Административно-правовое регулирование и организационные аспекты деятельности ФССП РФ

1.1 История развития исполнительного производства в России

История института исполнительного производства уходит своими корнями в глубокую древность.

Суд всегда был важным средством охраны государственного и общественного строя, собственности, прав и интересов, соответствующих определенному этапу государственного и общественного развития субъектов, Различные формы защиты и восстановления нарушенных прав складывались еще задолго до становления государства. В частности, еще при родовом строе посягательство на имущество рассматривалось как посягательство на его хозяина, и должник становился объектом мести со стороны потерпевшего или его родственников,

На начальном этапе развития государственности любое лицо, увидев свою вещь во владении другого человека, могло отобрать ее силой, если по каким-то причинам это не давало желаемых результатов, то потерпевший (взыскатель) мог обратиться к избранным старейшинам или родоначальникам. Выполнение их решений было обязательным.

В конце IX века на территории Восточной Европы возникает могучее Древнерусское государство, которое по уровню своего развития занимало выдающееся место среди других государств Европы, Первоначальным источником права последнего были нормы обычного права, а затем они уступили место княжескому законодательству. Одним из наиболее важных памятников древнерусского права выступает «Русская Правда».

«Русская Правда» не разделяла правонарушений на гражданские и уголовные, предусматривая также и единое судопроизводство по всем делам. Помимо норм материального права, «Русская Правда» также содержала и нормы процессуального характера, в частности по исполнению судебных решений. Этот древний памятник русского права рассматривал неисполнения обязательства и долга, в частности невозврата одолженного имущества или денег, как преступление и требовал наказания. Кредитор мог полностью осуществить власть над личностью должника, причем основной формой реализации права для того времени было физическое насилие, что объединяло право и месть.

Такой порядок был характерен не только для Киевской Руси. Так, согласно с римским правом неудовлетворенные кредиторы имели право разрубить на части тело несостоятельного должника, а на противоположном конце Европы, в Норвегии, кредитор мог лишить несостоятельного должника той или иной части тела на своё усмотрение2.

Одним из давно известных средств удовлетворения претензий кредитора была уплата долгов трудом. Характерным средством принудительного взыскания того времени становится холопство. Это вытекает из ст. ст. 68, 69 «Русской Правды», в которых отмечается, что «лица, имеющие долги, могут быть проданы независимо от суммы долга». Продажа - это и было холопство, «Русская Правда» разделяла несостоятельных должников на невинных или несчастных, и на виновных. А ст. 68 «Русской Правды» говорит, что от продажи освобождались те купцы, причиной несостоятельности которых были несчастные обстоятельства. В этих случаях им предоставлялась отсрочка выплаты долга. Непосредственно об органах исполнения судебных решений в «Русской Правде» не говорится ничего, но упоминается о «мечнике», «верующих», которые собирали с населения «веры» и «продажи», «метельщиков», которые взыскивали судебные пошлины. У «верующих» и других вспомогательных судебных органов были помощники -«отроки». Вряд ли этих людей можно назвать органами исполнения судебных решений, но, безусловно, они способствовали получению долга взыскателем. В рассматриваемый период истец сам привлекал ответчика в суд, а решение выполнял тот, в чью пользу оно выносилось. Истец сам принимал спорную вещь, сам вел должника на торг.

Итак, в Киевской Руси почти до XIII века существовало так называемое

«самоосуществления права», то есть кредитор выполнял решение собственными силами. На первый план выдвигалась личная ответственность должника.

Во второй половине XII века Древнерусское государство распадается на большое количество самостоятельных феодальных княжеств. Одной из наиболее значительных была Новгородско-Псковская земля. На этой территории постепенно складываются свои правовые обычаи, объединенные в XV веке в судные грамоты Новгородской и Псковской земель, которые действовали на соответствующих территориях.

На фоне развития торговли и ремесла развивается также и гражданский оборот. Личная ответственность должника перестает быть главной и на первый план выдвигается ответственность имущественная. Взыскания обращаются на движимую и недвижимую собственность должника, на его труд, а на саму личность

- только в случае невозможности обратить взыскание на ее имущество. С усилением государственной власти, растет ее представительство при проведении различных взысканий.

Первыми органами, которые исполняли судебные решения на Руси, были приставы, которых впервые упоминаются в договоре Великого Новгорода с великим князем Ярославом Ярославовичем 1270 года3. Приставы являлись особыми должностными лицами, которые назначались на службу лично князем. Помимо исполнения судебных решений, они имели право задерживать личность должника на требование взимаемая и обеспечивать явку лиц, которые вызывались в суд.

Впервые порядок исполнения судебных решений был предусмотрен в Новгородской судной грамоте. Так, если в течение одного месяца ответчик (должник) не мог договориться с истцом о выполнении решения суда, то истцу предоставлялось право требовать от пристава ареста должника. Таким образом, в процессе исполнения судебных решений начинает использоваться сила государства, носящая принудительный характер.

Начиная со второй половины XV, включая начало XVI века, в связи с образованием централизованного Русского государства возникает необходимость установления единых для всего государства правовых норм, единого правосудия. С этой целью Великий князь Иван III и его Дума в сентябре 1497 года утвердили так называемый «Судебник».

«Судебник» Ивана III содержал, помимо прочего, положения относительно выполнения судебных решений. В частности, относительно денежных взысканий он предусматривал два варианта: или сумма иска и пошлины платились добровольно, или они взыскивались принудительно. В первом случае уплата подтверждалась подписью на изданной оправданной лице «правой грамоте». Если же должник прямо заявлял приставу, что он не может оплатить долг, то он выдавался «головой до выкупа», то есть отрабатывать долг трудом. Но в случае, когда должник не признавался в невозможности уплаты и не отдавал долга, то средством взыскания становился «правеж». Перед применением этого мероприятия состояла «правежная выписка», в которой, очевидно, преподавалось решение суда о взыскании, а также бралась расписка у должника о том, что ему сообщено о «правеже».

Татищев В.М. описывал «правеж» следующим образом; «обвиненных к уплате выводили перед приказом (то есть перед помещением суда) босиком перед тем, как судьям надлежит в приказ приезжать, а отпускали с правежом, когда судьи уедут. У каждого обвиненного стоит сбоку пристав с жезлом и бьет вдоль по ногам так сильно, как ему от истца, или ответчика, за это уплачены; следовательно, одни на правеже стоя, боли не чувствовали, другие были искалечены». Исследователь К. Евреинов писал, что «правеж - это дикий обычай «выбивания» долгов гибкими розгами или плетью»5.

«Правежу» подлежали все, даже поручители, за исключением лиц, лишенным от него жалованными грамотами. Взыскание отдавалось надольщиком истцу, что последний подтверждал своей подписью в «судном списке». Сначала границы «правежа» не были определены законом, но затем Указами 1555 и 1628 лет он был ограничен одним месяцем за сто рублей, после чего денежное взыскание считалось невозможным и должника выдавали «головой до выкупа»6. Какие последствия влекла за собой выдача «головой», точно неизвестно. Очевидно, положение выданного приравнивалось к кабальному холопству. Допускалась также отсрочка уплаты долга, а соответственно и «правежу», но с целью лишения волокиты - не более чем на месяц. Можно было также избавиться от «правежа» путем перевода взыскания на иное лицо.

Упоминается также особый чиновник по исполнению судебных решений- праветчик.

Следовательно, исполнение решений судов по «Судебником» 1497 года Ивана III возлагалось на приставов, надольщиков, праветчиков, а иногда и на самих взыскателей. Мерами выполнения были обращения взыскания на имущество должника, «правеж» и выдача «головой до выкупа», то есть отработки долга.

«Судебник» 1550 года Ивана Грозного в течение почти сотни лет являлся единственным нормативно-правовым сборником законов на Руси. В отличие от предыдущего, этот «Судебник» предусматривал отдаче несостоятельных должников в долговые тюрьмы и запрещал должнику служить у кредитора в дворе за долги.

Во времена сословно-представительной монархии в России (середина XVI - середина XVII века) важнейшим памятником права было «Соборное уложение» 1649 года царя Александра Михайловича7.

Это «Уложение» узаконило исполнительный орган приставов, которые осуществляли исполнительные действия под непосредственным надзором и координацией воевод. Оно предусматривало развитую систему приемов, способов и средств исполнения судебных решений, обращение взыскания на движимое и недвижимое имущество, «правеж», выдачу «головой до выкупа», вычеты из жалования, что касалось лиц военного звания.

Относительно взыскания долгов с несостоятельных должников, «Уложения», так же, как и «Русская Правда» и «Судебник» 1550 года, распределяет несостоятельных должников на не виновных и виновных8. Первым предоставлялась возможность отсрочки уплаты долга до трёх лет, причем при наличии поручителя. Вторые выдавались кредиторам «головой до выкупа». Если должники умирали, то долги выплачивали их жены и дети.

"Правеж" совершался так же, как и раньше, то есть за сто рублей долга лицо подлежало "правежу" не больше месяца. Богатые люди, которые не хотели платить долг, могли дать взятку, в результате которой их били с гораздо меньшей силой. В то же время бедных людей, которые не имели возможности дать взятку вследствие отсутствия у них необходимой суммы, подвергались более жестокому "правежу". Также "правеж" из высших служилых людей существенно отличался от "правежа" из низших и тяглых, поскольку первые обычно выставляли вместо себя своих крепостных и крестьян, поэтому "правежу" лично не подлежали. Если после этого лицо не уплачивало долг, то обращалось взыскание на его имущество, прежде всего недвижимое. В частности, имение или продавалось, или кредитор забирал его себе в натуре. Если имущества для погашения долга оказывалось недостаточно, то должника отдавали истцу "головой до выкупа", "головой в заработок"9. Если должниками были помещики или вотчинники, то взыскание могло обращаться на имущество их людей и крестьян. Служивые люди, то есть те, которые находились на службе, последнему мероприятию не подвергались, поскольку долг исчислялся им с заработка.

"Уложение" также устанавливало, какой срок нужно было служить (работать) у кредитора, чтобы погасить долг. Мужчины погашали 5 рублей за год, а женщины - 2,5. Кредитор, у которого работал должник, имел право наказывать последнего, но "Уложение" устанавливало, что с кредитора бралась порука в том, что он не убьет и не искалечит должника.

Итак, личная ответственность, наряду с имущественной, продолжала играть ведущую роль.

В соответствии с "Уставом Благочиния" 1782 года должность пристава была упразднена. Вследствие этого, органами, которые исполняли судебные решения в России стали управы благочиния, а именно - полиция. О негативных последствиях этого отмечали ученые. Так, Малышев К. обращал внимание на то, что полиция - особая каста, которая не зависела от судов и была перегружена большим количеством других дел, поэтому взыскание длились годами и десятками лет".

Укрепление во второй половине XVII века дворянской империи привело к тому, что по Указу Петра с начала 1783 года во всех Российских губерниях были учреждены работные дома, в которые высылались должники в целях отработки своего долга, а по Указу 1792 года крепостных крестьян позволялось продавать с публичного торга. "Устав о банкротах" 1800 года гласил, что неоплатные должники, независимо от суммы долга, вместо ссылки в работные дома подлежали тюремному заключению сроком до пяти лет, по истечению которых взыскания с них прекращались. За Петра I судебный пристав становится царским чиновником. Но кроме него исполнением решений судов занимались и воеводы.

При Петре I (в 1689 году) был учрежден Сенат, который управлял государством во время отсутствия императора. Среди других, Сенат имел и судебные функции. В этом учреждении Петр I установил должности Генерал- прокурора, Обер-прокурора, Экзекутора12.

Генерал-прокурор должен был следить, чтобы выполнялись все решения Сената, для чего велась специальная книга, в которой на одной половине записывалось, когда принято решение, а на другой -- в какой части оно выполнено, а если оно вообще не было реализовано, то причины этого и другие необходимые обстоятельства. Обер-прокурор был помощником Генерал-прокурора и на время его отсутствия исполнял его обязанности. Экзекутор под надзором Генерал- прокурора непосредственно направлял решение для выполнения и следил за точностью их реализации. Все его действия фиксировались в специальной книге.

Следовательно, вышеуказанные должностные лица осуществляли надзор в отношении исполнения тех судебных решений, по которым Сенат выступал как судебный орган.

Еще одним очень интересным учреждением по исполнению решений судов, была так называемая Канцелярия Конфискации. Дело в том, что при Петре как конфискация имущества, так и система денежных штрафов получили еще большее развитие. И вскоре возникает вопрос, что делать с тем имуществом, которое перешло в собственность государства? Хотя и был издан приказ "описных имений не раздавать без приказа", но было много желающих воспользоваться ими, а потому возник вопрос относительно управления ими, таким органом по именному Указу Петра II от 19 мая 1729 года стала Канцелярия Конфискации. Она была создана для заведования конфискованными имениями. Во время императрицы Анны Иоанновны 27 июня 1730 года была утверждена инструкция для этой Канцелярии, которая была дополнена еще 2 апреля 1783 года и 6 ноября 1740 года13.

Согласно этой инструкции Канцелярия Конфискации управляла всеми имениями, что перешли в собственность государства, А именно: и) все такие имения оценивала и продавала с публичных торгов в Москве; 2) ей помогали местные губернаторы и воеводы, которые, приняв конфискованный особняк в свое распоряжение, должны были уведомить Канцелярию и сделать опись имения, при составлении которого обязательно должны были присутствовать двое или трое из соседей, которые и подписывали протокол; 3) после описания имения Канцелярия трижды публиковала об этом в прессе; 4) если владелец не появлялся, или если и появлялся, но не доказывал через суд принадлежность описанного имения ему, то Канцелярия приступала к продаже имущества с соблюдением всех правил, предусмотренных самой инструкцией. Но с Указа от 10 июня 1737 года видно, что правительство не было довольно деятельностью Канцелярии Конфискации. В частности, указывалось на то, что она не принимала необходимых мер для того, чтобы соответствующие учреждения на местах сообщали Канцелярию о поступлении конфискованных ценностях с целью уплаты штрафов и недоимок имений, а потому они фактически фиктивно переходили в собственность государства и владельцы продолжали ими владеть, не собираясь платить эти штрафы и недоимки. Также указывалось на то, что Канцелярия не выполняла правила о порядке продажи имущества: "оказывается неправильный продажу и только под видом публичного торга, а на самом деле, как некоторые чины той Канцелярии, так и секретари, отбирая лучшие вещи, сами себе покупают через подставных купцов за малые деньги на их имена, также и по другим - посторонним и знатным людям и сенатским секретарям и другим кому нужно, отбирают также лучшие вещи на выбор и продают за малые деньги, не допуская намеренно до тех вещей и товаров знатных купцов".

Для исправления ситуации были созданы новые формы описи движимого и недвижимого имущества, которое поступает в управление Канцелярии (отдельно для описания деревни, отдельно для завода, отдельно для городских домов и отдельно для скамеек), а также форма для отчета по прибылям, которые поступают из конфискованных имений,

Канцелярия Конфискаций просуществовала до 1780 года. Следовательно, наиболее существенная функция Канцелярии - описание конфискованной недвижимости, имущества, в том числе и такого, которое перешло в собственность государства, управление ими и продажу с публичных торгов.

Согласно "Своду законов Российской империи 1835 года все исполнительное производство осуществляла общая полиция. Главное заключалось в том, что исполнительное производство уже отделялось от судебной системы.

Согласно главы 14 "О решениях и их выполнении" книги 4 "Устава торгового" ("Свода учреждений и уставов торговых") определения коммерческих судов, которые не подлежали апелляционному обжалованию, исполнялись непосредственно после их объявления. Допускалась отсрочка исполнения, при этом в самом постановлении обязательно указывалось на какой срок и на каких основаниях. Должник не имел права на отсрочку в следующих случаях; 1) когда его имущество за неуплату по другим долгам продавалось с публичного торга; 2) когда он становился несостоятельным; 3) если он подлежал штрафу за неповиновение; 4) когда должник находился в тюрьме; 5) если были основания подозревать, что должник не выполнит решение суда.

Очень важным положением было то, что во всех решающих определениях (то есть когда выносилось решение по существу дела) коммерческих судов проводилось через полицию на тех же основаниях, что и исполнение решений других судебных учреждений. Полиция, получив из коммерческого суда указание относительно выполнения постановления, обязано было совершить это "буквально, не входя ни в какие рассуждения".

В 60-70-х годах XIX века в России была проведена судебная реформа.

В результате этой реформы на заседании Государственной думы был рассмотрен и утвержден "Устав гражданского судопроизводства", который вступил в силу 20 ноября 1864 года.

Учитывая достаточно подробное исследование в научной литературе вопрос относительно исполнения решений судов в этот период считаем необходимым остановиться лишь на основной аспект.

"Устав гражданского судопроизводства" учредил особое положение судебных приставов, которые принадлежали к судебной системе как специальные должностные лица для исполнения судебных решений. Состояли они непосредственно при кассационных департаментах Правительствующего Сената, судебных палатах и окружных судах, а также при мировых судьях и их съездах. Судебным приставам выдавали свидетельство на должность, особый знак и печать. Знак судебного пристава имел следующий вид: бронзовый посеребренный, в виде овала с закругленными в верхней и нижней части небольшими углами; в середине знака - герб того судебного ведомства, в котором пристав состоял. Сам знак носился на шее на бронзовой или серебряной цепочке.

Существовала сложная процедура назначения приставов, которая предусматривала установление соответствия цензам, прохождение квалификационной аттестации, подтверждение деловых и моральных качеств в рамках испытательного срока.

В это время суд отстранялся от руководства органами исполнения и исполнительное производство фактически становилось внесудебным институтом.

Исполнение судебных решений по указанным актом было самостоятельным и вполне обособленным производством, в котором действовал судебный пристав, что было достаточно прогрессивным для того времени. Ни суд, ни органы прокуратуры по своей инициативе не обязаны были осуществлять контроль за деятельностью судебного пристава. За всеми его действиями могли наблюдать лишь взыскатель и должник.

Следовательно, выполнять решения мировых судов могли и городская полиция, волостные и сельские начальники, и судебные приставы, которые находились при мировых судьях и их съездах. В коммерческих судах были особые присяжные приставы. Так создалась единая система исполнительных органов.

Следует также отметить, что исполнительное производство характеризовалось медлительностью. Ученый-юрист В. Шимановский отмечал, что в царской России даже при беспрепятственном исполнении судебных решений со времени провозглашения до его окончательного исполнения прошло более 2 лет16. Также обращалось внимание на большие расходы в исполнительном производстве, которые возлагались на стороны. Объяснялось это достаточно особенно. "Процессы - такие же несчастья, как и болезни, а врачей обязаны вознаграждать больные", - писал Является. Васьковский.

Наряду с имущественным сохраняется личная ответственность. Так, существовал личный арест должника, запрет должнику выезжать с места жительства или пребывания. Продолжительность заключения определялась в зависимости от величины неоплаченной суммы. Кроме того, детально регламентировались вопросы относительно предварительного решения, вступления его в законную силу, общие правила исполнения судебных решений, порядок обращения взыскания на движимое имущество, порядок описи, оценки движимого имущества, вопросы хранения арестованного имущества, продажи его на торгах, порядок обращения взыскания на ценные бумаги (акции и облигации), порядок обращения взыскания на имущество, находящееся во владении у третьих лиц, порядок обращения взыскания на недвижимое имущество, порядок его описания, оценки, управления описанным имуществом, продажа недвижимого имущества с публичных торгов, продажа заложенного имения, о принудительной передаче имущества, порядок распределения взысканной суммы между несколькими кредиторами, о розыске имущества и даже об исполнении решений судебных учреждений иностранных государств.

В период Временного правительства были сохранены все предыдущие меры взыскания и предыдущий порядок исполнения судебными приставами, который применялся в царской России.

Судебные приставы были упразднены после Октябрьской революции 1917 года вместе с судебной системой образца царской России, о чем говорилось в Декрете СНК РСФСР "О суде" № 2. В первые месяцы существования советской власти новые органы исполнения судебных решений организовывались по инициативе народа и выполняли их различные органы. По утверждению ученых, решения судов исполнялись судебными исполнителями, органами милиции, волостными и сельскими исполкомами.

Вопрос относительно выполнения судебных решений в советский период в научной литературе исследованы достаточно детально. А потому, на наш взгляд, стоит лишь отметить, что советское законодательство относительно выполнения судебных решений развивалось в направлении как можно большего прикрепления судебных исполнителей к судам. Решения судов, органов Государственного арбитража исполнялись судебными исполнителями, которые находились при народных судах. Система органов судебного исполнения состояла также из органов Государственного банка СССР. Приказы арбитража о взыскании неустойки в доход бюджета, а также о взыскании недоплаченных сумм государственной пошлины направлялись госарбитражами в соответствующие финансовые органы по месту нахождения должников. Таким образом, приказы госарбитражам выполнялись в установленном порядке через банк, если речь шла о взыскании денежных сумм со счетов предприятий, учреждений, организаций, либо через судебных исполнителей, если речь шла о выполнении других приказов. Был даже период (60- Е годы), когда решение госарбитражами исполнялось добровольно. И только в случае неисполнения в добровольном порядке взыскатель мог обратиться к соответствующего Госарбитража выдачи приказа, после чего - соответственно в банк или судебному исполнителю.

Принятый еще от 18.12.1965 года Гражданский процессуальный кодекс РСФСР18 разделом 5 регламентировал порядок исполнения решений судов, в том числе и арбитражных, и безграничное количество изменений, которые в него вносились, новые жизненные условия - все это доказывало древность и нежизнеспособность этих положений. В результате - работа по исполнению решений арбитражных судов не была поставлена должным образом.

На сегодняшний день на вопрос о сущности и месте исполнительного производства так и дан окончательный ответ. В работах разных исследователей, посвященных данной проблеме, имеют место быть значительные противоречия. В качестве примера можно привести следующие высказывания: «исполнительное производство - это стадия гражданского процесса»; «исполнительное производство

- самостоятельная отрасль права»; «исполнительное производство - комплексная отрасль права»; «исполнительное производство - часть административного процесса». На основании этого можно сделать вывод, что среди научных кругов часто встречаются довольно противоположные взгляды.

Исполнение правоприменительных актов обеспечивает единство экономического пространства в Российской Федерации, делая при этом гражданский оборот более определенным. В свою очередь это гарантирует его участникам помимо судебной защиты своих прав, еще и обеспечение возможности принудительного исполнения судебных актов, в том числе и судебных решений, а также их единообразное исполнение на всей территории РФ.

Требование, заявленное истцом ,помимо подтверждения судебным решением, должно быть воплощено в жизнь реально. Именно поэтому исполнительное производство необходимо рассматривать как завершающую стадию гражданского процесса. В свою очер Верховный Суд РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикцииобщепризнанныхпринциповинорммеждународногоправаи международных договоров Российской Федерации» постановил, что, исходя из смысла ст. 6 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод», исполнение решения суда является неотъемлемой составляющей «судебного разбирательства». Федеральный Закон «Об исполнительном производстве»19, принятый 2 октября 2007 года, расширил полномочия судебного пристава-исполнителя (далее

- СПИ). В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 64 Закона, СПИ вправе установить ограничения временного характера, касающиеся выезда должника из РФ. На основании ч. 2 ст. 24, в случае наложения ареста на имущество, а также принятии иных мер обеспечительного характера, СПИ уполномочен совершать исполнительные действия без предварительного уведомления об этом лиц, которые участвуют в исполнительном производстве.

Указанные выше нормы определяют права, введение которых, по сути, уменьшило контрольную роль суда. Однако внесённые изменения касательно содержания норм ГПК, прежде всего отмена ст. 435 ГПК «об отложении исполнительных действий» и наличие ст. 437 ГПК «о праве суда приостановить исполнительное производство» обращают внимание, что исполнительное производство является стадией гражданского процесса.

Роль суда заключается в надзоре по отношению к совершенным исполнительным действиям. Он выражается, прежде всего, в рассмотрении заявлений или жалоб как на действия, так и на бездействия судебных приставов- исполнителей.

Суд является ключевым, одним из самых важных субъектов исполнительного производства. При этом он обладает властными полномочиями. Так, закон предписывает суду решать круг разнообразных важных вопросов исполнительного производства. По общему правилу, все действия, носящие характер принудительного исполнения, осуществляются при получении приставами соответствующей санкции суда. Данный факт свидетельствует о месте исполнительного производства - оно бесспорно является завершающей стадией гражданского процесса.

Стадия исполнения заключается не только в выполнении постановлений судов общей юрисдикции. Также исполнению подлежат постановления таких органов, как арбитражные суды, Морская арбитражная комиссия и так далее. Так, АПК РФ включает в себя нормы о порядке исполнения постановлений арбитражных судов, например ст. 182 «Исполнение решения», ст. 187 «Исполнение определения», ст. 283 «Приостановление исполнения судебных актов арбитражным судом кассационной инстанции», ст. 298 «Приостановление исполнения судебного акта Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации» и др.

Исследовав исторические предпосылки возникновения и становления института исполнительного производства, мы приходим к выводам о возможности периодизации соответствующего законодательства по различным критериям.

Так, взяв за основу критерий доминирования личной или имущественной ответственности должника можно выделить следующие этапы.

Период от начального этапа развития государственности в XIII веке (фактического распада Киевской Руси), когда выполнения требований кредитора в отношении должника проводилось кредитором самостоятельно и господствовало так называемое "самоосуществление права"21.

Период после распада Киевской Руси и возникновения на ее территории феодальных княжеств, когда личная ответственность должника перестает быть главной и на первый план выдвигается имущественная ответственность. Фактически можно утверждать, что этот этап продолжается и до настоящего времени, поскольку современные тенденции развития законодательства, регулирующего порядок исполнения судебных решений, позволяют сделать вывод о наличии некоторых элементов (признаков) личной ответственности должника.

1.2 Органы, осуществляющие исполнительное производство

Федеральная служба судебных приставов (ФССП) является органом исполнительной власти, основная задача которой - обеспечивать вступление в силу и исполнение судебного постановления. ФССП находится в ведомстве Министерства юстиции РФ.

Во главе организации стоит директор ФССП - Главный судебный пристав РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом РФ. У директора есть несколько заместителей: Первый заместитель директора ФССП и четыре заместителя директора ФССП.

Центральному аппарату Службы подчинены территориальные органы ФССП, расположенные во всех субъектах федерации. Во главе территориальных подразделений стоят главные судебные приставы субъектов РФ, в их подчинении находятся уже самые мелкие структурные ячейки - районные отделы ФССП. Судебные приставы обычно относятся к тому или иному отделу ФССП.

В своей деятельности ФССП руководствуется прежде всего Конституцией РФ, а также Федеральными конституционными законами РФ, Федеральными законами РФ и актами Министерства Юстиции РФ. Помимо этого, могут приниматься акты Президента РФ и акты Правительства РФ, которые затрагивают деятельность Службы. Иногда правовой основой деятельности ФССП могут быть и международные договоры РФ.

Согласно Приказу ФССП России от 15 марта №86 «Об утверждении структуры и внесения изменений в штатное расписание центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов», в состав центрального аппарата службы входят такие управления, как:

«-управление организации исполнительного производства;

- управление организации дознания;

- организационно-контрольное управление;

- управление организации обеспечения установленного порядка деятельности судов;

- правовое управление;

- управление делопроизводства;

- управление делами;

- управление государственной службы и кадров;

- управление информационных технологий;

- управление организации работы по розыску должников, их имущества и розыску детей;

- управление рассмотрения обращений в исполнительном производстве;

- управление противодействия коррупции, обеспечения работы с кадрами и вопросов безопасности».

Также центральный аппарат ФССП РФ состоит из таких отделов, как отдел по взаимодействию со средствами массовой информации, а также отдел по защите государственной тайны, мобилизационной подготовке и гражданской обороне.

Правовой основой организации территориальных органов ФССП в соответствующих субъектах РФ является такой акт, как Приказ Минюста РФ от 21 мая 2013 года №74 «Об утверждении Типового Положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов»24.

Территориальные органы ФССП РФ состоят из аппарата управления территориальным органом и управлений, которые руководят деятельностью структурных подразделений территориальных органов на территории субъекта РФ. Во главе данных управлений стоит Главный судебный пристав соответствующего субъекта РФ. Они назначаются на должность приказом Министерства юстиции РФ

«о назначении…» по представлению Главного судебного пристава ФССП25.

Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. №1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» было утверждено Положение о Федеральной службе судебных приставов России и была определена ее подведомственность Министерству юстиции РФ.

Федеральная служба судебных приставов России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов и актов других органов.

Данное положение также определяет следующие основные задачи ФССП России:

1) Обеспечениеустановленногопорядкадеятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

2) Организация и осуществление принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве;

3) Управление территориальными органами ФССП России;

4) Ведение государственного реестра.

ФЗ от 21.07.1997 № 118 «О судебных приставах» наделяет судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, помимо всего прочего, полицейскими полномочиями, а именно: полномочиями по предупреждению и пресечению преступлений и правонарушений, право на задержание лиц, их совершивших, полномочия по поддержанию общественного порядка в судебных помещениях (ст. 11), право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 15-18).

ФССП подотчетна Министерству юстиции РФ, которое осуществляет общую координацию и контроль деятельности в пределах своих полномочий. Также оно имеет право на принятие нормативно-правовых актов, которые затрагивают сферу деятельности Службы.

Тем не менее, ввиду не совсем правоохранительного статуса Министерства юстиции, довольно спорен такой подход законодателей к установлению данной подведомственности. По нашему мнению, ФССП заслуживает более обособленного места в системе органов государственной власти с правоохранительным статусом.

В научных кругах существуют мнения о том, что ФССП не является органом с правоохранительными функциями и не может находиться в перечне правоохранительных органов28.

В какой-то мере это усложняет определение правового статуса Службы. Тем не менее, мы не согласны с данным мнением. В дальнейшем в данной работе, на основании проведённого анализа, мы приходим к выводу, что ФССП все же вправе считаться полноценным правоохранительным органом.

Так, правоохранительными органами считаются такие структуры, деятельность которых направлены на охрану законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, а также на борьбу с правонарушениями и их предупреждением.

Данные задачи характеризуют правоохранительную деятельность, основополагающими началами которой являются «защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, законных интересов общества и государства, обеспечение законности, безопасности и правопорядка».

В отличие от судебных приставов по ОУПДС, который имеет право на применение физической силы, спецсредств и оружия, судебный пристав- исполнитель такими полномочиями не наделен. Судебный пристав-исполнитель осуществляет следующие меры принудительного исполнения:

• обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста и его реализации;

• обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные доходы должника;

• изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе;

• обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц;

• другие меры, предпринимаемые в соответствии с ФЗ «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами.

Кроме того, как орган предварительного расследования на основании Уголовно-Процессуального Кодекса РФ, главный судебный пристав РФ, главные судебные приставы субъектов РФ, их заместители и старший судебный пристав отнесены к органам дознания. Также приставы предупреждают, выявляют, пресекают и расследуют уголовные преступления.

Органами дознания ФССП России в 2014 г. в суд направлено с обвинительным актом (постановлением) 405 уголовных дел, что на 24,4 % больше, чем за 2013 г. (316 дел). Аналогичная тенденция отмечается и в 2015 г.

Так, за 5 месяцев 2015 г. в суд направлено с обвинительным актом (постановлением) 104 уголовных дела, за 5 месяцев 2014 г. - 100 дел.

Судами по итогам 2014 г. рассмотрено 319 уголовных дел, возбужденных по ст. 315 УК РФ, что на 55 дел или 21,6 % больше, чем в 2013 г. (254 дела). По рассмотренным в 2014 г. уголовным делам судами постановлено 243 обвинительных приговора (в 2013 г. - 210 приговоров). За 5 месяцев 2015 г. судами рассмотрено 48 уголовных дел, возбужденных за совершение преступлений, предусмотренных ст. 315 УК РФ (в 2014 г. - 53 дела).

Данная статистика свидетельствует о постепенном повышении эффективности и качества применения мер уголовно-правового воздействия в отношении должников, не исполняющих судебные решения (ст. 315 УК РФ -«Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта»).

С начала 2012 г., судебные приставы осуществляют розыск должника, ответчика по гражданскому делу. До 2012 г. приставы могли осуществлять только лишь розыск имущества должника и розыск должника-организации.

В 2014 г. появляется еще один вид деятельности розыскного характера - исполнительный розыск в рамках исполнительного производства.

Теперь судебный пристав-исполнитель при осуществлении розыска должника и его имущества, могут производить следующие исполнительные и розыскные действия:

• запрашивать из банков данных оперативно-справочной, розыскной информации и обрабатывать необходимые для производства розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе (данные полномочия ранее, тем не менее, были предусмотрены законом об исполнительном производстве);

• проверять документы, удостоверяющие личность гражданина, если имеются основания полагать, что он и (или) его имущество находятся в розыске, или он удерживает ребенка, находящегося в розыске;

• осуществлять отождествление личности, опрашивать граждан, наводить справки, изучать документы, осматривать имущество, обследовать помещения, здания, сооружения, участки местности, занимаемые разыскиваемыми лицами или принадлежащие им, а также транспортные средства, принадлежащие указанным лицам.

Всего за 2015 г. был произведен розыск почти 76 тысяч должников, из которых 54 тысячи - должники по алиментам. Также был проведен успешный розыск 113 детей, разыскиваемых на основании запросов Министерства образования и науки РФ. Сумма разысканного имущества составила почти 2,8 млрд. руб.

В 2012 г. судебные приставы получили новую обязанность - оказание содействия сотрудникам органов внутренних дел в розыске и задержании лиц, скрывающихся от органов дознания, суда и следствия.

В ходе реализации данного полномочия, за 2015 г. разыскано 11 160 лиц (на 22 % больше чем в 2014 г.). Это говорит о верном направлении развития ФССП.

На основе вышесказанного можно сделать вывод, что ФССП России и органы внутренних дел выполняют схожие, зачастую идентичные функции. Отсюда в очередной раз напрашивается вывод о том, что ФССП все же является полноценным правоохранительным органом.

Федеральный закон № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 определяет основные задачи оперативно-розыскной деятельности:

«* выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

• осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших».

На основании этого мы в очередной раз убеждаемся, что ФССП предупреждает, выявляет, пресекает и расследует уголовные преступления наравне с другими правоохранительными органами, а также оказывает им непосредственное содействие в этом.

Стоит согласиться с Гуреевым В.А., который пишет, что: «Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» сегодня не предоставляет права ФССП России осуществлять указанную деятельность. Однако потребность в этом существует уже давно. Так, без применения методов оперативно-розыскной деятельности, выявление такого преступления, как разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса (ст.311УКРФ), на практике весьма затруднительно».

Итак, все вышесказанное позволяет сделать вывод относительно того, что специфика деятельности ФССП предопределяет необходимость признания ее как субъекта ОРД (оперативно-розыскной деятельности) в рамках Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». При этом необходимо предоставить ей право осуществлять ОРД в целях предупреждения, пресечения, выявления и раскрытия преступлений против правосудия.

Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 09.03.2016, с изм. от 10.03.2016) «Об исполнительном производстве» устанавливает такие правоохранительные функции, как:

«* обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста и его реализации,

• изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе;

• обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц и т. д.».

УПК РФ дополняет данные положения. Так, он определяет такую немаловажную функцию, как дознание. На основании этого, органы ФССП вправе осуществлять деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию преступлений.

Поэтому стоит подчеркнуть, что лишь вышеуказанные законы в полной мере определяют основные функции правоохранительного характера для ФССП, а также в какой-то степени характеризуют ее как правоохранительный орган.

Выводы по главе:

Исследовав исторические предпосылки возникновения и становления института исполнительного производства приходим к выводам о возможности периодизации соответствующего законодательства по различным критериям.