Государственное регулирование развития лесного комплекса в макрорегионе России (на примере Северо-западного федерального округа)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных науки востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Государственное регулирование развития лесного комплекса в макрорегионе России (на примере Северо-западного федерального округа)

Маракулина Анастасия

Санкт-Петербург

2019

СОДЕРЖАНИЕ

ВВВЕДЕНИЕ

1. Теоретические и правовые основы деятельности лесного комплекса в Российской Федерации

1.1 Сущность и особенности лесного комплекса

1.2 Система государственного управления лесным комплексом в Российской Федерации

1.3 Правовые аспекты регулирования лесного комплекса

1.3.1 Анализ российского законодательства

1.3.2 Анализ зарубежного законодательства

2. Анализ роли и развития лесного комплекса в макрорегионе

2.1 Современное положение лесного комплекса в Северо-западном федеральном округе

2.2 Анализ интегрального показателя конкурентоспособности лесных ресурсов

2.3 Особенности государственного регулирования развития лесного комплекса в России

3. Разработка направлений политики развития лесного комплекса ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Значение лесного хозяйства со временем существенно изменилось. Во время промышленной революции лес использовался исключительно как сырьевой ресурс для продвижения промышленности, без учета предотвращения последствия массовых вырубок. Однако к середине двадцатого века лесное хозяйство подверглось ряду политических переоценок и изменений, включая переход к целостному государственному регулированию отрасли и рациональному использованию лесных ресурсов. В России этот процесс начался с принятия «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2020 года», в связи с которой развитие лесного хозяйства стало одним из приоритетных эконмических задач.

Как отмечали исследователи, лесные ресурсы России обладают большим экономическим потенциалом, Ходачек, А.М. Стратегическое развитие Северо-западного федерального округа [Текст] / А.М. Ходачек // Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов. - 2012. - №.1. - С.241-243. Соколов В.А. О разработке региональных программ развития лесного комплекса [Текст] / В.А. Соколов, О.П. Втюрина, Н.В. Соколова // Интерэкспо Гео-Сибирь. - 2015. - №4. - С.3-6.однако на сегодняшний день лесной комплекс теряет свою инвестиционную и производственную привлекательность, несмотря на обладание богатыми природными ресурсами. Более того, наблюдается замедленное возобновление лесного пространства (лесовосстановления), что сказывается на экологической обстановке в регионе. В связи с этим, Правительство стремится регулировать деятельность объектов лесного хозяйства путем изменения законодательства и реализации стратегий и долгосрочных программ развития лесного комплекса. В процессе выработки политики также учитывается и зарубежный опыт леспользования, в частности опыт стран северной Европы показал необходимость продвижения программ сохранения лесов в целях предотвращения их незаконной эксплуатации. Исходя из этого, рациональное использование лесных ресурсов, способно обеспечить конкурентоспособность региона как внутри страны, так и за рубежом.

Принимая во внимание значимость лесного комплекса в региональном развитии, выпускная квалификационная работа имеет цель оценить современное развитие лесного комплекса и его влияние на экономическое развитие и конкурентоспособность регионов Северо-западного федерального округа. Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. Провести анализ российского и зарубежного законодательства.

2. Определить текущую ситуацию развития лесного комплекса в Северо-западного федерального округа.

3. Составить рейтинг регионов на основе показателя конкурентоспособности лесных ресурсов.

4. Определить проблемы развития лесного комплекса и предложить направления развития.

В связи с этим объектом исследования является лесной комплекс Российской Федерации, а предметом - подходы к оценке и государственное регулирование лесного комплекса. В ходе исследования проведен не только сравнительный анализ нормативно-правовых актов российского и зарубежного законодательства, но и произведен расчет основных показателей, характеризующих развитие лесного комплекса в динамике за 8 лет. Более того практическая новизна исследования состоит в том, что проведен анализ различных методик расчета конкурентоспособности в целях определения более релевантной методологии.

Современные исследования процесса управления лесным комплексом разделились на российский и зарубежный подходы. В частности, российские авторы стремятся найти способы эффективного управления лесным комплексом Хвесик, М.А. Организация системы интегрированного управления эффективностью лесного комплекса [Текст] / М.А. Хвесик, А.М. Шубалый // Известия высших учебных заведений. Леснойжурнал. - 2014. - №.2. - С.130-143 , в то время как зарубежные - исследуют новые методологические подходы к изучению данного объекта Xiong, L. Identifying factors influencing the forestry production efficiency in Northwest China [Text] / L. Xiong, F. Wang, B. Cheng, C. Yu // Resources, Conservation & Recycling. - 2018. - №130. - P.12-19.. Более того, в зарубежной литературе, касающейся изучения лесного хозяйства, основной акцент делается на необходимости децентрализации процесса управления, как одного из ключевых инструментов достижения более устойчивых результатов в области развития лесов Lund, J.F. Trends in research on forestry decentralization policies [Text] / J.F. Lund, R. L. Rutt, J. Ribot // Current option in Environmental Sustainability. - 2018. - №32. - P.17-22.. Несмотря на разную исследовательскую направленность в литературе отмечается главная проблема - истощение природных ресурсов и деградация экологической обстановки. Для решения данной задачи необходимо вести комплексную лесную политику, включающую инновационную политику, экологическую политику и политику развития сельских районов. Стоит отметить, что российские и зарубежные авторы внесли равный вклад в теоретические основы изучения лесного комплекса, с целью понять не только как развитие лесного хозяйства влияет на развитие регионов, но и как улучшить процесс управления лесным комплексом и сделать его более эффективным и рациональным. лесной комплекс законодательство политический

Таким образом, была выдвинута гипотеза, что лесной комплекс Северо-западного федерального округа характеризуется средним уровнем конкурентоспособности на внутреннем рынке и нуждается в эффективном государственном регулировании.

Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности лесного комплекса в Российской Федерации

1.1 Сущность и особенность лесного комплекса

Лесной комплекс и в 21 веке является одним из важных секторов экономики большинства субъектов Российской Федерации, однако, из-за чрезмерного государственного регулирования и текущей экономической ситуации, лесной комплекс теряет производственную и инвестиционную привлекательность. Данная тенденция начала развиваться во второй половине двадцатого века, когда впервые стала ощущаться нехватка лесосырьевых ресурсов на востоке страны. Более того, дальнейшее развитие промышленности вывела на первый план заготовку необходимых сырьевых материалов для последующего производства, что привело к смене специализации лесопромышленной отрасли на производство целлюлозы и бумаги, тем самым утратив лидирующие позиции в промышленном секторе. В 1980-е годы лесной комплекс столкнулся с необходимостью модернизации производства и минимизации воздействия на экологическую среду, а в последующее десятилетие встал вопрос о целесообразности использования лесных ресурсов. Петрова К.А. Современное состояние лесопромышленного комплекса Вологодской области [Текст] / К.А. Петрова, В.А. Игнатьевский // Молодой ученый. - 2018. - №4 (190).- С. 115-117. Песьякова, Т.Н. Управление развитием регионального лесного комплекса на основе сбаланированной системы показателей оценки экономической эффективности / Т.Н. Песьякова, Р.В. Мякшина // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Экономика и менеджмент». - 2015. - №.2. - С.25-31. Учитывая проблемы, с которыми столкнулась отрасль за последние семьдесят лет, на сегодняшний день существует опасность разрушения структуры лесного комплекса и утраты его экономической эффективности. Следовательно, отрасль нуждается в компетентном государственном управлении ввиду того, что социально-экономическое развитие регионов возможно только при рациональном использовании имеющихся природных ресурсов, которые являются частью ресурсного потенциала региона, обеспечивающего его конкурентоспособность.

В современной теории не существует единого определения лесного комплекса, и данный вопрос является дискуссионным. В словаре основных экономических терминов лесной комплекс определяется, как «совокупность ресурсов, отраслей и производств, объединенных одним происхождением предметов труда (лес) и последовательностьюпроизводственных процессов по их использованию и воспроизводству» Краткий словарь основных лесоводственно - экономических терминов [Текст] / Под ред. В.В. Острошенко. - Уссурийск: Приморская государственная сельскохозяйственная академия, 2005. - 160 с..Отсюда следует, что лесной комплекс не является частью публичного управления, и представляется исключительнос экономической точки зрения. В свою очередь, определение, предложенное А. Асламовым, является наиболее комплексным. Согласно нему лесной комплекс - это «гетерогенная эколого-экономическая система, представленная функционально взаимосвязанными сферами: природной подсистемой - лесами конкретной территории, и социально-экономическими подсистемами - лесным хозяйством и лесной промышленностью». Асламов, А.С. Отдельные аспекты системного анализа развития лесного комплекса [Текст] / А.С. Асламов // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2007. - №5. - С.62-65. Исходя из данного определения, во внимание принимается не только экологический, но и промышленный аспекты, которые существуют в неразрывной связи друг с другом и являются основой всего лесного комплекса в целом. Отмечается также, что ключевыми задачами лесного комплекса являются «воспроизводство лесных ресурсов и их рациональное использование». Там же На этой основе М.А. Хвесиком были сформулированы основные принципы лесопользования: «рациональность, неистощимость, комплексность, сбалансированность»,Хвесик, М.А. Организация системы интегрированного управления эффективностью лесного комплекса [Текст] / М.А. Хвесик, А.М. Шубалый // Известия высших учебных заведений. Лесной журнал. - 2014.- №.5. - С.21-31. которые необходимо учитывать при составлении направлений государственной политики.

Стоит отметить, что при разработке стратегий развития лесного комплекса актуальным остается вопрос определения состава сектора, который отличается от западного понимания. Так, в России выделяют следующие составляющие:

1) лесное хозяйство, которое обеспечивает рациональное использование, охрану и воспроизводство лесов;

2) лесопромышленный комплекс;

3) промысловое использование лесов;

4) сельскохозяйственное использование лесов;

5) биосферное использование лесов. Соколов, В.А. О разработке региональных программ развития лесного комплекса [Текст]/ В.А. Соколов, Втюрина О.П., Соколова Н.В. // Интерэкспо Гео-Сибирь. - 2015. - №3. - С.15-18.

Под биосферным использованием леса понимается его восстановление на поверхности Земли в целях защиты почвенного покрова и очищения атмосферы от вредных примесей. В связи с этим, данная составляющая является наиболее значимой для всего лесного комплекса, так как под воздействием промышленных процессов биосферная роль лесов ослабевает вследствие непрерывной вырубки. Несмотря на то, что лесные ресурсы являются возобновляемыми, в период с 2010 по 2016 годы наблюдается убыль лесных ресурсов (см. Рис.1). В исследуемом регионе лишь в Калининградской, Новгородской и Псковской областях ив Республике Карелия наблюдается прирост лесных ресурсов от 5-10% в год. На остальной территории Северо-западного федерального округа данный показатель не превышает 5%. Более того, в российской практике акцент в основном делается на развитие лесопромышленного комплекса, отводя на необходимость обеспечения экологических функций леса лишь незначительное внимание.

Рисунок 1 - Изменение лесных ресурсов по регионам России, 2010-2016гг., %

Источник: Лесные ресурсы регионов России 1999-2016 [Электронный ресурс] / Информационный центр Aftershock. Режим доступа: https://aftershock.news/?q=node/631305&full (дата обращения: 18.04.2019)

В зарубежной литературе вместо «состава лесного комплекса» принято понятие «лесохозяйственных эксплуатационных категорий» (forestryoperationalcategories), которые включают в себя следующие аспекты:

1) строительство и содержание лесных дорог;

2) посадочные площади;

3) управление производственными процессами (streamsidemanagement);

4) охрана и управление водными угодьями;

5) заготовка древесины (timber harvesting);

6) лесовосстановление (reforestation);

7) защита дикой природы. Cristan, R. Effectiveness of forestry best management practices in the United States: Literature review [Text] / R. Cristan, W.M. Aust, M.C. Bolding, S.M. Barrett // Forest Ecology and Management. - 2016. - №360.- P. 133-151.

Данная структура лесного комплекса представляет собой отдельные области государственного регулирования лесной отрасли в зарубежных странах, включающего в себя инфраструктурные, операционные и экологические составляющие, учитывающие управление водными ресурсами и охрану животного мира, которые являются неотъемлемой частью лесного пространства.

В этой связи, лесной комплекс представляет собой взаимосвязанную систему, включающую как экономические, так и экологические аспекты, которые отражены в следующих функциях:

1) Защитная функция Троцковский, А.Я. Лесной комплекс в контексте развития экономического пространства Алтайского края [Текст] / А.Я. троцковский, С.И. Обиремко, Д.Н. Голотвин // Известия Алтайского государственного университета. - 2014. - №4. - С. 347-352.: лесной комплекс обеспечивает сохранение биологического разнообразия, повышает плодородность почв и регулирует водные стоки;

2) Социально-экономическая функция Троцковский, А.Я. Пространственные аспекты развития социально-экономической среды сельских территорий Алтайского края: методика, результаты, регулирование [Текст] / А.Я. Троцковский, И.В. Мищенко // Барнаул : Изд-во АлтГУ, 2013. - 176 с.: обеспечивает спрос экономики края и населения на все виды лесных ресурсов и поступление доходов в бюджетную систему региона.

Исходя из этого, становится очевидной необходимость всестороннего подхода к государственному управлению лесным комплексом и значимость не только экологической обстановки, но и экономического положения отрасли в регионе. Под управлением лесным хозяйством понимается «комплекс целенаправленных воздействий на лесные объекты с целью перевода их в устойчивое и равновесное состояние, и удержание системы в существующем состоянии». Брезинская, Л.В. О лесном законодательстве [Текст] / Л.В. Брезинская // Актуальные проблемы лесного комплекса. - 2017. - №50. - С.6-8. Таким образом, российская ситуация такова, что государственная политика, главным образом направлена не на улучшение положение лесного комплекса в экономической структуре страны, а на подъем текущего состояния до устойчивого уровня. Ввиду того, что лесной комплекс России характеризуется централизованным управлением, необходимо рассмотреть распределение государственных полномочийна федеральном уровне (см. Рис 2).

Рисунок 2 - Распределение государственных полномочий управления лесным комплексом на федеральном уровне

Составлено по: Колесник, В. Г. Система государственного управления лесным комплексом: текущая ситуация и основные проблемы [Текст] / В.Г. Колесник, Л.Х. Синятуллина // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №1. - С.129-148.

В целом лесной комплекс Российской Федерации состоит из двух блоков: лесное хозяйство, которое непосредственно включает в себя управление лесом как объектом природного наследия, и лесопромышленный комплекс, который ориентирован на использование лесных ресурсов в промышленных целях. Следовательно, на данном этапе структура управления лесным комплексом характеризуется двойственностью. Из рисунка 1 следует, что главным актором, определяющим политику и нормативно-правовое регулирование отрасли, является Министерство природных ресурсов и экологии, которое ориентировано на содействие развития лесного хозяйства, не принимая во внимание промышленную оставляющую. Более того, Министерство промышленности и торговли в свою очередь обладает ограниченным набором полномочий, регулируя лишь целлюлозно-бумажную и деревообрабатывающую отрасли лесопромышленного комплекса, не располагая полномочиями по определению направления развития лесопромышленного комплекса в целом. Можно сделать вывод, что данная отрасль в современной экономической ситуации не является приоритетным объектом управления. В частности, подпрограмма «Лесопромышленный комплекс» государственной программы «Развитие промышленности и ее конкурентоспособности» на период до 2020 года в качестве цели утверждает «удовлетворение потребностей внутреннего рынка в высококачественной лесобумажной продукции отечественного производства и снижения доли импортируемой продукции Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №328 (ред. от 14.12.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» // СПС Консультант плюс ». Данная цель во многом продиктована текущей политической ситуацией и необходимостью развития импортозамещающих производств. Однако в подпрограмме не предусматриваются программно-целевые инструменты, которые обеспечивают эффективность реализации мероприятий в рамках данной подпрограммы. Более того, объем финансирования подпрограммы в целом насчитывает 3366159,4 тыс. рублей, что составляет 0,32% от общего объема финансирования государственной программы.

Таким образом, система государственного управления лесным комплексом в Российской Федерации отличается двойственностью с одной стороны, а с другой - отсутствием координации между государственными органами, отвечающими за определенные блоки управления. Более того, в современных условиях программы развития разрабатываются отдельными ведомствами и не вязаны между собой, что в целом негативно влияет на темпы развития лесного комплекса в целом.

Несмотря на то, что управление лесным комплексом является централизованным, субъекты Российской Федерации также обладают полномочиями регулирования в сфере лесных отношений. В частности, в ведении субъектов находится ведение государственного лесного реестра и осуществление на землях лесного фонда государственного надзора. Стоит отметить, что, несмотря на централизованный характер управления лесными ресурсами, в системе государственного управления отсутствует вертикальный подход в исполнении полномочий, который бы обеспечивал эффективный контроль исполнений мероприятий в сфере лесных отношений. В связи с этим, правительства зарубежных стран стремятся ввести систему децентрализованного управления лесным хозяйством, в целях продвижения сохранения лесов с помощью вовлеченности сельских общин и других местных сообществ (заинтересованных групп) в процесс разработки лесной политики. Aguilar-Stoen, M. Social forestry movements and science-policy networks: The politics of the forestry incentives program in Guatemala [Text] /M. Aguilar-Stoen // Geoforum. - 2018. - №90. - P.20-26. Исходя из этого, российское правительство также сталкивается необходимостью наделения территориальных органов государственной власти большими полномочиями в сфере управления лесными ресурсами, в частности в вопросах издания собственных нормативно-правовых актов и восстановление института лесничества для сохранения объектов лесного пространства.

Принимая во внимание централизованный характер управления лесным комплексом, можно выделить следующие направления политики и факторы управления в области лесных отношений:

1) Административное направление: совершенствование законодательства части регулирования лесных отношений, совершенствование институциональной структуры управления, установление постоянного порядка финансирования объектов лесного комплекса и так далее. Соколов, В. А. Перспективы развития лесного комплекса Сибири [Текст] / В.А. Соколов // Сибирский экологический журнал. - 2008. - № 3. - С. 361-369.

2) Экологическое направление: разработка и реализация мероприятий по лесовосстановлению. Там же

3) Промышленно-производственное направление: совершенствование процесса переработки древесных ресурсов и повышение производительности труда лесной отрасли. Логачева, В.Е. Анализ инвестиционной активности в лесном секторе Красноярского края [Текст] / В.Е. Логачева, Е.А. Воронина // Актуальные проблемы лесного комплекса. - 2017. - №.50. - С. 84-87.

Следовательно, соблюдая данные направления развития, государственные органы стремятся обеспечить эколого-экономическую доступность лесных ресурсов с акцентом на необходимость защиты и воспроизводства лесов. Более того, в целях придания особого значения устойчивому развитию ленного комплекса, разработчики государственных программ уделяют внимание факторам эффективности лесопользования в целом. К таким факторам эффективности относится социально-экономическое положение отдельных регионов, природная среда, ресурсное обеспечение отрасли, технологический прогресс и инвестиции в лесное хозяйство. Xiong, L. Identifying factors influencing the forestry production efficiency in Northern China [Text] / L. Xiong, F. Wang, B. Cheng, C. Yu // Resources, Conservation & Recycling. - 2018. - №130. - P. 12-19. Принимая во внимание данные факторы, государственные органы способны разработать соответствующую стратегию развития с учетом комплексности лесной отрасли с одной стороны и с учетом текущего экономического и политического положение регионов и страны - с другой.

Подводя итог, лесной комплекс является немаловажной частью экономико-производственной структуры региона, которая обеспечивает вклад во внутренний региональный продукт, одновременно осуществляя мероприятия по сохранению лесного пространства. Более того, управление лесным хозяйством обусловлено определенными особенностями, в частности географическими условиями, многоцелевым значением лесов, потребностью в больших площадях земель лесного фонда и длительностью срока между инвестициями и получением конечной прибыли. Брезинская, Л.В. О лесном законодательстве [Текст] / Л.В. Брезинская // Актуальные проблемы лесного комплекса. - 2017. - №50. - С.6-8. Также стоит отметить, что ввиду централизованной системы управления и отсутствия координации между различными уровнями государственного регулирования, развитие данной отрасли замедляется и нуждается во всестороннем подходе к решению возникающих проблем. В связи с этим, прежде всего, необходимо усовершенствовать законодательное регулирование сферы лесных отношений, для обеспечения эффективной деятельности лесного комплекса Российской Федерации в целом.

1.2 Система государственного управления лесным комплексом Российской Федерации

Лесные ресурсы Российской Федерации законодательно закреплены в федеральной собственности, в связи с этим возникает система исполнительных органов власти, которые регулируют деятельность лесного комплекса в целом. На Схеме 1 представлены органы власти, осуществляющие деятельность по развитию лесной отрасли на различных уровнях власти.

Основным органом исполнительной власти на федеральном уровне является Федеральное агентство лесного хозяйства, который с 2010 года перешел в ведение Правительства Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства от 23.09.2010 №736 основной функцией которого является Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 736 (ред. от 14.12.2018) «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СПС КонсультантПлюс.:

1. Выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в области лесных отношений.

2. Осуществляет государственную инвентаризацию лессов.

3. Обеспечивает проектирование лесничеств и лесопарков.

4. Оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области лесных отношений.

Схема 1 - Система органов исполнительной власти в сфере управления лесным комплексом

Стоит отметить, что Федеральное агентство лесного хозяйства в основном определяет направления развития лесного комплекса России не только на государственном, но и на региональном уровне, так как рассматривает и согласовывает проекты лесного плана субъектов Федерации. Более того, за данным органом закреплены полномочия по осуществлению контроля и надзора в области лесных отношений Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 736 (ред. от 14.12.2018) «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СПС КонсультантПлюс..

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Министерство) в свою очередь было основано в 2008 году наравне с принятием Лесного кодекса. Основной сферой деятельности Министерства является природопользование и охрана окружающей среды, в связи с этим была сформулирована миссия Министерства: «обеспечении рационального и безопасного природопользования, исключающего истощение природных ресурсов и необратимое ухудшение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения и сохранения природоресурсного потенциала в интересах будущих поколений». Миссия Министерства природных ресурсов и экологии РФ [Электронный ресурс]// Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации [официальный сайт}. Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/about/mission/ (дата обращения: 10.05.2019). В целях обеспечения данной миссии Министерство наделено следующими полномочиями Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 №1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.:

1. Осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира и регулирует их численность.

2. Осуществляет охрану водных биологических объектов

3. принимает решения о создании охранных зон государственных природных заповедников

4. Утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков и государственную экспертизу проектов освоения лесов.

5. Разрабатывает методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде.

В целом деятельность Министерства направлена на создание и сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение защиты населения от воздействия опасных природных явлений. Наравне с Министерством природных ресурсов и экологии контрольную функцию за состоянием окружающей среды осуществляет также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Служба). Однако, если Министерство контролирует состояние лесов с точки зрения сохранения дикой природы и противодействие природным явлениям, то Служба обеспечивает охрану окружающей среды преимущественно от техногенного воздействия и контролирует процесс переработки отходов Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования»// СПС КонсультантПлюс. . Более того под надзором Службы находятся земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, на территории которых обеспечивается охрана объектов животного мира и среды их обитания.

Лесной комплекс Российской Федерации состоит не только из отрасли лесного хозяйства, основной целью которого является сохранение природного наследия страны, но и лесопромышленной отрасли, которая обеспечивает прирост во внутренний региональный продукт. Регулирование лесопромышленной отрасли Российской Федерации находится в ведении Департамента легкой промышленности и лесопромышленного комплекса при Министерстве промышленности и торговли России. Данный орган исполнительной власти обеспечивает контроль за обработкой древесины и производством изделий из дерева на федеральном и региональном уровне.

Однако на региональном уровне полномочия по реализации государственных программ и направлений политики осуществляют отраслевые комитеты. В частности, регулирование лесного хозяйства находится в ведении Комитета по природопользованию и экологии, в то время как лесопромышленная отрасль развивается под контролем Комитета по промышленной политике. Данные Комитеты принадлежат организационной структуре Администрации субъекта Федерации. Под руководством Комитета по природопользованию государственными лесными инспекторами осуществляется контроль за состоянием лесов (патрулирование лесов). Более того, лесничими проводятся мероприятия по предотвращению лесных пожаров и пресечению нарушения лесного законодательства Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. №200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС КонсультантПлюс. - Часть 3. - Ст.96. .

Таким образом, система государственного управления лесным комплексом разделена на три уровня: федеральный, региональный и муниципальный уровни. Из полномочий исполнительных органов власти на федеральном уровне следует, что управление в основном направлено на сохранение природного наследия страны и создание условий для охраны окружающей среды от внешних воздействий. Однако на высшем уровне также закреплены полномочия по созданию государственных программ развития лесопромышленной отрасли, контроль за реализации которых осуществляется затем на региональном уровне. Ввиду того, что все земли лесного фонда находятся в государственной собственности, в системе государственного управления наблюдается централизованный характер управления лесным комплексом, который характеризуется чрезмерной бюрократизацией несмотря на отраслевое разделение на лесное хозяйство и лесопромышленность. В связи с этим необходимо рассмотреть правовые аспекты регулирования сферы лесных отношений

1.3 Правовые аспекты регулирования лесного комплекса

1.3.1. Анализ российского законодательства

Как отмечают российские исследователи, существующая система управления лесного комплекса России основана на «командно-административной модели управления лесами и предусматривает чрезмерную спецификацию субъектов хозяйствования». Иванова, Т.Н. Особенности формирования механизма управления лесопромышленным комплексом [Текст] / Т.Н. Иванова // Вестник Мурманского государственного технического университета. - 2006. - №4. - С.629-632. Данный подход к управлению лесным комплексом закреплен в нормативно-правовых актах и государственных программах по развитию промышленности (см. Таблица 1).

Основой законодательной базы, регулирующей деятельность субъектов в отношении лесного хозяйства, является Лесной кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс), согласно которому все земли лесного фонда страны, а также право собственности на древесину и другие лесные ресурсы находятся в федеральной собственности. Согласно кодексу лес определяется как «экологическая система или природный ресурс, который используется и охраняется государством». Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. №200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС Консультант плюс. - Ст.5. С учетом данного видения предмета лесного управления были определены основные принципы лесного законодательства, в частности обеспечение устойчивого управление лесами и использование лесов с учетом их экологического значения. Стоит отметить, что в редакции кодекса от 2018 года были внесены принципы сохранения лесов, их охраны, а также улучшение качества лесов и повышение их продуктивности. Более того, поправками в 2019 году была внесена статья 7, которая ввела понятие «лесной участок» - это «участок, расположенный в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса». Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. №200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС Консультант плюс. - Ст.7. Данное понятие было введено большей спецификации объектов ленного хозяйства, что подтверждает мнение исследователей, отмеченное ранее.

Ключевым изменением, внесенным в Лесной кодекс в 2018 году, является статья 19 «Мероприятия по сохранению леса», которая отражает изменение эксплуатационного характера нормативно-правового регулирования лесного хозяйства на охрану и сохранение земель лесного фонда. Более того, для обеспечения целевого использования лесов и более эффективного регулирования все земли лесного фонда были законодательно разделены на защитные, эксплуатационные и резервные леса. Для осуществления промышленной деятельности и обработки лесных ресурсов используются разрешено использование только эксплуатационных лесов. Более того, на их территории разрешено строительство объектов лесной инфраструктуры, после использования которых, земли подлежат рекультивации. Однако, статья 21 содержит условие, при которых разрешено строительство объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры не только на эксплуатационных землях, но также и на территории резервных лесов. В частности, в случае изучения недр, разработке новых месторождений, использованию водохранилищ, создание и эксплуатацию линий электропередач, а также осуществление рекреационной и религиозной деятельности. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. №200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС Консультант плюс. - Ст.7. Для каждого из видов использования лесов Кодекс предусматривает отдельные формы доступа к использованию лесных участков от договора аренды до договора купли-продажи лесных насаждений. Однако, отдельные права пользования лесными участками (право бессрочного пользования, право ограниченного пользования, право аренды и право безвозмездного пользования лесными участками) также регулируется Гражданским кодексом, Федеральным законом №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральным законом №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации». Данные нормативно-правовые акты предусматривают, что лесной участок предоставляется под строительство объектов линейной инфраструктуры, гидротехнических сооружений, специализированных портов, сооружений для переработки и хранения промышленной продукции, спортивных сооружений и объектов охотничьей инфраструктуры. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // СПС Консультант плюс. - Ст.12 Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. 29.07.2018) «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС Консультант плюс. - Ст.33. Стоит отметить, что на основании договора безвозмездного пользования лесной участок может быть предоставлен только религиозным организациям для осуществления религиозной деятельности, тем не менее, основной формой доступа к использованию лесных участков является договор аренды. Однако основной особенностью законодательного регулирования права пользования лесными участками является факт, что данные формы имеют лишь номинальный характер, а практика аренды лесных участков была признана неэффективной с экономической и экологической точки зрения. Колесник, В. Г. Система государственного управления лесным комплексом: текущая ситуация и основные проблемы [Текст] / В.Г. Колесник, Л.Х. Синятуллина // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №1. - С.129-148. Поэтому в 2017 году Государственная дума ввела законопроект, который вводил дополнительный механизм проведения конкурса на право получения лесного участка в аренду для предприятий, занимающихся обработкой древесины Госдума приняла закон о конкурсных торгах на аренду лесных участков [Электронный ресурс] // Информационное агентство ТАСС. - 21.12.2017. - Режим доступа: https://tass.ru/ekonomika/4830734 (дата обращения: 15.03.2019).. Ранее выделение лесных участков осуществлялось только на основе аукциона. Стоит отметить, что при подведении итогов конкурса делается акцент на использование современных технологии в производстве древесины, эффективное использование материальных и природных ресурсов, а также применение экологически безопасных технологий в лесопромышленной отрасли. Федеральный закон от 29.12.2017 № 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков» // СПС Консультант плюс. Несмотря на учет экологических и технологических аспектов производства, данные изменения законодательства создали дополнительные административные ограничения - малый и средний бизнес не способны осуществлять лесопромышленную деятельность ввиду отсутствия финансовых ресурсов для внедрения инновационных технологий в процесс производства, что создает условие монополии на рынке лесопромышленной продукции. Более того, правовые ограничения в данной отрасли стали причиной незаконных вырубок леса, так как с одной стороны законодательство в части предоставлении прав на лесные участки достаточно унифицировано, а с другой - предприниматели отклоняются от уплаты государству арендной платы за право пользования лесным участком.

В связи с этим, предполагается, что введение механизма государственно-частного партнерства в управление лесным хозяйством и децентрализация процесса управления на региональный уровень поспособствует эффективному развитию лесного сектора в условиях современности.

Важным аспектом правового регулирования также являются государственные программы и стратегии развития, так как они определяют перспективы развития отрасли в долгосрочном периоде. Ключевым нормативно-правовым актом является Распоряжение Правительства «Об утверждении основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации на период до 2030 года» (далее - Основы). Данный документ определяет основные принципы государственной политики в области использования и воспроизводства лесов. В частности «соблюдение баланса экономических, экологических и социальных интересов», «согласованное управление лесами» и «общественное участие при планировании и проведении мероприятий в лесах». Распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 №1724-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС Консультант плюс. Несмотря на это, Основы устанавливают «сохранение лесов в федеральной собственности при усилении частных инвестиций в отрасль» Там же., в связи с этим снова встает вопрос о правомерности осуществления предпринимательской деятельности на лесных участках, находящихся в государственной собственности. Поэтому в механизмах реализации политики в области использования лесов предусмотрено обеспечение нормы преимущественного права заключения договора аренды на новый срок с ответственными лесопользователями. Более того, несмотря на централизованныйхарактер управления лесным хозяйством, данный документ устанавливает необходимость развития системы планирования в лесном секторе экономики, которая охватывает федеральный, региональный и муниципальный уровни, что позволит внести в политику лесопользования региональные особенности лесного сектора. В целом, с принятия данного нормативно-правового акта началось развитие лесного комплекса в России, поскольку он стал базой для создания государственной программы.

Ключевым нормативно-правовым актом, определяющим направление развития лесного комплекса, является Государственная программа «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы (далее - Программа) Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №318 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы» // СПС Консультант плюс., которая расширяет положения «Основ государственной политики». Исполнителями данной программы являются Министерство природных ресурсов и экологии и Федеральное агентство лесного хозяйства. Целью данной программы является защита лесных ресурсов, повышение эффективности их использовании и удовлетворение потребностей рынка в продукции лесного комплекса при сохранении экономического и экологического потенциала леса. Стоит отметить, что программа включает в себя две подпрограммы. Первая подпрограмм направлена только на обеспечение защиты и воспроизводства лесов и ответственность за исполнение заявленных мероприятий полностью лежит на Федеральном агентстве лесного хозяйства. В целом, в рамках данной подпрограммы обеспечивается предупреждение лесных пожаров, предотвращение нелегальной вырубки лесов и проведение мероприятий по лесовосстановлению. В результате реализации данной подпрограммы ожидается осуществление плановых лесозащитных мероприятий и мониторингов и внедрения новых средств обнаружения лесных пожаров. Однако на текущий момент некоторые положения в части ожидаемых результатов могут оказаться под вопросом. В частности, пункт «создание эффективной системы защиты лесов», достижение которого будет трудно оценить на момент завершения программы. Это касается и положению об «организации системы межведомственного взаимодействия при тушении лесных пожаров», которое является затруднительным, так как государственное управление в данной сфере централизованно, что сказывается на оперативности реагирования на чрезвычайные происшествия.

Вторая подпрограмма полностью направлена на совершенствование законодательства в сфере лесного хозяйства, развитие международного сотрудничества и повышение эффективности управления лесами в целом. Все целевые показатели данной подпрограммы имеют количественное выражение, что позволит объективно оценить результаты, однако в число мероприятий входит создание инновационно-внедренческого центра на базе Дальневосточного научно-исследовательского института лесного хозяйства в целях повышения числа научных и инновационных исследовании в области лесопромышленных технологий, и данное положение до сих пор остается нереализованным. Более того, фактические сведения по определенным целевым показателям значительно отклоняются от плановых значений. В частности, доля крупных лесных пожаров в 2014-2016 годах варьировалась от 11 до 15%, что в два раза больше плановых показателей. Более того, показатель «отношение площади лесов, на которых были проведены санитарно-оздоровительные мероприятия, к площади погибших и поврежденных лесов» на 10% меньше показателя, заявленного в плане, а «сокращение объема незаконных рубок по отношению к предыдущему году» выявил тенденцию роста нелегальной вырубки леса. Фактические показатели доли площади земель лесного фонда также меньше плановых значений. Основной проблемой оценки реализации Программы на текущий момент является отсутствие сведений о целевых показателях с 2017 года. Вместе с тем, некоторые индикаторы, заявленные в подпрограммах, не имеют сведений с начала реализации Программы, что также затрудняет оценку эффективности. Несмотря на это, стоит отметить, что в целом Программа соответствует принципам, заявленным в «Основах государственной политики», и стремится не только обеспечить устойчивое экономическое развитие лесных территорий, но и сохранить экологическое состояние лесных ресурсов.

На сегодняшний день особую роль в развитии лесной отрасли экономики играет «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года» (далее - Стратегия), которая была принята в 2018 году. Целью Стратегии является обеспечение эффективного лесоуправления, а также развитие рационального использования, охраны и воспроизводства лесов. Для достижения данной цели государство стремится не только регулировать лесную промышленность, но и стимулировать развитие кадрового потенциала отрасли.

Несмотря на то, что управление лесными ресурсами находится под контролем Правительства, Стратегия предусматривает введение «института приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов» Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 №1989-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»// СПС Консультант плюс. - Глава IV, часть 2. в целях формирования конкурентной среды на внутреннем рынке. Более того, предлагается создание документов долгосрочного планирования на региональном уровне с учетом особенностей лесного комплекса в каждом отдельном регионе. Наравне с нормативно-правовыми актами «возможно формирование федерального лесного надзора, работающего на постоянной основе и осуществляющего надзор за принятием управленческих решений и правовым регулированием в субъектах России». Однако данное предложение в перспективе может стать дополнительным административным барьером в осуществлении политики в области развития лесного комплекса на региональном уровне. В части развития лесной промышленности предложено «стимулирование предпринимательской деятельности и внедрение современных технологий в производство лесной продукции и строительство инфраструктуры». Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 №1989-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»// СПС Консультант плюс. - Глава V, часть 1. Стоит отметить, что Стратегия содержит прогноз выручки предприятий лесной промышленности по федеральным округам, однако объективных оснований для такого прогноза не представлено, что является одним из допущений данного документа.

Главным пунктом Стратегии являются мероприятия, которые включают в себя не только «обеспечение экономики лесными ресурсами»Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 №1989-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»// СПС Консультант плюс. - Глава VII, часть 1., но и возможность создания кластеров в области деревообработки в определенных регионах России. Несмотря на выделенные мероприятия, в Стратегии представлены риски, с которыми могут столкнуться исполнительные органы. В частности, рыночные риски, связанные со снижением спроса на продукции лесного комплекса в целом; макроэкономические риски, представленные ростом валюты и введением повышенных пошлин и налогов; регуляторные риски - внесение изменений в нормативно-правовые акты в области регулирования леса; и риски потери конкурентоспособности в связи с использованием устаревших технологий и оборудования. Стоит отметить, что риски, выделенные в Стратегии, позволяют учесть негативные экстерналии и скорректировать направление развития лесного комплекса, на основе новых данных.

Одним из преимуществ данного документа является разделение целевых показателей на три сценария: инерционный, базовый и стратегический, каждый из которых имеет свои особенности. В частности, инерционный подход не включает в себя мероприятия по минимизации рисков, а финансирование развития лесного хозяйства составляет не более пяти процентов средств из регионального бюджета. Стоит отметить, что мероприятия по поддержке лесной инфраструктуры и расширение технологического потенциала отрасли реализуются в рамках стратегического сценария, что в перспективе позволит реализовать экспортный потенциал продукции лесного комплекса.Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 №1989-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»// СПС Консультант плюс. - Глава VII, часть 3. Однако, несмотря на долгосрочный характер планирования, данные по динамике объема производства, объема лесовосстановительных работ и другим показателям представлены только за 2016 год, а прогнозные значения представлены ежегодно до 2030 года в соответствии с тремя сценариями. В частности, прогнозируется увеличение экспорта продукции лесного комплекса до 874 миллиарда рублей в базовом сценарии. Более того, в результате реализации Стратегии ожидается увеличение вклада лесного комплекса в валовой внутренний продукт до 1% за счет стимулирования производства и выпуска продукции лесопромышленной отрасли.Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года [Электронный ресурс] // Правительства Российской Федерации [сайт]. - 24.09.2018. - Режим доступа: http://government.ru/docs/34064/ (дата обращения: 20.03.2019).

Исходя из этого, в качестве нормативного документа долгосрочного планирования Стратегия позволит не только повысить конкурентоспособность лесного комплекса на внутреннем рынке, так как ставит перед собой цель внедрить современные технологии в лесопромышленную отрасль, но и сформировать экономически устойчивую систему лесоуправления с производственной и экологической точки зрения.

Стоит отметить, что российское законодательство в сфере управления лесным комплексом стремится повысить спрос на продукцию лесного комплекса с одной стороны, а с другой - сохранить лесное пространство как часть природного наследия страны. В связи с этим во многих документах происходит разделение лесного комплекса на лесное хозяйство и лесную промышленность, которые находятся в ведении определенных исполнительных органов. Однако, в части определения целевых показателей можно столкнуться с устаревшими показателями или отсутствием данных, что осложняет возможность объективной оценки результатов проводимой политики. Принимая это во внимание, государственные органы стремятся совершенствовать законодательную базу и устранить несоответствия с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность лесного комплекса России.

1.3.2 Анализ зарубежного законодательства