Особенности правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В настоящее время одной из задач, которая ставится государством и обществом перед системой образования является задача создания условий для обеспечения доступности и качества образования инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья. Современная социально ориентированная государственная политика в области образования направлена на обеспечение права каждого человека на образование, равного доступа к получению образования для всех, независимо от ограничений здоровья, при создании соответствующих условий в образовательных учреждениях.

Актуальность исследования определяется тем, что число людей с ограниченными возможностями здоровья с каждым годом увеличивается как в России, так и в мире. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, более 1 миллиарда людей имеют какую-либо форму инвалидности. Это соответствует почти 15% населения мира, многие из которых до сих пор находятся в маргинализованном положении и не могут получить ни общего, ни профессионального образования, что чрезвычайно обостряет проблему их включения в систему гражданского общества.

Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последние десятилетия однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к вопросу правового регулирования системы среднего профессионального образования в России. Научно-теоретическую основу исследования составляют труды ведущих российских юристов, работающих в области правового регулирования образования, в том числе среднего профессионального: А.П. Алехина, В.И. Байденко, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, А.И. Елистратова, А.Н. Козырина, А.Л. Коломенской, Ю.М. Козловой, Н.М. Розиной, Ю.Н. Стариловой, Ю.А. Тихомирова. Для решения поставленных задач были использованы научные труды таких авторов, как П.Ф. Анисимов, В.М. Боер, Н.А. Бокатюк, Е.Д. Волохова, Спасская В.В., П.И. Третьяков, и другие.

В последнее время в центре научных дискуссий находятся проблемы поиска эффективных решений практической реализации теоретических оснований инклюзии, способствующих достижению глобальной цели инклюзивного образования - созданию инклюзивного общества как подлинно гуманистического общества, фундаментальным базисом которого является инклюзивная культура.

Вместе с тем, как справедливо указывают Г.А. Резник и М.А. Курдова3, в настоящее время много внимания уделяется инклюзивному образованию, в частности, средствами массовой информации, но мало кто понимает и интересуется, о чём именно идёт речь. Реклама даёт некоторое представление о том, что это образовательные органиазации, где дети-инвалиды и просто дети учатся вместе, но на деле это представление не раскрывает сути проблемы. Между тем, вопросами инклюзивного образования занимаются многие учёные: С.В. Алехина, Е.В. Ковалев, Н.М. Назарова, Е.М. Старобина, Е.Р. Ярская-Смирнова и др.

Однако вопросами получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья, особенно с точки зрения правового регулирования, уделяется не столь много внимания.

Целью данной работы является определение особенностей правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели запланировано решение следующих основных задач:

— уточнение понятия и содержания правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации;

— изучение и систематизация нормативно-правовых основ управления инклюзивным среднем профессиональным образованием;

— исследование механизма и особенностей организационно-правового регулирования инклюзивного среднего профессионального образования на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— изучение административно-правовой организации механизма лицензирования и аккредитации образовательной деятельности по профессиям и специальностям среднего профессионального образования в части учета требований по обучению лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов;

— выявление и анализ организационно-правовых аспектов совершенствования деятельности образовательных организаций по вопросу обучения инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере нормативно-правового регулирования системы инклюзивного среднего профессионального образования в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы образовательного права, регламентирующие основы государственного управления системой инклюзивного среднего профессионального образования.

Методологическую основу исследования составили специальные юридические средства и методы, а именно: анализ, синтез, системный и историко-юридический методы, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Применение указанных методов в сочетании с последними достижениями педагогической, психологической и юридической мысли позволило выявить и проанализировать особенности правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации.

Научная новизна магистерской диссертации состоит в том, что она является одним из немногих исследований, посвященных изучению особенностей правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации, а также особенностей механизма осуществления административно-правового управления системой инклюзивного среднего профессионального образования.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и положения использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности РАНХиГС, в процессе преподавания на программах дополнительного профессионального образования, при подготовке учебных пособий.

1. Система правового регулирования инклюзивного среднего профессионального образования

В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека. Почти во всех странах существуют законы об образовании, необходимые для обеспечения правовых основ функционирования системы образования. Эти законы нуждаются в периодическом обновлении в целях приведения их в соответствие с изменяющимися запросами государственной образовательной политики.

По мнению ряда авторов низкая конкурентоспособность инвалидов на рынке труда связана не только с теми ограничениями, которые накладывает их здоровье на профессиональную занятость (о чем говорят довольно много), но и с более низким уровнем образования инвалидов по сравнению с населением, не имеющим ограниченных возможностей здоровья (о чем сейчас практически не говорят) (приложение 1).

Без профессионального образования уделом инвалидов становятся лишь малоквалифицированные и низкооплачиваемые работы, которые зачастую по своему качеству намного отстают от потенциальных возможностей этой категории населения. В результате проигрывают и общество, и сами инвалиды.

Таким образом, сложившаяся ситуация для инвалидов проявляется явным сужением горизонтов самореализации, для общества и государства - неэффективным использованием столь дефицитных в нашей стране трудовых ресурсов.

В период после окончания Второй мировой войны, когда в мировом сообществе стали преобладать социальные ценности и гуманитарные приоритеты, права лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов стали привлекать все большее внимание различных международных политических и общественных организаций.

В этот период была создана Организация объединенных наций и приняты важнейшие международные документы, в том числе касающиеся прав инвалидов: Всеобщая декларация прав человека (1948); Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования; Декларация о правах инвалидов (1975); Всемирная программа действий в отношении инвалидов (1982); Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993), Конвенция о правах инвалидов (2006).

В указанных документах признается неотъемлемое право человека-инвалида на достойную жизнь, на предоставление ему равных с другими членами социума возможностей, что для инвалида означает в первую очередь право свободно получить образование, в том числе профессиональное.

Одним из первых специальных международных актов, обратившихся к вопросу соблюдения прав человека, к которым относится и право на образование, является «Всеобщая декларация прав человека» от 10 декабря 1948 года (далее - Всеобщая декларация), ставшая основой для других международно-правовых документов (конвенций и договоров).

Во Всеобщей декларации не были непосредственно представлены разделы по отношению к инвалидам, но она провозгласила личные права и свободы для каждого. Одним из принципов Всеобщей декларации заключается в том, что права личности основаны на врожденном достоинстве каждого человека. Достоинство, право на свободу и равенство неоспоримы. Здесь важен принцип равноправия всех членов человеческого сообщества, взрослых и детей, и подчеркивается недопустимость дискриминации человека по какой либо причине.

Также Всеобщая декларация обеспечивает нормативную базу, ставшую основой для международных правовых стандартов, касающихся инвалидов. Люди, имеющие инвалидность, вправе реализовывать весь комплекс гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав, причем вправе осуществлять их на равных основаниях с другими людьми.

В статье 26 Всеобщей декларации отмечается, что каждый человек имеет право на образование, а также, что образование должно быть ориентировано на полное развитие человеческой личности.

Вместе с тем, как указывает Лыхина Т.А., несмотря на изложенные в Всеобщей декларации важнейшие положения в гуманитарной сфере, международное сообщество сравнительно недавно обратило внимание на вопросы защиты прав инвалидов. До конца 70-х годов XX столетия доминировала концепция признания за инвалидами всех основных прав без специальных мер по их защите. Считалось, что принципы запрещения дискриминации по причине инвалидности и уважения человеческого достоинства достаточны для инвалидов. Однако изучение проблем инвалидности и практическая деятельность по защите прав инвалидов выявили необходимость создания отдельной международной системы защиты их прав.

В 1975 году Организацией Объединенных Наций была принята «Декларация о правах инвалидов», утвержденная Резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН 09 декабря 1975 года, в которой говорится, что инвалиды обладают теми же гражданскими и политическими правами, что и другие люди. Инвалидами признают лиц, «неспособных обеспечить самостоятельно, полностью или частично потребности нормальной личной и/или общественной жизни в результате недостаточности, врожденной или нет, его или ее физических или умственных способностей».

Принцип равных прав инвалидов и не инвалидов предполагает, что потребности всех без исключения людей имеют важное значение. В связи с этим, «инвалиды должны быть обеспечены услугами, позволяющими им полностью интегрироваться в общество» а также они «вправе рассчитывать на меры, позволяющие им стать как можно более самостоятельными».

Учитывая значимость проблемы Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 1981 год Международным годом инвалидов, а период с 1983 по 1992 - Десятилетием инвалидов ООН.

Наиболее важным результатом проведения Международного года инвалидов стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1982 года «Всемирной программы действий в отношении инвалидов» (далее - Всемирная программа).

Цель Всемирной программы заключается в содействии эффективным мерам в целях предупреждения инвалидности, восстановления трудоспособности и реализации целей равенства и полного участия инвалидов в социальной жизни и развитии.

По мнению авторов международно-правовые документы по правам инвалидов, принятые после этого вплоть до 90-х годов прошлого столетия как правило решали отдельные проблемы инвалидов, но не защищали права инвалидов в целом. И только в 1993 году был принят один из основных документов, посвященных правам инвалидов, - «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» (далее - Правила).

Несмотря на то, что Правила не являются юридически обязывающими, по существу они являются одним из первых универсальных правовых актов, содержащий моральные и политические требования к присоединившимся государствам по принятию мер, направленных на выравнивание возможностей для инвалидов.

Правила охватывают важные условия для возможности участия инвалида в адаптированном обществе, с помощью таких мер как лечение, реабилитация и применение вспомогательных средств.

Правила охватывают большинство сфер, важных для участия в обществе, таких как физическая доступность, доступная информация, образование, работа, семейная жизнь, культура, свободное время и религия.

Отдельно в Правилах указаны стандарты доступа инвалидов к образованию. В тех странах, где образовательная система «не удовлетворяет потребностям всех категорий инвалидов, может применяться система специального образования». Однако государства должны стремиться к тому, чтобы постепенно интегрировать специальное обучение в общую систему образования.

Наиболее значимым международным документом в области защиты прав инвалидов является Конвенция ООН о правах инвалидов (далее - Конвенция), которая была принята Генеральной Ассамблеей 13 декабря 2006 г. и вступила в силу 3 мая 2008 года.

Конвенция направлена на обеспечение полного участия инвалидов в гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни общества (социальную интеграцию), ликвидацию дискриминации по признаку инвалидности, защиту инвалидов и осуществление ими всех прав человека и основных свобод, а также на создание эффективных правовых механизмов обеспечения этих прав.

Статья 24 этой Конвенции посвящена правам инвалидов на образование и закрепляет основные принципы их обеспечения, важнейшими из которых являются исключение дискриминации и равенство возможностей на получение

инклюзивного образования на всех уровнях и обучение в течение всей жизни с целью получения возможности полноценно участвовать в жизни общества. Безусловно, наиболее важным для реализации права на образование является обеспечение государством надлежащих возможностей и соответствующей поддержки, предоставляемых инвалидам для практической реализации права на получение образования, включая профессиональное, что также закреплено в данной статье и должно найти развитие в национальных законодательствах стран, ратифицировавших данную Конвенцию.

В разных странах мира принято свое национальное законодательство, обеспечивающее права инвалидов.

В США права инвалидов закреплены законодательно и включены в общую систему гражданских прав, запрещающая дискриминацию человека. Базовым нормативным правовым актом в данном вопросе выступает закон «Об инвалидах», 1990, защищающий на федеральном уровне права этой социальной группы и не допускающий ее дискриминации в трудовых отношениях, в государственных органах власти, в местах общественного пользования, торговле, на транспорте. Указанный закон предписывает органом власти всех уровней обеспечивать для инвалидов «равный доступ к получению преимуществ от различного вида деятельности, программ и услуг». Это означает и пользование государственными системами здравоохранения, образования и социальных услуг.

Авторы исследования отмечают, что в настоящее время большинство стран Европы имеют достаточно разработанное и эффективное национальное законодательство о правах инвалидов, дающее им возможность реализовать основные человеческие интересы и потребности, включая и профессиональные. Несмотря на существенные страновые различия в европейских правовых нормах о праве инвалидов на профессиональное образование и последующее трудоустройство, общей характерной чертой является комплексный межведомственный подход и инклюзивность, обеспечивающие возможность социальной интеграции инвалидов и максимальную самостоятельность (независимость) жизнеобеспечения.

Таким образом, разработанное международное законодательство позволяет оценить российскую национальную политику в области прав инвалидов в сфере образования, а также наметить стратегию в области гармонизации законодательства и правоприменительной практики.

На протяжении многих лет государственная поддержка инвалидов в нашей стране сводилась в основном к обеспечению их необходимыми средствами лечения и реабилитации, а также минимальными материальными компенсациями, возмещающими невозможность самостоятельно обеспечить свои жизненные потребности. В системе образования инвалидов в России, также как ранее в СССР, на всех уровнях образования, включая профессиональное образование, преобладал коррекционный подход, изолирующий людей с инвалидностью от общества и ограничивающий свободу их профессионального выбора. К сожалению, социальная изоляция инвалидов в то время не рассматривалась как дискриминация, а предоставление им возможностей активно участвовать в жизни общества наравне со здоровыми людьми отнюдь не являлось приоритетом государственной социальной политики того времени. И только с 90-х годов прошлого столетия отношение к инвалидам и их социальному статусу стало постепенно меняться, и прежде всего под влиянием международного гуманитарного права.

Как указывает Назарова Н.М. в настоящее время законодательная политика в Российской Федерации направлена на то, чтобы постепенно привести существующие в стране законодательные акты в соответствие с международными нормами. Поэтому в течение последних десятилетий были приняты меры по ратификации и реализации ряда международных документов, в том числе касающихся защиты прав и обучения инвалидов.

Реализация права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов традиционно является одним из значимых аспектов государственной политики в сфере образования20. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции о правах инвалидов.

Создание устойчивой правовой основы деятельности профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья вряд ли можно себе представить без наличия определенных нормативных правил.

Под термином «образование» в обычной жизни, как правило, понимают наличие у индивида некоторого количества знаний, умений, навыков и компетенций, которые нашли свое подтверждение документом, выданным образовательной организацией. В статье 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об образовании) закреплено, что под образованием следует понимать «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов».

По мнению И.Ф. Никитиной, юридическая конструкция права на образование отличается сложной структурной организацией, в основе которой лежит выделение соответствующих видов и уровней образования. Так, исходя из структуры образования, закрепленной в статье 10 Федерального закона об образовании право на образование включает в себя право на общее образование, право на профессиональное образование, право на дополнительное образование и право на профессиональное обучение.

При этом, поскольку профессиональное образование подразделяется на уровни согласно части 5 статьи 10 Федерального закона об образовании (среднее профессиональное образование и высшее образование), в составе права на профессиональное образование можно выделить право на среднее профессиональное образование и право на высшее образование. Таким образом, по мнению Задориной М.А., право на среднее профессиональное образование является разновидностью права на профессиональное образование и относительно самостоятельной частью права на образования.

В статье 68 Федерального закона об образовании сформулирована цель среднего профессионального образования, отражающая «подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования».

Минимальный уровень образования, на базе которого могут быть реализованы образовательные программы подготовки квалифицированных рабочих или программы подготовки специалистов среднего звена, является основное общее или среднее общее образование. Соответственно лица с ограниченными возможностями здоровья, не завершившие образовательные программы общего образования указанного уровня, не могут быть зачислены на образовательные программы среднего профессионального образования.

Согласно статье 12 Федерального закона об образовании в Российской Федерации реализуют следующие образовательные программы среднего профессионального образования - программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих и программы подготовки специалистов среднего звена. Причем содержание профессионального образования должно обеспечивать получение квалификации.

Нововведением Федерального закона об образовании, в отличии от ранее действующих законов в сфере образования, явилась норма предоставление государственных гарантий получения среднего профессионального образования за счет средств бюджета на общедоступной основе, что немаловажно для инвалидов, которые постоянно нуждаются в специальных мерах государственной поддержки. Указанная норма приведена в соответствие со статьей 43 Конституции Российской Федерации, и тем самым устранила существовавшие ранее ограничения относительно бесплатности среднего профессионального образования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4; часть 1 статьи 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений.

Основным федеральным законом, определяющим принципы государственной политики в сфере инклюзивного образования, является Федеральный закон об образовании. Указанный Федеральный закон регулирует вопросы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья и содержит ряд статей, касающихся инклюзии.

Так, в Федеральном законе об образовании в впервые в России введено понятие инклюзивного образования. В статье 2 Федерального закона об образовании инклюзивное образование определяется как обеспечение равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей.

Под инклюзивным средним профессиональным образованием нами понимается приобретение обучающимися инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в процессе освоения образовательных программ среднего профессионального образования знаний, умений, навыков и компетенций, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работы по конкретной профессии или специальности.

Согласно статье 4 Федерального закона об образовании отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом об образовании, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

В Конституции Российской Федерации, как в акте высшей юридической силы, закреплено право каждого на образование и гарантируется общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

В свою очередь Федеральный закон об образовании конкретизирует конституционно закрепленные положения. В статье 5 указанного закона уточняется, что гарантируется право каждого человека на образование и гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами среднего профессионального образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Кроме того, указано, что в целях реализации права каждого человека на образование федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Этой же цели служат положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Его статья 26.3 относит организацию предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Министерство образования и науки Российской Федерации, как орган нормативно-правового регулирования в сфере образования, рекомендовал в своем письме от 01 апреля 2013г. № ИР-170/17 «О Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» принять базовые законы субъекта Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере образования, применительно к социально-экономическим, национальным, географическим и иным особенностям региона.

При этом, по отдельным вопросам, в том числе касающихся особенностей организации образовательной деятельности инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, социальных и иных гарантий обучающихся, особенностей организации управления образованием на территории субъекта Российской Федерации, могут быть приняты отдельные законодательные или иные нормативные актами субъектов Российской Федерации, регулирующие различные вопросы построения региональной системы образования.

Так, в городе Москве изданы несколько законов, касающихся получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья: от 29 июня 2005г. № 32 «О профессиональном образовании в городе Москве» и от 28 апреля 2010 г. № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве». Причем, действие последнего закона распространяется не только на детей-инвалидов, но и на иных лиц, не признанных в установленном порядке детьми-инвалидами, но имеющих временные или постоянные ограничения возможностей здоровья и нуждающихся в создании специальных условий обучения (воспитания), а также инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья в возрасте старше 18 лет, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.

К федеральным нормативным актам относятся указы Президента Российской Федерации, основная нормативная функция которых заключается в оперативном обеспечении правового регулирования наиболее важных вопросов, не урегулированных законодательными актами.

К примеру, в разные годы были изданы указы Президента Российской Федерации заложившие основы формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности (от 2 октября 1992 г. № 1156 «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности»28), поручившие подготовить перечень федеральных целевых программ по решению проблем инвалидности и инвалидов (от 2 октября 1992 г. № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов»)29, разработать комплекс мер, направленных на повышение эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов, на обеспечение доступности профессионального образования (от 07 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики») и др.

В целях получения инклюзивного среднего профессионального образования принят ряд подзаконных актов Правительства Российской Федерации, разъясняющих порядок и правила применения тех или иных законодательно установленных норм. В частности, были приняты постановления Правительства Российской Федерации установившие требования по проведению обязательной экспертизы проектно-сметной документации на строительство и реконструкцию зданий и сооружений в части обеспечения доступности их для инвалидов (от 12 августа 1994 г. № 927 «Об обеспечении формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности»), утвердившее правила признания лица инвалидом (от 20 февраля 2006 г. № 95), принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 г. № 1921-р, утвердившее комплекс мер, направленных на повышение эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов и на обеспечение доступности профессионального образования на 2012-2015 годы.

В целях создания необходимых условий для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья федеральные государственные органы вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы.

К примеру, в 2000 г. утверждена Национальная доктрина образования в Российской Федерации и реализовались федеральные целевые программы в области развития образования и социальной поддержки инвалидов, благодаря которым ряд образовательных учреждений получил дополнительное финансирование, в том числе на укрепление материально-технической базы образования инвалидов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2000 г. № 36 «О федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 г.», в стране были созданы и оснащены модельные центры среднего и высшего профессионального образования, а также осуществлены некоторые другие меры по профессиональной реабилитации инвалидов.

К нормативным ведомственным актам федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих государственное регулирование в сфере образования, относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти34 (далее - Правила подготовки) и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, что способствует повышению их качества. Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (пункт 1 Правил подготовки).

В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки Российской Федерации, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, компетенции которых определяется соответствующими Положениями.

К ведомственным актам, регулирующим вопросы инклюзивного среднего профессионального образования, относятся приказы Министерства образования Российской Федерации: от 12 ноября 2003 г. № 4206 «О совершенствовании профессионального образования инвалидов», поручивший определить ряд учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования в качестве окружных учебно-методических центров по обучению инвалидов и разработать программу развития непрерывного многоуровневого профессионального образования инвалидов; от 24 мая 2004 г. № 2356 «О федеральных головных и окружных учебно-методических центрах по обучению инвалидов», в котором определены окружные учебно-методические центры по обучению инвалидов и подготовлены конкурсы на поставку оборудования за счет средств Федеральной программы развития образования образовательным; от 21 сентября 2009 г. № 341 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2009 г. № 525» (вместе с «Требованиями к оснащению рабочих мест для детей-инвалидов и педагогических работников, а также центров дистанционного образования детей-инвалидов компьютерным, телекоммуникационным и специализированным оборудованием и программным обеспечением для организации дистанционного образования детей-инвалидов, а также к подключению и обеспечению технического обслуживания указанных оборудования и программного обеспечения»); от 20 сентября 2013 г. № 1082 «Об утверждении Положения о психолого-медико-педагогической комиссии», регламентирующие цели, структуру, направления деятельности психолого-медико-педагогической комиссии; от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования», утвердившие показатели мониторинга, касающиеся лиц с ограниченными возможностями здоровья; от 09 ноября 2015 г. № 1309 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере образования, а также оказания им при этом необходимой помощи»; от 02 декабря 2015 г. № 1399 «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») Министерства образования и науки Российской Федерации по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и предоставляемых на них услуг в сфере образования» и др.

Приказом Минобрнауки России от 14 июня 2013 г. № 464 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования (далее - Порядок образовательной деятельности), в том числе регулирующий особенности организации образовательной деятельности для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В Порядке образовательной деятельности указывается, что обучение по образовательным программам среднего профессионального образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья осуществляется образовательной организацией с учетом особенностей психофизического развития, индивидуальных возможностей и состояния здоровья таких обучающихся. При этом установлена численность обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в учебной группе до 15 человек.

Порядком образовательной деятельности вводится обязанность образовательной организации обеспечивать предоставление учебных, лекционных материалов в электронном виде с учетом особых потребностей обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

Приказом Минобрнауки России от 16 августа 2013 г. № 968 установлен Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего профессионального образования (далее - Порядок ГИА), утвердивший в том числе порядок проведения государственной итоговой аттестации для выпускников из числа лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Порядком ГИА определено, что для выпускников из числа лиц с ограниченными возможностями здоровья государственная итоговая аттестация проводится образовательной организацией с учетом особенностей психофизического развития, индивидуальных возможностей и состояния здоровья таких выпускников.

Порядком ГИА установлен срок подачи выпускниками или родителями (законными представителями) несовершеннолетних выпускников письменного заявления о необходимости создания для специальных условий при проведении государственной итоговой аттестации: не позднее чем за 3 месяца до начала государственной итоговой аттестации.

При проведении государственной итоговой аттестации обеспечивается соблюдение общих требований (по присутствию в аудитории ассистента, пользовании необходимыми выпускникам техническими средствами. обеспечения возможности беспрепятственного доступа выпускников в аудитории, туалетные и другие помещения) и дополнительных требований в зависимости от категорий выпускников с ограниченными возможностями здоровья (для слепых, для слабовидящих, для глухих и слабослышащих, с тяжелыми нарушениями речи, для лиц с нарушениями опорно-двигательного аппарата).

Порядком приема на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования, утвержденным приказом Минобрнауки России от 23.01.2014 № 36, установлены особенности проведения вступительных испытаний для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья и необходимость создания для поступающего специальных условий при проведении вступительных испытаний в связи с его инвалидностью или ограниченными возможностями здоровья.

Таким образом, система правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья в России представляет собой иерархически выстроенную совокупность нормативных правовых актов об образовании, регулирующих сферу инклюзивного среднего профессионального образования.

2. Механизм и особенности организационно-правового регулирования получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья

Право на образование в единстве с другими правами и свободами человека существует до формирования системы права и независимо от государства. Государство лишь признает право на образование и обязано принять все меры к тому, чтобы каждый мог этим правом воспользоваться. Поэтому государство должно создать правовой механизм, действие которого обеспечивает реализацию права на образование.

Как утверждает в своей работе Калпинская O.E. механизм реализации права на образование представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих нормативных, организационных и инструментальных институтов, при помощи которых устанавливаются правила, регламентирующие поведение субъектов образовательной деятельности, определяются пути преодоления конфликтных ситуаций, возникающих в образовательном процессе, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности за неисполнение и нарушение требований образовательного законодательства.

В статье 89 Федерального закона об образовании установлены основные направления, по которым осуществляется управление сферой образования, органы, осуществляющие управление системой образования и вопросы координации деятельности органов управления в процессе осуществления ими функций управления системой образования.

Одним из элементов, составляющих структуру системы образования, является формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, в том числе в сфере инклюзивного среднего профессионального образования.

Институциональную составляющую системы управления инклюзивным среднем профессиональным образованием на федеральном уровне составляют:

федеральные органы исполнительной власти, основным направлением которых является разработка и реализация государственной политики в сфере образования (Минобрнауки России, Рособрнадзор);

федеральные органы исполнительной власти различной отраслевой компетенции, имеющих в своем ведении профессиональные образовательные организации и, в этой связи, наделенные определенными управленческими полномочиями в области образования (Минтруд России, Минтранс России, Минздрав России и др.). Полномочия указанных федеральных органов государственной власти в сфере образования установлены в статье 6 Федерального закона об образовании.

По мнению Козырина А.Н. и соавторов среди федеральных органов исполнительной власти, занятых в процессе управления образованием, можно условно выделить «профильные» органы и «отраслевые» министерства.

«Профильными» органами управления, созданными для осуществления управления исключительно в сфере образования, являются Министерство образования и науки Российской Федерации и находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере образования, а также в сфере социальной поддержки и социальной защиты обучающихся образовательных организаций.

Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 466. В составе Минобрнауки России сформирован Департамент государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров и ДПО (далее - Департамент), основными направлениями деятельности которого являются нормативное правовое регулирование в сфере среднего профессионального образования, профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, а также развитие инклюзивного образования и организация конкурсов профессионального мастерства для людей с инвалидностью «Абилимпикс». Положение о Департаменте утверждено приказом Минобрнауки России от 30 октября 2013 г. № 1201.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Рособрнадзор находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации и действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 594.

Профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования, реализующие инклюзивное среднее профессиональное образование, находятся не только в ведении Минобрнауки России, но и в ведении различных «отраслевых» министерств - Минкультуры России, Минздрава России, Минтранса России, Минсельхоза России и т.д.

«Отраслевые» министерства осуществляют управленческие функции только по отношению к образовательным организациям, находящимся в их ведении.

Соответствующие функции чаще всего возлагаются на управления (департаменты) науки и образования, создаваемые в структуре «отраслевых» министерств38.

К примеру, в составе Минтруда России сформирован департамент по делам инвалидов. В соответствии с Положением о Департаменте по делам инвалидов, утвержденном приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 4 сентября 2012 г. № 165, к его ведению относятся в том числе вопросы организационно-методического руководства подведомственных образовательных учреждений среднего профессионального образования инвалидов.

Органы управления образованием на региональном уровне (министерство образования республики или области, главное управление (департамент) образования администрации области), наделяются полномочиями, определенными в статье 8 Федерального закона об образовании. Их статус определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации, а также в положениях об органе управления образования.

К примеру, в Положении о Департаменте образования города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. № 447-ПП, установлено, что Департамент образования города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования с учетом региональных социально-экономических особенностей города Москвы, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования.

В Положении о Министерстве образования Московской области, утвержденном постановлением Правительства Московской области от 07 февраля 2014 г. № 41/240, установлено, что Министерство образования Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере образования, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координацию деятельности в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных организаций Московской области, образованных для реализации отдельных функций государственного управления Московской областью.

В статье 7 Федерального закона об образовании установлены полномочия Российской Федерации в сфере образования, которые передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В институциональном плане переданные полномочия могут осуществляться органом управления образования с созданием или без создания специального органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае, как правило, выполняется Административный регламент исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 июня 2017 г. № 546.

В некоторых субъектах Российской Федерации в рамках органа государственного управления в сфере образования создавалось специализированное структурное подразделение, на которое возлагалась реализация переданных региону отдельных полномочий федеральной власти по контролю и надзору в сфере образования. Так, например, в соответствии с приказом министерства образования Нижегородской области от 26 февраля 2013 г.

№ 366 «Об утверждении Положения об управлении по контролю и надзору в сфере образования» было создано управление по контролю и надзору в сфере образования, которое является структурным подразделением министерства образования Нижегородской области.

В ряде субъектов Российской Федерации под переданные на региональный уровень федеральные полномочия в сфере образования создаются самостоятельные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю и надзору в области образования. Например, в Республике Тыва переданными на региональный уровень полномочиями Российской Федерации в сфере образования наделена Служба по лицензированию и надзору отдельных видов деятельности Республики Тыва, включающая полномочия по контролю и надзору в сфере образования (постановление правительства Республики Тыва от 25 января 2011 г. № 39), в Иркутской области - Служба по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области (постановление правительства Иркутской области от «01» декабря 2011 года № 353-пп) и т.д.

Важным элементом управления системой образования является осуществление стратегического планирования развития системы образования.

Минобрнауки России определило стратегию развития системы среднего профессионального образования, одобрив на Коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации (протокол от 18 июля 2013 г. № ПК-5вн)

«Стратегию развития системы подготовки рабочих кадров и формирования прикладных квалификаций в Российской Федерации на период до 2020 года» (далее - Стратегия).

В Комплекс мер по реализации Стратегии вошли мероприятия по созданию условий для обучения инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья:

утверждение требований к организации образовательного процесса; внесение изменений в утвержденные федеральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального образования, разработка и утверждение специальных федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального образования (при необходимости); создание в профессиональных образовательных организациях, обучающих лиц с ограниченными возможностями здоровья, безбарьерной среды.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 15 апреля 2014 г. № 295 утвердило государственную программу Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы». В рамках указанной государственной программы сформирована подпрограмма 1 «Реализация образовательных программ профессионального образования», целью которой является существенное увеличение вклада профессионального образования в социально-экономическую и культурную модернизацию Российской Федерации, в повышение ее глобальной конкурентоспособности, обеспечение востребованности экономикой и обществом каждого обучающегося. Одним из основных индикаторов реализации подпрограммы является увеличение доли зданий образовательных организаций профессионального образования, приспособленных для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. № 497 Федеральной целевой программы развития образования на 2016 - 2020 годы (далее - ФЦПРО), установлены индикаторы и показатели, учитывающие долю образовательных организаций среднего профессионального образования, в которых обеспечены условия для получения среднего профессионального образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий.