Правовой режим дотаций из федерального бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования

Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики

Юридический факультет

Кафедра финансового права

Выпускная квалификационная работа

на тему «Правовой режим дотаций из федерального бюджета»

Выполнила

Студентка 4 курса

группы БЮР 153

Сунгурова А.В.

Формат работы: ПИР

Научный руководитель

к.ю.н., доцент Андреева Е.М.

Санкт-Петербург 2019

Введение

Бюджетное устройство государства должно облекаться в строго урегулированную правовую форму для того, чтобы создать стабильную экономическую систему, поскольку только в условиях таковой представляется возможной реализация прав человека и гражданина, гарантируемая Конституцией РФ. Важным институтом, способствующим развитию экономических отношений, являются межбюджетные трансферты, в частности дотации, обеспечивающие достижение одного из ключевых принципов бюджетной системы - сбалансированности бюджетов (статья 33 Бюджетного Кодекса). Являясь частью бюджетной системы, дотации, таким образом, должны иметь непротиворечивую институциональную основу, отраженную в законодательстве.

Актуальность рассмотрения правового режима дотаций из федерального бюджета сводится к тому, что основная функция дотаций в рамках кооперативной модели бюджетного федерализма заключается в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, что приводит к поддержанию устойчивости федеративного устройства Российской Федерации, без которой невозможно соблюдение прав и свобод граждан.

Вопросы правового регулирования дотаций рассматривали такие авторы, как А.В. Беляев, А.С. Зотов, Л. Л. Игонина, А.В. Ильин, М.Ю. Молчанова, М.Г. Полозков и другие. В основу правового анализа легли такие нормативные правовые акты, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете, подзаконные акты.

Ключевой целью данной работы является исследование актуальных практических вопросов применения правовых норм, регулирующих статус и обращение дотаций из федерального бюджета. Как итог, разработка предложений по внесению в бюджетное законодательство новых положений в отношении дотаций из федерального бюджета, которые будут способствовать согласованности, непротиворечивости правовых норм, а также единству правоприменительной практики.

В частности, автором произведена попытка ответить на следующие практически значимые вопросы:

- соответствуют ли дотации, предусмотренные федеральными законами о бюджете за анализируемый период, признакам дотаций, выделенным в БК РФ;

- являются ли данные дотации подвидами дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности или обладают самостоятельными признаками.

Достижение данной цели невозможно без решения следующих задач:

1. Системный анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов в части предоставления дотаций из федерального бюджета;

2. Установление правовой природы дотаций, теоретических основ их предоставления;

3. Установление роли дотаций в современном бюджетном устройстве;

4. Анализ федеральных законов о бюджете за 2009-2019 годы в части предусмотренных в них дотаций из федерального бюджета;

5. Выявление ключевых признаков, присущих дотациям;

6. Характеристика основных дотаций, выделяемых за анализируемый период, а именно: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; дотаций бюджету г. Байконура; дотаций, выделяемых закрытым административно-территориальным образованиям; дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;

7. Установление, являются ли дотации, предоставляемые за анализируемый период самостоятельным видом дотаций, или являются разновидностью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, предусмотренных ст. 129 БК РФ;

8. Выявление противоречий бюджетного законодательства в отношении дотаций из федерального бюджета;

9. Составление проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Объектом исследования являются дотации, предоставляемые из федерального бюджета.

К предмету исследования относятся положения законодательства Российской Федерации, посвященные предоставлениям дотаций из федерального бюджета; литература, относящаяся к теме настоящей работы.

Структура работы включает в себя введение, основную часть, состоящую из раздела 1, посвященного теоретическим аспектам предоставления дотаций, и трех подразделов, а также раздела 2, касающегося практических основ предоставления дотаций, вмещающим в себя три подраздела, заключение, приложения и библиографический список.

В качестве основного метода работы был использован формально-юридический метод, а также сравнительный, прогностический и системный.

Раздел 1. Теоретико-правовые основы предоставления дотаций из федерального бюджета

бюджетный федерализм дотация законодательство

1.1 Бюджетный федерализм как правовая основа для предоставления дотаций

Прежде чем обратиться к понятию дотаций, которое закреплено в Бюджетном Кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ), необходимо коснуться конституционных основ политического устройства России, в рамках которого такие дотации предоставляются, таким образом, осуществив плавный переход от общего к частному.

Первая статья Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) свидетельствует о том, что Российская Федерация относится к ряду государств, которые характеризуются федеративным устройством Конституция Российской Федерации (принята Всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, № 237, 25 декабря 1993 года.. Автор понимает федерализм следующим образом: это форма устройства государства, при котором органично переплетены экономические, социальные, политические нужды, удовлетворение которых достигается за счет бесперебойной слаженной работы центрального аппарата и отдельных частей государства. По мнению автора, федерализм предполагает две составляющие: экономическую и политическую. Экономический подтекст лежит в разрезе бюджетного права и существует в образе трехуровневой бюджетной и налоговой системы. Это подтверждается наличием самостоятельных, обособленных бюджетов, а также собственных доходов от налоговых поступлений, которые четко определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Политическая составляющая, по мнению автора, предполагает систему власти, характеризуемую разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнем. Поскольку исследование дипломной работы осуществляется в рамках бюджетного права, автора интересует экономическая составляющая федерализма.

Экономическую составляющую федерализма другими словами можно обозначить как бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм служит базисом для предопределения бюджетного устройства страны. С одной стороны, именно на бюджетном федерализме зиждутся межбюджетные отношения, возникающие между федеральным центром и субъектами, между субъектами и муниципальными образованиями; с другой стороны, бюджетный федерализм наиболее ярко проявляется и реализуется через систему межбюджетных отношений федеративного государства. Таким образом, бюджетный федерализм выступает не только в качестве категории права, через которую могут реализовываться межбюджетные отношения, но и в качестве основного принципа построения межбюджетных отношений.

На практике существуют различные подходы к реализации бюджетного федерализма: несмотря на то, что каждая десятая страна в мире является федерацией, не существует унифицированного вида бюджетных взаимоотношений. Российская Федерация относится к странам с кооперативным бюджетным федерализмом, характеризующимся: а) отсутствием соперничества между субъектами б) партнерским отношением между центром и субъектами в) верховенством федерального бюджетного законодательства, определяющего основную финансовую политику в целях сохранения единства и целостности государства Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131.. Определение бюджетного федерализма не закреплено на законодательном уровне, однако, существует большое количество определений в доктрине. Так, например, Р.К. Аркыбаев и Р.А. Набиев считают, что бюджетный федерализм - это система, которая предполагает взаимоотношения органов власти всех уровней в сфере налогового и бюджетного права на всех стадиях бюджетного процесса Арыкбаев Р. К., Набиев Р. А., Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2008. С. 134-137.. С помощью такого емкого определения авторы подчеркивают важность взаимодействия органов власти всех уровней для достижения максимальной эффективности бюджетного процесса. В.В. Казаков и Т.С. Савинов предполагают, что, во-первых, бюджетный федерализм выражает те же отношения, что и федерализм, только в определенных отраслях: бюджетной и налоговой, а во-вторых, подчеркивают главную особенность бюджетного федерализма: все субъекты Федерации должны быть равны между собой и по отношению к центру Казаков В.В., Савиных Т.С., Особенности бюджетного федерализма в России // Вестник Томского государственного университета. 2010. С. 110-113.. Авторы верно подмечают один из ведущих признаков бюджетного федерализма: равноправие субъектов по отношению друг к другу и к федеральному центру. Это подтверждает закрепленный в статье 31.1 БК РФ один из принципов бюджетной системы - принцип равенства прав субъектов. И. А. Аветсиян считает, что бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства государства, при которой происходит участие всех уровней власти в бюджетном процессе для достижения интересов и федеративного центра, и субъектов, и муниципальных образований Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131..

Таким образом, используя вышеперечисленные ключевые признаки кооперативной модели бюджетного федерализма, можно вывести следующее определение: это форма бюджетного устройства федеративного государства, предполагающая партнерские отношения между федеральным центром и субъектами, характеризующиеся участием всех уровней в едином бюджетном процессе для достижения единства и целостности финансовой деятельности государства, позволяющая достигать интересы субъектов и муниципальных образований при соблюдении равенства прав субъектов между собой и в отношениях с центром.

1.2 Роль предоставления дотаций в современном бюджетном устройстве

Межбюджетные отношения являются частью структуры бюджетного федерализма. Определение межбюджетных отношений содержится в статье 6 БК РФ и звучит, как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Одной из форм межбюджетных отношений является предоставление межбюджетных трансфертов. Согласно той же статье БК РФ, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации, как форма межбюджетных трансфертов, рассматриваются в доктрине, как источник горизонтального выравнивания в рамках кооперативной модели бюджетного федерализма (в частности, об этом пишут такие авторы, как У.С. Вараев, М. М. Ильясов, Т.Е. Кочесокова, А.В. Пенюгалова и др.). Для того, чтобы убедиться, что дотации играют вышеназванную роль, необходимо рассмотреть дотации через призму наличия или отсутствия самостоятельности бюджетов субъектов РФ. Некоторые авторы полагают, что самостоятельность бюджетов субъектов носит декларативный характер. Так, например, И. А. Аветсиян отмечает, что поскольку федеральный бюджет предоставляет финансовую помощь региональным бюджетам в виде межбюджетных трансфертов, то региональные бюджеты, по сути, формируются в недрах Министерства Финансов, и именно там происходит определение доходной части бюджетов субъектов Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131.. По мнению И. А. Аветсияна, несмотря на прямое конституционное закрепление самостоятельности, в правовых реалиях такая самостоятельность не находит никакого подтверждения, поскольку федеральный бюджет аккумулирует большую часть доходов, а затем, посредством перенаправления межбюджетных трансфертов, денежные средства равномерно распределяются сначала на уровень субъектов, а затем на уровень муниципалитета. Т.С. Савиных также замечает, что на данный момент ни в одной стране не получилось создать абсолютную модель бюджетного федерализма. Бюджетное устройство является крайне централизованным, и очень близко к унитарным государствам, поэтому отсутствует действительная независимость и стабильность субъектов РФ Савиных Т.С. Бюджетный федерализм: понятие и сущность. // Сибирский журнал науки и технологий. 2007. C.102-104.. М.Г. Полозков подчеркивает, что сосредоточение большого количества налогов, отчисляемых в федеральный центр, в действительности, рассредоточивает интересы субъектов, поскольку у них теряется мотивация в наращивании своего налогового потенциала Полозков М.Г. Модернизация межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Финансы: теория и практика. 2010. С.47-50.. В рамках данной дипломной работы целесообразно оценивать не обоснованность утверждений авторов, а следствия, касающиеся правового режима дотаций, которые можно вывести из данных точек зрений. Подытоживая основную мысль, проходящую красной нитью в доктрине, большинство из авторов сходятся во мнении, что в отрасли современного бюджетного права происходит централизация бюджета, напоминающая модель бюджетного устройства унитарного государства, а также подтверждается существование низкого уровня самостоятельности бюджетов субъектов. Первая часть данного утверждения находит отклик у автора, поскольку федеральный бюджет действительно централизован: он наполняется более остальных бюджетов бюджетной системы. Российская Федерация, однако, - это самая большая страна в мире, расходы которой сопоставимы с ее площадью. То есть централизация денежных средств в федеральном бюджете оправдана, ведь федеральный бюджет является ведущим бюджетом, из которого расходуются денежные средства не только на предоставление межбюджетных трансфертов, но также на общегосударственные нужды. Например, в 2017 году расходы на национальную оборону составили 3054,4 млрд. рублей, на социальную политику 5053, 6 млрд. рублей, на национальную экономику 2369,7 млрд. рублей, в то время как расходы на межбюджетные трансферты составили 808,4 млрд. рублей Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации. Бюджет для граждан. К федеральному закону о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. 2017. // URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=121617. Дата обращения: 12.02.2019г.. Данные цифры свидетельствуют о том, что федеральный бюджет должен аккумулировать большую часть средств для трат на первоочередные цели государства по сохранению суверенитета, поддержанию социальной политики.

Вторая часть утверждения о том, что бюджеты бюджетной системы РФ не самостоятельны не поддерживаются автором, поскольку в таком случае следует, что дотации, являющиеся по своей правовой природе межбюджетным трансфертом, не выполняют какой-то самостоятельной функции, они играют роль посредника между федеральным бюджетом, аккумулирующим денежные средства, и бюджетом субъекта. Если бюджеты субъектов не самостоятельны, то из этого следует, что сам институт межбюджетных трансфертов сущностно сводится к единственной функции: перераспределению денежных средств, поступаемых в федеральный бюджет. Однако, анализ законодательства позволяет сделать иное заключение. О самостоятельности бюджетов свидетельствует тот факт, что НК РФ предусмотрены самостоятельные налоговые доходы и сборы, наполняющие бюджеты субъектов и местные бюджеты. Соответственно, если таких доходов не хватает для покрытия расходных обязательств субъекта, то для поддержки региона из федерального бюджета выделяются дотации - средства, способствующие покрытию расходных обязательств. Еще одним подтверждением того, что дотации играют роль источника горизонтального выравнивания, является статистика выделения дотаций. Обращаясь к данным за 2017 год, можно отметить, что в Российской Федерации есть субъекты, дотации которым не заложены в федеральном бюджете, среди которых: Ленинградская область, Московская область, Смоленская область, Республика Татарстан, Самарская область, Сахалинская область, Калужская область и др. Это значит, что доходы названных субъектов позволяют покрывать расходные обязательства, и самостоятельность их бюджетов находится на высоком уровне. Более 40% дотаций из федерального бюджета в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации выделяются Республике Тыве, Республике Алтай, Республике Дагестан, Чеченской Республике и другие Единый портал бюджетной системы Российской Федерации. // URL:http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Регионы/Уровень%20дотационности%20субъектов%20РФ?_adf.ctrl-state=4myqci5xl_157&regionId=40. Дата обращения: 12.02.2019г.. Официальные статистические данные подтверждают наличие взаимосвязи между выделением дотаций и бюджетной обеспеченностью региона: среди наименее обеспеченных регионов выделяются те же регионы, которым предоставляется более 40% дотаций: Республика Алтай, Чеченская Республика, Республика Дагестан и др.; наиболее обеспеченные регионы, такие как Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан и др., дотаций не получают Там же.. Вышеприведенные доводы свидетельствуют о том, что дотации играют роль денежных средств, направляемых тем регионам, чей уровень доходов не позволяет исполнить расходные обязательства.

Таким образом, находит подтверждение тот факт, что дотации не только выполняют роль посредника между бюджетами, они, первоочередно, являются средством для горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, что крайне необходимо для поддержания единства бюджетной системы в стране.

1.3 Обобщение признаков дотаций, исходя из анализа БК РФ

В данном подразделе представляется целесообразным раскрыть признаки дотаций, исходя из анализа законодательства. Ключевое для данной работы понятие «дотаций» регламентировано также в статье 6 БК РФ. Исходя из буквального толкования нормы, можно заключить, что дотации относятся к институту межбюджетных трансфертов, являясь одной из форм межбюджетных отношений. Глава, закрепляющая регулирование межбюджетных трансфертов, находит свое отражение в разделе IV БК РФ, посвященному сбалансированности бюджетов. Понятие сбалансированности бюджета является одним из принципов бюджетной системы, закрепленных в статье 33 БК РФ, и содержание его заключается в том, что объем доходов должен быть равен объему расходов. В том случае, если объем расходов превышает объем доходов, это приводит к неисполнимости бюджета, а значит к его непродуктивности. Следовательно, законодатель, включая дотации в главу о сбалансированности бюджета, как важного принципа бюджетной системы, имел ввиду, что дотации являются неотъемлемым инструментом в достижении сбалансированности бюджетов.

Следующей особенностью дотаций в соответствии с определением из статьи 6 БК РФ является предоставление их на безвозмездной и безвозвратной основе. «Финансовая помощь» как термин упоминается в БК РФ несколько раз, в частности, в отношении предоставления дотаций косвенно фигурирует в статье 137 БК РФ. Напрямую законодатель не закрепил предоставление дотаций, как «финансовую помощь», поэтому нельзя однозначно заявить о том, является ли это в действительности помощью; или в рамках бюджетного федерализма, направление денежных средств субъектам можно посчитать прямой обязанностью федерального центра. Многие из авторов часто употребляют термин «финансовая помощь» в отношении дотаций. Например, М.Г. Полозков, рассуждая о горизонтальном выравнивании бюджетов, говорит о системе финансовой помощи региональным и муниципальным бюджетам Полозков М.Г. Модернизация межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Финансы: теория и практика. 2010. С.47-50.. М.Ю. Молчанова, говоря об этапе развития межбюджетных отношений в 2009-2013 г., в качестве одной из задач выделяет совершенствование предоставления финансовой помощи регионам Молчанова М.Ю. Генезис межбюджетных отношений в российских регионах. // Вестник СВФУ. 2013. С.32-38.. Н.И. Глотова в своей статье, рассуждая о бюджетной политике на 2012 год, констатирует, что при предоставлении финансовой помощи субъектам, планируется сделать акцент на увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности Глотова Н.И. Межбюджетные отношения как финансовый регулятор экономического положения региона. // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2011. С. 117-120.. Если посмотреть на предоставление дотаций с точки зрения законодательства, то можно прийти к выводу, что один из признаков дотаций косвенно подтверждает наличие «финансовой помощи» со стороны федерального центра. В соответствии со статьей 6 БК РФ, дотации являются безвозвратными и безвозмездными средствами. Отсутствие экономически возмездного подтекста может свидетельствовать о том, что законодатель изначально рассматривал направление дотаций, как финансовую помощь, поскольку она предоставляется без получения обратной связи в виде возможных преимуществ и дивидендов в будущем.

Автор данной работы, однако, считает, что это не финансовая помощь, а обязанность федерального центра, вытекающая из Конституции РФ. Российская Федерация - это социальное государство (статья 7 Конституции РФ), которое гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а значит отвечает за исполнение обязательств, на него возложенных. Федеральный центр отвечает за исполнимость расходных обязательств субъектов, что приводит нас к выводу о том, что нельзя употреблять термин «финансовая помощь» по отношению к предоставлению дотаций.

Определение межбюджетных трансфертов содержит также информацию о субъектах правоотношений: об отправителе и получателе. Субъектами являются публично-правовые образования, в бюджеты которых и из бюджетов которых передаются дотации. Бюджетная система РФ трехзвенная: федеральный бюджет, включающий также бюджеты внебюджетных государственных фондов, бюджеты субъектов и бюджет муниципальных образований (статья 10 БК РФ). Исходя из анализа статей 129 БК РФ, 135 БК РФ можно заключить, что дотации могут выделяться непосредственно из федерального бюджета в бюджет субъектов, и только затем из бюджета субъектов в местный бюджет (кроме исключений, установленных пунктом 7 статьи 130 БК РФ). Соответственно Российская Федерация, как публично-правовое образование, направляющее дотации из федерального бюджета, будет всегда являться отправителем; субъекты РФ могут быть, как получателем, так и отправителем; муниципальные образования на основании статей 135 БК РФ и 142 БК РФ могут также выступать в правоотношениях в качестве как получателя, так и отправителя.

Используя расширительное толкование статьи 6 БК РФ, можно заключить, что дотации как трансферт предоставляются в денежной форме. Поскольку бюджетное право регулирует правоотношения в сфере образования, распределения и использования денежных средств денежных фондов государства, то предоставление средств из одного бюджета бюджетной системы в другой бюджет бюджетной системы не может осуществляться в натуральной форме.

Следующей особенностью, заслуживающей внимание, является наличие нецелевого характера направления денежных средств. Дотации - это нецелевые средства, направляемые субъектам, которые могут потратить такие средства в соответствии со своими нуждами. БК РФ четко регламентирует один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Можно ли считать это целевой дотацией? Формулировка позволяет ответить на этот вопрос положительно, поскольку дотация выделяется на вполне конкретную цель: на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данный вопрос видится необходимым рассмотреть через анализ предоставления дотаций конкретному региону. Возьмем для примера Алтайский край. В приложении к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" установлены конкретные суммы, передаваемые регионам на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2018 году Алтайский край получил большую сумму дотаций в размере 27 129 122,5 тыс. рублей. Закон Алтайского края «О краевом бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» в подпункте 1 пункта 1 также устанавливает в качестве одной из характеристик доходной части - межбюджетные трансферты, в том числе дотации. Ознакомившись с законом, становится понятно, что субъект может распорядиться полученными бюджетными ассигнованиями на любые необходимые расходные обязательства субъекта. Например, статья 8 указывает на особенности установления отдельных расходных обязательств Алтайского края и использования бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения населения, среди которых: ежемесячное пособие на ребенка, доплату к пенсии и другое. Таким образом, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются нецелевыми средствами.

Статьи 129, 135, 142 БК РФ свидетельствуют о том, что кодекс закрепляет только один вид дотаций: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данные дотации ежегодно отражены в федеральных законах о бюджете на очередной год и на плановый период. Именно данный вид дотаций отвечает всем признакам дотаций, закрепленных в БК РФ: это безвозвратный и безвозмездный межбюджетный трансферт, выделяемый в денежной форме и не имеющий направления использования. Однако, фактически федеральные законы содержат и иные виды дотаций, правовое регулирование которых не закреплено в кодексе. Намеренно ли законодатель включил в кодекс только один вид? Ответить на этот вопрос поможет опыт зарубежных стран, в частности, Германии. Успешность межбюджетных отношений зачастую характеризуется успешностью бюджетного выравнивания. По мнению автора, для этого, необходимо добиться как эффективного вертикального выравнивания, когда расходные обязательства должны соответствовать доходному потенциалу на всех уровнях бюджетной системы, так и горизонтального выравнивания, при котором достигается равномерное предоставление публичных услуг гражданам на территории каждого региона, в том числе, путем перечисления межбюджетных трансфертов Пенюгалова А.В., Кочесокова Т.Е. Горизонтальное и вертикальное выравнивание. // Экономические науки. 2010. . В Германии бюджетное выравнивание достигается за счет ступенчатой системы выравнивания: во-первых, за счет того, что 25% от общего поступления НДС распределяется между землями, при чем 75% от этого объема распределяются по землям пропорционально численности населения, а 25% - идут в бюджеты земель с низким налоговым потенциалом; во-вторых, за счет прямых федеральных грантов (межбюджетных трансфертов) территориям, и сумма зависит от доходов земель. При этом, германская модель ориентируется по большей степени на налоговый потенциал земель при бюджетном выравнивании. Авторы подчеркивают, что, в первую очередь, перераспределяется НДС, а помощь из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов оказывается в небольших размерах, что стимулирует регионы к развитию предпринимательских отношений Беляев А.В. Регулирования межбюджетных отношений в странах с федеративным устройством. // Явления и процессы. 2008. . Возможно, что при построении межбюджетных отношений, законодатель опирался на удачный опыт бюджетного выравнивания ФРГ, однако, понимал, что федеральный бюджет РФ - более централизован, чем в Германии, поскольку НДС поступает в федеральный бюджет, а потому необходимо добиваться бюджетного выравнивания, идя по второму возможному пути - с помощью предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по установленной методике. По мнению автора настоящей работы, законодатель изначально хотел закрепить в кодексе только один вид дотаций, как базовый регулятор бюджетного выравнивания, однако, впоследствии, появились и другие виды. Поскольку не представляется возможным переложить модель бюджетного выравнивания Германии на бюджетные правоотношения РФ, РФ стоит идти своим путем и регламентировать в БК РФ, также, правовое положение иных дотаций, которые фактически выделяются регионам.

Представляется важным также рассмотреть сам термин «бюджетная обеспеченность». В настоящий момент Кодекс содержит несколько схожих понятий: бюджетная обеспеченность, расчетная обеспеченность и минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Понятие бюджетная обеспеченность фигурирует в статьях, посвященных предоставлению дотаций, в связке со словом «выравнивание». Наиболее популярная трактовка бюджетной обеспеченности звучит, как стоимость государственных и муниципальных услуг, приходящихся на душу территориального образования, выраженная в денежной форме и финансируемая за счет средств соответствующего бюджета Зотов А. С. Понятие бюджетной обеспеченности регионов и методики ее оценки. //Сборник материалов научно-практической конференции. 2015. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=30601637. Дата обращения: 14.03.2019г.. Исходя из анализа данного определения можно заключить, что существует субъект потребления государственных и муниципальных услуг - гражданин, проживающий на территории определенного региона, существуют общественные услуги, которые должны быть предоставлены данному лицу, и, сумма таких обязательств перед гражданином и есть метрика, принимаемая за единицу бюджетной обеспеченности. Рассмотрев термин «бюджетная обеспеченность», необходимо также рассмотреть термин «расчетная бюджетная обеспеченность», который лежит в основе определения списка регионов, нуждающихся в предоставлении дотаций из федерального бюджета. Способ определения расчетной бюджетной обеспеченности прямо закреплен в пункте 6 статьи 131 БК РФ, в соответствии с которым рассчитывается налоговый доход на одно лицо данного региона, который может быть получен консолидированным бюджетом субъекта, и, данный параметр сравнивается со средним показателем всех консолидированных бюджетов субъектов, при этом учитываются климатические, социальные, географические и иные условия.

И, наконец, последний термин, который необходимо рассмотреть - это минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Сущность данного понятия закреплена в Методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004г. N 670 Постановление Правительства РФ от 22.11.04г. №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 48, ст.4797; 2006, N 39, ст.4088.. Согласно данной методике, для того, чтобы определить минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций необходимо взять среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Методикой также закреплено, что общий объем дотаций должен определяться в соответствии с необходимостью достижения субъектом минимального уровня бюджетной обеспеченности. Соответственно, чем больше отклонение от минимального уровня, тем больший объем дотаций будет предусмотрен для данного региона.

Отличие трех приведенных терминов, по мнению автора, состоит в том, что первый термин является базовым понятием, расчетная бюджетная обеспеченность - это формула, по которой можно выяснить фактическую способность субъекта по оказанию публичных услуг гражданам, а минимальный уровень бюджетной обеспеченности - это главный критерий для определения того, какие субъекты и в каком объеме получат дотации.

Поскольку термин «бюджетная обеспеченность» является ключевым, то необходимо рассмотреть его более детально. А.В. Ильин ставит знак равенства между бюджетной обеспеченностью и необходимостью любого субъекта стабильно осуществлять весь набор публично значимых услуг Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161.. В действительности, бюджетная обеспеченность региона - это параметр, который должен отвечать признаку стабильности. Ведь согласно статье 7 Конституции РФ, Российская Федерация - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также гарантирующее равенство прав. Соответственно, необходимые условия должны соблюдаться в каждом регионе, независимо от уровня бюджетной обеспеченности.

Ввиду большой площади, различных климатических, географических, социальных и иных особенностей каждый субъект федерации имеет свой вектор развития. Однако, Конституция РФ требует неукоснительного равенства прав граждан на территории любого субъекта, а потому публично-правовые образования принимают на себя обязанность по поддержанию такого режима и сосредоточенности максимальных сил на равномерном развитии регионов. Необходимо соблюдать баланс интересов регионов, не позволяя развивать некоторые регионы больше, чем другие Там же.. И по той же причине БК РФ содержит единые условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а Правительством установлена единая Методика, закрепляющая формулу для расчета бюджетной обеспеченности и определены, какие субъекты нуждаются в дотациях. Если субъект отвечает двум критериям: 1) определенный уровень бюджетной обеспеченности, свидетельствующий о том, что субъект не в силах самостоятельно покрыть расходные обязательства 2) субъект соответствует условиям, перечисленным в статье 130 БК РФ, то федеральный центр должен выделить дотации. А.В. Ильин подчеркивает, что поскольку статьей 19 Конституции закреплена прямая обязанность публично-правового образования по соблюдению равенства прав граждан, федеральный уровень власти не вправе отказать региону в предоставлении дотаций Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161..

При этом, если невозможность вышестоящего уровня власти в отказе на предоставление дотации является неоспоримой, то правоотношение, в котором субъект может отказаться от дотации, предоставляемой государством, хоть и находит законодательное закрепление в п.8 статьи 130 БК РФ, однако, носит противоречивый характер. А. В. Ильин отмечает, что возможность отказа субъекта от дотации, которая действительно нужна региону, не отвечает конституционной обязанности публичной власти по осуществлению конституционных прав Там же. . Вероятно, закрепляя за субъектом такую волю, законодатель исходил из принципа самостоятельности бюджетов субъектов, указанной в статье 31 БК РФ, в частности, предоставление права и обязанности самостоятельно обеспечивать сбалансированность и эффективность использования бюджетные средств, а также осуществлять бюджетный процесс. По мнению автора данной работы, законодательное закрепление возможности отказа от дотации, путем включения такого отказа в закон субъекта, действительно является ошибочным вектором. Во-первых, самостоятельность бюджетов должна иметь некоторую ограниченность, поскольку субъекты не обладают суверенитетом. Внутренний суверенитет провозглашает верховенство федеральных органов власти на всей ее территории во взаимоотношениях с субъектами Комкова Г.Н., Колексников Е.В., Липчанская М.А. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. // Саратов: Юрайт. 2014. . Так, статья 71 Конституции РФ закрепляет все основополагающие предметы ведения, которые возложены на Российскую Федерацию. Статья 72 Конституции РФ устанавливает совместное ведение Российской Федерации и субъектов. В ведении Российской Федерации находится все базовые понятия права, на которых строятся правоотношения в различных отраслях. Безусловно, субъектам предоставлена некоторая автономия: у них есть региональное законодательство (статья 73 Конституции РФ), собственная территория, изменить которую можно только с их согласия, они обладают экономической самостоятельностью и иными функциями, однако, поскольку федеральные органы власти - это вышестоящее звено, и, в соответствии со статьей 7 БК РФ установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации, то из принципа самостоятельности бюджетов субъектов могут существовать некоторые изъятия. Во-вторых, если какой-то юридический факт не соответствует интересам общества, государства в целом, не служит исполнению конституционных обязанностей, возложенных на государство, то такой юридический факт не может иметь место. Из этого следует, что отказ от дотации нуждающегося региона юридически невозможен, поскольку не соответствует конституционным целям.

Выводы раздела, посвященного теоретическим основам:

1. Бюджетный федерализм, как экономическая составляющая федерализма, является базисом, на котором основываются межбюджетные отношения;

2. Предоставление межбюджетных трансфертов, в частности дотаций, неотделимо от формы устройства государства;

3. Ключевая роль дотаций - горизонтальное бюджетное выравнивание бюджетов бюджетной системы РФ;

4. Участниками рассматриваемых отношений являются федеральный центр, субъекты РФ, муниципальные образования;

5. Признаки дотаций: безвозмездность и безвозвратность; нецелевой характер денежных средств; только денежная форма предоставления.

6. Единственный вид дотаций, установленный БК РФ, это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, однако, фактически выделяются и иные виды дотаций;

7. Бюджетная обеспеченность - это необходимость субъекта РФ обеспечить предоставление всего набора публично значимых услуг, предусмотренных законодательством;

8. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности является главным критерием определения объема дотаций, который субъект получит в свое распоряжение;

9. Субъект РФ не может отказаться от получения дотаций.

Раздел 2. Практические основы предоставления дотаций из федерального бюджета

2.1 Анализ дотаций, не поименованных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации

Как уже было отмечено выше, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - это не единственный вид дотаций. Федеральный закон о федеральном бюджете в расходной части предусматривает и иные дотации, не поименованные в БК РФ, однако, составляющие 30% федеральных средств, которые направляются в субъекты в виде дотаций Шавалеева Ч.М. К вопросу о дотациях субъектам Российской Федерации. // Финансы и кредит. 2015. С.31-41.. В данном подразделе будут рассмотрены основные дотации, которые не представлены в БК РФ и соотнесены с основными их признаками.

Проанализируем дотации, которые регламентированы федеральными законами о федеральном бюджете за 2009-2019 годы и выделим виды дотаций, которые там предусматриваются.

2.1.1 Дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур

Проанализировав законы о федеральном бюджете за 2009 - 2019 годы, хотелось бы отметить, что дотации на содержание города Байконур были предусмотрены за весь анализируемый период, содержались в разделе «межбюджетные трансферты» и были поименованы, как «прочие дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур» Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065..

Правовая природа дотаций.

Правовая природа дотаций, которые выделяются из федерального бюджета на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, тесно связана с правовым статусом данной территориальной единицы. Байконур, и как город, и как высокотехнологичный комплекс, представляет интерес для правоведов. Административно-территориальная единица Байконур располагается на территории Казахстана, однако, межправительственными соглашениями между Российской Федерацией и Казахстаном от 10.12.1994г. «Договор аренды комплекса Байконур» и Соглашением от 23.12.1995г. «О порядке формирования его органов исполнительной власти» Байконур перешел в аренду до 2050 года Российской Федерации Андрусова Т.В., Сидорова Л.Н. Проблемы правового статуса комплекса «Байконур». // Актуальные проблемы авиации и космонавтики. 2012. С. 325-326.. При этом Байконур не является самостоятельным субъектом, однако, находится под юрисдикцией Российской Федерации, следовательно, на территории применяется российское законодательство Чернышев Д. Н. Правовые основы межгосударственной аренды комплекса «Байконур». 2015. // Научная сеть «Современное право». URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/Правовые-основы-межгосударственной-аренды-комплекса-Байконур. Дата обращения: 17.02.2019г..

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти» от 23 декабря 1995г. (далее - Соглашение) устанавливает, что все федеральные, региональные и местные налоги, сборы и иные платежи налогоплательщиков в полном объеме зачисляются в доходы бюджета города Байконур «Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти» (Заключено в г. Москве 23.12.1995). // Бюллетень международных договоров РК, 2000 г., N 1, ст. 1.. Следовательно, Соглашение предусматривает исключение в отношении налоговых зачислений для города Байконура, как особенной, стратегически значимой территориальной единицы, и все налоговые доходы, будь то федеральные, региональные или местные, поступают в бюджет Байконура.

Абзац 7 пункта 2 статьи 12 вышеназванного Соглашения закрепляет, что дефицит бюджета города Байконур покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Если уровень расходов Байконура превышает уровень доходов, то обеспечение исполнения расходных обязательств происходит благодаря перечислению межбюджетных трансфертов в бюджет города из федерального бюджета.

В разделе 1 автор проанализировал признаки дотаций исходя из толкования БК РФ. Теперь представляется необходимым соотнести правовой статус дотаций на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, с признаками, установленным БК РФ.

Во-первых, дотации - это межбюджетный трансферт. В действительности, дотации, предоставляемые бюджету города Байконур, являются межбюджетным трансфертом. Отнесение данного вида дотаций к межбюджетным трансфертам подтверждается на двух уровнях: юридическом и фактическом. Юридическое отражение данное утверждение находит в федеральных законах о федеральном бюджете, где дотации, выделяемые Байконуру всегда включаются в раздел, посвященный межбюджетным трансфертам. Например, в Федеральном законе N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» от 30.11.2011г., дотации городу Байконуру содержатся в подразделе «иные дотации» раздела «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Федеральный закон от 30.11.2011г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065.. В соответствии с Приказом Минфина России от 08.06.2018г. N 132н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения" раздел 1400, который обозначается как «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», делится на три подраздела: 1401, 1402 и 1403 Приказ Минфина России от 08.06.2018 N 132н) "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения". // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст.3823; 2018, № 24, ст.3409.. Подраздел 1401 содержит основной вид дотаций, поименованный в Кодексе - «Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и указывается в федеральном законе в качестве расхода именно под таким номером. Подраздел 1402 содержит «Иные дотации», в который включены все не поименованные в БК РФ дотации, и среди них находят место рассматриваемые дотации бюджету города Байконура. Следовательно, юридически законодатель причисляет данные дотации к межбюджетным трансфертам. В таком случае возникает вопрос, почему раздел 1400 поименован, как «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; каким образом в перечисленных межбюджетных трансфертах выражается общий характер? Два подраздела из трех составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов и иные дотации. Следовательно, можно было бы сделать вывод о том, что вероятнее всего общий характер таких межбюджетных трансфертов выражается в их нецелевой направленности, в возможности расходовать денежные средства на общие цели субъекта. Однако, подраздел 1403 имеет и целевые трансферты, как например, в Федеральном законе N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065.. Значит, вышеназванный вывод - не состоятелен. И поскольку он не состоятелен, то представляется возможным найти некоторый компромисс, что законодатель определяет двойственную природу раздела 1400: с одной стороны, туда входят дотации, являющиеся нецелевыми средствами согласно БК РФ, а посему они подлежат отнесению на расходные обязательства общего характера, с другой стороны туда входят и прочие межбюджетные трансферты общего характера, которые не были или не могут быть отнесены к другим разделам, а потому именуются как межбюджетные трансферты общего характера.

Что касается фактической стороны отнесения дотаций бюджету города Байконура к межбюджетным трансфертам, то они полностью соотносятся с определением из статьи 6 БК РФ, являясь по своей природе средствами, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. В данном случае встает вопрос, является ли бюджет города Байконура бюджетом бюджетной системы. Исходя из анализа нормы 10 БК РФ, можно отметить, что бюджет города Байконура нельзя отнести ни к одному из бюджетов бюджетной системы. По правовому положению город Байконур наиболее близок к субъектам Российской Федерации. Анализ правового положения Байконура и буквальное толкование статьи 65 Конституции РФ, где перечислены все субъекты, позволяет сделать вывод о том, что Байконур субъектом не является. И тогда из этого следует, что дотации, передаваемые Байконуру, межбюджетными трансфертами не являются, поскольку бюджет Байконура не соответствует статусу бюджета бюджетной системы.

Однако, необходимо взглянуть на статус бюджета Байконура с другого угла. В соответствии с абз. 3 Главой I Соглашения: «На период аренды комплекса "Байконур" город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации…». Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ нормы международного права, а также международные договоры превалируют над внутренним законодательством в том случае, если последние устанавливают иные правила, то Соглашение непосредственно закрепляет за Байконуром статус, соответствующий городу федерального значения, несмотря на то, что Конституцией РФ Байконур не наделен таким статусом. А если его статус соответствует статусу города федерального значения, то бюджет Байконура входит в бюджетную систему. Это, в частности, подтверждает не только вышеприведенный анализ положений федерального и международного законодательства, но также косвенно статья 12 Соглашения, которая регламентирует порядок покрытия дефицита города из федерального бюджета, в том числе за счет дотаций.

Таким образом, дотации городу Байконуру имеют статус межбюджетных трансфертов, и поэтому соответствуют первому из признаков, перечисленных в БК РФ.

Следующий признак, который следует рассмотреть - это предоставление дотаций городу Байконуру на безвозмездной и безвозвратной основе. Безвозмездность - неотъемлемая характеристика межбюджетных трансфертов. Это, в частности, подтверждает часть 4 статьи 41 БК РФ, где сказано о доходной части бюджета, а именно: о безвозмездных поступлениях, среди которых значатся все виды межбюджетных трансфертов, в том числе дотации. Поскольку мы определили, что дотации г. Байконуру соотносятся со статусом межбюджетных трансфертов, следовательно, справедливо замечание о их безвозмездности. А. В. Ильин отмечает, что: «Положения ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ требуют равномерного развития публично-правовых образований, а потому представитель вышестоящего уровня власти обязан на основе единых правил для составляющих его публично-правовых образований осуществлять перераспределение общественных благ посредством предоставления дотаций в форме межбюджетных трансфертов» Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161.. Автор данной работы считает, что, поскольку Байконур до 2050 года приравнен к правовому статусу города федерального значения, то он, наравне с другими административно-территориальными единицами Российской Федерации требует того же равномерного развития территории. Равномерное развитие происходит за счет перераспределения денежных средств, в частности, налоговых доходов, и такое развитие территории возможно только в том случае, если оно исходит из федерального бюджета безвозмездно, поскольку на федеральной власти лежит ответственность за такое равномерное развитие, как аккумулятора большей части доходов государства. Таким образом, безвозмездность заложена в самой правовой природе межбюджетных трансфертов.