для приобретения и создания новых знаний; посредническую, где государство обеспечивает баланс интересов общества, бизнеса и государства.

Новые роли государства и как в качестве одного из участников социального взаимодействия, и как обеспечивающего обмен информацией в рамках такого взаимодействия, отражаются в понятии открытого правительства. Открытое правительство - способ организации активного взаимодействия гражданина и государства, при котором посредством использования информационных технологий государство создает механизмы раскрытия информации в распоряжении государственных органов, равно как и обеспечивает действие механизмов оценки раскрытой информации обществом и ее последующего использования.

Широкому использованию термина «открытое правительство» и введению его в терминологический аппарат позитивного права во многих юрисдикциях способствовало принятие Меморандума о транспарентности и открытом правительстве от 21 января 2009 г. в СШАUSA. Memorandum on Transparency and Open Government. January 21, 2009. [Electronic resource] // https://www.govinfo.gov/content/pkg/CFR-2010-title3-vol1/pdf/CFR-2010-title3-vol1-other-id196.pdf (date of access - 12.05.2019) Меморандум установил три основных принципа модернизации системы государственного управления: транспарентность, участие и взаимодействие (transparency, participation and collaboration). 8 декабря 2009г. была также издана Директива Открытого ПравительстваUSA. The Open Government Directive (OMB Memorandum M-10-06). December 8, 2009. [Electronic resource] // https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf (date of access - 12.05.2019), где для реализации трех основополагающих принципов, установленных в Меморандуме, был определен ряд мер, включая создание культуры открытого правительства. Политические документы США об открытом правительстве позволили концептуализировать рассматриваемое явление, обозначили основные принципы модернизации государственного управления в демократическом обществе в цифровую эпоху, получившие дальнейшее рассмотрение в юридической доктрине по всему миру.

В Российской Федерации открытое правительство было воспринято, в первую очередь, на государственном уровне. В 2012г. Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы госуправления» определил необходимость развития механизмов открытости в РоссииУказ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета, 09.05.2012. № 5775 (102).. В исполнение указа в 2014г. Правительство утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной властиРаспоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 03.02.2014, N 5, ст. 547. , которая устанавливала основные принципы открытости и предполагала развитие механизмов раскрытия информации государственными органами. Анализ Стратегии развития информационного общества в России с 2017 по 2030 гг.Указ Президента РФ от 09.05.2017 N 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» // Собрание законодательства РФ, 15.05.2017, N 20, ст. 2901. показывает, что модернизация государственного управления в настоящее время направлена в сторону развития механизмов открытого правительства, электронной демократии, взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества. При этом паспорт национальной программы «Цифровая экономика» закрепил обозначенный в Стратегии акцент на развитии экономики данных и участии государства в нейПаспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 N 16) // СПС «КонсультантПлюс»..

Государство предстает не только как социальный институт, обособленно от своих граждан выносящий решения, подлежащие исполнению, но как органический социальный институтС точки зрения социальной философии такой подход, при котором общество не поддается ряду предписаний исключительно одного конкретного своего элемента (в т.ч., государства), а существует органически, доступно раскрыт, напр.: Мамардашвили М. Очерк современной европейской философии. Спб: Азбука, Азбука-Аттикус,. 2018. 640 с.

Более комплексно проследить особенность взаимодействия общества и государства, а также общества и индивидов, можно, напр., на основании социологической монадологии: Тард. Г. Монадология и социология / пер. с фр. А. Шестакова; послесловие Д. Жихаревича. Пермь: Гиле-Пресс, 2016. 124 с. , раскрывающий себя во взаимодействии гражданского общества и властных субъектов. От строгой иерархической подчиненности происходит переход к соподчиненности, взаимной ответственности.

Открытое правительство, одновременно, - термин, необходимый для ограничения предмета рассмотрения более глобального процесса информатизации и модернизации государственного управления, который обычно характеризуется как «электронное правительство»Зарубежный термин E-government характеризует использование информационных технологий не только в деятельности Правительства, министерств и ведомств, но в деятельности всего государственного аппарата, поэтому иногда в российской правовой доктрине его переводят как «электронное государство». .

Электронное правительство можно рассматривать как использование информационно-коммуникационных технологий для модернизации государственного управленияShailendra C., Palvia J., Sharma S.S. E-Government and E-Governance: Definitions / Domain Framework and Status around the World [Electronic resource] // http://www.iceg.net/2007/books/1/1_369.pdf (date of access - 12.05.2019) , а равно как эволюцию правовых и социальных отношений в рамках такой модернизации Gajendra S., Xi B., Wang Q. E-Government: Public Participation and Ethical Issues // Journal of E-Governance. 2012, Vol. 35, Issue 4. P. 195.. Данное деление характерно для большинства исследований электронного правительства как в России, так и за рубежомНапр.: Данилов Н.А. Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах. Автореф. дис. … к.ю.н. М., 2013. - Автор проводит разграничение обозначенных подходов по континентальной и англо-саксонской правовым семьям.

Lavenue J.J. Internet, droit et administration numйrique // Revue Tunisienne d'Administration Publique. 2004. P. 7 - 21. - Автор раскрывает обозначенные подходы как разные способы определить электронное правительство (микро и макро подходы).. В российской правовой доктрине также предпринимались попытки описать все способы рассмотрения электронного правительства в России на основе различных доктринальных определенийИншакова Е.Г. «Электронное правительство» в публичном управлении: административно-правовые проблемы организации и функционирования. Дис. … к.ю.н. Воронеж, 2015. 212 с., однако представляется, все многообразие дефиниций не выходит за рамки двух обозначенных подходов.

Понятие электронного правительства оказалось достаточно широким, что не позволяло обозначить модернизацию государственного управления именно в демократических обществах, ведь даже тоталитарный режим может использовать информационные технологии для модернизации управления, причем в такой ситуации управленческие отношения также претерпевали бы изменения. Для более детальной характеристики направленности изменения государственного управления в цифровую эпоху, соответственно, были необходимы другие термины, призванные конкретизировать применение механизмов электронного правительстваMillard J. European Strategies for e-Governance to 2020 and Beyond // Government 3.0 - Next Generation Government Technology Infrastructure and Services. Roadmaps, Enabling Technologies & Challenges. Springer, 2017. P. 1 - 26. , что обусловило широкое распространение термина «открытое правительство» в демократических обществах.

Идея открытого правительства обобщает в себе и электронные механизмы участия населения в управлении, и сервисный способ их предоставления в публичном секторе. Эволюция открытого правительства предполагает не только необходимость раскрытия государством информации, но и самостоятельный анализ данных от граждан и организаций, находящихся в открытом доступе. С развитием науки о данных государство могло бы использовать различные алгоритмы анализа для систематизации основных позиций как от СМИ, так и от граждан при принятии того или иного законопроекта или решения. Систематическое использование алгоритмов обработки данных помогает осуществить корректировку политики управления в соответствии с потребностями населенияWinstanley P. Public Administration for the Next Generation // Government 3.0 - Next Generation Government Technology Infrastructure and Services. Roadmaps, Enabling Technologies & Challenges. Springer, 2017. P. 27 - 36. . В отношениях между гражданином и государством речь идет уже не о гражданине-потребителе услуг электронного правительства, но о гражданине-ученом (citizen scientist), способном к аналитической обработке раскрываемых данных и созданию новой информации в рамках взаимодействия с государствомHцchtl J. et al. The Citizen Scientist in the ePolicy Cycle // Government 3.0 - Next Generation Government Technology Infrastructure and Services. Roadmaps, Enabling Technologies & Challenges. Springer, 2017. P. 37 - 62. .

Открытое правительство, таким образом, включает в себя два основных слоя информации:

Первичный - формирование открытых данных и раскрытие иной информации государственных органов;

Вторичный - создание гражданским обществом новой информации на основе первичного слоя данных.

Способы и особенности построения открытого правительства были подробно исследованы в зарубежной правовой доктрине. Г. Ли и И.Х. Квок сформулировали пять ступеней открытого правительстваLee G., Kwak Y.H. An open government maturity model for social media-based public engagement. Gov Inf Q. 2012, 29(4). P. 492-503.. Их подход характеризуется линейностью развития механизмов открытого правительства, реализуя каждый из пяти элементов по отдельности в порядке очередности от начальных условий через транспарентность к повсеместному взаимодействию. Такой подход позволяет государству постепенно реализовывать механизмы открытого правительства, оценивая результаты на каждом этапе, однако не учитывает локальных особенностей развития открытого правительства в конкретном государстве. Т. Харрисон, Т. Пардо и М. Кук предложили рассматривать открытое правительство как множество экосистем, что позволяет учесть особенности правовой культуры при планировании развития механизмов открытого правительстваHarrison T.M., Pardo T.A., Cook M. Creating open government ecosystems: a research and development agenda. Future Internet. 2012, 4(4). P. 900-928.. Достоинством теории экосистем открытого правительства можно обозначить акцент на среде взаимодействия, в соответствии с которым малейшие изменения в ней приводят к изменениям во всей экосистеме. Соотношение рассматриваемых подходов предполагает не только формирование правильного плана развития государственного управления, но и профессионализм управленца, способного взаимодействовать со средой реализации механизмов открытого правительства, используя административные, организационные, информационно-воспитательные меры.

На первичных этапах развития открытого правительства в правовой системе необходимо реализуется транспарентность государственной деятельности и государственного управления. Транспарентность означает открытость и доступность информации о деятельности государственных органов, относящихся не только к исполнительной, но и к другим ветвям власти. Транспарентность исследуется не только юристами, но и специалистами иных социальных наук. Исследователями-политологами она рассматривается как свойство публичной власти в демократическом обществеСм. напр.: Тованчова Е.А. Транспарентность государственной власти: политологический аспект. Автореф. дис. … к.п.н. Ростов-на-Дону, 2015. 22 с.

Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России. Автореф. дис. … к.п.н. Москва, 2006. 21 с. . При этом исследователями подчеркивается необходимость реализации транспарентности посредством установления надлежащего правового регулирования, создания правовых гарантий ее реализации. Пызина Г.В. предлагает рассматривать транспарентность с реализацией права на доступ к информации государственных органов, подчеркивая необходимость не только установления правовых механизмов его реализации, но и активную деятельность граждан по применению таких механизмовПызина Г.В. Указ. соч. . Тованчова Е.А., анализируя законодательство Российской Федерации, приходит к выводу, что существующие правовые механизмы призваны обеспечить открытость государственной власти, однако доступность и прозрачность публичной информации отражены в законодательстве незначительноТованчова Е.А. Указ. соч.. Приведенные исследования опубликованы достаточно давно и, хотя содержат необходимые теоретические положения о транспарентности, должны приниматься во внимание с существующими механизмами обеспечения транспарентности в стране.

В юридической науке транспарентность может рассматриваться в контексте права на доступ к информации. Примечательна позиция П.А. Манченко, который предлагает рассматривать транспарентность как конституционный принципМанченко П.А. Конституционно-правовой принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных государствах. Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2012. 24 с.. Автор справедливо отмечает, что, принцип транспарентности следует из принципа народовластия и установленного демократического режима и должен реализовываться в правовых нормах отдельных отраслей. В таком случае право на доступ к информации государственных органов становится одним из механизмов реализации принципа транспарентности государственной деятельности.

Транспарентности в отдельных отраслях посвящено достаточно много работ в российском праве. Например, в России в течение последних нескольких лет были проведены реформы, направленные на обеспечение транспарентности судебного процесса, в первую очередь, арбитражного и гражданского. Транспарентность судебного процесса подразумевает открытое размещение постановлений и определений суда в сети Интернет, указание времени рассмотрения дела и хода его рассмотренияСм. напр.: Магомедова К.К. Содержание транспарентности в правосудии по гражданским делам // Российский судья. 2017. № 10. С. 29 - 33.

Пашина Я.А. Реализация принципа транспарентности в арбитражном процессе нарушена? // Вестник арбитражного суда Московского округа. 2016. № 3. С. 83 - 87. . Магамедова К.К. рассматривает транспарентность судебной власти также и как конституционный принципМагомедова К. К. Некоторые аспекты содержания конституционного принципа транспарентности судебной власти // Российский юридический журнал. 2015. № 2. С. 55 - 58.. Одновременно, более целесообразно говорить о конституционном принципе транспарентности деятельности государственных органов в целом, а транспарентность судебной власти рассматривать как одну из форм его реализации.

Транспарентности в российской правовой доктрине также уделяется пристальное внимание в отношении публичных финансов и антикоррупционного законодательстваСм. напр.: Акопджанова М. О. Транспарентность как важнейший принцип противодействия коррупционным преступлениям // Российская юстиция, 2015. № 2. С. 28 -31. . Сама система государственных закупок имеет своей целью реализацию принципа прозрачности и открытости информации в публичном секторе, предполагая ее размещение в единой информационной системеПисьмо Министерства экономического развития РФ от 20 марта 2017 г. N Д28и-1193 «О свободном и безвозмездном доступе к информации о контрактной системе в сфере закупок» // СПС «Гарант».. Некоторые современные исследователи выдвигают вопрос о применении децентрализованных систем распределенного реестра (блокчейн) в сфере публичных финансов для обеспечения их большей прозрачностиБрыкин К.И. Блокчейн как средство реализации принципа прозрачности (открытости) в сфере публичных финансов // Финансовое право. 2018. № 4. С 39 - 42. . Транспарентности в сфере международных публичных финансов уделяется внимание и в зарубежных исследованиях, получает развитие идея участия общества в формировании бюджета (participatory budgeting)See Sciso E. Accountability, Transparency and Democracy in the Functioning of Bretton Woods Institutions. Springer, 2017. 262 p.

Ligia H., Lьchmann H. Participatory Budgeting and Democratic Innovation: Some Analytical Variables // Beyond Bureaucracy. Towards Sustainable Governance Informatisation. Springer, 2017. P. 63 - 78. .

Транспарентность не является только составной частью открытого правительства, но ее реализация обуславливает в значительной степени возможность развития механизмов открытого правительства, определяя обязанности государственных органов публично раскрывать информацию обществу. Если открытое правительство, конкретизируя механизмы электронного правительства, в основном нацелено на модернизацию государственного управления с использованием сети Интернет, то транспарентность может проявляться и в нецифровых формах, как, например, право доступа на судебное заседание в рамках гласности процесса или право непосредственно в устной форме получить консультацию у одного из должностных лиц государственных органов по интересующим вопросам в пределах их компетенции.

Развитию механизмов открытого правительства, помимо транспарентности государственной деятельности, способствует также обеспечение общедоступности информации государственных органов - правового режима, в рамках которого властные субъекты раскрывают некоторую информацию публично, что создает условия для реализации права на доступ к информации государственных органов.

Общедоступность информации государственных органов - специальный правовой режим по отношению к общедоступности информации в целом. В российском позитивном праве сложилось терминологическое многообразие для обозначения открытого доступа к информации как таковой. Помимо термина «общедоступная информация», также встречаются термин открытой информации, открытой и общедоступной информации, информации в общественном достоянии. Многообразие терминов, тем не менее, как верно отмечает Л.К. Терещенко, не препятствует формированию единых признаков для каждого из используемых обозначенийТерещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2013. 227 с. . Автор при этом подчеркивает, что открытая и общедоступная информация не тождественны: открытая информация является более общим понятием, тогда как общедоступная описывает наиболее свободный правовой режим информации.

Поскольку по смыслу ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 18.03.2019) // Российская газета, N 165, 29.07.2006., общедоступной является любая информация, доступ к которой не ограничен, правовой режим общедоступной информации в целом является основным. Одновременно, правовой режим общедоступной информации государственных органов, скорее, в настоящий момент представляет собой исключение из общего режима ограниченного доступа. Особенностью правового режима общедоступной информации государственных органов является предоставление правообязанности властным субъектам размещать информацию о своей деятельности для публичного ознакомления в общем доступе, в том числе в сети Интернет.

Правовой режим общедоступности информации государственных органов тесно пересекается с правами и свободами человека и гражданина, в том числе со свободой слова, а равно, при определенных обстоятельствах, с правом на уважение частной жизни. Обязанность государства предоставлять достаточную и полную информацию в рамках режима общедоступности публичной информации получила интересное развитие в судебной практике Европейского суда по правам человекаECHR. Applications nos. 52806/09 and 22703/10. 24 March, 2014. [Electronic resource] // http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-138597 (date of access - 12.05.2019) . Суд постановил, что неисполнение государством Норвегии обязанности по информированию дайверов путем составления декомпрессионных таблиц об опасности погружения на ту или иную глубину, что послужило нарушением их права на уважение частной жизни со стороны государства Норвегия.

Различные страны по-своему подходят к разрешению вопроса об установлении обязательной общедоступности информации государственных органов. Российское правовое регулирование идет по пути указания в разных нормативных актах, какая информация подлежит размещению государственными органами в качестве общедоступной. Хотя распоряжением Правительства РФ был утвержден перечень общедоступных данных, размещаемых в сети Интернет в форме «открытых данных», его обобщенный характер не позволяет собрать в одном списке все публичные реестры страны, кроме того, ограничен формой открытых данныхРаспоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 N 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" в форме открытых данных» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2013, N 30 (часть II), ст. 4128; Собрание законодательства РФ, 09.04.2018, N 15 (Часть V), ст. 2174.. Одновременно, некоторые категории информации предполагаются общедоступными в обязательном порядке, чем объясняется установление запретов засекречивания информации в ст. 7 Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне"Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» (ред. от 29.07.2018) // Российская газета, N 182, 21.09.1993..

Другие юрисдикции иногда прибегают к более централизованным способам закрепления категорий информации, подлежащих доведению до всеобщего сведения. Например, Кодекс Франции об отношениях между обществом и администрациейCode des relations entre le public et l'administration. [Source numйrique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=91C91B1A73A68E15149FA32687E64163.tplgfr34s_2?idSectionTA=LEGISCTA000031367685&cidTexte=LEGITEXT000031366350&dateTexte=20190210 (date d'accиs - 12.05.2019) вводит специальную категорию информации: данные для сообщения (les donnйes de rйfйrence). Их публикация является государственной обязанностью. Данные для сообщения должны соответствовать следующим критериям: они представляют собой общее упоминание для идентификации или обозначения лиц, продуктов, услуг, территорий; они часто используются лицами частного и публичного права, отличными от органа, в распоряжении которого находятся такие данные; их последующее использование требует поддержания высокого качества их предоставления. Список данных для сообщения установлен Декретом Государственного СоветаDйcret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise а disposition des donnйes de rйfйrence. [Source numйrique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=C49A75316B5545B2041F83902D900816.tplgfr34s_2?cidTexte=JORFTEXT000034194946&idArticle=LEGIARTI000034195955&dateTexte=20170316 (date d'accиs - 12.05.2019) и включен в содержание Кодекса.

Не обеспечивая унифицированного законодательного поименования категорий информации государственных органов, подлежащих доведению до всеобщего сведения, российское правовое регулирование также не закрепляет принцип общедоступности информации государственных органов в качестве основополагающего. Такое закрепление возможно путем развития термина «общественное достояние» применительно к информации и отнесения информации государственных органов к нему. Общедоступность информации государственных органов, в то же время, сопоставима с понятием общественного достояния лишь условно, т.к. общественное достояние всегда относится к уже готовой документированной информации, а общедоступность может обозначать режим будущей информации. Так, в Финляндии Актом об открытости государственной деятельностиAct on the Openness of Government Activities (621/1999; amendments to 907/2015 included). Minisrty of Justice of Finland. Unofficial translation. [Electronic resource] // http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990621_20150907.pdf (date of access - 12.05.2019) закрепляется положение, что любой официальный документ относится к общественному достоянию, если иное не предусмотрено Актом об открытости государственной деятельности или иным актом. Акт подробно описывает, в какой момент разные виды документов входят в общественное достояние. Например, судебное решение становится частью общественного достояния в момент, когда оно отдано сторонам или доведено до их сведения. Одновременно, акт не распространяется на недокументированную информацию государственных органов.

В рамках правового режима общедоступности публичной информации получают свое развитие и открытые данные, которые в настоящей работе рассматриваются отдельно в качестве особенного режима публичной информации. Открытые данные становятся определяющим институтом в развитии идеи открытого правительства, предполагая постепенное формирование активного взаимодействия между государством и обществом на основе анализа раскрываемой информации, а равно обеспечения механизмов доступа к информации государственных органов, которая не была раскрыта ими самостоятельно.

Открытое правительство, таким образом, обозначает новое направление развития государственного управления, при котором формируются условия для взаимного обмена информацией между государством, организациями и гражданами. Открытое правительство формируется посредством обеспечения транспарентности деятельности государства, установления режима общедоступности публичной информации и реализации потенциала открытых данных. Открытость как правовая ценность способствует развитию правового регулирования доступа к информации государственных органов, определяя содержание юридических норм и цели их применения. Одновременно, развитие механизмов открытого правительства предполагает также и необходимость ограничения доступа к некоторым данным государственных органов.

Правовые режимы ограниченного доступа к информации государственных органов

Правовые режимы ограниченного доступа к информации государственных органов, в первую очередь, - государственная и служебная тайна. Особенности взаимодействия тайн частных лиц и организаций и правового режима информации государственного органа относятся к смешанным режимам и не рассматриваются в настоящем параграфе. Если информация не относится к одной из тайн, она автоматически не следует режиму общедоступности, а степень и условия ее раскрытия должны оцениваться in concreto. Одновременно возникает проблема определения правового режима информации государственных органов, которая не была отнесена ни к одной из тайн и правовой режим которой не ясен.

Режим ограниченного доступа к информации государственных органов направлен на обеспечение безопасности внешней политики и сохранение единства внутренней политики. Основные особенности ограничения доступа к информации государственных органов и становления современных режимов государственной и служебной тайн выводятся из исторического анализа двух существовавших ранее институтов - arcana imperii и raison d'EtatCarpanelli E. State Secrecy and Human Rights Violations. Universitа degli Studi di Milano-Bicocca, Scuola di Dottorato in Scienze Giuridiche, Curriculum in Diritto Internazionale. 2016. 572 p. [Electronic resource] // https://boa.unimib.it/retrieve/handle/10281/104988/154301/phd_unimib_775180.pdf (date of access - 12.05.2019) Arcana imperii в Древнем Риме означали такие сведения, раскрытие которых могло бы создать угрозу выживания всей империи, и были нацелены на обеспечение внешней безопасности. С расширением границ постепенно сформировались три категории информации, относившейся к arcana imperii: secreta ad bella pertinentia, охранявшие военную тайну, религиозные секреты, а также информация, относящаяся к национальной безопасности и международным отношениям, признанная секретной по решению СенатаIbid. P. 30. . Основной направленностью установления режима arcana imperii было предотвращение поражения Римской империи в военных действиях. Даже сведения, относившиеся к религиозной тайне, были связаны с внешней политикой: хранились в секрете имена всех руководящих богов Рима, т.к. считалось, что если произнести их в определенном порядке, вся империя будет разрушена.

Одновременно, доктрина raison d'Etat, получившая свое развитие в XVI - XVII в.в. в Европе и формировавшаяся частично за счет возвращения к античной истории и теоретизации arcana imperii, была призвана обеспечить иной интерес: она предполагала, что князь (prince) не должен уведомлять своих подданных о своих намерениях, чтобы эти сведения не перешли к внешним врагамCarpanelli E. Op. cit.. La raison d'Etat, таким образом, защищала не только внешние отношения, но приравнивала доступ к знанию и политическую власть, обеспечивая внутреннее единство институтов власти в интересах суверена. Во Франции, например, при смене формы правления на республиканскую, секретность деятельности органов монархии была настолько широко распространена, что подверглась критике, а ее устранение виделось революционерам как раз в провозглашении республики, что, однако, спустя некоторое время, привело к новой институализации государственной тайныFillion S. Du secret а la transparence : pour un Etat plus proche des citoyens. Mйmoire soutenu le 21 juin 2006. 124 p. [Source йlectroinque] http://doc.sciencespo-lyon.fr/Ressources/Documents/Etudiants/Memoires/Cyberdocs/MFE2006/fillion_s/pdf/fillion_s.pdf (date d'accиs - 12.05.2019). В Германии под влиянием французской революции также в XIX в. провозглашалось установление транспарентности государственной деятельности, что, однако, не предотвратило развития тоталитарных режимов в XXв. и составляло не более чем «гражданскую иллюзию»Voigt R. Arcana Imperii. Das St?aat?sgeheimnis als Inst?rument der Arkanpolit?ik // Staatsgeheimnisse. Arkanpolitik im Wandel der Zeiten. Springer, 2017. P. 5 - 30. .

Итак, ограниченный режим доступа к информации государственных органов от необходимости обеспечения внешнеполитической безопасности переходит к поддержанию суверенитета, а затем, в процессе реформации всех политических отношений образует институт государственной тайны. Зарубежная литература часто использует термин «классифицированная информация» для деноминации государственной тайны.

Государственная тайна подвергается исчерпывающей регламентации. В первую очередь, устанавливаются основания классификации информации в соответствии с определенным критерием. Каждая юрисдикция самостоятельно определяет такой критерий соотнесения. Наиболее распространенный способ - отнесение к государственной тайне в соответствии с видом сведений, при котором подлежит обоснованию именно содержание информации и ее тематическое соотношение с предлагаемым видом. Например, в России перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется в ст. 5 Закона от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне". В Финляндии же, где основным принципом является открытость государственной информации, качественная определенность информации становится безусловным основанием для отнесения ее к государственной тайне. Секция 24 Акта об открытости государственной деятельности устанавливает список официальных документов, которые следуют режиму секретности в любом случае, если не предусмотрено иное. Так, в данный список входят документы внутренней безопасности, если только не очевидно, что раскрытие информации не повлечет угрозу внутренней безопасности.

Критерием отнесения к информации, охраняемой государственной тайной, может приниматься и защищаемый интерес. Так, в Швеции Акт о свободе СМИ устанавливает, что официальные документы могут быть отнесены к содержащим государственную тайну только в том случае, если засекречивание делается в одном из интересов, перечисленных в акте. Среди интересов выделяются, например: национальная и внешняя безопасность; интерес предотвращения или пресечения преступления; публичный экономический интерес, интерес частных лиц и т.п.The Ministry of Justice of Sweden. Public Access to Information and Secrecy Act: Information concerning public access to information and secrecy legislation, etc. 2009. [Electronic resource] // https://www.government.se/49b75b/contentassets/2ca7601373824c8395fc1f38516e6e03/public-access-to-information-and-secrecy-act (date of access - 12.05.2019).

Правовой режим информации, отнесенной к государственной тайне, неоднороден: выделяются различные грифы секретности по степени общественной опасности потенциального неправомерного раскрытия такой информации. Для каждого грифа характерно наличие собственных требований к присвоению и проставлению грифа, условиям передачи информации между должностными лицами и условиям допуска к информации ограниченного доступа.

Так, в российском праве выделяются грифы «секретно», «совершенно секретно» и «особой важности». Правовое регулирование классифицированной информации в США, установленное указом Президента № 13526 от 29 декабря 2009г.USA. The President Executive Order 13526. Classified National Security Information. December 29, 2009. [Electronic resource] // https://www.archives.gov/isoo/policy-documents/cnsi-eo.html (date of access - 12.05.2019), также предполагает выделение трех грифов секретности по степени опасности раскрытия информации: сверхсекретная, секретная и конфиденциальная. Схема степеней секретности в ЕС включает 4 класса информации: сверхсекретная, секретная, конфиденциальная и ограниченного доступаCouncil Decision of 23 September 2013 on the security rules for protecting EU classified information // OJL 274, 15.10.2013. P. 1-50.. При этом неклассифицированная информация не подлежит ограничению в распространении, как отмечалось в 2009г. в исследовании для Парламента ЕСLabayle H. Principles and Procedures for Dealing with European Union Classified Information in the Light of the Lisbon Treaty. European Parliament, 2009. [Electronic resource] // http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Laba/Labayle_PE_DraftClassified-informations.pdf (date of access - 12.05.2019).

В зависимости от того, как в конкретной юрисдикции сформировалась система сдержек и противовесов, предоставление иным органам внутри государственного аппарата доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется по-разному. Особенно значима данная проблема для обеспечения реализации права на защиту в судебном споре, где может быть затронута информация, отнесенная к государственной тайне. В Российской Федерации, например, разбирательство дела, если его материалы содержат государственную или иную охраняемую тайну, должно происходить в закрытом судебном заседании в соответствии со ст. 11 АПК РФАрбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета, N 137, 27.07.2002., ст. 10 ГПК РФГражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 220, 20.11.2002., ст. 241 УПК РФУголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.04.2019) // Российская газета, N 249, 22.12.2001. и ст. 11 КАС РФКодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 49, 11.03.2015., устанавливающими исключение из принципа гласности. Государство не обладает правомочием отказать в предоставлении информации, необходимой для разбирательства дела, в связи с чем первоначально при рассмотрении дел такого рода органы требовали в том числе с адвокатов в обязательном порядке прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, основываясь на ст. 21 Закона «О государственной тайне», что, однако, было признано Конституционным судом РФ не соответствующим положениями Конституции РФПостановление Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 N 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина» // СПС «КонсультантПлюс».. В последствии с 1997г. в Закон «О государственной тайне» была внесена ст. 21.1, определяющая особый порядок допуска к государственной тайне с предупреждением об уголовной ответственности за разглашение под расписку. ВАС РФ также, определяя особенности толкования норм о закрытом заседании и гласности процесса, отметил, что лицо не может быть не допущенным к участию в процессе только на том основании, что оно не соответствует общим требованиям ст. 21, напомнив о необходимости применения положений ст. 21.1 в данном случаеПостановление Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» // СПС «КонсультантПлюс»..