Надсубъектный уровень территориального устройства Российской Федерации

В соответствии с вышеуказанным Распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 года №38, главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является федеральным государственным служащим и осуществляет контроль за исполнением указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, принимает участие в обеспечении выполнения сводного плана контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, расположенного в пределах федерального округа. Главный федеральный инспектор в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации, распоряжениями и поручениями полномочного представителя, а также настоящим Положением.

В число основных задач главного федерального инспектора входят:

- организация контроля за исполнением в субъекте Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- участие в организации контроля за реализацией в субъекте Российской Федерации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

- участие совместно с контрольным департаментом аппарата полномочного представителя в соответствии со сводным планом контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, в организации контроля и проверки исполнения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также организациями, находящимися на территории субъекта Российской Федерации, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина)

Главный федеральный инспектор в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

- проводит мероприятия по организации контроля за исполнением в субъекте Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- регулярно информирует полномочного представителя и контрольный департамент о проведенных контрольных мероприятиях;

- участвует в организации контроля за исполнением в субъекте Российской Федерации федеральных законов и за реализацией федеральных программ;

- вносит полномочному представителю предложения о совершенствовании контрольной деятельности в субъекте Российской Федерации;

- взаимодействует с контрольным департаментом, а также с органами прокуратуры Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, находящимися на территории субъекта Российской Федерации, при организации проверок исполнения в субъекте Российской Федерации федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации.

Главный федеральный инспектор имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от подразделений аппарата полномочного представителя, от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также от органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, находящихся на территории субъекта Российской Федерации;

- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

- организовывать по поручению полномочного представителя и во взаимодействии с контрольным департаментом проверку исполнения в субъекте Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета;

- подписывать служебную документацию в пределах своих полномочий.

Таким образом, основное назначение главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов заключается в представлении интересов и обеспечении реализации функций аппаратов Полномочных Представителей на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Главные федеральные инспекторы обладают небольшим объемом полномочий. Обладая контрольными полномочиями в сфере соответствия и соблюдения законодательства, главный федеральный инспектор не имеет возможности непосредственного воздействия на орган, допустивший нарушение. В случае обнаружения несоответствия или нарушения законодательства, главный федеральный инспектор обязан проинформировать полномочного представителя Президента, а затем, используя соответствующие федеральные структуры, добиться отмены незаконного решения. В силу отсутствия у главного федерального инспектора законодательного закрепления властных полномочий главный федеральный инспектор самостоятельно применить конкретные меры воздействия административного характера, не уполномочен Таким образом, остается открытым вопрос о том, каким образом Главный федеральный инспектор «добивается отмены решения», а также какой срок определен для устранения допущенного нарушения См.: Фомичева О.А. Конституционно-правовые основы регулирования федеративных отношений в России: проблемы теории и практики: монография / О.А. Фомичева. - Саратов, 2014. - С. 36-37..

При главных федеральных инспекторах функционируют аппараты, а также совещательные и консультативные органы.

На наш взгляд, имело бы смысл назначать в рамках каждого субъекта Российской Федерации только главного федерального инспектора (с местом пребывания в столице или административном центре соответствующего субъекта).

Исключение должны составлять только автономные округа, входящие состав других субъектов Российской Федерации (в такие «входящие» субъекты федерации имеет смысл назначать федеральных инспекторов, подчиненных главным федеральным инспекторам по «включающим» субъектам Российской Федерации) и некоторые другие важные субрегионы Кавказские минеральные воды, Черноморское побережье Кавказа и т.д.).

Для обеспечения деятельности главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов на базе аппаратов соответствующих должностных лиц можно было бы создавать, соответственно, главные федеральные инспекции и федеральные инспекции на правах территориальных органов префектур федеральных округов. Указанные органы могут быть наделены преимущественно контрольными полномочиями. Общее положение федеральных инспекциях было бы целесообразным утвердить специальным постановлением Правительства Российской Федерации.

2.3 Проблемы взаимодействия федеральных окружных органов государственной власти с иными органами государственной власти на территории Российской Федерации

В пределах территории федеральных округов фактически сложилась многоуровневая система организации публичной власти. Важным представляется вопрос о порядке взаимодействия окружных федеральных органов государственной власти между собой и с другими органами публичной власти, находящимися в пределах территории округов, поскольку нормальное функционирование любой системы органов зависит от практического обеспечения скоординированных и согласованных действий ее отдельных элементов. Развитие государства невозможно без совершенствования форм и способов государственного управления, развития взаимодействия между различными элементами системы государственных органов. Конституционно-правовой подход предполагает также рассмотрение вопроса о построении отношений полномочных представителей Президента Российской Федерации с институтами гражданского общества и населением субъектов Федерации в пределах федеральных округов.

Взаимодействие является обязательным элементом содержания деятельности органов публичной власти, включающим в себя комплекс совместных мероприятий органов власти, призванных обеспечить выполнение их конституционных задач и функций. Это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели, обладающая следующими признаками:

1) два и более субъекта правоотношения;

2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия);

3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов;

4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. 2007. №19.

Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» ( в ред. от 7 сентября 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №20. - Ст. 2112. не содержит разработанного механизма взаимодействия полномочных представителей с иными органами государственной власти на территории округов, что является значительным минусом. В то же время задачи полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выделенные как «основные» (иные задачи, впрочем, в указанном Положении и не прописаны), невозможно было бы реализовывать на протяжении четырнадцати лет, не имея разработанного порядка взаимодействия с органами власти, общественными организациями и гражданами. Этими задачами являются (на основании п. 5 Положения):

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

В соответствии с п.6 указанного Положения, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, дословно, «организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями». Другими словами, полномочный представитель выступает как необходимое связующее звено между федеральными органами исполнительной власти и органами публичной власти субъектов, а также широкой общественностью, надо понимать, по всему широкому спектру взаимодействия. Если судить по официальным и полуофициальным сайтам полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, правовым основанием деятельности последних являются, кроме Конституции, только 849-й Указ Президента, хотя в действительности отдельные направления взаимодействия полномочных представителей Президента и иных государственных органов раскрываются и в других указах Президента, а также постановлениях Правительства Российской Федерации и иных нормативных актах.

В частности, установлена необходимость взаимодействия с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и другими органами государственной власти Антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации - органа, обеспечивающего координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также осуществляющего мониторинг и оценку развития наркоситуации в субъекте Российской Федерации согласно Указу Президента РФ от 18.10.2007 г. №1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров". Указ Президента РФ от 18 октября 2007 г. №1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ их прекурсоров" (в ред. от 19.10.2011 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2007. - №43. - Ст. 5167. В соответствии с Указом Президента РФ от 05.08.2002 г. №846 «Вопросы деятельности военных советов», Указ Президента РФ от 04 июня 2001 г. №644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. от 05.09.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №24. - Ст.2416. в состав военных советов Президентом Российской Федерации включаются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместители.

Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам в числе своих основных задач имеют осуществление взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации по входящим в их компетенцию в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросам деятельности органов внутренних дел. Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. №234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (в ред. от 20.06.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №13. - Ст. 1373.

Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. №234 установлено, что в состав комиссии по проведению конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия, помимо представителей федерального органа исполнительной власти включается с правом решающего голоса представитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом, а также может включаться с правом решающего голоса полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, на территории которого находится унитарное предприятие.

Следующие функции полномочных представителей, обозначенные в рассматриваемом Положении, также требуют самостоятельного, разработанного в правовом плане, механизма взаимодействия:

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

- анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояния с кадровой обеспеченностью в указанных органах;

- разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

- организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

- согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

- принятие участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организация по поручению Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; и т.д.

Полномочные представители Президента в федеральных округах взаимодействуют с иными органами при Президенте Российской Федерации, подразделениями Администрации Президента РФ.

В частности, деятельность комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации - совещательного и консультативного органа при Президенте Российской Федерации, обеспечивающего реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища - предполагает взаимодействие «в установленном порядке» с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. См.: Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. №1318 "Об утверждении Положения о комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава" (в ред. от 07.04.2006 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №46. - Ст. 4570. Порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации определяет Руководитель Администрации Президента Российской Федерации (п.2 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе), однако, до сих пор данный документ не принят.

Таким образом, можно заключить, что деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, основанная на 849-м Указе Президента, лишь учредившем данный институт, практически лишена правовой основы.

Правительством Российской Федерации со своей стороны, в плане налаживания правового порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, было принято Постановление от 12 августа 2000 г. №592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". Собрание законодательства РФ. - 2000. - №34. - Ст. 3473.

Указанным Постановлением были регламентированы такие формы взаимодействия, как:

- участие полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в заседаниях Правительства Российской Федерации с правом совещательного голоса, а также в заседаниях создаваемых Правительством

Российской Федерации комиссий и советов, проводимых Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителями совещаниях по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов и по приглашению со стороны Правительства;

- реагирование на обращения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, например, разрешение споров и устранение разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- создание для вышеозначенных целей согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей;

- проведение ежемесячных рабочих встреч с полномочными представителями с участием при необходимости руководителей федеральных органов исполнительной власти;

- информирование, в частности, направление полномочным представителям проектов повесток заседаний Правительства Российской Федерации и материалов к ним, а также протоколов заседаний Правительства Российской Федерации, принятых постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; информирование соответствующих полномочных представителей о выезде членов Правительства Российской Федерации на территорию федеральных округов; по запросам и в инициативном порядке в пределах своей компетенции представление полномочным представителям информации о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации для принятия соответствующих мер, а также информации о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе; и т.д.

- совместная работа в коллегиях федеральных органов исполнительной власти по вопросам, затрагивающим интересы федеральных округов.

Однако, детального механизма взаимодействия указанное Постановление также не содержит.

Единый механизм взаимодействия органов федеральной исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах отсутствует. Как правило, предусматривается только информационное взаимодействие и в отдельных случаях другие меры.

Например, территориальный орган Госгортехнадзора России, ответственный за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах (Управление округа) по вопросам обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах:

- осуществляет по согласованию с Госгортехнадзором России планирование мероприятий по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

- обеспечивает координацию действий территориальных органов Госгортехнадзора России, расположенных на территории соответствующего федерального округа, по вопросам подготовки информации и материалов для аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (в т.ч. для федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации);

- обеспечивает доведение до сведения территориальных органов Госгортехнадзора России, расположенных на территории соответствующего федерального округа, и Госгортехнадзора России информации о вопросах, поднимаемых полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе и касающихся деятельности Госгортехнадзора России, а также сбор и обобщение сведений территориальных органов Госгортехнадзора России, расположенных на территории соответствующего федерального округа, о решении этих вопросов;

- осуществляет обобщение и анализ практики применения законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, рационального использования и охраны недр на территории федерального округа;

- осуществляет обобщение и анализ информации о состоянии промышленной безопасности, рационального использования и охраны недр в организациях, подконтрольных Госгортехнадзору России и расположенных на территории соответствующего федерального округа;

- осуществляет подготовку и представление информационных материалов полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральных округах по вопросам, входящим в компетенцию Госгортехнадзора России; См.: Приказ Госгортехнадзора РФ от 18.03.2002 г. №37 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Госгортехнадзора России и Типового положения о территориальном органе Госгортехнадзора России, ответственном за обеспечение взаимодействия с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2002. - №17.

Следующий аспект - взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенными на территориях федеральных округов. Введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах изначально являлось попыткой «обуздать» региональных лидеров, поставить над ними еще один контрольный орган, причем наиважнейший, помимо тех органов, которые изначально контролировали их деятельность, т.е. прокуратуры Российской Федерации, МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ. На этой почве не могли не возникнуть серьезные противоречия между продвигавшими централистский подход и отстаивавшими сохранение децентрализованных, федеративных позиций в развитии российского государства. Согласно Конституции, Россия является федерацией, и по мнению большинства исследователей этого вопроса, именно федерализм позволяет стране с ее многообразием национальных, природно-климатических, демографических и прочий условий сохранять единство. Первостепенное значение приобретает уровень эффективности и результативности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Отсутствие механизмов эффективного взаимодействия между ними может создавать неустойчивость в системе функционирования государственной власти в регионах, проблемы в решении социально-экономических вопросов, затрагивающие большинство населения субъектов.

«В то же время в деятельности института полномочных представителей существует ряд серьезных проблем. В отсутствии четко определенной компетенции окружных структур нередко допускаются параллелизм и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, снижается оперативность при согласовании решений по кадрам, награждениям и другим вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Например, координация деятельности территориальных федеральных органов, возложенная на полномочных представителей Президента РФ, по сути, перешла к федеральным инспекторам в субъектах РФ Координировать деятельность 60-65 территориальных федеральных органов в условиях отсутствия у федеральных инспекторов необходимого административного аппарата, управленческого опыта и т.д. эффективно невозможно. Для изменения ситуации необходим комплекс мер, позволяющий оградить территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти от внесистемного влияния на них на местах и по предметам ведения РФ».

Согласно п.6 Указа Президента «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», полномочные представители организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти не только с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и органами местного самоуправления.

Выводы

Итак, в данной главе настоящего исследования мы пришли к следующим выводам.

Любые иные идеи по приданию федеральным округам статуса государственных или квазигосударственных образований и формирования в них самостоятельных государственных институтов (в частности, идеи создания в них «межрегиональных» законодательных органов или межрегиональных окружных уставных судов) являются нецелесообразными.

Обоснована позиция, согласно которой высшее должностное лицо федеральной государственной власти, действующее в данном округе, должно иметь более высокий статус (в том числе статус как члена Правительства Российской Федерации) и более широкие полномочия по сравнению с аналогичными должностными лицами, действующими в других федеральных округах (по аналогии с практикой Российской Империи).

Показана недостаточность ныне существующего статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и принадлежащих им полномочий для выстраивания на уровне федерального округа надлежащей системы управления, направленной на создание действенного звена обеспечения взаимодействия центра и регионов.

Для реального обеспечения надлежащего осуществления указанных полномочий предлагается создание на базе аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельных территориальных федеральных органов исполнительной власти - префектур федеральных округов.

Институт префектур федеральных округов следует оформить путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также в нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие вопросы организации и построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.



Заключение

В заключении представляется целесообразным вновь кратко изложить основные выводы настоящего исследования.

Анализ истории возникновения, становления, развития и смены различных форм и систем надсубъектных территориальных единиц на протяжении последних нескольких столетий истории нашего Отечества приводит автора к выводу, что на всем протяжении указанного выше периода имело место проявление двух основных подходов к построению соответствующего уровня системы территориального устройства России. Существовал своего рода хозяйственный, «экономический» подход, делавший акцент преимущественно на экономические аспекты развития, превалировавший при формировании «краев» (групп городов и уездов) в допетровскую эпоху, а также господствовавший на протяжении большей части советского периода макрорайонирования территории нашей страны. С ним конкурировал административный подход, делавший основной акцент на задачи административного управления. Последний подход проявлялся в создании губерний - Петром Великим, надрегиональных наместничеств - Екатериной Великой, генерал-губернаторств - российскими монархами XIX-начала ХХ веков.

Своего рода синтезом обоих указанных подходов были попытки создания надрегиональных административных единиц РСФСР в 20-30 годы ХХ века и формирование межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в 1990-е годы (первый из указанных опытов был довольно неудачным, второй - относительно успешным). Наконец, примером эффективного добавления к экономическим и административным подходам историко-географического фактора может служить план создания новой системы надрегиональных территориальных единиц Российской Империи, сформулированный П.А. Столыпиным, а также практика естественной эволюции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Представляется, что основные направления указанного синтеза должны получить свое развитие при совершенствовании существующей системы федеральных округов.

Российская Федерация традиционно относится к числу высокоцентрализованных федераций. По своей природе федеральный округ является надсубъектной территориальной единицей Российской Федерации, созданной для обеспечения надлежащей, необходимой для сохранения единства нашей страны, централизации в области федеративных отношений, а также реализации потенциала кооперативного федерализма, сотрудничества и взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Под территориальной системой организации государственной власти в настоящее исследовании понимается способ реализации вертикали исполнительной власти путем передачи части федеральных полномочий образуемым на местах надсубъектным структурам в лице федеральных округов. Как способ легального обеспечения децентрализации, федеральных округ нельзя считать государственно-территориальным образованием или укрупненным субъектом либо «макросубъектом» Российской Федерации, поскольку его образование не предусмотрено Конституцией России.

Создание федеративных округов представляет собой один из способов преодоления экономической, территориальной и организационной асимметрии субъектов Российской Федерации, поскольку субъекты Российской Федерации, образованные по национальному принципу, внутри федеративного округа объединяются с субъектами, образованные по административно-территориальному принципу, что позволяет сгладить фактические различия в их организации.

Создание федеративных округов представляет собой один из способов обеспечения конституционного равноправия субъектов Российской Федерации. Прежде чем быть юридически равноправными в масштабах всей Федерации, необходимо стать равноправными в масштабах отдельного федеративного округа.

Показана недостаточность ныне существующего статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и принадлежащих им полномочий для выстраивания на уровне федерального округа надлежащей системы управления, направленной на создание действенного звена обеспечения взаимодействия центра и регионов.

Предлагается преобразование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в институт префектов федеральных округов - членов Правительства Российской Федерации (одновременно возглавляющих окружные межрегиональные советы по вопросам социально-экономического развития).

Доказано, что такого рода преобразование, означающее включение высших федеральных должностных лиц, действующих на уровне федеральных округов, в систему федерального уровня исполнительной ветви власти, позволит резко повысить статус и расширить объем полномочий указанных субъектов государственно-властной деятельности (особенно в части осуществления ими функций координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках построения и развития российской модели кооперативного федерализма и взаимодействия федерального центра и регионов). Для реального обеспечения надлежащего осуществления указанных полномочий предлагается создание на базе аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельных территориальных федеральных органов исполнительной власти - префектур федеральных округов.

Институт префектур федеральных округов следует оформить путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также в нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие вопросы организации и построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Одновременное участие префектов федеральных округов в текущей деятельности Правительства Российской Федерации и в руководстве префектурами федеральных округов не породит проблем, которые было бы невозможно решить с использованием информационно-коммуникационных технологий современного уровня. Кроме того, обращается внимание на тот факт, что в 1998-1999 годах в Правительстве Российской Федерации уже прорабатывалась идея о включении в состав указанного органа представителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые меры должны оформляться путем внесения соответствующих изменений в федеральное бюджетное законодательство, законодательство о судоустройстве, об органах судейского сообщества, об адвокатуре, о нотариате, в нормативно-правовые акты об общественно-государственных и государственно-общественных организациях.

Выдвинута идея реорганизации института главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов по субъектам Российской Федерации. Предлагается назначать в рамках каждого субъекта Российской Федерации только главного федерального инспектора (с местом пребывания столице или административном центре соответствующего субъекта).



Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом изменений, внесенных Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. №2-ФКЗ, от 21июля 2014 г. №11-ФКЗ). - М.: Проспект, 2014. - 2 с.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1994. - №13. - Ст. 1447.

3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1995. - №18. - Ст. 1589.

4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1997. - №1. - Ст. 1.

5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №51. - Ст. 5712.

6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред от 1 октября 2005 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2001. - №52 (1 ч ) - Ст 4916.

7. Федеральный закон от 4 января 1999 г. №4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. - 1999. - №2. - Ст. 231.

8. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 февраля 2012 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1999. - №42. - Ст. 5005.

9. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 17 октября 2011 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2000. - №32. - Ст. 3336.

10. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №22. - Ст. 2063.

11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №1 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 7 декабря 2011 г.)// Собрание законодательства РФ - 2003. - №40. Ст. 3822

12. Федеральный закон от 27 июля 2004 г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2004. - №31. - Ст. 3215.

13. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.)// Собрание законодательства РФ - 2005 - №15. - Ст. 1277.30. - Ст. 1792.

14. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. №32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Российская газета. -1995. - №11-12.

15. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №23. - Ст. 2756.

16. Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. №696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» (в ред. от 13 мая 2000 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №28. - Ст. 3421

17. Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. №900 «О военно-административном делении Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ - 2010 - №39. - Ст. 4929.

18. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №20. - Ст. 2112.

19. Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. №1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» / Собрание законодательства РФ. - 2000. - №26. - Ст. 2748.

20. Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2000 г. №1403 «О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №31. - Ст. 325

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. №592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №34. - Ст. 3473.

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2 г. №725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 8 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №50. -Ст. 5311.

23. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13 сентября 2000 г. №756 «О взаимодействии с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

Монографическая и иная специальная литература

1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М. Российский Юридический Издательский Дом. 1999.

2. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М. Проспект. 2005.

3. Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации// Правоведение. - 2002. - №3 (242).

4. Андерсон Дж. Федерализм: введение / Дж. Андерсон; [Пер. с англ. А. Куряева, Т. Даниловой]. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009

5. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М. ИНФРА-М. ИД «ФОРУМ». 2000.

6. Ардан Ф. Франция: государственная система. М. Юридическая литература. 1994.

7. Аринин А.Н. Российский федерализм и гражданское общество. М. Изд-во Госдумы. 1999.

8. Бабурин С.Н. Территория государства: Правовые и геополитические проблемы. М. Изд-во Московского университета. 1997.

9. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2010. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010.

10. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М. Изд-во РАГС. 2011.

11. Башкунов А.А. Социально-политическая безопасность региона Российской Федерации: состояние и тенденции // Право и политика. 2007. №8.

12. Брэбан Г. Французское административное право. М. «Прогресс».1988.

13. Гегель Г.В.Ф. Философия права. Пер с нем.: Ред. и сост. Д.А. Керимов и В.С. Нерсесянц; Авт. вступ. ст. и примеч. В.С. Нерсесянц. М.

Мысль. 1990.

14. Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra7/ Федерализм. -2002.-№1(25).

15. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. - Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД РФ, 2000.

16. Готье Ю.В., Замосковный край в XVII в. М. 1937.

17. Гохберг М.Я Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М. Финансы и статистика. 2002.

18. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М. Янус-К. 2000.

19. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации». М. Изд-во МГУ. 2002.

20. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М. «Европа». 2006.

21. Иванов В.В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М. Территория Будущего. 2008.

22. Иванов В.Е. Как развивался американский федерализм. М. МНЭПУ. 2001.

23. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. 2007. №19.

24. Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М. Изд-во РАГС. 2000.

25. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М.: Аванта+. 2000.

26. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. Изд-во Моск. ун-та. 2002.

27. Кистанов В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства/ В.В. Кистанов. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2000.

28. Коваленко А.И. Общая теория государства и права. М.:ТЕИС 1996

29. Коваленко А.И. Теория государства и права. М.: Новый Юрист.1997.

30. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М. Институт государства и права РАН. 1995.

31. Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. Юристъ. 2000.

32. Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII-XIX вв. / Н.Ю. Козлова; Отв. ред. Л.С. Мамут; АН СССР, Ин-т государства и права. - М.: Наука, 1988.

33. Комарова В.В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) Право и власть. - 2002.

34. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск. Сибирский юридический институт МВД России. 1999.

35. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. ИНФРА-М. 2008.

36. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. Эдиториал УРСС. 2003.

37. Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учебное пособие / М.Г. Миронюк. - М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России; Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008.

38. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М. Белые альвы. 2000

39. Муравьев А.А. Развитие системы территориального управления Российским федеративным государством. ОАЗИС-Дизайн М 2007.

40. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. М. Городец. Формула права. 1999.

41. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция политическая практика. М. Норма. 1996.

42. Плиев А.Г. Укрепление вертикали власти и становление гражданского общества в субъектах Южного округа. Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв ред В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001.

43. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 08.07.2000 г. "Какую Россию мы строим" // РГ. - 2000. - №133

44. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 г. // РГ. - 2009. - №214

45. Савка О.Г., Чудесов В.В. Основные направления международных связей дальневосточных субъектов РФ со странами Северо-Восточной Азии // Власть и управление на востоке страны. 27. №3 (40).

46. Савранская О.Л. Территориальное общественное самоуправление В сб. "Местное самоуправление: проблемы и пути их решения" С.-Пб. 2000.

47. Саленко А.В. Россия - унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. 2001. №2.

48. Саломаткин С.А Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). - М., 1995.

49. Самбурова Е.Н. Медведева А.А. Китай. Москва. «Мысль». 1991

50. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учеб. пособ. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / Г.Ф. Скрипкин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008.

51. Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник М: Политиздат 1988.

52. Солукова А.А. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Диссертация… канд. юрид. наук. - М., 2010.

Размещено на allbest.ru