Соотношение режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов

Предлагаемые усовершенствования показывают, что открытые данные как правовой институт еще находятся в процессе своего становления и во многом предполагаются в качестве правовой идеи и правовой ценности, развивая идею открытого правительства.

Итак, открытые данные - формирующийся правовой режим информации, предполагающий смену статуса информации государственных органов из ограниченного доступа в открытый, как с условиями использования, так и безусловно, а равно формирующий правовой статус информации, для которой правовой режим ранее не был определен в связи с неточностью законодательства. Открытые данные предполагают формирование общественной ценности раскрываемой информации на основе ее обработки. Правовое регулирование открытых данных включает два блока: предоставление информации по запросу (не на основе принципа личного интереса), а также создание информационных ресурсов публичного доступа и добровольное раскрытие информации на них в доступных форматах. Открытые данные не могут быть ограничены лишь информацией государственных органов. Правовое регулирование открытых данных в публичном секторе должно определенно включать также информацию всех юридических лиц публичного права в связи с публичной спецификой их деятельности.

Одновременно, открытость данных предполагает также некоторые ограничения в раскрытии информации, а равно предоставление неполной информации в случаях, когда возникает вероятность раскрытия информации конфиденциального характера, что приводит к рассмотрению смешанных режимов информации государственных органов.

Смешанные режимы: конфликт открытости и конфиденциальности

В российской правовой доктрине проблему смешанных режимов информации предлагает Д.И. ГунинГунин Д.И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект. Автореф. дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2008. 24 c. , определяя их как результат взаимодействия транспарентности и тайны информации. В настоящей работе под смешанным режимом информации государственных органов понимается режим, при котором информация передается или распространяется субъектам, не являющимся субъектами первичного режима, в результате чего возникает коллизия норм, требующая юридического решения при переходе информации во вторичный режим. Если Д.И. Гунин указывает на возникновение смешанных режимов в результате сбора данных об определенном объекте с необходимостью ограничения субъектов доступаГунин Д.И. Указ. соч., необходимо ввести уточнение, что смешанные режимы возникают в связи с комплексностью и непредсказуемостью развития общественных отношений, не обязательно предполагая сбор данных из разных источников, но предполагая лишь возникновение коллизии норм. Смешанный режим - условное понятие, т.к. результатом противоречия норм в итоге становится распространение на информацию действия либо первичного, либо вторичного режима, - tertium non datur.

В правовых режимах открытых данных и общедоступности публичной информации значимой становится, в первую очередь, проблема размещения информации, потенциально идентифицирующей физических лиц. По общему правилу во всех юрисдикциях такая информация публикуется с изъятием идентифицирующих элементов. Даже в США в Меморандум об открытых данных специально вводится понятие персонально идентифицируемой информации и эффекта мозаики, при котором данные, изначально не обладающие идентификационным эффектом, создают его в процессе их объединенияUSA. Memorandum on Open Data Policy--Managing Information as an Asset (“the Open Data Memorandum”, also known as M-13-13). May 9, 2013. [Electronic resource] // https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf (date of access - 12.05.2019). В Финляндии также учитывается риск смешения информации по эффекту мозаики: по запросу орган может скомпилировать информацию и предоставить запрашивающему набор данных из разных источников, если это не нарушает режимов секретности или персональных данныхAct on the Openness of Government Activities (621/1999; amendments to 907/2015 included). Minisrty of Justice of Finland. Unofficial translation. [Electronic resource] // http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990621_20150907.pdf (date of access - 12.05.2019).

Во Франции ст. L311-6 Кодекса об отношениях между администрацией и обществом устанавливает, что предоставлению никому, кроме заинтересованного лица, не подлежит информацияCode des relations entre le public et l'administration. [Source numйrique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=91C91B1A73A68E15149FA32687E64163.tplgfr34s_2?idSectionTA=LEGISCTA000031367685&cidTexte=LEGITEXT000031366350&dateTexte=20190210 (date d'accиs - 12.05.2019) передача которой могла бы повлечь нарушение режима частных тайн, содержащая оценочную информацию в отношении лица, которое указано напрямую или которое можно легко определить, и раскрывающая информацию о действиях лица, что может повлечь претерпевание им вреда.

Если информация содержит сведения, указанные в ст. L311-5 (государственная информация ограниченного доступа) и ст.L311-6 Кодекса, то она подлежит публичному сообщению только после того, как конфиденциальные сведения изъяты. Информация, содержащая персональные данные, также может быть опубликована с предварительным изъятием данных (анонимизация).

В Российской Федерации необходимость изъятия персональных данных из открыто размещаемой государственным органом информации установлена в ряде законодательных актов. Общие положения об учете законодательства о персональных данных при размещении информации государственных органов в публичном доступе определяются в ч. 6 ст. 7 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 18.03.2019) // Российская газета, N 165, 29.07.2006.. Особенности обработки персональных данных в государственных информационных системах предписываются ст. 13 ФЗ «О персональных данных»Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 31.12.2017) // Российская газета, N 165, 29.07.2006. . ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» напрямую исключает из своего действия отношения, связанные с обработкой органами персональных данных, а также указывает на необходимость учета режимов конфиденциальности при размещении открытых данныхФедеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 28.12.2017) // Российская газета, N 25, 13.02.2009.. Отношения по обработке персональных данных исключены из действия и ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) // Российская газета, N 265, 26.12.2008.. Последний закон также предусматривает необходимость изъятия и изменения персональных данных при публичном размещении решений суда, устанавливая в ч. 4 ст. 15 определение персональных данных применительно к сфере его действия.

Изъятие персональных данных и иной конфиденциальной информации, а также отказ государственным органом в их предоставлении, находят свое обоснование и в практике Конституционного суда РФ. Например, рассматривая дело о запросе адвоката у социальных органов сведений о пенсиях некоторых граждан, суд указывал, что отказ не вызывает противоречия с конституционными положениями о праве на судебную защиту, т.к. любая информация, затрагивающая права лица, должна быть ему доступна, кроме случаев обоснованного и соразмерного ограничения доступа к такой информацииОпределение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2011 г. № 1063-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Багадурова Магомеда Магомедовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», статьей 10 Федерального закона «О персональных данных» и частью второй статьи 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «Гарант»..

Решение Европейского суда справедливости также подчеркивает необходимость поиска баланса интересов при требовании о раскрытии персональных данныхJudgment of the Court (Grand Chamber) of 29 June 2010. European Commission v The Bavarian Lager Co. Ltd. Case C-28/08 P. [Electronic resource] // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62008CJ0028 (date of access - 12.05.2019). Компания Bavarian Lager послала запрос Европейской комиссии о предоставлении списка лиц, присутствовавших на мероприятии, с указанием наименований фирм, отнесением их к одной из 14 категорий, указываемых в предыдущем запросе компании. Суд установил, что непосредственное согласие на такую передачу данных было выражено всеми присутствовавшими лицами, кроме пяти. Одновременно, суд обратил внимание, что компания не дала обоснования предоставления запрашиваемых данных, поэтому Комиссия не могла определить, чьи интересы были бы нарушены таким предоставлением информации, и оценить, была ли вероятность вреда субъектам персональных данных. Суд также указал, что запрос информации не подразумевает обоснование интереса, что указывает на неправильное истолкование европейским судом общей юрисдикции положений Регламента ЕС No 1049/2001.

Таким образом, смешанного режима информации при разрешении конфликта открытости и конфиденциальности как такового не возникает: в общем объеме раскрываемой информации выделяются элементы, следующие первичному режиму конфиденциальности, например, - персональных данных. При отсутствии специальных условий первичный режим превалирует, удерживая раскрытие конфиденциальной информации. Такое же положение в России действует, например, в отношении неполного раскрытия содержания текста судебного решения, если часть информации относится к государственной или иной охраняемой законом тайне ст. 15 Федерального закона от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от. 28.12.2017) // Российская газета, N 265, 26.12.2008..

Другое разрешение противоречия конфиденциальности персональных данных и общедоступности получает при условии их большей социальной значимости. Законодательство ряда юрисдикций выделяет случаи, когда персональные данные размещаются в сети Интернет государственными органами. При этом иногда учитываются цели публичного размещения таких данных. В Нидерландах Закон о последующем использовании информации публичного сектораWet van 24 juni 2015, houdende regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Law of 24 June 2015 laying down rules on the re-use of public sector information). [Electronic resource] // https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/implementation-psi-directive-netherlands (date of access - 12.05.2019) , например, не распространяется, кроме прочего, на публичные персональные данные, последующее использование которых не совместимо с целью их сбора.

Во Франции публичному размещению с исключением из режима конфиденциальности подлежат такие данныеCode des relations entre le public et l'administration. [Source numйrique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=91C91B1A73A68E15149FA32687E64163.tplgfr34s_2?idSectionTA=LEGISCTA000031367685&cidTexte=LEGITEXT000031366350&dateTexte=20190210 (date d'accиs - 12.05.2019), как документы информирования общества об организации администрации, включая списки уполномоченных лиц, национальный реестр ассоциаций и реестр предприятий, документы публичного информирования регулируемых видов деятельности, в частности: адвокатов, судебных приставов, нотариусов и архитекторов, информация о сданных экзаменах и выигранных конкурсах, в том числе о полученных дипломах и т.п. Перечень информации определяется подзаконным актом органа исполнительной власти и включается в текст кодекса.

В Российской Федерации не устанавливается единый список исключений из режимов конфиденциальности, однако также присутствуют нормы о приоритете публичного размещения при столкновении с частной конфиденциальностью. Публичному размещению, например, подлежат сведения о физических лицах, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателейФедеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 27.12.2018) // Парламентская газета, N 152-153, 14.08.2001.. Единый государственный реестр предпринимателей (ЕГРИП) позволяет по фамилии, имени, отчеству или по индивидуальному номеру налогоплательщика найти индивидуального предпринимателя, просмотреть его виды деятельности и удостовериться в действительности его статуса. Одновременно, в публичном доступе находятся только необходимые сведения. Иные сведения о лице, в том числе место регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, не раскрываются публично. Другой пример - публичное размещение данных об имуществе должностных лиц государственных органовСм. напр.: Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 «Вопросы противодействия коррупции (вместе с "Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования")» // Российская газета, N 148, 10.07.2013.. Отдельно выделяются также случаи предоставления данных из государственных реестров с обязательным удостоверением личности.

Итак, смешанные режимы информации характеризуются конфликтом конфиденциальности и общедоступности, который получает свое разрешение посредством: изъятия некоторых данных из публикуемых (публикация судебных решений с соблюдением конфиденциальности сторон, публикация данных об индивидуальных предпринимателях); публичного раскрытия конфиденциальной информации (публикация данных об имуществе и доходе судей, публикация списков и перечней награжденных лиц, доступность данных об отбывании уголовного наказания); установление особых процедур идентификации для получения конфиденциальной информации (запросы в Росреестр об имуществе).

Разность соотношения норм первичного и вторичного режимов ставит вопрос о правовом основании исключения из защиты первичного режима конфиденциальности. С одной стороны, речь может идти о негласном намерении лица претерпевать последствия публичного размещения своих данных в определенных ситуациях. Однако такое положение не объясняет случаи отказа в предоставлении информации частных лиц, имеющих публичное значение. В качестве примера рассмотрим дело Информационного комиссара Великобритании, где запрашивающий просил предоставить информацию о встрече, которая, по мнению запрашивающего, имела место между Принцом Уэльским и Майклом Гав. Департамент окружающей среды, продовольствия и сельских дел отказал на основании факта, что такая информация не касается окружающей среды, а также ссылаясь на норму, согласно которой орган не обязан подтверждать наличие у него информации по коммуникации с наследником Трона. Комиссар подтвердил вывод органа и отказал в обжалованииUK Information Commissioner Decision. Department for Environment Food and Rural Affairs. Central government. 1st February, 2019. [Electronic resource] // https://ico.org.uk/media/action-weve-taken/decision-notices/2019/2614275/fer0766245.pdf (date of access - 12.05.2019). Наследник престола - наиболее удачный пример частного лица, имеющего публичное значение. Защита его сообщений с органами власти кроется в уже рассматриваемом нами институте la raison d'Etat, опосредовавшем средневековую централизацию власти. Хотя может показаться, что приводимый пример не связан с российской республиканской юрисдикцией, он отражает наглядно тот факт, что негласное согласие лица при обретении им публичного статуса само по себе не может выступать основанием разграничения первичного и вторичного режимов. Аналогичную позицию можно встретить в решении Европейского суда по правам человека, постановившем о неправомерности публикации фотографий Принцессы Ганноверской, относящихся к ее частной жизниECHR decision. Von Hannover v. Germany (application no. 59320/00), 24 June, 2004. [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-1036787-1072690%22]} (date of access - 12.05.2019). Примечательно, практика ЕСПЧ показала, что возможны случаи, когда информация о лице, имеющем публичное значение, не ограничивается в доступе, если содержание ее размещения соответствует общему интересу (например, размещение фотографий для сравнения богатых и бедных, что рассматривалось как общественно значимый вопросECHR decision. Von Hannover (no. 3) v. Germany (n° 8772/10). 19 September, 2013. [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-4498929-5425601%22]} (date of access - 12.05.2019), или использование фотографий политического оппонента в рамках предвыборной агитации, что также рассматривалось судом как общественно значимоеECHR decision. Schьssel v. Austria. 21 February, 2002. (decision on admissibility). [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-22209%22]} (date of access - 12.05.2019) ).

Более целесообразно рассматривать, таким образом, в качестве основания разграничения норм первичного и вторичного режимов информации государственных органов наличие публичного (общего) интереса в преодолении конфиденциальности.

Соотношение частного и публичного интереса - ключ к определению правила разграничения доступа к информации государственных органов. Соотношение частного и публичного интересов глубоко исследовано в работе А.Ю. ЛомаеваЛомаев А.Ю. Публичный интерес как правовая категория. Автореф. дис. … к.ю.н. Казань, 2012. 25 с. . Публичный интерес проявляет себя в разных отраслях права и оказывает влияние на частные правоотношения. Публичному интересу по умолчанию отдается приоритет норм. Автор, тем не менее, не затрагивает проблему доказывания публичного интереса, рассматривая его в онтологическом аспекте, раскрывая его диалектическое единство с частным интересом.

Французское право использует схожий термин - «общий интерес». Общий интерес во Франции также является основанием определения предпочтения при возникновении коллизии правовых норм, а равно выступает важной категорией французского публичного права. Государственный совет Французской республики в 1999г. посвятил понятию общего интереса отдельный докладConseil d'Etat, jurisprudence et avis de 1999. Rapport public sur l'intйrкt gйnйral. [Source numйrique] // http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Etudes-Publications/Rapports-Etudes/Reflexions-sur-l-interet-general-Rapport-public-1999 (date d'accиs - 12.05.2019). Французская правовая доктрина выделяет две основные теории общего интереса: утилитаристскую, представляющую общий интерес как сумму воль отдельных индивидов, и волюнтаристскую, согласно которой общий интерес выражается общим решением, что позволяет государству принимать решения в пользу общего интереса вопреки воле отдельных лиц. В докладе отдельно обращается внимание на недопустимость злоупотребления правилом приоритета общего интереса и объясняется эволюция понимания общего интереса с возвращением в сторону утилитаристской концепции.

Практика Европейского суда справедливости также знает примеры установления верховенства публичного интереса при раскрытии информации. Европейский суд справедливости в 2007г. рассматривал дело Jose Maria Sison v. Council of The European Union, которое показывает превалирование публичного интереса над частным в некоторых случаяхECJ. Jose Maria Sison v. Council of The European Union. Case number: C-266/05 P. 1 February, 2007. [Electronic resource] // http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?docid=61477&pageIndex=0&doclang=EN&part=1 (date of access - 12.05.2019) . Имя заявителя было включено решением Совета ЕС в список лиц, чьи фонды и финансовые активы подлежали заморозке в рамках борьбы с терроризмом. Заявитель запросил названия стран, предоставивших информацию для включения его в этот список, на что ему было отказано. Европейский суд справедливости рассудил, что, поскольку информация была засекречена государствами в публичных интересах, они могли отказать в праве предоставления их наименований, даже несмотря на то, что запрашиваемая информация непосредственно касалась интересов заявитель, т.к., в данном случае, необходимость обеспечения безопасности в качестве публичного интереса превалировала над частным интересом заявителя.

Публичный интерес не всегда является основанием для ограничения доступа к информации, но может выступать и основанием для раскрытия общественно значимой информации. Так, публичный интерес получает особое значение в праве Великобритании. Важным положением права на доступ к информации государственных органов Великобритании, где действует принцип дозволения в отношении публичной информации, является установление теста публичного интереса, согласно которому презюмируется, что информация может быть раскрыта, если нельзя показать, что публичный интерес ее сохранения значительно выше публичного интереса ее раскрытия. В разъяснениях Министерства информации Великобритании указывается, что тест публичного интереса подлежит применению в конкретном деле с учетом конкретных обстоятельствMinistry of Defence, UK. Access to Information Guidance Note. Version 6 June 2009. Guidance Note E4 The Public Interest Test. [Electronic resource] // https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/16835/E420090701MOD_FOI_Guidance_Note.pdf (date of access - 12.05.2019) . При этом орган напомнил, что, хотя определения публичного интереса не дано в актах, сам факт интереса публики не равен публичному интересу. Кроме того, сложность и неоднозначность раскрываемой информации не могут говорить о превалировании интереса сохранять информацию и должны рассматриваться в контексте, в связи с чем орган обязан предоставить уточняющую информацию.

Например, публичный интерес был определен Информационным трибуналом в деле Gilby v. Information Commissioner and the Foreign and Commonwealth Office в 2008г.Information Tribunal, UK. Gilby v. Information Commissioner and the Foreign and Commonwealth Office. Case number: EA/2007/0071, EA/2007/007, EA/2007/0079. 22 October, 2008. [Electronic resource] // https://www.right2info.org/resources/publications/case-pdfs/uk_gilby (date of access - 12.05.2019) Офис иностранных дел получил от Гилби запрос на предоставление информации о взаимоотношениях Великобритании и Саудовской Аравии в 1968-69 гг. Информационный трибунал рассудил, что предоставление запрашиваемой информации может нарушить публичный интерес, состоящий в поддержании отношений Великобритании и Саудовской Аравии. Одновременно трибунал отметил, что сведения о вовлеченности должностных лиц Великобритании напрямую или косвенно в уплату агентских сборов или комиссионных отчислений при торговле оружием могут быть раскрыты. В данном случае, запрашиваемая информация не относилась ни к конфиденциальной, ни к ограниченной в связи с необходимостью поддержания международных отношений, а также присутствовал публичный интерес ее раскрытия - транспарентность государственной информации.

Схожее понимание публичного интереса демонстрировалось и в практике Верховного суда ИзраиляSupreme Court of Israel. Ministry of Defense v. Gisha Legal Center for Freedom of Movement. Case number: AAA 3300/11. 19 December, 2011. Summary in English. [Electronic resource] // https://www.right2info.org/cases/plomino_documents/r2i-ministry-of-defense-v.-gisha-legal-center-for-freedom-of-movement (date of access - 12.05.2019) . Министерство обороны отказало в предоставлении информации Правовому центру свободы Гиша в предоставлении сведений о политике передачи некоторых гражданских благ на территорию Гиша. Верховный суд Израиля рассудил, что, хотя такая информация формально попадала в список секции 9 Акта о свободе информации, в отношении раскрытия которой орган не имеет обязанности, Министерство обороны в данном случае не предусмотрело, что секция 10 Акта предусматривает возможность раскрытия информации в публичном интересе, а также секция 11 Акта устанавливает возможность частичного раскрытия. Министерство обороны не предоставило достаточного обоснования для сохранения секретности информации, а равно не рассматривало возможность предоставления части информации. На этом основании, суд постановил раскрыть запрашиваемую информацию.

Публичный интерес может выступать не в качестве реализованной нормы, однако юридической ценности, существующей в правовом сознании. Когда информация государственного органа, ограниченная в распространении, попадает к СМИ, возникает вопрос о соотношении свободы СМИ и национальном интересе. В США, например, этот вопрос получил разрешение в деле Нью Йорк Таймс против США в 1971U.S. Reports: New York Times Co. v. United States, 403 U.S. 713 (1971). [Electronic resource] // http://cdn.loc.gov/service/ll/usrep/usrep403/usrep403713/usrep403713.pdf (date of access - 12.05.2019) . В руки журналистам были переданы 47 томов о внешней политике США во Вьетнаме, которые, однако, расценивались государством как секретные. Суд отклонил требование государства, ссылаясь на то, что государство несет бремя обоснования ограничения доступа к информации, которое оно не смогло предоставить. Одновременно, Дж. Блэкмен, например, высказывая свою позицию, обращал внимание издания на то, что лишь часть документов засекречена и ее раскрытие может подорвать национальную безопасность, за что моральная ответственность необратимо ляжет на СМИ.

Таким образом, разграничение информации в особых режимах должно быть основано на публичном интересе ее раскрытия. Подводя итоги главы, можно сформулировать правило разграничения доступа к информации государственных органов: если раскрытие информации может повлечь угрозу информационной безопасности личности, общества или государства, доступ к ней должен быть ограничен, но только при том условии что общественная значимость такой информации незначительна или оценивается меньшей. В случае его обоснованного и справедливого применения обеспечивается надлежащий баланс между открытостью и ограниченностью доступа к информации государственных органов.

Заключение

Правовое регулирование доступа к информации государственных органов и его ограничения формируется под влиянием идеи открытого правительства, реализуемой наряду с транспарентностью государственной деятельности и развивающей правовой режим общедоступности информации государственных органов.

Одновременно, доступ к публичной информации может быть ограничен для обеспечения внешней безопасности и поддержания внутреннего суверенитета. Государственная тайна предполагает строгую регламентацию доступа и использования засекреченной информации, однако не устраняет потребности в обеспечении конфиденциальности менее значимой информации, которая, однако, не может быть раскрыта. Служебная тайна - институт, позволяющий гибко устранять возможность доступа к информации государственного органа, относящейся к организационно-хозяйственной сфере его деятельности или иной информации, раскрытие которой может повлечь угрозу, в первую очередь, утечки информации, составляющей государственную тайну.

Для правового регулирования доступа к информации государственных органов существенно выявление общего режима публичной информации с помощью установления основополагающего принципа. Принцип ограничения, согласно которому доступ к информации государственных органов является открытым, если иное не установлено в нормативном акте, позволяет возложить бремя доказывания необходимости обеспечения конфиденциальности информации непосредственно на государственный орган и установить механизмы оспаривания неправомерного сокрытия информации. Принцип ограничения не исключает возможности гибкого применения норм о служебной тайне, но позволяет обеспечить надлежащий баланс интересов общества и государства в раскрытии публичной информации.

Гибкость определения необходимости ограничения доступа к информации государственных органов выявляется на основе анализа особых правовых режимов информации, опосредующих смену ее правового режима при передаче или распространении. Открытые данные как особый правовой режим публичной информации характеризуются, с одной стороны, созданием системы мер по стимулированию добровольного раскрытия информации государственными органами, с другой - определением механизмов запроса необходимой информации. Открытые данные предполагают раскрытие информации государственным органом в доступном формате и наиболее свободное использование раскрытой информации для увеличения социального благосостояния.

Увеличение объема раскрытия информации государственных органов ставит вопрос о разрешении конфликта режимов конфиденциальности и открытости. Возникают смешанные режимы публичной информации, предполагающие изъятие части информации из раскрываемой или, наоборот, полное раскрытие частной информации ограниченного доступа. Определение возможности полного или частичного раскрытия информации государственных органов осуществляется посредством оценки общественной значимости открытия или ограничения доступа к ней. Анализ смешанных режимов позволяет определить основное правило ограничения доступа к информации государственных органов: если раскрытие информации может повлечь угрозу информационной безопасности личности, общества или государства, доступ к ней должен быть ограничен, но только при том условии что общественная значимость такой информации незначительна или оценивается меньшей, чем потенциальный ущерб от ее раскрытия.

Посредством установления принципа ограничения и реализации на его основе правила ограничения доступа к публичной информации устанавливается гармоничное соотношение режимов открытого и ограниченного доступа к информации государственных органов, позволяющее как предотвратить раскрытие государственно значимой информации, так и установить правовое основание такого ограничения, которое может быть использовано для оспаривания правового режима информации государственных органов в конкретной ситуации. Полученные результаты могут быть использованы для упрощения взаимодействия СМИ, общественных объединений и государства, обеспечения свободы информации, установления гибкости в развитии частно-публичного партнерства, предполагающего использование публичной информации в коммерческих целях для покрытия издержек осуществления государственно значимых задач.

Библиография

Нормативные документы

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Бюллетень международных договоров, N 3, 2001.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.04.2019) // Российская газета, N 249, 22.12.2001.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета, N 137, 27.07.2002.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 220, 20.11.2002.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред от. 27.12.2018) // Российская газета, N 49, 11.03.2015.

Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» (ред. от 29.07.2018) // Российская газета, N 182, 21.09.1993.

Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 18.03.2019) // Российская газета, N 165, 29.07.2006.

Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 31.12.2017) // Российская газета, N 165, 29.07.2006.

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 28.12.2017) // Российская газета, N 25, 13.02.2009.

Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) // Российская газета, N 265, 26.12.2008.

Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 27.12.2018) // Парламентская газета, N 152-153, 14.08.2001.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета, 09.05.2012. № 5775 (102).

Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 «Вопросы противодействия коррупции (вместе с "Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования")» // Российская газета, N 148, 10.07.2013.

Указ Президента РФ от 09.05.2017 N 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» // Собрание законодательства РФ, 15.05.2017, N 20, ст. 2901.

Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 N 16) // СПС «КонсультантПлюс».

Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2005 г., N 30, ст. 3165 (Часть II).

Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 03.02.2014, N 5, ст. 547.

Письмо Министерства экономического развития РФ от 20 марта 2017 г. N Д28и-1193 «О свободном и безвозмездном доступе к информации о контрактной системе в сфере закупок» // СПС «Гарант».

Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information. [Electronic resource] // http://data.europa.eu/eli/dir/2003/98/2013-07-17 (date of access - 12.05.2019)

Directive 2013/37/UE du Parlement europйen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la rйutilisation des informations du secteur public. Texte prйsentant de l'intйrкt pour l'EEE. [Source йlectronique] // http://data.europa.eu/eli/dir/2013/37/oj (date d'accиs - 12.05.2019)

Act on the Openness of Government Activities (621/1999; amendments to 907/2015 included). Minisrty of Justice of Finland. Unofficial translation. [Electronic resource] // http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990621_20150907.pdf (date of access - 12.05.2019)

Code des relations entre le public et l'administration. [Source йlectronique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=91C91B1A73A68E15149FA32687E64163.tplgfr34s_2?idSectionTA=LEGISCTA000031367685&cidTexte=LEGITEXT000031366350&dateTexte=20190210 (date d'accиs - 12.05.2019)

Federal German law transposing the PSI Directive - Re-use of Information Act (2006). [Electronic resource] // https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/implementation-psi-directive-germany (date of access - 12.05.2019)

Loi relatif а la rйutilisation des informations du secteur public (Law on re-use of public sector information) of 4 May 2016 // Moniteur Belge. 03.06.2016. P. 34149.

Re-use of Public Sector Information Act 2015 (Act 205(I)/2015) // Cyprus Gazette, n° 4546 of 23.12.2015. P. 1442.

The Ministry of Justice of Sweden. Public Access to Information and Secrecy Act: Information concerning public access to information and secrecy legislation, etc. 2009. [Electronic resource] // https://www.government.se/49b75b/contentassets/2ca7601373824c8395fc1f38516e6e03/public-access-to-information-and-secrecy-act (date of access - 12.05.2019)

USA. Freedom of Information Act in a form showing all amendments to the statute made by the “FOIA Improvement Act of 2016”. [Electronic resource] // https://www.foia.gov/foia-statute.html (date of access - 12.05.2019)

Wet van 24 juni 2015, houdende regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Law of 24 June 2015 laying down rules on the re-use of public sector information). [Electronic resource] // https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/implementation-psi-directive-netherlands (date of access - 12.05.2019)

Council Decision of 23 September 2013 on the security rules for protecting EU classified information // OJL 274, 15.10.2013. P. 1-50.

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Open data. An engine for innovation, growth and transparent governance. [Electronic resource] // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52011DC0882 (date of access - 12.05.2019)

USA. The President Executive Order 13526. Classified National Security Information. December 29, 2009. [Electronic resource] // https://www.archives.gov/isoo/policy-documents/cnsi-eo.html (date of access - 12.05.2019)

USA. The President Executive Order № 13556 of November 4, 2010. Controlled Unclassified Information. [Electronic resource] // https://fas.org/irp/offdocs/eo/eo-13556.htm (date of access - 12.05.2019)

USA. Memorandum for the heads of executive departments and agencies. Designation and Sharing of Controlled Unclassified Information (CUI). May 7, 2008. [Electronic resource] // https://fas.org/sgp/bush/cui.html (date of access - 12.05.2019)

USA. Memorandum on Transparency and Open Government. January 21, 2009. [Electronic resource] // https://www.govinfo.gov/content/pkg/CFR-2010-title3-vol1/pdf/CFR-2010-title3-vol1-other-id196.pdf (date of access - 12.05.2019)

USA. The Open Government Directive (OMB Memorandum M-10-06). December 8, 2009. [Electronic resource] // https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf (date of access - 12.05.2019)

USA. Digital Government: Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People (“the Digital Government Strategy”). May 23, 2012. [Electronic resource] // https://opengovdata.io/2014/us-federal-open-data-policy/ (date of access - 12.05.2019)

USA. Memorandum on Open Data Policy. Managing Information as an Asset (“the Open Data Memorandum”, also known as M-13-13). May 9, 2013. [Electronic resource] // https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf (date of access - 12.05.2019)

Dйcret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise а disposition des donnйes de rйfйrence. [Source йlectronique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=C49A75316B5545B2041F83902D900816.tplgfr34s_2?cidTexte=JORFTEXT000034194946&idArticle=LEGIARTI000034195955&dateTexte=20170316 (date d'accиs - 12.05.2019)

Arrкtй royal fixant la procйdure et les dйlais de traitement des demandes de rйutilisation d'informations du secteur public ainsi que la surveillance de l'obligation de mise а disposition des documents administratifs (Royal decree establishing the procedure and deadlines for processing applications for re-use of public sector information and monitoring requirements for the provision of administrative documents) of 29/10/2007 // Moniteur Belge. 06.11.2007. P. 56338-56341.

Arrкtй royal relatif а la composition et au fonctionnement de la Commission d'accиs aux et de rйutilisation des documents administratifs (Royal decree on the composition and functioning of the Commission for access to and re-use of administrative records) of 29/04/2008 // Moniteur Belge. 08.05.2008. P. 24362-24368.

Судебная и административная практика

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 N 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина» // СПС «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2011 г. № 1063-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Багадурова Магомеда Магомедовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», статьей 10 Федерального закона «О персональных данных» и частью второй статьи 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «Гарант».

Постановление Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 61 «Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» // СПС «КонсультантПлюс».

ECHR decision. Schьssel v. Austria. 21 February, 2002. (decision on admissibility). [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-22209%22]} (date of access - 12.05.2019)

ECHR decision. Von Hannover v. Germany (application no. 59320/00), 24 June, 2004. [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-1036787-1072690%22]} (date of access - 12.05.2019)

ECHR decision. Von Hannover (no. 3) v. Germany (n° 8772/10). 19 September, 2013. [Electronic resource] // https://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{%22itemid%22:[%22003-4498929-5425601%22]} (date of access - 12.05.2019)

ECHR. Applications nos. 52806/09 and 22703/10. 24 March, 2014. [Electronic resource] // http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-138597 (date of access - 12.05.2019)

ECJ. Jose Maria Sison v. Council of The European Union. Case number: C-266/05 P. 1 February, 2007. [Electronic resource] // http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?docid=61477&pageIndex=0&doclang=EN&part=1 (date of access - 12.05.2019)

Judgment of the Court (Grand Chamber) of 29 June 2010. European Commission v The Bavarian Lager Co. Ltd. Case C-28/08 P. [Electronic resource] // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62008CJ0028 (date of access - 12.05.2019)

Constitutional Court of South Korea. Case No 88Hun-Ma22. Case Name: Forests Survey Inspection Request case. Decision Date 1989/11/04. Summary in English. [Electronic resource] // https://www.right2info.org/resources/publications/case-pdfs/south-korea_forests-survey-inspection-request-case-petitioner-v.-supervisor-of-county-of-ichon (date of access - 12.05.2019)

Supreme Court of Israel. Ministry of Defense v. Gisha Legal Center for Freedom of Movement. Case number: AAA 3300/11. 19 December, 2011. Summary in English. [Electronic resource] // https://www.right2info.org/cases/plomino_documents/r2i-ministry-of-defense-v.-gisha-legal-center-for-freedom-of-movement (date of access - 12.05.2019)

Conseil d'Йtat. 10иme - 9иme chambres rйunies. N° 389806. ECLI:FR:CECHR:2017:389806.20170208. lecture du mercredi 8 fйvrier 2017. [Source йlectronique] // https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000034017890&fastReqId=453311552&fastPos=1 (date d'accиs - 12.05.2019)

U.S. Reports: Totten, Administrator, v. United States, 92 U.S. 105 (1876). [Electronic resource] // http://cdn.loc.gov/service/ll/usrep/usrep092/usrep092105/usrep092105.pdf (date of access - 12.05.2019)

United States v. Reynolds, 345 U.S. 1 (1953). [Electronic resource] // https://supreme.justia.com/cases/federal/us/345/1/ (date of access - 12.05.2019)

U.S. Reports: New York Times Co. v. United States, 403 U.S. 713 (1971). [Electronic resource] // http://cdn.loc.gov/service/ll/usrep/usrep403/usrep403713/usrep403713.pdf (date of access - 12.05.2019)

Tenet v. Doe, 544 U.S. 1 (2005). [Electronic resource] // https://supreme.justia.com/cases/federal/us/544/1/ (date of access - 12.05.2019)

General Dynamics Corp. v. United States; The Boeing Co. v. United States, 563 U.S. 478 (2011). [Electronic resource] // https://supreme.justia.com/cases/federal/us/563/478/ (date of access - 12.05.2019)

UK Information commissioner decision. Lancaster City Council. Local government. 23 January, 2019. [Electronic resource] // https://ico.org.uk/media/action-weve-taken/decision-notices/2019/2614181/fs50771066.pdf (date of access - 12.05.2019)

UK Information Commissioner Decision. Department for Environment Food and Rural Affairs. Central government. 1st February, 2019. [Electronic resource] // https://ico.org.uk/media/action-weve-taken/decision-notices/2019/2614275/fer0766245.pdf (date of access - 12.05.2019)

Information Tribunal, UK. Gilby v. Information Commissioner and the Foreign and Commonwealth Office. Case number: EA/2007/0071, EA/2007/007, EA/2007/0079. 22 October, 2008. [Electronic resource] // https://www.right2info.org/resources/publications/case-pdfs/uk_gilby (date of access - 12.05.2019)

Литература

Агеев А.С. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов (особенности конституционно-правового регулирования в России и в Германии). Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2016. 28 с.

Акопджанова М. О. Транспарентность как важнейший принцип противодействия коррупционным преступлениям // Российская юстиция, 2015. № 2. С. 28 -31.

Антопольский А.А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления. Дис. … к.ю.н. Москва, 2004. 289 с.

Бондарь И.В. Тайна по российскому законодательству (Проблемы теории и практики). Дис. ... к.ю.н. Н. Новгород, 2004. 203 c.

Брыкин К.И. Блокчейн как средство реализации принципа прозрачности (открытости) в сфере публичных финансов // Финансовое право. 2018. № 4. С 39 - 42.

Гунин Д.И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект. Автореф. дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2008. 31 с.

Жирнова Н.А. Банковская и налоговая тайны как объекты финансово-правового регулирования. Автореф. дис. … к.ю.н. Саратов, 2013. 26 с.

Данилов Н.А. Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах. Автореф. дис. … к.ю.н. М., 2013. 22 с.

Ивонин М.Ю. Транспарентность государственного управления как объект социологического исследования. Дис. … к.соц.н. Новосибирск, 2007. 167 с.

Иншакова Е.Г. «Электронное правительство» в публичном управлении: административно-правовые проблемы организации и функционирования. Дис. … к.ю.н. Воронеж, 2015. 212 с.

Камалова Г.Г. О нормативном правовом регулировании служебной тайны // Информационное право. 2014. N 5. С. 10 - 15.

Караваев А.А. Административно-правовое регулирование оборота и защиты конфиденциальной информации в органах внутренних дел. Дис. … к.ю.н. Воронеж, 2015. 220 с.

Ломаев А.Ю. Публичный интерес как правовая категория. Автореф. дис. … к.ю.н. Казань, 2012. 25 с.

Магомедова К. К. Некоторые аспекты содержания конституционного принципа транспарентности судебной власти // Российский юридический журнал. 2015. № 2. С. 55 - 58.

Магомедова К.К. Содержание транспарентности в правосудии по гражданским делам // Российский судья. 2017. № 10. С. 29 - 33.

Макаров О. С. Основы защиты государственных секретов: учеб. пособие; предисловие М. А. Вуса. Минск: Ин-т нац. безопасности Республики Беларусь, 2012. 195 с.

Мамардашвили М. Очерк современной европейской философии. Спб: Азбука, Азбука-Аттикус,. 2018. 640 с.

Манченко П.А. Конституционно-правовой принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных государствах. Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2012. 24 с.

Минбалеев А.В., Пономарева Ю.В. Модели правового регулирования служебной тайны // Информационное право. 2017. N 4. С. 4 - 9.

Пашина Я.А. Реализация принципа транспарентности в арбитражном процессе нарушена? // Вестник арбитражного суда Московского округа. 2016. № 3. С. 83 - 87.

Пермяков М.В. Категория "тайна" в системе правового регулирования. Дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2006. 234 с.

Потапов Н.А. Правовое регулирование коммерческой тайны в Российской Федерации. Автореф. дис. … к.ю.н. Москва, 2010. 24 с.

Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России. Автореф. дис. … к.п.н. Москва, 2006. 21 с.

Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России. Дис. … к.п.н. Москва, 2006. 200 с.

Спицын И.Н. Проблемы транспарентности в гражданском и арбитражном процессе. Дис. … к.ю.н. Екатеринбург, 2011. 302 с.

Талапина Э.В. Модернизация государственного управления в информационном обществе. Автореф. дис. … д.ю.н. Москва, 2015. 53 с.

Тамаев А.А. Открытое правительство в России : конституционно-правовые аспекты. Автореф. дис. … к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2017. 30 с.

Тард. Г. Монадология и социология / пер. с фр. А. Шестакова; послесловие Д. Жихаревича. Пермь: Гиле-Пресс, 2016. 124 с.

Терещенко Л.К. Правовой режим информации. Дис. … д.ю.н. Москва, 2011. 415 с.

Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2013. 227 с.

Тованчова Е.А. Транспарентность государственной власти: политологический аспект. Автореф. дис. … к.п.н. Ростов-на-Дону, 2015. 22 с.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с.

Carpanelli E. State Secrecy and Human Rights Violations. Universitа degli Studi di Milano-Bicocca, Scuola di Dottorato in Scienze Giuridiche, Curriculum in Diritto Internazionale. 2016. 572 p. [Electronic resource] // https://boa.unimib.it/retrieve/handle/10281/104988/154301/phd_unimib_775180.pdf (date of access - 12.05.2019)

Cassman D.R. Keep It Secret, Keep IT Safe: An Empirical Analysis of the State Secrets Doctrine // Stanford Law Review. May, 2015, vol. 67. P. 1173 - 1217.

Charalabidis Y. et al. The World of Open Data. Concepts, Methods, Tools and Experiences. Springer International Publishing AG, part of Springer Nature, 2018. P. 229 p.

Fillion S. Du secret а la transparence : pour un Etat plus proche des citoyens. Mйmoire soutenu le 21 juin 2006. 124 p. [Source йlectroinque] http://doc.sciencespo-lyon.fr/Ressources/Documents/Etudiants/Memoires/Cyberdocs/MFE2006/fillion_s/pdf/fillion_s.pdf (date d'accиs - 12.05.2019)