Надсубъектный уровень территориального устройства Российской Федерации

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Особенности надсубъектного уровня территориального устройства Российской Федерации

1. Система территориального устройства России: понятие, структура, принципы построения

2. Федеральные округа как территориальные единицы надсубъектного уровня: цели создания, правовая природа, соотношение с аналогичными территориальными единицами зарубежных стран

Глава 2. Особенности организации государственной власти на территории федеральных округов

1. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: конституционно-правовой статус, функции, проблемы совершенствования деятельности

2. Правовая природа и особенности конституционно-правового статуса государственных органов, осуществляющих свою деятельность на уровне федеральных округов. Проблемы взаимодействия федеральных окружных органов государственной власти с иными органами государственной власти на территории Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Более 14 лет прошло с тех пор, как в Российской Федерации начался процесс формирования принципиально нового правового института - федеральных округов, превратившихся за прошедшие годы в один из ключевых уровней структуры территориального устройства России и системы организации государственной власти.

С указанного момента и вплоть до настоящего времени среди политиков и ученых-юристов, политологов, экономистов, социологов и др. не утихают споры о правовой природе, статусе, роли и значении федеральных округов в территориальном устройстве государства.

Это весьма многогранное политико-правовое явление одни считали и считают тщательно выстроенным высокоэффективным механизмом обеспечения единства территориального развития России, а другие - не имеющим ни реальных исторических корней, ни продуманной географической привязки делением территории Российской Федерации на произвольно скомпонованные части. Третьи полагали и полагают рассматриваемый феномен своего рода прообразом или моделью будущих укрупненных субъектов (или даже «макросубъектов») Российского государства, тогда как четвертые видят в системе федеральных округов новую пространственную структуру геоэкономического районирования России либо «матрицу» неких макрорегиональных экономических объединений (подобных межрегиональным ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации). Иная группа авторов считает федеральные округа неким аналогом наместничеств послепетровской России, своего рода «окуляром для государева ока», «надзирающего» за органами государственной власти субфедерального уровня. Также имеется мнение о том, что создание, а тем более развитие института федеральных округов - опасный как с политической, так и с правовой точки зрения эксперимент, ведущий к усилению авторитарных тенденций во внутренней политике. Одним словом, палитра мнений по вопросу о сущности, роли и значении института федеральных округов весьма и весьма широка.

Несомненным представляется, однако то, что формирование федеральных округов повлекло за собой значительное изменение облика всей системы политических властно-территориальных отношений в современной России.

В силу изложенного актуальность избранной темы исследования определяется тем, что в отраслях юридической науки (в том числе и в области конституционного права) сложились различные подходы, касающиеся места и роли системы федеральных округов в механизме государственной власти Российской Федерации.

Вопросы территориального устройства государства, тесно сопряженные с темой данного исследования, отражены в трудах таких дореволюционных, советских и современных отечественных политиков и ученых, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А., Автономов А.С., Алексеев А.А., Алексеев С.С., Арановский К.В., Аринин А.Н., Баглай М.В., Баренбойм П.Д., Барциц И.Н., Бахрах Д.Н., Белкин А.А., Бельский К.С., Болтенкова Л.Ф., В.Г., Гамбаров Ю.С., Глигич-Золотарева М.В., Гончаров И.В., Гохберг М.Я., Гошуляк В.В., Грудцына Л.Ю., Добрынин Н.М., Захаров А.А., Златопольский Д.Л., Зорькин В.Д., Иванов В.В., Иванов В.Е., Иванченко А.В., Керимов Д.А., Керимов А.Д., Кистанов В.В., Кистяковский Б.А., Ковалевский М.М., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Лазарев В.Н., Лазаревский Н.И., Лексин В.Н., Лексин И.В., Лучин В.О., Маклаков В.В., Мишин А.А.

Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в системе территориальной организации государственной власти России, в единстве политической, экономической, социальной и правовой составляющих.

Предмет исследования. Предметом исследования является юридическая форма института федеральных округов как способ их существования и развития, обеспечивающая процесс совершенствования территориальных основ российского федерализма.

Цель исследования. Целью исследования является разработка концепции основ правового положения, тенденций формирования и развития, а также основных элементов правового статуса института федеральных округов, и на ее основе выработка предложений по решению научно-практических проблем, касающихся качественного совершенствования построения и функционирования указанного института в рамках системы взаимоотношений территории и власти в Российской Федерации.

Задачи исследования. В соответствии с указанной выше целью исследования, перед его автором стояли следующие задачи:

- исследование понятия, структуры и принципов построения системы территориального устройства Российской Федерации;

- анализ процесса создания существующей системы федеральных округов в современной России;

- исследование современного состояния и перспектив развития количественной составляющей, форм, состава, наименования, границ и центров федеральных округов в Российской Федерации;

- оценка (с конституционно-правовой точки зрения) статуса, функций, проблем совершенствования (оптимизации) деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения и списка литературы.

Глава 1. Особенности надсубъектного уровня территориального устройства Российской Федерации

В настоящей главе описываются, анализируются и сопоставляются различные подходы к определению ключевых для рассматриваемого исследования понятий «территориальное устройство», «система территориального устройства», «структура системы территориального устройства», «территориальная единица», «регион», «надсубъектный уровень структуры системы территориального устройства» В ходе указанных исследовательских операций сравниваются различные научные подходы и конструируются применяемые в рамках настоящего исследования определения упомянутых выше понятий, а также определяется применимая к рассматриваемой теме модель структуры территориального устройства Российской Федерации.

Отмечается, что среди отечественных исследователей наличествуют различные подходы к пониманию правовой природы федеральных округов. Доказывается, что основной целью их создания являлось обеспечение надлежащей реализации контрольной функций системы государственной власти Российской Федерации в отношении нижестоящих уровней публичной власти (особенно уровня государственной власти субъектов Российской Федерации). Исходя из этого формулируется комплексный подход к пониманию правовой природы федеральных округов, исходящий, тем не менее, из примата их управленческого значения.

1.1 Система территориального устройства России: понятие, структура, принципы построения

Рассматривая вопрос о системе территориального устройства нашего государства, необходимо, прежде перехода к вопросу о ее структуре и принципах, предварительно определиться с тем, что представляет собой само понятие «система территориального устройства государства».

Как отмечается в литературе, слово «устройство» означает расположение, соотношение частей чего-либо, а также установленный порядок, строй.Словарь русского языка С.И. Ожегова / Под ред. Ю.Н. Шведовой. - М., 1990. - С. 161-162. По мнению известного современного исследователя данной проблемы А.Н. Черткова, «территориальное устройство государства это, во-первых, разделение территории государства на составляющие и их соотношение с целым и между собой (деление), во-вторых, упорядочение их деления, динамика создания, преобразования и упразднения составных частей (территориальных единиц)» Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 13..

Понятие территориального устройства государства включает в себя ряд дробных политико-правовых категорий, в частности, административно-территориальное устройство, государственно-территориальное устройство, политико-территориальное устройство, экономико-территориальное устройство и т.д.

Административно-территориальное устройство неодинаково понималось специалистами в дореволюционный, советский и постсоветский периоды истории отечественной государственно-правовой науки. Право- и государствоведы императорской России зачастую понимали под административно-территориальным делением деление территории государства на административные единицы (определение, несколько напоминающее круг в доказательстве). Многие советские ученые рассматривали административно-территориальное устройство как совокупность территориальных единиц с функционирующей в их пределах системой государственных органов. Грибовецкий В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). - Одесса, 1912. - С. 40. Ныне отечественные специалисты в этой области нередко определяют административно-территориальное устройство как разделение территории унитарного государства или территорий субъектов федеративного государства на определенные части, определяющее построение и функционирование системы органов публичной власти.

В современной юридической науке и практике активно используется и категория «государственно-территориальное устройство». В.Е. Чиркин под государственно-территориальным устройством понимает публично-правовую организацию территории государства, соотношение государства с его составными частями.См.: Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: учебное пособие для магистрантов и аспирантов/ В.Е. Чиркин. - М.: ИД «Юриспруденция», 2011. - С 182. По мнению А.Н. Черткова, государственно-территориальное устройство как часть территориального устройства государства присуще лишь тем государствам, которые состоят или включают в свой состав государственно-территориальные единицы, т.е. субъекты федерации, а также могут включать государственные автономные территориальные единицы. Государства, не имеющие территориальных единиц соответствующего статуса, не имеют и государственно-территориального устройства в строгом смысле этого термина Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 37-38..

Таким образом, административно-территориальное устройство и государственно-территориальное устройство, по сути, представляют собой различные ипостаси некоей единой, более общей категории применительно к унитарным (в первом случае) и федеративным (во втором случае) государственным образованиям. Речь идет о политико-территориальном устройстве. В советской правовой науке под ним традиционно понималась как система административно-территориальных и государственно-территориальных единиц государства Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 1986. С.179.. Современные отечественные ученые видят в качестве его основы «территориальные сообщества граждан государства» и определяют его как «совокупность территориальных сообществ, участвующих в управлении делами государства» Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С.35..

Наряду с категорией политико-территориального устройства государства существуют также категории экономико-территориального устройства государства, социально-территориального устройства государства и т.д.Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 7,19., входящие в конечном итоге в категорию «территориальное устройство государства».

Что касается второго, динамически упорядочивающего значения категории «территориальное устройство государства», то оно находит свое выражение в непрерывном «территориальном процессе» Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С.40. возникновения, изменения (трансформации) и прекращения существования составляющих территориального устройства государства (территориальных единиц) и их отношений с центральной государственной властью и между собой.

Таким образом, статическая и динамическая стороны территориального устройства находятся между собой в постоянном и неразрывном единстве. Это единство и придает территориальному устройству государства свойства системы.

Для более развернутой демонстрации этого представляется целесообразным опереться, прежде всего, на диалектический метод рассуждения, неразрывно связанный с именем одного из величайших философов не только Нового времени, но и всей мировой истории - Георга Вильгельма Фридриха Гегеля.

Согласно Гегелю, устройство какого-либо предмета, явления или процесса представляет собой, по сути, способ его организации Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М. Изд-во «Мысль». 1998. С. 496-503. Гегель Г.В.Ф.. Философия права. Пер. с нем.: Ред. и сост. Д.А. Керимов и В.С. Нерсесянц; Авт. вступ. ст.примеч. В.С. Нерсесянц. М. Мысль. 1990. С. 308-315.. Очевидно, что в этом ключе территориальное устройство государства можно определить как способ организации географического пространства всеохватывающей политической организации общества

Что же представляет собой система территориального устройства государства? Поскольку любая система, по сути, есть совокупная связь элементов (частей) целого, постольку система территориального устройства любого государства будет являть собой совокупную связь его элементов (то есть конкретных территориальных единиц) и взаимосвязанных частей - то есть тех или иных существующих в конкретном государстве классификационных групп (видов, типов и т.д.) упомянутых выше частей территории государства.

Всякая система (в том числе, разумеется, и система территориального устройства государства вообще, и современная система территориального устройства Российской Федерации в частности) имеет свою собственную структуру. Указанная структура представляет собой способ взаимосвязи элементов (частей) соответствующей системы.

Какой же способ взаимосвязи наиболее свойственен системе территориального устройства любого государства?

Согласно данному выше определению, государство представляет собой всеохватывающую политическую организацию общества. При этом признак «всеохватности» отличает её от других существующих в обществе политических организаций (например, от политических партий, даже от таких, которые подобно тоталитарным партиям некоторых африканских стран охватывали подавляющее большинство населения тех или иных государств), а признак «политичности» - от догосударственых (родоплеменных) форм всеохватывающей организации общества.

Что же означает в данном случае применяемое к государству как к организации слово «политическая»? Пользуясь знаменитым определением Уинстона Черчилля, сказавшим, что политика прежде всего является искусством власти и управления, можно отметить, что государство как «политическая организация» значит прежде всего «властно управляемая организация», то есть организация общества, члены которого управляются «внешней властью» (в отличие от «внутренней» общинно-семейной и родоплеменной власти традиционных догосударственных обществ).

Но, говоря о власти, с необходимостью должно говорить и о подчинении и, следовательно, об иерархической структуре любой системы, основанной на властно-управленческих (то есть политических) отношениях, в том числе и системы территориального устройства государства. Франк С.Л. Духовные основы общества. Введение в социальную философию.Нью-Йорк. 1988. С. 247-258. Итак, структура системы территориального устройства любой страны, а значит, в том числе и структура системы территориального устройства Российской Федерации, безусловно, является иерархической структурой.

Иерархичность структуры системы территориального устройства России с необходимостью подразумевает её многоуровневость. Можно ли конкретизировать этот параметр рассматриваемой категории? Конкретизировать прежде всего в количественном плане, то есть четко определить количество иерархических уровней территориальных единиц, входящих в систему территориального устройства нашей страны.

Бесспорно, это возможно. Однако для решения этой задачи, прежде всего, необходимо определить основной, базовый уровень территориального устройства нашего Отечества на современном этапе его истории. Причем делать это необходимо, опираясь не только на логические рассуждения, но и на эмпирический правовой материал.

Понятие «уровень территориального устройства» позволяет путем определения через род и видовое отличие представить «определенную совокупность однородных территориальных единиц» Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А.Н. Чертков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С.42-43. (то есть юридически отграниченных друг от друга частей территории государства). При этом под территориальными единицами должны пониматься, прежде всего, не специальные (ведомственные) территориальные единицы, предназначенные, для осуществления специальной компетенции в области управления государством О понятии специальных (ведомственных) территориальных единиц см. Калинин С.Л. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. - Омск, 2001. - С. 14., а общие (универсальные) территориальные единицы государства, предназначенные соответственно, для осуществления управленческих функций в рамках общей компетенции.

Какие же уровни системы территориального деления можно выделить в современных условиях нашей страны?

Согласно статье 1 Конституции Российской Федерации, наша страна является федеративным государством. Согласно статье 5 действующего основного закона, государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации).

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации).

В современной юридической науке категория «федерализм» является дискуссионным понятием. В зарубежной литературе, как правило, преобладают две группы мнений на понятие федерализма:

1) строгие определения, сконструированные путем исключения из числа федераций особых случаев (квазифедераций). Определения и концепции федерализма, созданные в рамках данной «стратегии исключения», отличаются строгостью и сводят федерализм исключительно к набору четких конституционных принципов;

2) широкие определения, сконструированные путем включения в число исследуемых как можно большего числа объектов, которые можно назвать федерациями по каким-то признакам, например, по наличию двух уровней государственного управления, распространяющих свою власть на одну и ту же территорию и т.д. «Стратегия включения» позволяет изучать все те аспекты (в том числе современные и уникальные, лежащие вне традиционного понимания), которые имеют отношение к федерализму: можно ввести в рамки анализа тематики политической культуры, неформальных институтов и практик и т.п. Но такие широкие толкования чреваты серьезной проблемой излишнего «растяжения концепта» и требуют доопределения. По мнению М.Г. Миронюка, оба подхода обладают и достоинствами, и недостатками, которые следует учитывать в попытках определить смысл федерализма. См.: Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учебное пособие / М.Г. Миронюк. - М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России; Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008. - С. 37-38.

В отечественной правоведческой литературе существует больший разброс мнений.

Например, М.В. Глигич-Золотарева определяет федерацию как закрепленную конституцией форму государственного устройства, подразумевающую формирование государства из территорий его членов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009.С. 64. В своей новейшей работе ученый уточняет понятие федерации как конституционно закрепленной формы государственно-территориального устройства, при которой структура государства сложна и включает в себя субъекты федерации, обладающие самостоятельностью вне сферы реализации общих для всех федерации целей и задач, а также возможностью участия в принятии общефедеральных решений. По мнению В.Е. Чиркина, федеративное государство в самом общем виде можно охарактеризовать как союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации. См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. - С. 21.

В.А. Черепанов под федерацией понимает форму политико-территориального устройства государства, которая заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами (государствами, государственными образованиями) путем конституционного и иного нормативно-правового закрепления: определенных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства, единства и целостности государства. См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-Пресс, 2003. - С. 17-18.

По мнению И.А Конюховой (Умновой), наиболее фундаментальной среди существующего многообразия концепций является понимание природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Договор рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых согласие сторон и самоуправление. «Любая федерация является самоуправляемым договорным государством, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой полномочий для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно управляться, то в этом случае в той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством». См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»; «Формула права», 2004. - С. 25-26.

И.Г. Горбачев полагает, что понятие федерализма включает в себя понятие федерации как одну из составных частей, а также включает совокупность идей, концепций, представлений, то есть все то, что можно было бы условно охарактеризовать как идеологию федерализма, а также культуру данного явления, под которой подразумевается совокупность стереотипных, иначе говоря, укоренившихся представлений, ценностей, установок и действий в области федеративных отношений и федеративного устройства государства См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. - Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД РФ, 2000. - С. 5.

Наиболее характерным признаком федерации является «наличие двух или более уровней власти, каждый из которых обладает публично-властными полномочиями непосредственно в отношении граждан, причем полномочиями их наделяют также граждане посредством конституции». По словам Н.В. Варламовой, в федерации осуществляется «конституционное разграничение компетенции (по крайней мере, полномочий в сфере законодательной и исполнительной власти и доходных источников, обеспечивающих их реализацию) между федерацией и ее субъектами так, что каждый из уровней власти обладает достаточной автономией. В основе распределения компетенции лежит принцип субсидиарности, заключающийся в том, что вышестоящие властные структуры должны осуществлять только те функции, которые не могут быть надлежащим образом реализованы на нижестоящем уровне. За счет этого достигается максимально возможная эффективность управления в масштабах всех страны наибольшее приближение его к гражданам. Одновременно предусматриваются институты и процедуры, обеспечивающие сотрудничество властей разных уровней в сфере совместной и пересекающейся компетенции, разрешение возникающих между ними споров и конфликтов (и юридические - судебные, и политические), а также специальное представительство региональных интересов в общефедеральном политическом процессе (обычно, как минимум, в виде верхней палаты парламента)».

Также, по мнению Н.В. Варламовой, федерация базируется на принципе верховенства конституции, из которой проистекают полномочия и центральных и региональных органов и которая не подлежит изменению в одностороннем порядке, без согласия (ратификации) большинства (обычно квалифицированного) субъектов Таким образом, и федерация (федеральные органы власти), и ее субъекты обладают учредительной властью и не находятся в отношениях субординации, то есть они не подчинены друг другу черпают свои полномочия непосредственно из конституции, что является существенной чертой и важнейшей гарантией данной формы политической организации. Отсюда федерация возможна только в условиях достаточно развитой демократии и конституционализма (разделения властей), гражданского согласия, открытого и конкурентного процесса принятия политических решений. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. - М.: Институт права и публичной политики, 2001. - С. 9-10.

В числе базовых признаков федерализма отечественные ученые выделяют следующие:

1) наличие двух форм государственной власти: федерации и ее субъектов. В Конституции Российской Федерации данный признак закреплен ст.11 (части 1 и 2). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

2) разделение компетенции между двумя формами государственной власти, или, что то же самое, разделение государственной34власти между государством и составляющими его субъектами. В Конституции Российской Федерации данный признак федерализма, сформулированный как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплен частью статьи 5;

3) единство государственной власти и целостность федеративного государства, что специально закреплено частью 3 статьи 5 Конституции РФ. По мнению ученого, выделенные признаки присущи любому федеративному государству, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно говорить об организации государственного устройства на основе федерализма. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. - С. 33-34.

У. Райкер выделил следующие признаки федеративного устройства:

- два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

- каждый уровень имеет хотя бы одну сферу, в которой он является автономным;

- наличие определенных гарантий автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере, даже если такие гарантии зачастую являются декларацией.²

1) Канадский ученый-юрист Дж. Андерсон приводит более широкий ряд базовых характеристик федерализма: наличие как минимум двух уровней органов власти - общенационального и регионального. Органы власти каждого уровня избираются в ходе прямого голосования граждан;

2) писаная конституция, некоторые разделы которой не могут быть изменены одними только федеральными властями. Важные поправки, затрагивающих субъекты федерации, как правило, требуют согласия как с их стороны, так и со стороны центрального правительства;

3) конституция, которая официально разграничивает законодательные, том числе и бюджетные, полномочия между двумя уровнями органов власти, обеспечивая подлинную автономию каждого из уровней;

4) наличие, как правило, особых структур, особенно в верхних палатах законодательных собраний, для обеспечения представительства субъектов федерации в ключевых учреждениях центральных органов власти с целью отстаивания региональных интересов в ходе принятия решений центральными властями, причем зачастую мелкие субъекты федерации имеют больший вес по сравнению с тем, на что они могли быть рассчитывать исходя из численности населения;

5) разрешение конституционных споров между органами власти различных уровней с помощью арбитра или на основе определенной процедуры (обычно с привлечением судов, но иногда путем референдума или в рамках верхней палаты парламента);

6) отношения между органами власти различных уровней строятся на основе формальных процедур и институтов.

Автором специально подчеркивается, что сущность федерализма заключается в наличии двух конституционно закрепленных уровней власти, в определенной степени автономных и подотчетных в первую очередь своих соответствующим избирателям. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. проф. Б.А. Страшуна. - М.: БЕК, 1996.

1.2 Федеральные округа как территориальные единицы надсубъектного уровня: цели создания, правовая природа, соотношение с аналогичными территориальными единицами зарубежных стран

Отсутствие на сегодняшний день четкого нормативного определения понятия «федеральный округ» и правовой природы системы оставляет простор для появления и развития самых смелых научных теорий. Немалое число таковых с разной степенью успешности сменяют одна другую на протяжении последних десяти лет.

Необходимость повышения эффективности федерального управления в условиях огромной территории страны и региональной раздробленности рождает потребность в приближении центральной власти к объектам управления и в усилении оперативности и конкретизации работы с регионами (при соблюдении прав и полномочий последних). Для этого представляется полезным создание особых территориальных форм федерального управления. Они и образованы Указом Президента от 13 мая 2000 г. о выделении федеральных округов. Эта реформа государственного территориального устройства нацелена на решение важнейшей задачи - восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции страны и федеральных законов. В основу преобразования территориального устройства России положены не национальные или формальные административные признаки, а сетка экономических районов.

В качестве высшего федерального звена государственного и всего территориального устройства России выделены административно-хозяйственные образования в границах крупных экономических районов или их групп. Эти макрорегионы имеют особое федеральное значение, предназначены для решения общенациональных задач при регулировании государством социально-экономического развития, в частности консолидации единого экономического пространства, и на них как на базовую территориально-организационную структуру теперь прежде всего опирается федеральный центр во взаимоотношениях с регионами Таким высшим территориальным единицам придан авторитетный правовой статус федеральных образований (без права отделения), в них функционируют не региональные, а федеральные органы власти (управления), которые взаимодействуют с существующими региональными и местными структурами нижестоящих территориальных звеньев. Это, помимо прочего, обеспечивает надлежащее сочетание в управлении централизма и демократизма, федерального вмешательства и гарантий прав нижестоящих органов власти. Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. - С. 54.

Прямое основание для поддержки такого рода подхода дает утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1162-р Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция 2020). Действительно, в разделе VII («Региональное развитие») указанного документа рассматриваются перспективы социально-экономического развития территории каждого из существовавших на тот момент федеральных округов Российской Федерации. Однако нельзя не обратить внимания на тот факт, что в том же документе используется и представление территории Российской Федерации согласно «старому» экономическому районированию (в частности, в таком контексте рассматривается территория Поволжья), а также используется «межокружная» группировка субъектов Российской Федерации (к примеру, в рамках Севера или Арктики).

Однако главным аргументом против «экономической» теории постижения реальной сущности системы федеральных округов стало выделение из состава Южного федерального округа Северо-Кавказского федерального округа при полном сохранении прежней, единой группировки территорий обоих округов как в рамках общероссийской системы экономического районирования, так и в рамках единой межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ» Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №47. Ст. 5489.. В результате мы имеем два федеральных округа, территория которых образует единый экономический район, при том, что составляющие их регионы входят в состав единой экономической ассоциации.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. заявил: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента России. Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти… Мы…персонифицируем ответственность» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года «Какую Россию мы строим».

Итак, четко заявленная цель создания и функционирования системы федеральных округов - персонификация ответственности.

Опыт и практика говорят нам, что федеральные округа - это контроль и еще раз контроль. Это территориальные единицы, предназначенные прежде всего для реализации контрольных полномочий главы государства.

Попробуем же сравнить указанные территориальные единицы с аналогичными территориальными единицами зарубежных государств.

Рассмотрение вопроса о классификации надрегиональных территориальных единиц субнационального уровня в государствах Нового и Новейшего времени, как представляется, позволяет высказать предположение о том, что в большинстве случаев существующие в указанных странах территориальные единицы такого рода могут быть отнесены к одной из трех указанных ниже категорий:

1. Статистико-географические единицы, создаваемые в основном для целей географического районирования страны и государственного статистического учета.

2. Экономико-географические единицы, создаваемые в основном для целей экономического районирования страны, и лишь во вторую очередь - для целей географического районирования оной.

3. Территориально-административные единицы Данный термин употребляется для отграничения указанной категории территориальных единиц от обычных административно-территориальных единиц унитарных государств., создаваемые преимущественно для оптимизации государственного управления и улучшения контроля центрального правительства за региональными органами государственной власти.

Для иллюстрации этого вывода приведем конкретные примеры рассматриваемых территориальных единиц.

К категории статистико-географических единиц рассматриваемых можно отнести субнациональные надрегиональные территориальные единицы таких государств, как Канада, США, Мексика, Турция, Таиланд, Индия, и т.д.

Применительно к Канаде можно выделить четыре подобного рода историко-географических ареала (объединяющих девять провинций и три федеральные территории).

В Соединенных Штатах Америки федеральный орган государственной статистики (Бюро переписей США) группирует территорию 50 штатов и федерального округа Колумбия в девять статистических ареалов. Стоит отметить, что в состав статистических ареалов США не включаются федеральные владения Соединенных Штатов Америки, свободно-ассоциированные с ними государства и территории, а также не инкорпорированные территории, принадлежащие США. Девять статистических ареалов США (Новая Англия, Средне-Атлантические штаты, Южно-Атлантические штаты, Северо-Восточный Центр, Северо-Западный Центр, Юго-Восточный Центр, Юго-Западный Центр, Горные штаты, Тихоокеанские штаты) представляют собой наиболее известную группировку регионов Соединенных Штатов Америки для целей сбора, обработки и представления самых разных видов федеральной государственной статистики.

Соответствующая сетка территориального деления была разработана и введена в действие в соответствии с ведомственными нормативными актами Бюро переписей США. Статистические ареалы, созданные в её рамках, представляют собой своего рода «виртуальные» территориальные единицы. Размещение центрального аппарата и 12 территориальных подразделений.

Понимание неудобства отсутствия такого рода привязки побудило Бюро переписей к разработке своего рода «гипернадсубъектного» разграничения территории США для целей организации статистической деятельности. Были создано четыре макроареала: Северо-Восток (включающий в себя Новую Англию и Средне-Атлантические штаты); Центрозапад (вобравший в свой состав Северо-Восточный Центр и Северо-Западный Центр); Юг (охвативший Южно-Атлантические штаты, а также Юго-Восточный Центр и Юго-Западный Центр); и наконец, Запад (Горные штаты и Тихоокеанские штаты). Описанное новое деление не упразднило старое разграничение территории страны на девять статистических ареалов, оно лишь позволило более слаженно управлять работой территориальных офисов Бюро переписей за счет оптимизации соотнесения их размещения с разграничением территории (в каждом из четырех макроареалов действуют по три подразделения упомянутого федерального ведомства).

В Мексике вся территория страны (состоящая из 31 штата и федерального столичного округа) законодательно разделена на пять «межрегионов» («mesorregiones»).

Аналогичным образом обстоит ситуация и в Турции, где 81 базовая территориальная единица страны (ила) сгруппирована в семь географико-статистических округов (бёльге). Стоит отметить, что описанное распределение надрегиональных территориальных единиц Турецкой Республики имеет весьма неоднородное соотношение с естественно-географическим и историческим делением территории страны.

В отличие от Турции, 76 провинций (чангватов) Тайланда сгруппированы в четыре исторически сложившиеся надпровинциальные территориальные единицы государства - Пханква (Север), Исан (Северо-Восток), Пхаклан (Центр) и Пхактаи (Юг).

В настоящее время указанное территориальное деление используется исключительно для целей географии и статистики, однако до самого недавнего времени с ним сообразовывалось также военно-административное деление Тайланда.

Что касается Индии, то 28 штатов и 7 территорий этой страны сгруппированы в пять статистическо-географических зон. К числу экономико-географических единиц, создаваемых в основном для целей экономического районирования страны и лишь во вторую очередь - для целей географического районирования оной, относятся субнациональные надрегиональные территориальные единицы Аргентины, Бразилии, Румынии, Казахстана, Китая, Вьетнама и других стран.

Каким же образом, в свете сопоставления отечественных реалий и зарубежного опыта, может быть определена правовая природа федеральных округов Российской Федерации? К какой из трех рассмотренных выше категорий надсубъектных территориальных единиц они могут быть отнесены?

Рассмотрим позиции отечественных исследователей данного вопроса (посвятивших освещению данной проблемы специальные работы). О.Н. Бирин считает федеральный округ «объединением, включающим несколько субъектов Российской Федерации и предназначенным для повышения эффективности управления, в пределах которого функционирует институт полномочных представителей Президента Российской Федерации» Бирин О.Н. Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Становление, развитие и реализация: На примере Северо-Западного федерального округа. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. С. 9-10.. Сходной позиции придерживается И.В. Сыскова, по мнению которой федеральный округ представляет собой территорию, «в пределах которой полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию главой государства своих полномочий» Сыскова И.В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва. 2004 С. 13.

Совпадает со взглядами перечисленных выше ученых и позиция В.Ю. Каткова, понимающего федеральный округ как совокупность субъектов Российской Федерации, «в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции». Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации: Конституционно-правовой анализ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право. М., 2006 С. 9

П.М. Кандалов исповедует более широкий подход - по его словам система федеральных округов по природе своей предназначен для организации работы системы органов исполнительной власти в целом. Кандалов Петр Михайлович. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02: Челябинск, 2004 Электронная версия.

По мнению Г.О. Матюшина Федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ). Дисс. докт. юрид. наук. Нижний Новгород. С. 9..

Наконец, по словам К.В. Черкасова можно с уверенностью утверждать, «что федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в … зарубежных странах» Поскольку «правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу … самостоятельного субъекта федерации … в других - к статусу специальных ведомственных округов…». Федеральные же округа, по мнению К. В. Черкасова являются уникальными административно-управленческими структурами. «Федеральные округа» - пишет он - «образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции» Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. 2009. Электронная версия..

Подводя своего рода итог этому «восходному столпу» определений, постепенно выводящему федеральные округа из «тени» действующих в них полномочных представителей Президента Российской Федерации, представляется возможным дать собственное определение понятия «федеральный округ». Думаю, федеральный округ можно определить в качестве базовой надсубъектной территориальной единицы, объединяющей в своих рамках территории взаимосвязанных субъектов Российской Федерации. При этом базовый характер федерального округа в рамках надсубъектного уровня структуры системы территориального устройства Российской Федерации определяется тем, что правовая форма федерального округа по самой своей правовой природе наиболее удобна для реализации на надсубъектном уровне максимально широкого круга административно-управленческих решений, относящихся к сфере общей (универсальной), а не специальной компетенции.

Следует иметь ввиду, что Российская Федерация относится к числу высокоцентрализованных федераций. По своей природе федеральный округ является надсубъектной территориальной единицей Российской Федерации, созданной для обеспечения надлежащей, необходимой для сохранения единства нашей страны, централизации в области федеративных отношений, а также реализации потенциала кооперативного федерализма, сотрудничества и взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Разумеется, федеральный округ при таком понимании окажется наиболее близким к третьей группе надрегиональных территориальных единиц зарубежных государств, создаваемых преимущественно для оптимизации государственного управления и улучшения контроля центрального правительства за региональными органами государственной власти. Это, однако, не означает, что они не сочетают в себе также и черты статистико-географических и экономико-географических территориальных единиц. Напротив, Федеральная служба государственной статистики России группирует важнейшую статистическую информацию именно в соответствии с сеткой федеральных округов, а Министерства экономического развития Российской Федерации по такому же принципу систематизирует макроэкономическую информацию. Тем не менее, основа системы федеральных округов - это управленческие (прежде всего - контрольные) функции, осуществляемые в их рамках.

Федеральные округа обоснованно рассматриваются многими исследователями в качестве своего рода инструмента централизации Российской Федерации, консолидации её политико-правового, а в конечном итоге - и всего государственного пространства³. Российская Федерация 90-х годов ушедшего века, «фактической конституцией» которой (по крайней мере, в части федеративных отношений), по сути, являлись адресованные субъектам федерации знаменитые слова Президента России Б.Н. Ельцина «Берите столько суверенитета, сколько унесете», была децентрализованной (или, выражаясь другими словами - нецентрализованной федерацией). Действующий Президент нашей страны, В.В. Путин, осуществил централизацию (если угодно, в определенном смысле - рецентрализацию) современного Российского государства. См.: в частности: Иванов В.В. Путин и регионы. Централизации России. М. «Европа». 2006. Иванов В.В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М.: Территория будущего, 2008.

Стоит, однако, отметить, что рассмотрение федеральных округа исключительно в качестве своего рода инструментов, предназначенных для воплощения в жизнь определенных процессов (централизации, консолидации, унитаризации, повышения эффективности управления, реализации полномочий главы государства и т.д.) или даже всего комплекса государственных дел, как представляется, не выражает исчерпывающим образом сущность соответствующих надсубъектных территориальных единиц.

Ключевым для исчерпывающего постижения сущности указанных структурных элементов системы территориального устройства России, на мой взгляд, является рассмотрение вопроса о том, лежит ли в основе формирования существующей модели федеральных округов некие объективно обусловленные исторические, геополитические и геоэкономические критерии. Как указывалось ранее, надрегиональные территориальные единицы зарубежных государств, в том числе единицы, создаваемые для осуществления управленческих функций и обеспечения контроля общегосударственных органов за деятельностью региональных органов государственной власти, могут как учитывать, так и не учитывать (полностью или частично) традиционно-историческое и естественно-географическое деление территории страны.