Правовой режим дотаций из федерального бюджета

Бюджет Байконура утверждается постановлением Главы администрации города Байконур сроком на один год Официальный сайт администрации города Байконур. К постановлению Главы администрации города Байконур от 13 ноября 2018г. № 610 «О бюджете города Байконур на 2019 год». // URL: http://www.baikonuradm.ru/userfiles/file/2018/dec/budjet2019.pdf. Дата обращения: 17.02.2019г. . Возьмем, к примеру, постановление Главы Администрации города Байконур от 13.11.2018г. «О бюджете города Байконур на 2019 год», в частности, приложение №1, которое содержит графу «безвозмездные поступления», в рамках которой учтены дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур Постановление главы администрации г. Байконур от 13.11.2018 г. «О бюджете г. Байконур на 2019 год» // URL: http://www.baikonuradm.ru/index.php?mod=npb1&npbid=3134. Дата обращения: 17.02.2019г.. Это значит, что как на федеральном уровне, так и на региональном, дотации городу Байконуру закреплены как безвозмездные по своей природе.

Безвозвратность таких денежных средств так же лежит в правовой природе межбюджетных трансфертов, поскольку они направлены на погашение расходных обязательств. Дотации городу Байконуру так же безвозвратны.

Последний признак, заложенный в определении дотаций в статье 6 БК РФ - это отсутствие цели направления использования таких средств. Анализируя дотации, переданные городу Байконуру из федерального бюджета, возникает два резонных утверждения: 1. Это целевые денежные средства, направляемые на покрытие вполне понятных расходов; 2. Это нецелевые денежные средства, условия расходования которых не определены законодателем. Необходимо проанализировать дотации г. Байконуру в свете обоих утверждений.

Если дотации городу Байконуру являются целевыми денежными средствами, то справедливо утверждение о том, что такие денежные средства должны расходоваться на определенные направления. Если такие денежные средства должны расходоваться на определенные направления, то законодателем должны быть установлены определенные критерии расходования таких средств, а также контроль за расходованием таких средств, поскольку если законодатель приравнивает такие средства к целевым, то в его интересах проконтролировать процесс траты таких средств. В отношении дотаций городу Байконуру не существует каких-либо критериев расходования и контроля за расходованием таких средств. На косвенный контроль со стороны органов государственной власти может указывать подпункт 4 пункта 4 статьи 130 БК РФ, который в качестве одного из условий для выделения дотаций содержит следующее: «проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или в ином порядке…», однако, данный вид дотаций регулируется, прежде всего, Соглашением; им же определяется методика предоставления, из которой вытекает всего одно условие: дефицит бюджета. Однако, даже если бы для такого вида дотаций применялись условия из статьи 130 БК РФ, то, во-первых, это отчет об исполнении бюджета в целом, а не в отношении дотаций; во-вторых, объем дотаций не превышает 40% от общего дохода бюджета Байконура Официальный сайт администрации города Байконур. Электронная брошюра:бюджет для граждан. К постановлению Главы администрации города Байконур от 13 ноября 2018 г. № 610 «О бюджете города Байконур на 2019 год». // URL: http://www.baikonuradm.ru/userfiles/file/2018/dec/budjet2019.pdf. Дата обращения: 17.02.2019., а в соответствии с пунктом 4 статьи 130 БК РФ такой отчет составляется только в случае превышения объема дотаций в 40%. Хотелось бы обозначить, что, в это же время, нецелевое расходование таких целевых межбюджетных трансфертов, как например, субсидии, субвенции и др. является в соответствии со статьей 306.4 БК РФ бюджетным правонарушением, то есть контроль в отношении целевых трансфертов существует.

Продолжая рассматривать дотации г. Байконуру как целевые денежные средства, необходимо обратиться к анализу приложений №1 и №2 постановления Главы Администрации города Байконур от 13.11.2018г. «О бюджете города Байконур на 2019 год», касающихся доходов и расходов Там же.. Исходя из анализа, автор делает вывод, что не представляется возможным увязать безвозмездное поступление в виде дотаций, а также расход таких денежных средств именно на поддержание объектов инфраструктуры. Важно также, что в бюджетном праве существует принцип общего совокупного покрытия расходов бюджетов, закрепленный статьей 35 БК РФ, что значит, что, дотации, поступая на счет города Байконура, обезличиваются и не могут быть связаны с расходами на определенные цели. Это подтверждает закрытый перечень исключений, регламентируемый статьей 35 БК РФ и содержащий в себе случаи изъятия из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Этот список содержит, например, субвенции и субсидии, которые могут быть направлены на конкретные цели вопреки закрепленному принципу, однако, дотации в этот перечень не включены. Следовательно, можно сделать вывод о том, что законодатель не допускает направления дотаций на конкретные цели, что подтверждает и один из признаков дотаций, закрепленный в статье 6 БК РФ. Рассмотрение дотаций г. Байконуру в свете отнесения их к целевым трансфертам - не целесообразно; анализируемые дотации являются нецелевыми.

Также необходимо понимать, что законодатель имеет ввиду, вводя в закон термин «объекты инфраструктуры». Мы обратимся к пояснительной записке "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", где сказано о том, что «дотации предоставляются в соответствии со статьей 12 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе г. Байконур… предусматривающих покрытие дефицита бюджета г. Байконур за счет средств федерального бюджета» Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". [Электронный ресурс]: СПС «Консультант-Плюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=90856#07850892043486983. Дата обращения: 19.02.2019г.. Анализ положений пояснительной записки дает понять, что статус дотаций городу Байконур приравнен к статусу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. То есть понятие «объекты инфраструктуры» является понятием обобщающим, вбирающим в себя необходимость в погашении расходных обязательств городом Байконур, поскольку согласно статье 12 Соглашения, денежные средства выделяются каждый раз при наличии превышения расходов над доходами. При этом, в соответствии с внутренним законодательством, Байконур не является субъектом РФ, и его правовое положение определяется международным соглашением, а потому не может претендовать на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. По мнению автора, именно поэтому дотации г. Байконур определяются в качестве отдельного вида дотаций в федеральном законе о бюджете, хотя носят аналогичный статус, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Опираясь на промежуточные выводы, можно заявить, что дотации бюджету г. Байконур носят нецелевой характер и соответствуют признакам, перечисленным в БК РФ.

Анализ нормативных правовых актов: порядок предоставления дотаций и критерии расчета.

Как уже было отмечено ранее, сама необходимость предоставления дотаций г. Байконуру закреплена не внутренним законодательством, а Соглашением между РФ и Республикой Казахстан, где указано, что в случае дефицита бюджета, Российская Федерация предоставляет из федерального бюджета межбюджетные трансферты, в частности, дотации.

Являясь по правовой природе одновременно и доходом, и расходом в зависимости от того, в свете какого бюджета мы рассматриваем данный вид межбюджетного трансферта, подлежит обязательному включению в федеральный закон в качестве расхода, и в закон субъекта в качестве дохода.

В период с 2009 года по 2013 дотации предоставлялись исключительно в рамках Соглашения. Начиная с 2014 года была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы», и с этих пор дотации предоставляются в соответствии с двумя источниками: как Соглашением, так и в рамках вышеназванной Государственной программы Официальный сайт Правительства РФ. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2594-р. // URL: http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm. Дата обращения: 20.02.2019г. .

Норма БК РФ, посвященная государственным программам, устанавливает, что объем средств на реализацию государственных программ утверждается законом о бюджете в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, (статья 179 БК РФ). Следовательно, объем дотаций для федеральных программ всегда определяется Правительством РФ.

Критерии предоставления дотаций определены Приказом Минфина России от 31.12.2016г. N 261н «О Порядке формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований», где указано, что обязательно просчитывается ожидаемый объем доходов и ожидаемый объем расходов. Затем из ожидаемого объема расходов вычитается ожидаемый объем доходов, и эта разница будет являться итоговой суммой дотаций, передаваемой городу Байконуру в очередном финансовом году. В том случае, если сумма доходов будет превышать сумму расходов, то дотации выделены не будут.

Поскольку данные дотации направлены на покрытие дефицита бюджета, то справедливым будет утверждение, что формула для расчета является наиболее простой и верной. С другой стороны, видится, что существует некоторое противоречие в формуле, установленной Приказом Минфина и государственной программой по развитию космической сферы, поскольку программа включает в себя большое количество долгосрочных целей, требующих поддержки из федерального бюджета. И хотя БК РФ закрепляет, что объем бюджетных ассигнований определяется Правительством РФ, и закон не устанавливает ограничений по бюджетным ассигнованиям, фактически это может означать отсутствие дотаций в том случае, если не ожидается дефицита бюджета. Однако, по смыслу государственная программа предполагает содействие с помощью федерального бюджета. Как верно подчеркивает А.А. Маркова, каждая программа и подпрограмма получает долю финансирования из федерального бюджета Маркова А.А. Разработка и реализация государственных программ в Российской Федерации. // Интернет-журнал «Науковедение». 2013. С.1-8. . Потому по мнению автора, формула для расчета дотаций является неточной. Целесообразно обязательно опираться на Соглашение, закрепляющее необходимость покрытия дефицита бюджета Байконура за счет средств федерального бюджета, рассчитывая объем дотаций, однако, также дополнительно учитывать бюджетные ассигнования, выделяемые Правительством РФ на выполнение программы.

Обязательность финансирования также косвенно подтверждает необходимость в соответствии с частью 3 статьи 179 БК РФ проводить оценку эффективности реализации программы. Анализируя, например, Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года, подготовленный Министерством Финансов РФ, можно заключить, что эффективность показателей программы определяется, в частности, эффективностью кассового исполнения расходов федерального бюджета, что означает, что бюджетные ассигнования предусмотрены к передаче во исполнение государственной программы Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года. // URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/c270e873-b1bf-4f62-a9f8-5caaba44f844/2017030801.pdf?CACHEID=c270e873-b1bf-4f62-a9f8-5caaba44f844&MOD=AJPERES. Дата обращения: 21.02.2019г..

Исходя из вышеприведенного анализа, можно поставить вопрос о том, какой статус имеет данный вид бюджетных ассигнований и можно ли его причислить к дотациям. По мнению автора, данный вид дотаций, с принятием государственной программы, имеет двойственный характер правовой природы. С одной стороны, нормы Соглашения и формула расчета дотаций г. Байконур подтверждают, что данный вид дотаций имеет нецелевой характер и призван покрывать дефицит. С другой стороны, принятие государственной программы ознаменовало некоторую целенаправленность бюджетных ассигнований: на развитие космической сферы, и тогда ставится вопрос о том, можно ли это назвать дотациями, ведь БК РФ строго регламентирует признаки дотаций, отступление от которых невозможно.

2.1.2 Дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований

Проанализировав законы о федеральном бюджете за 2009 - 2019 годы, хотелось бы отметить, что такие дотации выделялись в течение всего анализируемого периода. В законе указанные дотации содержались в разделе «межбюджетные трансферты» и были поименованы, как «дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований».

Правовая природа дотаций.

Для того, чтобы понять правовую природу дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО), необходимо проанализировать правовой статус таких образований.

Правовой статус закрытых административно-территориальных образований регулируется Законом РФ от 14.07.1992г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Такое образование создается в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов. Обладая таким статусом, необходим режим строгой безопасности и охраны государственной тайны Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.1..

Конкретно, автор обращает внимание на ч.2 статьи 5.1 вышеназванного Закона, регулирующую составление, утверждение, исполнение бюджета. Необходимо провести анализ данной нормы для выявления особенностей правовой природы таких дотаций. Во-первых, Закон говорит о том, что межбюджетные трансферты предоставляются для того, чтобы обеспечить дополнительные расходы, которые возникают из-за особенностей правового статуса ЗАТО Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.5.1.. Поскольку режим предполагает усиленную охрану, может представлять повышенную опасность для жителей, требуется выделение денежных средств, которые могут покрыть издержки. Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 18.04.2005г. N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" называет основания предоставления дотаций, выделяемых из федерального бюджета ЗАТО, которые можно поделить на две группы: 1. Дотации на компенсацию дополнительных расходов бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с режимом безопасного функционирования закрытого административно-территориального образования; 2. Дотации в связи потерей доходов, с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования". // Дата обращения: 20.02.2019г.. Первая группа носит открытый характер, то есть дотации предоставляются, в целом, для того, чтобы покрыть общие расходы, вытекающие из правового статуса таких образований. Вторая группа раскрывает более детально возможные расходы первой группы и носит экономический подтекст. ЗАТО, как закрытые образования, претерпевающие некоторые изъятия из полноценного правового статуса муниципального образования, отстают в экономическом развитии по сравнению с другими образованиями, а потому нуждаются в межбюджетных трансфертах в виде дотаций для компенсации издержек, связанных с таким изъятием. Законодатель намеренно подчеркивает, что ЗАТО экономически обоснованно нуждаются в дотациях, поскольку он заинтересован в создании экономически эффективной территории.

Во-вторых, дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их правовым режимом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915. Ст.5.1.. В действительности, вышеназванное постановление регулирует порядок предоставления дотаций. Хотелось бы отметить, что компенсация дополнительных расходов в постановлении рассматривается через призму предоставления одного вида межбюджетного трансферта - дотаций (пункт 1 постановления). Дотации являются основным инструментом для того, чтобы обеспечить экономические потери территории.

В-третьих, статья 5.1 закрепляет, что объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Там же.. С 2009 по 2011 год в законах о бюджете помимо анализируемых дотаций, присутствовали также дотации развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований, методика для расчета которых утратила силу с 1 января 2013 года (Постановление Правительства РФ от 22.10.2012г. N 1080).

В-четвертых, норма 5.1 содержит упоминание о том, что такие средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований. В действительности, законы о федеральном бюджете за 2009-2019 год содержат отдельную графу для дотаций, связанных с особым режимом ЗАТО, и не закладываются в объем денежных средств при распределении дотаций другого вида субъектам.

Проанализировав особенности правовой природы рассматриваемых дотаций, представляется необходимым соотнести их с признаками дотаций, закреплёнными в БК РФ. Кодекс содержит только один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и, в связи с этим, признаки, по аналогии закона, применяются к другим видам дотаций, не поименованным в кодексе. Поскольку выше было рассмотрено, что дотации, как вид межбюджетных трансфертов, всегда являются безвозвратными и безвозмездными, то данные признаки присущи также дотациям, выделяемым ЗАТО. Следует обратить внимание на иной признак, с помощью которого можно косвенно заявить о соответствии анализируемых дотаций признакам, выделенным в БК РФ. Исходя из анализа статей 131 БК РФ, 137 БК РФ, 138 БК РФ, таким косвенным признаком является распределение дотаций из федерального бюджета сначала на уровень субъекта, а затем на уровень муниципального образования. Анализ нормы 5.1, законов о федеральном бюджете за 2009-2019, в свою очередь, показывает, что фактически данный признак не соблюден, поскольку решение о выделении дотаций принимается федеральным центром, а не субъектом РФ в соответствии с Законом субъекта РФ.

Некоторые авторы, в частности А.Л. Боренштейн, Е.В. Позднякова, подчеркивают, что ЗАТО действительно вступают в прямые отношения с федеральным центром для получения дотаций, пропуская уровень бюджета субъекта Боренштейн А.Л., Позднякова Е.В. Особенности бюджетного процесса в закрытых административно-территориальных образованиях. // Вестник государственного и муниципального управления. 2015. С. 95-98.. Пункты 9.2 и 9.3 Правил компенсации дополнительных расходов свидетельствуют о том, что перечисление дотаций осуществляется в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а затем финансовые органы субъектов осуществляют в установленном порядке перечисление бюджетам закрытых административно-территориальных образований дотаций (не позднее 3-го рабочего дня с даты получения от территориальных органов Федерального казначейства информации об их поступлении в бюджет субъекта Российской Федерации) Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования". // Дата обращения: 20.02.2019г.. На первый взгляд может показаться, что дотации все же попадают на уровень субъекта, а затем попадают в бюджеты ЗАТО. Однако, по мнению автора, перед нами процедура исполнения бюджета по расходам, то есть установленный формальный порядок перечисления дотаций в бюджеты ЗАТО. В соответствии со статьями 137,138 БК РФ дотации муниципальным образованиям должны указываться в законах о бюджете субъекта, и именно субъект, как носитель права и обязанности по перечислению дотаций в бюджеты муниципальных образований, принимает решение о перечислении таких дотаций в соответствии с действующим законодательством. В представленном же случае не органы государственной власти субъекта определяют направление дотаций на нижестоящий уровень, а непосредственно федеральные органы. Дотации ЗАТО, как было уже обозначено выше, предусмотрены федеральными законами о бюджете, а потому в каком-то смысле, действительно, пропускают уровень субъекта. Более того, субъект РФ в данном случае наделяется административной функцией, и обязан производить перечисление в бюджеты ЗАТО. С другой стороны, межбюджетные трансферты - это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (статья 6 БК РФ). Определение не содержит конкретного указания на то, насколько допустимо пропускать один уровень бюджетной системы. Но так как статья 6 БК РФ закрепляет общее определение для всех видов трансфертов, необходимо полагаться на признаки дотаций исходя из анализа норм, посвященных дотациям. В таком случае, частные нормы превалируют над общими, поскольку регулируют правовую природу конкретного вида межбюджетных трансфертов.

Исходя из вышеприведенного анализа следует, что данные денежные средства являются целевыми, поскольку, хоть и формально попадают на уровень субъекта, но все же направляются конкретным муниципальным образованиям федеральным центром на нужды, связанные с компенсацией расходов в связи с особым статусом таких субъектов. По мнению автора, нецелесообразно наделять субъекты РФ в данных правоотношениях административными функциями.

Пункт 7 статьи 130 БК РФ устанавливает, что бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Несмотря на прямое закрепление в кодексе такой возможности, это не исключает наличия целевой направленности данных денежных средств. Правовой статус ЗАТО по отношению к другим муниципальным образованиям уникален. Такое изъятие из общего правила, выделение иного характера предоставления дотаций, подчеркивает предоставление федеральным центром целевой дотации исключительно муниципальным образованиям, наделенных статусом ЗАТО. Таким образом, анализируемые дотации не соответствуют признаку нецелевой направленности, закрепленному в БК РФ.

На этот вывод можно посмотреть с двух сторон. Во-первых, любое практическое несоответствие институциональной основе вызывает некоторый хаос в теории и практике применения конкретных норм. Институциональная основа, по мнению автора, должна всегда стремиться к Абсолюту, то есть стремиться к максимальному соответствию и единообразию. Исходя из этой точки зрения, следует принимать конкретные меры и совершенствовать законодательство, предлагая новую редакцию норм и включая в кодекс возможности выделения целевых дотаций. Во-вторых, можно посмотреть на это с точки зрения теории вероятности, когда любое правило имеет свое исключение. В данном случае это касается правового статуса ЗАТО из-за объектов инфраструктуры, охраняемых государственной тайной. Статья 2 Закона РФ от 21.07.1993г. N 5485-1 "О государственной тайне" предполагает, что существует система защиты государственной тайны - совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях Закон РФ "О государственной тайне" от 21.07.1993 N 5485-1. // "Российская газета" от 21 сентября 1993г. N 182.. То есть поскольку существуют определенные мероприятия, направленные на защиту государственной тайны, то в числе этих мероприятий может быть и финансирование ЗАТО из федерального бюджета, поскольку такие образования представляют для государства особое значение. А поскольку правовой статус ЗАТО представляет собой изъятие из обыденного статуса муниципального образования, то могут быть предусмотрены исключения и для бюджетной сферы, в частности, межбюджетных трансфертов.

По мнению автора, исключения из правил могут существовать, однако, только в тех случаях, когда не затрагивают фундаментальных основ правовой природы какого-либо явления. Законодатель установил, что дотации - это нецелевые средства, следовательно, этот признак должен проходить красной нитью через каждый вид дотаций, не имея исключений.

Анализ нормативных правовых актов: порядок предоставления дотаций и критерии расчета.

Расчет и условия предоставления такого вида дотаций регулируется постановлением Правительства РФ от 18.04.2005г. № 232 «Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования». Предполагается, что в связи с повышенным уровнем охраны, необходимы дополнительные средства для поддержания такого режима. Определение размера дотаций осуществляется не по стандартной формуле, а формуле, предусмотренной приложением №1 вышеназванного Постановления. В соответствии с формулой учитываются: а) затраты субъектов на компенсацию дополнительных расходов, связанных с закрытым режимом и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом б) развитие и поддержка социальной и инженерной инфраструктуры образования Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 "Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" // Дата обращения: 20.02.2019г.. До 2012 года, как было отмечено ранее, существовали отдельные дотации на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры, однако, впоследствии, формула для расчета изменилась и стала также учитывать средства на обеспечение стабильности инфраструктуры и ее планомерного развития. Таким образом, размер дотаций определяется исходя из суммы двух вышеперечисленных критериев.

Постановление Правительства устанавливает также отдельные условия для предоставления дотаций образованиям, среди которых:

а) соблюдение органами власти закрытого административно-территориально образования бюджетного законодательства;

б) реализация плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития такого образования или реализация программы комплексного социально-экономического развития;

в) принятие и выполнение обязательств по неустановлению и (или) отмене ранее принятых расходных обязательств закрытого административно-территориального образования, не связанных с решением вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления такого образования;

г) выполнение обязательств по завершению объектов строительства, начатых за счет выделенных до 1 января 2013 г. из федерального бюджета…» Там же..

Общие условия предоставления межбюджетных трансфертов содержатся в статье 130 БК РФ. Несмотря на то, что в кодексе выделен только один вид дотаций, и название статьи, и формулировка отдельных пунктов, посвященных дотациям, позволяют сделать вывод о том, что к данным условиям можно апеллировать и при предоставлении других дотаций, не поименованных в БК РФ. Возникает закономерный вопрос о том, как соотносятся условия, перечисленные в БК РФ с условиями, устанавливаемыми Правительством РФ, какие условия в действительности будут применяться, и как их разграничить?

Для того, чтобы разобраться в соотношении вышеперечисленных условий, необходимо проследить правовую нить от общего регулирования к частному.

Как было отмечено выше, пункт 7 статьи 130 БК РФ устанавливает, что бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Абзац 2 части 2 статьи 5.1 федерального закона, регулирующего правовой статус ЗАТО, свидетельствует о том, что порядок компенсации дополнительных расходов устанавливается Постановлением Правительства. Постановление Правительства РФ от 18.04.2005г. № 232 «Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования» утверждает порядок компенсации таких расходов путем предоставления межбюджетных трансфертов в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Анализ вышеприведенных норм показывает, что существует правовая связь между нормами БК РФ и постановлением Правительства РФ. Правительство РФ, таким образом, во исполнение Закона, наделено полномочиями по установлению порядка компенсации дополнительных расходов ЗАТО. Исходя из анализа постановления, под порядком, в данном случае, понимается основания, условия, а также методика расчета дотаций, выделяемых ЗАТО.

Следовательно, с юридической точки зрения невозможно поставить вопрос о целесообразности введения в постановление иных условий для выделения таких дотаций, поскольку очевидно, что Правительство РФ наделено такой компетенцией Конституцией РФ, Законом РФ «О ЗАТО». С фактической стороны, представляется возможным задаться вопросом, для чего устанавливать отличный порядок предоставления дотаций, не поименованных в БК РФ, в постановлении, ведь это приводит к тому, что нормы находятся в разных источниках.

Следует начать с того, что в данном случае имеется абсолютно уникальный правовой режим дотаций, поскольку они направляются непосредственно в муниципальное образование. Поэтому целесообразно опираться на условия, перечисленные в статье 130 БК РФ, которые предназначены для дотаций, выделяемых из федерального бюджета, а также на статью 136 БК РФ, регулирующую условия предоставления дотаций из бюджета субъекта РФ.

Первое условие и в том, и в другом акте является дублирующим, а именно: соблюдение субъектом бюджетного права бюджетного законодательства. По мнению автора, законодатель подчеркивает, что условия, перечисленные в БК РФ, не применяются к дотациям, направляемым ЗАТО, поскольку нет необходимости в тотальном дублировании положений. В ином случае, постановление содержало бы отсылочную норму к кодифицированному акту, а в случае, если имелись бы дополнительные условия, то постановление также бы содержало наличие таких дополнительных условий. Приводя такое условие первым и в БК РФ, и в постановлении, законодатель намеренно подчеркивает архиважность соблюдения бюджетного законодательства.

Следующие три условия являются принципиально новыми. Рассматривая, например, третье условие, нам придется обратиться к статье 136 БК РФ, регулирующей условия предоставления дотаций из бюджета субъекта. И хотя в данном случае, такие условия не применимы, поскольку дотация направляется из федерального бюджета, статья 136 БК РФ содержит условие, касающееся муниципальных образований, которое неправильно игнорировать.

Статья 136 БК РФ устанавливает, что муниципальное образование не может устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления в том случае, если объем дотаций превышал 20% от доходов местного бюджета. Постановление же содержит указание о том, что ЗАТО не могут устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям органов местного самоуправления такого образования. Это значит, что для получения дотации, объем дотаций в соотношении с доходами бюджета не будет играть никакой роли, и органы местного самоуправления так или иначе будут обязаны выполнить это условие. Автор полагает, что, несмотря на внешнюю схожесть условия, содержащегося в БК РФ и в постановлении, это условие является иным.

Также, муниципальные образования в соответствии со статьей 215.1 БК РФ могут заключать соглашения о передаче полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета муниципального образования исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Статья 130 БК РФ содержит запрет заключения такого соглашения, если субъект бюджетного права получает дотацию в очередном финансовом году. Однако, исходя из анализа части 3 статьи 5.1 Закона «О ЗАТО» можно заключить, что кассовое обслуживание исполнения бюджета ЗАТО осуществляется исключительно органами федерального казначейства, то есть это императивная норма, а потому нет необходимости во включении такого положения в постановление. Хотелось бы также отметить, что буквальное толкование позволяет обнаружить, что список условий, установленных для получения дотаций ЗАТО, исчерпывающий. При этом, должны быть соблюдены все условия.

Подытоживая вышесказанное, отметим, что постановление Правительства в целом устанавливает отдельные условия для получения анализируемых дотаций. Хорошо ли это? Текущее законодательство называет дотации «нецелевыми средствами», однако, субъект бюджетного правоотношения фактически имеет право легально, на основании пункта 7 статьи 130 БК РФ, выделять дотации, имеющих целевую направленность, из федерального бюджета и направлять их муниципальным образованиям. В рамках текущего законодательства сосредоточение условий для такого уникального правового режима дотаций в подзаконном акте оправдано. На данный момент в БК РФ отсутствует должная правовая база для того, чтобы включить туда условия для отдельного вида дотаций, поскольку БК РФ регулирует только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, потому нахождение таких условий в постановлении является наиболее правильным решением.

Однако, автор данной работы разрабатывает положения по совершенствованию текущего законодательства и не соглашается со сосредоточением условий в разных актах, поскольку это приводит к трудностям в процессе поиска и толкования таких условий. Во-первых, БК РФ - кодифицированный акт, в котором представительный орган определяет правовые основы бюджетных отношений. Закрепляя условия в подзаконном акте, происходит передача полномочий по установлению правовых основ на подзаконный уровень, что нарушает баланс интересов законодательной и исполнительной власти. Во-вторых, отсылочные нормы из БК РФ в федеральный закон, а затем из федерального закона в подзаконный акт, хоть и имеют место быть, однако, в такой ключевой для экономического благосостояния страны отрасли права, являются отвлекающими. С точки зрения юридической техники, сложно управлять вопросами, когда они рассредоточены в разных НПА, и это создает почву для коллизий.

Как автор заключил ранее, ЗАТО, как муниципальные образования имеют уникальный правовой статус, а потому не представляется возможным сравнение с иными дотациями. Из этого следует, что разработка универсальных условий будет являться фактически невозможной из-за некоторых особенностей каждого вида предоставляемых дотаций. Однако, возможным видится разработать несколько универсальных условий, которые будут подходить ко всем видам дотаций, а дополнительные условия включить в отдельные статьи, касающиеся отдельных видов дотаций. Это поможет избежать лишнего дублирования положений, и отчасти систематизирует действующее законодательство.

По мнению автора, необходимо включить данный вид дотаций в кодекс, поскольку данные дотации фигурируют в федеральных законах о бюджете в том виде, в котором мы знаем их сейчас, с 2002 года. На данный момент прошло более, чем 17 лет, что свидетельствует о наличии закономерности и стабильности выделении таких дотаций из года в год. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" на данный момент существует 40 закрытых административно-территориальных образований Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 29, ст. 3017. Их количество остается относительно большим и стабильным, что означает, что дотации из федерального бюджета и в дальнейшем будут выделяться таким образованиям. Исходя из вышесказанного, автор считает, что целесообразно включить такие дотации в бюджетный кодекс, а также, во избежание дублирования положений, разработать общие условия для предоставления дотаций.

Таким образом, дотации, выделяемые ЗАТО, носят целевой характер и не соответствуют правовому статусу дотаций, установленных для дотаций в соответствии с БК РФ.

2.1.3 Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ

Данные дотации предусматривались в федеральных законах каждого года анализируемого периода. Они содержались в разделе «Иные дотации» и были поименованы, как «Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов».

Правовая природа дотаций.

Данный вид дотаций не регулируется БК РФ, а выделение такого вида фактически происходит в соответствии с федеральными законами о бюджете и Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2010г. N 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. N 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. // (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст. 1916; 2011, №. 3, ст. 545; № 35, ст. 5099; № 40, ст. 5560).. Таким образом, не существует какого-либо системного и полного регулирования, поскольку федеральные законы о бюджете - это законы, в которых не раскрывается сущность тех или иных дотаций, а лишь констатируется их объем. Такое положение приводит к тому, что правовое регулирование содержится в федеральных законах о бюджете, что в соответствии с позицией КС РФ, выраженной в постановлении от 23.04.2004г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” недопустимо, поскольку такой закон должен реализовывать финансовые обязательства, установленные принятыми до этого федеральными законами. Это является пробелом в правовом регулировании таких дотаций.

Для понимания правовой природы анализируемых дотаций, следует уяснить, что понимается под «сбалансированностью бюджета». Ж. В. Кузнецова, например, подчеркивает, что сбалансированность можно понимать в двух значениях: в качестве отражения реального положения дел бюджета, либо в качестве принципа бюджетной системы. Необходимость в сбалансированности бюджета любого уровня напрямую вытекает из бюджетного законодательства, и именно сбалансированность бюджетов позволяет оказывать весь набор публичных услуг гражданам на территории каждого региона. Соответственно, если анализируемые дотации направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов, то они также являются инструментом для выравнивания бюджетной обеспеченности. Из этого вытекает, что анализируемые дотации выполняют ту же роль, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Автор видит целесообразным доказать состоятельность этого вывода.

Автор обратился к Методическим рекомендациям органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, отраженным в Письме Министерства Финансов РФ от 31.12.2014г. N 06-04-11/01/69500 для того, чтобы выяснить, как разграничиваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и анализируемые дотации. Министерство Финансов РФ - это единственный поименованный в БК РФ финансовый орган, бюджетные полномочия которого перечислены в статье 165 БК РФ. Так, одним из его полномочий является методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то есть он наделен правом по методологическому разъяснению некоторых вопросов органам власти субъектов и органам местного самоуправления (статья 165 БК РФ). Сами методологические рекомендации были разработаны для повышения эффективности межбюджетных отношений Там же.. И хотя данные рекомендации содержат разъяснения, касающиеся дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, выделяемых из субъекта РФ муниципальным образованиям, предполагается, что таким же статусом обладают дотации, выделяемые из федерального бюджета. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности, в соответствии с указанным документом, являются дополнительным видом дотаций по отношению к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, и они становятся актуальными в том случае, если при расчете объема дотаций не были учтены какие-либо расходные обязательства или доходные источники. Таким образом, анализируемые дотации выделяются при возникновении каких-то непредвиденных изменений, которые не были заложены в механизме расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Минфин РФ, однако, подчеркивает, что такие дотации не должны становиться средством, компенсирующим недостатки при расчете доходов и расходных потребностей Там же.. А. В. Ильин подчеркивает, что анализируемые дотации выделяются в том случае, если принимаются государственные решения, в соответствии с которыми субъекты РФ наделяются определенными обязательствам, что приводит к необходимости дополнительного финансирования, либо в случае, когда происходит уменьшение доходной базы региона Ильин А.В. Расходы бюджета в конституционном государстве. //URL: https://disser.spbu.ru/files/disser2/1049/disser/Pytx8MF5zd.pdf. 2016. Дата обращения: 25.03.2019г..

Видится, что цель выделения таких дотаций все так же тесно переплетается с необходимостью субъекта РФ исполнить свои расходные обязательства. Такие дотации выделяются субъекту для того, чтобы субъект не направлял денежные средства из иных источников дохода бюджета на те дополнительные расходные обязательства, которые были возложены на него федеральным центром, поскольку это приводило бы к увеличению цены набора публичных услуг, гарантируемых гражданам, что является недопустимым. В таком случае, анализируемые дотации выполняют ту же роль, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и их правовая природа вытекает из необходимости обеспечения сбалансированности бюджетов.

Автор уже проанализировал другие виды дотаций, не поименованные в кодексе и выяснил, что каждый вид дотаций соответствует почти всем признакам, в частности безвозвратности и безвозмездности. Анализируемые дотации не являются исключением, и также соответствуют этим характеристикам. Единственный спорный признак, вызывающий сомнения и не позволяющий соотнести правовой статус дотаций, обозначенный законодателем в БК РФ, и в федеральных законах о бюджете - это нецелевая направленность дотаций, поэтому в данном разделе следует рассмотреть их правовую природу в свете соответствия этому признаку.

Для анализа был взят федеральный закон о бюджете за 2017 год. Общий объем дотаций составил 102990160,1 млн. Среди дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов в 2017 году были выделены:

1. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;

2. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета Чеченской Республики;

3. Дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы;

4. Дотации бюджету Приморского края в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Большой Камень;

5. Дотации бюджету Мурманской области в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Мурманск;

6. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета Республики Крым;

7. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета города федерального значения Севастополя;

8. Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" от 19.12.2016г. N 415-ФЗ. // Российская газета. Федеральный выпуск №7160 (292)..

Среди приведенных дотаций, по мнению автора, нецелевым видом дотаций являются дотации под номерами 1, 8. Целесообразно рассмотреть подробнее некоторые из перечисленных видов. Перечень субъектов, которым направляются дотации под номером 1 устанавливается Распоряжением Правительства РФ. В 2017 году, например, это было Распоряжение Правительства РФ от 25.11.2017г. N 2619-р «Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2017 год», и такие дотации получили 23 субъекта из 85 Распоряжение Правительства РФ от 25.11.2017 N 2619-р «Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2017 год». [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_283493/. Дата обращения: 25.03.2019г.. Они направляются, как было сказано выше, как дополнительный вид дотаций по отношению к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности. В действительности, анализ показывает, что все субъекты, которым выделялись дотации бюджетное выравнивание, также выделялись дотации на обеспечение сбалансированности. Это свидетельствует о том, что такие дотации носят дополняющий характер по отношению к первым и также выделяются для обеспечения сбалансированности бюджетов.

Поскольку важно ответить на вопрос, являются ли данные дотации целевыми или нет, то необходимо рассмотреть этимологию термина «целевой». По мнению автора, имеется несколько вариантов того, как можно понимать целевой характер: во-первых, под этим может пониматься отправление денежных средств на вполне конкретные нужды. Разбирая виды дотаций, представленные за 2017 год, следует отметить, что среди них есть дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, и, автор считает, что такие дотации являются целевыми денежными средствами. В 2013 г. были приняты Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012г № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012г № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы». Такие дотации выделяются для повышения заработной платы педагогов общего образования, дошкольного образования, педагогов профессионального образования, врачей, работников культуры и др Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». // [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129344/. Дата обращения: 27.03.2019.

Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы". // [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_130516/. Дата обращения: 27.03.2019.. Если, например, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности действительно выделяются субъекту для того, чтобы субъект мог исполнить публичные обязательства перед гражданами, то вышеназванный вид дотаций направляется конкретно на расходы по повышению заработной платы. Опять же, непонятно, насколько это возможно в рамках действующего законодательства, поскольку бюджетное право закрепляет принцип обезличивания денежных средств при поступлении их на счет бюджета, а также отсутствия возможной связи между доходами и расходами, и дотации, как межбюджетный трансферт не присутствуют в качестве исключения из принципа общего совокупного покрытия. Значит, на законодательном уровне нельзя говорить о целевой направленности дотаций на конкретные нужды, однако фактически такие дотации существуют.