Надсубъектный уровень территориального устройства Российской Федерации

Думается, очевидно, что в Российской Федерации в основе формирования практически всех федеральных округов в той или иной мере учитывалось традиционно-историческое и естественно географическое деление территории России. Более того, территории, по меньшей мере, четырех из девяти федеральных округов (Дальневосточного, Сибирского, Приволжского и Уральского) большей частью совпадают с территориями расселения четырех территориальных субэтнических групп русского этноса - наиболее многочисленной части многонационального народа России, а остальные округа фактически представляют собой либо укрупненные экономические районы (Центральный и Северо-Западный округа), либо, напротив, разделенный на два федеральных (Южный и Северо-Кавказский) округа внутренне единый геополитический и геоэкономический район Юга нашей страны.

К.В. Черкасов отмечает, что позволяя обеспечить организационные и экономические механизмы роста региональных экономик, федеральные округа способны выровнять наиболее опасную для существования федеративного государства асимметрию социально-экономического развития регионов, что предоставляет возможность оптимизировать экономические основы российского федерализма. Формальное объединение субъектов Федерации в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. 2009. Электронная версия..

Кроме того, межрегиональный характер федеральных округов позволяет осуществлять федеральный государственный контроль еще на промежуточном уровне, содействуя урегулированию неизбежно возникающих конфликтов в государственно-административной сфере как между центром и регионами, так и между субъектами Федерации, а в ряде случаев их недопущению.

Если образно представить Россию в виде бочки, состоящей из фрагментов - субъектов Федерации, то федеральные округа исполняют роль обручей, стягивающих эти элементы в единое целое. Имеются достаточные основания полагать, что связи "центр - федеральный округ", "центр - отдельный субъект Федерации", "федеральный округ - отдельный субъект Федерации", "федеральный округ - федеральный округ", двусторонние и многосторонние взаимосвязи между субъектами России создают действенную систему единства российского общества.

Несмотря на то, что федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга структуры, а тем более в качестве квазигосударств или своеобразных федераций в границах России. Субъекты Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, их органы государственной власти самостоятельно взаимодействуют с органами государственной власти иных регионов, расположенных в других федеральных округах, а по определенным вопросам и в ограниченных пределах - с органами государственной власти иностранных государств и их составных частей. См.: Савка О.Г., Чудесов В.В. Основные направления международных связей дальневосточных субъектов РФ со странами Северо-Восточной Азии // Власть и управление на востоке страны. 2007. №3 (40). С. 141-146; Плотникова О. Формы и опыт международных связей регионов России // Государственная служба. 2005. №2. С. 72-76.

Кроме того, по его мнению, «ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам России, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, дают импульс надсубъектным трансграничным связям, символизируют постепенный переход от "мягких" межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации к "жестким" формам регулирования интеграционных процессов. В то же время федеральные округа на институциональном уровне решают вопрос о фиксации межсубъектных корпораций, в определенной мере способствуют зарождению региональной корпоративности, региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью сверху в соответствии с федеральным законодательством. С одной стороны, это позволяет обеспечить развитие государства в качестве единого "организма", с другой - освободить инициативу на местах, сохранить государственную целостность и единое экономическое, политическое, правовое пространства и одновременно самостоятельность субъектов России в осуществлении собственной компетенции. Кроме того, объединение регионов в федеральные округа дает им возможность совместно отстаивать общие позиции перед центральной властью. Осуществление государственного суверенитета происходит при активном участии в этом процессе субъектов России и совместно с ними, но при доминировании в конституционных рамках федерального центра» Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. 2009. Электронная версия..

Иначе говоря, на его взгляд, в решении об образовании федеральных округов можно усмотреть желание центральной власти создать надсубъектные территориальные единицы Российской Федерации, обусловленные территориальными, природными, инфраструктурными, демографическими и этнокультурологическими особенностями входящих в них регионов.

Как способ легального обеспечения децентрализации, федеральных округ нельзя считать государственно-территориальным образованием или укрупненным субъектом либо «макросубъектом» Российской Федерации, поскольку его образование не предусмотрено Конституцией России. При этом, впредь до принятия Федерального закона «О территориальном устройстве Российской Федерации», представляется возможным законодательное регулирование вопросов, касающихся надсубъектного уровня территориального устройства Российской Федерации путем принятия специального федерального закона, посвященного исключительно вопросам правового статуса федеральных округов.

Однако впоследствии положения указанного закона, должны стать органичной составной частью предложенного в параграфе 1 настоящей работы федерального закона, который должен носить базовый характер для всей сферы территориального устройства нашей страны. До принятия же федерального закона о федеральных округах, вопросы их статуса могли бы быть урегулированы указом Президента Российской Федерации «О федеральных округах в Российской Федерации». При этом представляется крайне важным обратить внимание на то, что процессе конституционного и законодательного оформления своего статуса федеральные округа ни в коем не должны превращаться в политико-территориальные единицы, а тем более в какие-либо государственно-территориальные образования, укрупненные субъекты или «макросубъекты» Российской Федерации

Как уже было показано выше, по своей природе федеральный округ является, прежде всего, объединяющей в своих рамках территории взаимосвязанных субъектов Российской Федерации надсубъектной территориальной единицей Российской Федерации, созданной для обеспечения надлежащей, необходимой для сохранения единства нашей страны, централизации в области федеративных отношений. Любой отход от этого основополагающего начала, на мой взгляд, чреват использованием территориального формата федеральных округов для внедрения и развития гибельных для России сепаратистских, конфедералистских и иных подобных тенденций.

Возможно ли использование формата надрегиональных территориально-административных единиц, созданных для обеспечения эффективного контроля центральных органов государственной власти над регионами, для инициирования в кризисных ситуациях территориального распада государства. Опыт мировой и отечественной истории показывает, что такая возможность существует. Процесс распада древнекитайской империи Хань на рубеже II-III веков проходил именно по границам надрегиональных округов-чжоу, (причем во главе возникавших государственных образований нередко вставали инспекторы наиболее крупных округов). В IV-V веках нередким явлениям были мятежи викариев диоцезов западной части Римской империи против центрального правительства, а в конце концов наиболее крупные диоцезы (Галлия, Испания, Италия, Африка) стал территориальной основой раннесредневековых варварских королевств «Земские союзы», создававшиеся с XVI века в рамках имперских округов Священной Римской Империи серьезно ограничивали (а в кризисных ситуациях - по сути нуллифицировали) власть центрального правительства на соответствующих территориях. В конечном итоге один из этих союзов (Рейнский Союз) в 1805-1806 гг. был использован в качестве инструмента для ликвидации общенемецкой государственности и перевода германских земель под протекторат Франции. Да и наша отечественная история знает примеры государственной самостоятельности Сибири и Дальнего Востока в период Гражданской войны 1918-1922 гг. В связи с этим представляется допустимой организация на уровне федерального округа только таких органов, которые относились бы к системе федеральной исполнительной или федеральной судебной власти. Предложения по созданию на уровне федеральных округов иных органов власти, равно как и любые иные идеи по приданию федеральным округам статуса государственных или квазигосударственных образований (в частности, идеи создания окружных законодательных органов или уставных судов), представляются опасными Подробнее об опасности такого рода предложений см. Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции. // Конституционное и муниципальное право. М. 2004. №14 С. 21. Цалиев А.М. Об актуализации проблемы образования конституционных (уставных) судов. // Российская юстиция. 2005 №7 С. 12-14.

Глава 2. Особенности организации государственной власти на территории федеральных округов

Данная глава посвящена рассмотрению и анализу уже существующих и выработке новых предложений, касающихся закрепления или, напротив, пересмотра указанных элементов статуса федеральных округов. Сопоставляются различные критерии, формы и методы определения оптимальных параметров соответствующих показателей для различных федеральных округов. По результатам соответствующих исследовательских операций формируются предложения по выделению в рамках правового института федеральных округов субинститута временных федеральных округов, пересмотру наименования Центрального федерального округа, изменению субъектного состава Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов и переходу к полицентрическому принципу размещения окружных властных структур (то есть к их размещению в нескольких крупнейших городах каждого федерального округа, кроме временных федеральных округов и федерального округа, на территории которого расположена столица Российской Федерации).

Кроме того, в настоящей главе анализируется конституционно-правовая основа деятельности, функции, задачи и иные элементы государственно-правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

2.1 Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: конституционно-правовой статус, функции, проблемы совершенствования деятельности

Как известно, пункт "к" статьи 83 Конституции Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации правом назначать своих полномочных представителей в любых отраслевых, функциональных или территориальных сферах государственного управления.

Как отмечает В.В. Иванов, «представители Президента в регионах, как известно, стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие "на местах". Основных функций у тех представителей было три:

1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов,

2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и 3) участие в кадровой политике центра на соответствующей территории.

Кроме того, представители также были призваны надзирать за политическими (особенно избирательными) процессами. Следует отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан), а в края, области и входящие в их состав автономные округа практиковалось назначение общих представителей» Иванов В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 гг. - М.: Территория будущего, 2008. - С.59-60.

В литературе неоднократно отмечалось, что на протяжении всего «ельцинского» периода институт полномочных представителей Президента Российской Федерации мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент «президентской вертикали власти», т.е. как орган личной власти Президента, действующий по его усмотрению. См.: Солукова А.А. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Диссертация… канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 42. После принятия Указа Президента Российской Федерации от 13 мая2000 г. №849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе стал должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа, федеральным государственным служащим, относящимся к системе Администрации Президента Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Как правильно указал К.В. Черкасов Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа. / Под. Ред. П.П. Сергуна. - Саратов: РПА Минюста России, 2008. - С. 20-21., на них были распространены общие правовые положения, нашедшие юридическое закрепление в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации», См.: Собрание законодательства РФ. - 23. - №22. - Ст. 2063. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. - 24. - №31. - Ст. 32 5. и детализирующих их нормативных правовых актах Президента Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». // Собрание законодательства Российской Федерации. 22 №33. Ст. 3196. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2 5 г. №110 «О проведении аттестации

государственных гражданских служащих Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г №111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений ( профессионального уровня)». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2. №6. Ст. 38

Администрация Президента Российской Федерации, согласно Положению о ней, Указ Президента РФ от 06.04.2004 г. №490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" (в ред. от 31.12.2014 г.)// Собрание законодательства РФ. 2004. №15. Ст. 1395. является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.

Администрация формируется в целях: обеспечения реализации Президентом Российской Федерации полномочий главы государства; осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации; подготовки предложений Президенту о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; содействия Президенту в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработки общей стратегии внешней политики России, обеспечения реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой России; разработки совместно с федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией; содействия Президенту в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействия Президенту в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; и т.д.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов; подготовка предложений о подписании Президентом федеральных законов либо об их отклонении; подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых документов; обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений, а также иных документов, подписанных Президентом; подготовка материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и для его программных выступлений; и др.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации. Ему непосредственно подчиняются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют Руководителю Администрации кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, а также помощников полномочных представителей Президента. Другие работники аппаратов полномочных представителей назначаются на должность и освобождаются от должности полномочными представителями по согласованию с Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах координируется Руководителем Администрации Президента, он же утверждает по представлению полномочных представителей структуру и штатную численность их аппаратов.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий. При этом он непосредственно подотчетен Президенту Российской Федерации.

В своей деятельности полномочный представитель руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

В качестве основных задач полномочного представителя определены:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

- вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

- направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

- организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

- направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

- вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

- привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; образовывать совещательные и консультативные органы.

Задачи и функции полномочных представителей Президента России в федеральных округах подвергаются классификации: выделяются координирующее, контрольное и представительское направления; координирующее, контрольное и управленческое направления; представительский, кадрово-наградной, социально-экономический, контрольно-координационный, информационно-аналитический блоки, работа с обращениями граждан; организационно-координационное, контрольное, обеспечительное (кадровое) и отчетно-аналитическое направления работы; и др. См.: Солукова А.А. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Диссертация… канд. юрид. наук. - С. 67.

В.Н. Лексин отмечает, что в настоящее время настороженное отношение региональных властей к институту полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе почти повсеместно сменилось на лояльно-отстранённое. Региональные чиновники воспринимают этот институт как своего рода административную надстройку, которая неформально, но непререкаемо стоит над ними, с которой не стоит ссориться, которая может оказаться полезной в кадровом отношении (это стало особенно заметно после введения нового порядка избрания глав субъектов Федерации, в котором полномочным представителям Президента Российской Федерации отведена рекомендательная роль) и в установлении косвенных контактов с Президентом РФ.

По мнению А.А. Солуковой, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе - это назначаемое Президентом должностное лицо, представляющее его на определенной части территории России (в федеральном округе), осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий. Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах следует рассматривать как: личных представителей Президента, действующих в пределах соответствующих федеральных округов и подчиняющихся непосредственно Президенту России; территориальные органы президентской власти в федеральных округах; конституционный элемент системы института президентства, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий Президента России в пределах федерального округа; составную часть аппарата Администрации Президента России. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. - М.: ИНФРА-М, 2008. С. 141.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав указанного аппарата, наряду с обеспечивающими деятельность полномочного представителя структурными подразделениями и их сотрудниками входят и должностные лица, обладающие определенной организационной самостоятельностью - заместители полномочного представителя Президента Российской Федерации, главные федеральные инспекторы, федеральные инспекторы. Наличие такого рода должностных лиц, подчиненных полномочному представителю Президента Российской Федерации делает его статус в чем то аналогичным статусу федерального министра или руководителя иного федерального органа исполнительной власти.

Соответствующее сходство значительно усиливает датированный 29-м января 2010 года Федеральный конституционный закон №1-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», который ввел в отечественное законодательство о государственном строительстве весьма интересную новеллу. Отныне полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах законодательным путем предоставлена возможность одновременно замещать государственные должности членов Правительства Российской Федерации (заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров).

Собственно, идея введения в состав российского Правительства «территориальных» членов вовсе не нова. Еще во времена премьерства Евгения Примакова, на рубеже 1998-1999 годов на высшем уровне всерьез обсуждалась идея введения в состав правительства (в качестве вице-премьеров) губернаторов одного из регионов каждого экономического района нашей страны. Строго говоря, и до этого в составе Правительства Российской Федерации периодически то возникал, то вновь исчезал пост территориального «министра (или вице-премьера) без портфеля» (сферой ответственности которого, как правило, был Северный Кавказ). Собственно говоря, и на этот раз первым (и пока единственным) должностным лицом, совместившим пост полномочного представителя Президента Российской Федерации и члена Правительства, стал именно полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин.

Конечно, предлагаемая модель может в определенной мере усложнить процедуру назначения «федеральных префектов». Но и здесь существует уже готовый вариант решения. Достаточно, думается, нормативно закрепить в данном случае принцип «двойного ключа» (назначения и освобождения от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства Российской Федерации), который действует для всех членов Правительства нашей страны. Стоит, думается, отметить, что аналогичные механизмы взаимодействия президентской и правительственной «ветвей власти» предусматриваются и при формировании корпуса префектов Французской Республики Подробнее об этом см. Брэбан Г. Французское административное право. М. «Прогресс». 1988. С 74-88, также см. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М. Прогресс. 1977.. В силу этого, кстати, принцип «двойного ключа», на мой взгляд, следовало бы распространить не только на полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (уровень которых аналогичен уровню региональных префектов - комиссаров Республики), но и на уровень главных федеральных инспекторов (федеральных инспекторов), осуществляющих свои функции в конкретных российских регионах (уровень которых аналогичен уровню французских департаментов).

Получив статус префектов федеральных округов и став (в ранге министров или вице-премьеров) членами Правительства по должности, нынешние полномочные представители Президента Российской Федерации станут надсубъектными представителями единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (а не только «президентской вертикали»). Да и сама «президентская вертикаль» в этом случае превратится в куда более мощный «становой хребет» государственного управления - подлинную административно-организующую основу государственного единства Третьего Рима.

При этом одновременное участие префектов федеральных округов в текущей деятельности Правительства Российской Федерации и в руководстве префектурами федеральных округов не породит проблем, которые было бы невозможно решить с использованием информационно-коммуникационных технологий современного уровня. Кроме того, стоит обратить внимание на тот факт, что, как было указано выше, в 1998-1999 годах в Правительстве Российской Федерации уже прорабатывалась идея о включении в состав указанного органа наиболее влиятельных лидеров межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

территориальный российский федеральный представитель президент

2.2 Правовая природа и особенности конституционно-правового статуса государственных органов, осуществляющих свою деятельность на уровне федеральных округов

Конституционную основу формирования и функционирования государственных органов, осуществляющих свою деятельность на уровне федерального округа составляют, в частности, положения статей 71 (пункт «г»), 78, 83 (пункт «к»), 112 (часть 1), 128 (часть 3) и 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации. В более широком плане конституционно-правовая база соответствующих процессов включает в себя Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» Российская газета. 1995. №93.. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» Российская газета. 1997. №3..

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ Собрание законодательства РФ. 1997. №51. Ст. 5712, ряд других актов федерального законодательства (в том числе - о прокуратуре), Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. №491 «О порядке создания и деятельности территориальный органов министерств и ведомств Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №22., Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». В настоящее время в рамках каждого из федеральных округов действует до нескольких десятков территориальных органов федеральных органов государственной (преимущественно исполнительной) власти, а также территориальных структурных подразделений, представительств и иных территориальных структур указанных органов.

Наиболее распространенными организационно-правовыми формами государственных органов, осуществляющих свою деятельность на уровне федеральных округов, являются территориальные органы государственных органов (в том числе федеральных органов исполнительной власти) и территориальные подразделения центрального аппарата общефедеральных (общегосударственных органов). Разумеется, практиковались и практикуются и другие организационно-правовые формы создание территориальных структур федеральных государственных органов, но основными являются именно две указанные ранее.

Особенности обоих категорий территориальных государственных структур можно рассмотреть на примере управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по соответствующим территориальным единицам.

Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах (далее - управления), в соответствии с положением о них, являются самостоятельными структурными См. Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российско й Федерации в федеральных округах подразделениями, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов.

Деятельность Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе регламентируется отдельным положением, утверждаемым Генеральным прокурором Российской Федерации. В своей деятельности управления руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и другими федеральными законами, в том числе Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», международными договорами Российской Федерации, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, а также настоящим Положением.

Деятельность управлений осуществляется его взаимодействии с другими подразделениями на основе текущих и перспективных планов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, планов управлений.

Управления в пределах предоставленной компетенции взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации а федеральных округах и их аппаратами, поддерживают деловое сотрудничество с Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Деятельность управлений призвана обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на территории федеральных округов. Для решения указанных задач управления:

- организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, исполнением законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение пенсий и пособий, за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы тепло- и электроснабжения; осуществляют надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами контроля в округе, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в округе, уполномоченными проводить оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; осуществляют надзор за расследованием преступлений по уголовным делам, находящимся в производстве подразделений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в федеральных округах, а также за исполнением законов этими органамиприприеме, регистрациии рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;

- организуют и обеспечивают поддержание государственного обвинения по уголовным делам, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены заместителями Генерального прокурора Российской Федерации в округах, а также по их поручению - по иным уголовным делам о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях;

В соответствии с нормами федерального законодательства, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, в пределах установленной компетенции обеспечивают защиту материальных и иных прав н законных интересов государства, физических и юридических лиц в судах общей юрисдикции и арбитражных судах;

- анализируют и обобщают данные о состоянии законности и правопорядка на территории федеральных округов, участвуют в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

- обеспечивают координацию деятельности федеральных правоохранительных органов в округе по борьбе с преступностью;

- осуществляют иные функции, вытекающие из возложенных на управления задач.

Управления в федеральных округах, как подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, пользуются всеми правами, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в рамках компетенции, предоставленной им Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Положением о них. По вопросам, относящимся к ведению управлений, они вправе: самостоятельно организовывать и проводить проверки исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, органами контроля округах, их должностными лицами, проверять законность издаваемых ими правовых актов, соблюдение гарантированных законом прав и свобод граждан, а также с привлечением прокуроров субъектов Российской Федерации в округе проверять законность нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- проверять исполнение законов подразделениями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в округах при осуществлении оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, в том числе при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;

- разрешать в пределах своей компетенции и закрепленных предметов ведения жалобы и обращения граждан, должностных и юридических лиц на решения прокуроров субъектов Российской Федерации в округе, федеральных органов исполнительной власти в округе. По поручению Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя в округе проводить проверки по обращениям депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и иным обращениям особого контроля;

- в порядке, установленном Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в пределах своей компетенции направлять поручения прокурорам субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ, о проведении проверок по конкретным жалобам, делам и материалам;

- истребовать статистические и иные необходимые сведения из федеральных органов исполнительной власти, органов контроля в округе и прокуратур субъектов Российской Федерации в округе в целях анализа состояния законности, криминогенной обстановки и прогнозирования ситуации с преступностью; готовить проекты актов прокурорского реагирования от имени Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя в округе;

- в пределах своей компетенции и предметов ведения анализировать правоприменительную практику, положительный опыт и недостатки прокурорской деятельности, по результатам обобщений разрабатывать организационно-распорядительные, информационные и методические документы, оказывать прокурорам субъектов Российской Федерации в округе необходимую помощь в организации надзора;

- по результатам анализа работы прокуратур субъектов Российской Федерации вносить предложения заместителю Генерального прокурора Российской Федерации в округе о расстановке их руководящих кадров, поощрении (наказании) руководителей и работников этих прокуратур;

- самостоятельно вести бухгалтерский учет и отчетность, открывать и вести лицевые счета в органах федерального казначейства;

- осуществлять другие полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, а также выполнять поручения и указания Генерального прокурора Российской Федерации либо его заместителей в округах.

Рассмотренные примеры показывают, что вне зависимости от того, являются ли действующие на уровне округа государственные структурами территориальными органами федеральных государственных органов, их представительствами либо структурными подразделениями центрального аппарата, реальная схема их формирования, функционирования (а также координации их деятельности) как правило, определяются положениями о них. Что касается взаимодействия соответствующих органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, то они, как правило, закрепляются в специальных правовых актах, принимаемых вышестоящими государственными органами (то есть государственными органами федерального уровня) См., к примеру, Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13 сентября 2 г №756 «О взаимодействии с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах». Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. №569 «О взаимодействии Министерства культуры Российской Федерации и его территориальных органов по сохранению культурных ценностей с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов Минкультуры России». Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 января 2005 г. №3 «Об организации взаимодействия службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах».. Каких-либо унифицированных, системных норм, обеспечивающих такого рода взаимодействие, на практике, по сути, не существует, как не существует на уровне федерального округа подлинной единой системы государственных органов. Лучше всего об этом свидетельствует то, что одни государственные (в том числе административные) структуры окружного уровня «взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, другие - с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, третьи - с главными федеральными инспекторами, а представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах».

Четвертый - и с ними и полномочными представителями Президента Российской Федерации. В реальности же разрешение любого рода коллизий официально становится задачей Правительства Российской Федерации, что, по сути, нормативно закреплено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. №592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

С учетом озвученных в предыдущем параграфе предложений по совершенствованию их статуса, представляется целесообразным создание на базе аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельных территориальных федеральных органов исполнительной власти - префектур федеральных округов.

Думается, что соответствующие преобразования должны оформляться путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также в нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие вопросы организации и построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

При этом представляется необходимыми разработка и утверждение (путем принятия постановления Правительства Российской Федерации) новой организационно-функциональной и территориальной схемы размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с привязкой территориальной сферы ведения большинства указанных органов (задействованных в осуществлении внутренних функций государства) к границам федеральных округов.

В рамках указанного процесса, на мой взгляд, необходимо решительно покончить с практикой разностатусности организационно-правовых форм территориальных структур федеральных органов исполнительной власти на окружном уровне. Представительства и территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах предлагается ликвидировать или преобразовать в полноценные окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в необходимых случаях - с системой подчиненных им нижестоящих территориальных органов по субъектам Российской Федерации и территориальных органов на местах)

Для надлежащей координации деятельности обновленных окружных систем территориальных органов федеральных органов исполнительной власти имеет смысл создать во всех федеральных округах единой системы специальных координационных органов.

Верхний уровень соответствующей системы должен состоять из окружных координационных коллегий при префектах федеральных округов (в их состав должны входить все руководители всех действующих на окружном уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).

Нижестоящим по отношению к нему может стать уровень межрегиональных координационных коллегий при руководителях территориальных органов исполнительной власти окружного уровня (в их состав должны входить руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, действующих в соответствующих сферах или отраслях управления).

Указанным коллегиям в рамках процессов административной децентрализации и деконцентрации могут быть делегированы закрепленные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия по осуществлению административного контроля за надлежащей реализацией государственных полномочий, переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общие положения об окружных и межрегиональных координационных коллегиях целесообразно утвердить Постановлением Правительства Российской Федерации, а положение об окружных и межрегиональных координационных коллегиях в конкретных федеральных округах - правовыми актами (например, приказами) префектов федеральных округов.

Думается, позитивную роль может сыграть также и реорганизация института главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов по субъектам Российской Федерации. Как отмечает О.А. Фомичева, данные должностные лица занимают особое место в структуре аппаратов Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, однако, правовой статус федеральных инспекторов и их место в структуре власти в настоящее время законодательно не определены. Правовые акты, регламентирующие деятельность Полномочных Представителей, не содержат норм, фиксирующих правовой статус главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов. В наиболее полном виде он закреплен в Распоряжении Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 года №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе», положениях о главных федеральных инспекторах и федеральных инспекторах, утверждаемых Полномочными Представителями по согласованию с помощником Президента России - начальником Контрольного управления Президента Российской Федерации, положениях о структурных подразделениях аппаратов Полномочных Представителей. Фомичева О.А. Конституционно-правовые основы регулирования федеративных отношений в России: проблемы теории и практики: монография / О.А. Фомичева. - Саратов, 2014. - С. 36.