Государственно-правовая поддержка детей-сирот в Советской России в 1920-e годы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

2.1 Государственная система социальной защиты детей-сирот

Заключение

Введение

Актуальность

О благополучии в стране можно судить по тому - насколько социально защищены в ней наиболее нуждающиеся категории населения и, несомненно, одной из таких категорий являются дети-сироты. Государственная политика в отношении данной категории существовала практически всегда, но особенно такое внимание требовалась в наиболее тяжелое для страны время, одним из которых являлся постреволюционный период.

В 1917 - 1920-х годах в связи со сменой политического строя и резким увеличением количества детей-сирот был проведен целый ряд глубоких, всеохватывающих реформ в сфере государственной политики в отношении данной социальной группы. На теоретическом, законодательном, а затем и практических уровнях осуществлялась разработка новых принципов государственной поддержки.

Актуальность данного исследования состоит в том, что в рассматриваемый в исследовании период -1920 гг., проблемы сиротства и огромного ряда, связанных с ним, социальных девиаций были во многом успешно разрешены на государственном уровне, несмотря на тяжелое экономическое положение в стране.

Данный исторический период был временем глобальных социальных перемен и экспериментов охвативших все общественные сферы. Не исключением стал вопрос государственно-правовой и социальной поддержки детей сирот, при решение которого был накоплен уникальный опыт, который, несомненно, может быть полезен и интересен в современной России.

Вместе с тем, за последнее время была опубликована масса источников и литературы, отражающих вопросы государственной политики раннего советского периода, что также обусловило актуальность разработки данной темы, изучения и переосмысления ряда сложившихся в науке представлений о результатах деятельности органов советской власти в вопросе эффективности государственной политики в отношении детей-сирот в 1920-е гг. В связи с этим возникла необходимость научной разработки исторического опыта государственно-правовой поддержки детей-сирот. Ведь дети - это будущее каждого народа, каждого государства. От того, как государство заботится о своем подрастающем поколении, зависит завтрашний день общества.

Сказанное выше обосновывает необходимость нового, глубокого осмысления и научного обобщения материала и опыта по государственной поддержке детей-сирот, накопленного нашей страной на данном этапе своего развития.

Степень изученности

В историографическом изучении представленной темы исследования можно выделить два периода изучения - советский и постсоветский (современный). И, условно, советский период можно поделить на этапы: 1920-1930 годы и 1930 -середина 1980-х годов.

Первый этап историографии советского периода по государственной политике в отношении детей-сирот привлекает особое к себе внимание, поскольку изначально процесс изучения государственной политики происходил одновременно с ее фактическим формированием и реализацией. Авторами научных работ являлись непосредственные участники событий, занимавшие разное социальное положение и степень вовлеченности в исследуемые события. В этом отношении следует подчеркнуть, что работы данного периода занимают промежуточное положение между источниками и исследовательскими работами. И, несомненно, они содержат огромный фактический материал, представляющий источниковую и научную ценность, так как именно в данный период обозначились основные направления разработки данной тематики и сделаны первые шаги по анализу и систематизации источникового материала.

К основной группе исследуемых трудов по государственной политике в отношении детей-сирот следует отнести работы политических деятелей послереволюционной России - А.В. Луначарского1, А.М. Коллонтай2, С.И. Каплуна3, Е.И. Ярославского4, Н.К. Крупской5, В.И. Лeнина6 и др.

В данных работах разработана теоретическая база проводимых государственных реформ, эти труды также содержат большой объем материала, касающегося политических установок проводимых мер, сами меры осуществления государственной политики и анализ первых результатов их проведения. Помимо общетеоретических исследований о состоянии вопроса, в двадцатые годы проводятся исследования специалистов- практиков: социологов, педагогов, юристов, посвященных различным аспектам государственно-правовой и социальной поддержки. Изучая ряд научных публикаций по государственной политике в целом, в период первых лет существования Советского государства и периода НЭПа, следует особо отметить научные труды А.Н. Винокурова и И.К. Ксенофонтова7. Данные работы интересны тем, что в них содержатся разделы по охране материнства и детства, в том числе исследуются вопросы сиротства и вопросы организации государственной политики в рамках данного направления. В данных работах наиболее ценно то, что прослеживаются изменения во взглядах на политику, дается обоснование принципиальных различий и Он же. Великий почин // Полн. собр. соч. Т. 39; Издательство политической литературы М. 1968

Он же. Советская власть и положение женщины // Полн. собр. соч. Т. 39; и др.

Винокуров А.Н. Социальное обеспечение трудящихся. М., 1919. Издательство политической литературы М. 1968.

Ксенофонтов И.К. О состоянии и развитии социального обеспечения в РСФСР. М., 1925 подходов по разбираемому вопросу и причины данных перемен.

Одним из основополагающих направлений историографической разработки стало направление по изучению социальных учреждений для детей сирот - детских домов. В научных трудах того периода в отличие от работ, скажем, дореволюционной России детский дом рассматривался уже не как место пребывания детей, оставшихся без попечения родителей, данное учреждение рассматривалась уже преимущественно с политической точки зрения, как инструмент, который не только мог вырастить ребенка, но воспитать нового советского человека и возможно в дальнейшем полностью заменить семейное воспитание. В частности, такие идеи рассматривались в работе, достаточно характерной для данного периода, И.Т. Автухова “Детский дом”8. Рассматривая самые разные стороны жизни этого учреждения, трудности и ошибки, автор все же, отмечая проблемы в системе сиротских учреждений, не считает их достаточно серьезными и видит решение проблем в подготовке и приходе новых кадров, наделением большими правами детей, например такими как самоуправление, а также общего налаживания материального положения детских домов. В работе также дается сравнительный анализ системы политического и социального воспитания, которое может получить ребенок в детском доме и семье и делается вывод о приоритете первого. Так, по мнению И.Т. Автухова институт семьи в скором времени будет ликвидирован, а на смену ему в скором времени придет, научно и политически обоснованный, хорошо организованный материально и педагогически, детский дом, способный дать “больше возможностей в отношении развития социальных навыков, чем узкий круг семьи, порождающий эгоистов”9.

Но уже через некоторое время характер научных работ начинает меняться, это было связано с более трезвой оценкой реалий положения в стране и функционирования системы детских домов. В научных трудах заново пересматривается вопрос места и положения данных учреждений в обществе и государстве. Характерным примером служит сборник статей, опубликованный в 1926г. “Наши детские дома и городки”10, где по сравнению с трудом И.Т. Автухова детские дома не рассматриваются как альтернатива семейному воспитанию, а как более нуждающаяся в государственной поддержке система воспитания и социального обеспечения наиболее уязвимой в данном плане социальной группы. Помимо более трезвой оценки рассматриваемой проблемы данный сборник также содержит и конкретные предложения по улучшению положения детей, находящихся в данных учреждениях, все это служит несомненным примером перехода на новый, более тщательный подход изучения и аналитическую базу в научных исследованиях по данному вопросу.

К другому блоку следует отнести труды, которые не были посвящены сиротству, но так или иначе напрямую с ним связанные. Это целая группа работ, посвященная детской преступности, беспризорности, охватившей страну в рассматриваемое время, а также еще целый ряд проблем, связанных с девиантным поведением у детей, среди которых основной группой являлись дети-сироты. Яркими примерами исследований данной тематики служит труд С.В. Позднышева11 и ряд статей, опубликованных в сборнике “Государство и общественность в борьбе с детской беспризорностью”12, ценность работ заключается в том что, в оборот вводятся исследования профилактики беспризорности, где особое место занимают как детские дома, так и система опеки и попечительства. Однако, как указывают авторы, одних этих мер недостаточно и требуется целый комплекс мер -таких как предоставление сиротам жилья, получение ими надлежащего образования и в дальнейшем предоставление рабочих мест, что по сути и должно было стать государственной политикой в отношении сирот, это -ликвидировать беспризорность и привести ко всеобщему благополучию ребенка и государства.

С середины 1920-х гг. получает еще одно направление в исследованиях данного вопроса, такое - как изучение личности и среды ее формирующей. Данные исследования изначально затрагивали явление детской преступности и беспризорности, в том числе проводились исследования учреждений, куда эти дети попадают. Результаты этих исследований были опубликованы в виде статей в сборнике “На помощь детям”, в монографии Е.С. Лившица “Социальные корни беспризорности”.

Выводы, сделанные авторами, констатируют то, что основная причина формирования личности у детей - это те социальные условия, в которых они находятся, и что это является очень значимым в вопросе формирования отношения к данным детям и выстраивания дальнейшей государственно- правовой базы, условиями и мерами по дальнейшей с ними работе. Итогом данных изысканий стал выход из лексикона понятия “морально- дефективные” и заменой приютов для «морально-дефективных» на организацию, основанную на совершенно иных принципах, трудовых коммун, что в дальнейшем сказалось на результатах проводимой политики государства. Опыт деятельности этих учреждений также описывался в ряде работ, опубликованных в 1920-е годы.

Подводя итоги разбираемого этапа историографии, следует отметить следующее - изучение вопроса сиротства невозможно без проработки историографического материала данного периода. В этот период сформирован большой круг направлений исследований, порой с кардинально противоположными взглядами. Важной стороной является то, что в большинстве своем материал не оторван от практики и происходящих в стране событий. Указанные моменты, а также большой фактический

Шахуньянц Г., Кротков Ф. К трудовой коммуне! Опыт построения первой Московской трудовой коммуны для беспризорных. М., 1926; и др материал, собранный в работах, делают их интересными не только как в области исследования, но и как с источниковой точки зрения. Но в тоже время, следует подчеркнуть серьезный недостаток - излишнюю политизацию, что часто приводило к сглаживанию или, наоборот, к лишнему заострению отдельных моментов. Также из минусов, которые можно выделить при разработке тематики - это отсутствие крупных обобщающих трудов.

Второй этап (1930-е годы - середина 1980-х годов)

После празднования десятилетия советской власти проблема детей- сирот постепенно исчезает со страниц научных изданий. Но это не означает, что в советской историографии этого периода полностью отсутствуют работы по данному направлению. Кроме монографий и статей, посвященных изучению непосредственно проводимой в это время социальной политики, в 1930-е годы был издан также ряд работ, рассматривающих недавнее прошлое. Так, в 1932 году вышел сборник, посвященный социальному обеспечению детей, в связи с пятнадцатилетием Комиссии по улучшению жизни детей при ВЦИК в 1936 году издается сборник «XV лет работы по улучшению жизни детей». Сборник отразил основные этапы работы Комиссии, ее опыт. Также можно отметить еще несколько общих монографий по социальной политике в стране, культурному развитию, народному образованию. Однако, все эти издания трудно назвать в полном смысле научными исследованиями. Это были, в большей степени, научно- популярные, пропагандистские работы, которые публиковались, как правило, к определенным датам - пятнадцатилетию или двадцатилетию Октября. И в целом, в связи с событиями в стране и общей политической обстановкой данная проблема до середины 1950-х годов практически не разрабатывалась.

В послевоенные годы в связи с резким увеличением детей-сирот, и в период хрущевской "оттепели", и в последующее время заново переосмысливается и обобщается опыт государственной политики в отношении детей сирот в первые годы советской власти. Работы по проблематике можно разделить на следующие группы - работы, исследующие различные аспекты социальной защиты детей и труды по налаживанию и работе системы государственных организаций. Основными работами, относящимися к первой группе, являются монография и статьи А.М. Нечаевой, посвященные, главным образом, правовой охране детства в СССР19. В них анализируются законы послереволюционного периода по охране материнства и младенчества, борьбе с беспризорностью, организации детских домов, но поскольку автор этих работ не историк, а юрист, то о воплощении данных законов в реальную действительность практически не говорится. Кроме исследований А.М. Нечаевой, можно отметить небольшие статьи Л.А. Жуковой и Горчевой А.Ю. о проблеме сиротства и беспризорности, в труде Пергамент А.И. «К вопросу о правовом положении несовершеннолетних», где были рассмотрены такие важные правовые блоки как правоспособность детей, а также вопросы опекунства.

Среди трудов по налаживанию и функционированию системы государственных организаций следует выделить работу Давыдова М.И. как наиболее интересную в рамках исследования деятельности Совета защиты детей в 1918-1920 гг.

Рассматривая середину 1950-1980-х гг. можно говорить о достаточно высокой степени разработки темы сиротства двадцатых годов, а также смежной с ней проблематики, и появлением новых подходов и сторон исследовании и направлений, а также развитие ряда разработок, начатых еще в 20-30 годы. В этот период основные работы составляли статейные публикации, которые выпускались в большом количестве и были достаточно информативны, что же касается крупных монографических исследований, то в данный период их было очень мало. По рассмотренным работам следует отметить тот факт, что они по-прежнему строились на старых политических установках и именно поэтому часто замалчивались ошибки прошлого, но уже вместе с тем все чаще появляется общая критика достигнутых результатов.

Современный этап начинается с 90-х гг. и длится по сегодняшний день. Данный этап характерен тем, что со сменой политического курса страны наметился новый подход к изучению и определению государственной политики, в том числе в отношении детей-сирот.

Также в начале 1990-х годов с многих источников был снят гриф секретности, перестали быть запретными документы, связанные с историей сиротства.

Современная историография по проблеме детей-сирот в двадцатых годах СССР представлена прежде всего исследовательскими работами и статьями научно-публицистического характера.

Хочется отметить работы А.Ю. Рожкова. В его работах в оборот вводится много новых архивных данных и содержится интересная информация о детях-сиротах и беспризорниках 1920-х годов, их жизни в детских домах, а также рассмотрены мероприятия государственной политики, проводимые в отношении данной категории детей24. Однако необходимо подчеркнуть односторонность изложения материала в данных статьях. Позиция автора характерна скорее для периода конца 1980-х - начала 1990-х гг., когда постреволюционный период рассматривался в "черном цвете". Также стоит отметить то, что характер изучения вопроса сиротства приобретает большую актуальность в изучение данного вопроса по регионам с целью более глубокой проработки данного вопроса и выделения особенностей и эффективности местных партийных органов по решению данной проблемы. В этой связи нужно отметить ряд диссертационных работ по данной теме, с достаточно глубокой разработкой тем по государственной политике и функционирования социальных учреждений на отдельно взятой территории.

Таким образом, последний историографический период является очень важным для изучения поставленных вопросов. Социальная история впервые обособилась в отдельное научное направление и стала носить самостоятельный, а не вспомогательный характер. Достижением современных исследований стало расширение источниковой базы, тематики и появление значительных обобщающих работ.

Объектом исследования данной работы является государственная политика в отношении детей-сирот в двадцатые годы.

Предметом работы является система государственно-правовой поддержки детей сирот в двадцатые годы СССР.

Цель работы: Проанализировать государственно-правовую поддержку советского правительства в отношении детей сирот в 1920 годы.

Зеленова Т.Г., Соловьева О.Ю. Из истории общественного призрения в Ярославле // Сб. статей и материалов. Ставрополь, 1998; Гребенкина А.А."Становление и развитие социальной защиты детства в 20 - 30-е годы XX столетия на территории Западной Сибири". Новосибирск, 2006.

Задачи работы:

- рассмотреть законодательство в области формирования органов социальной защиты детей-сирот;

– выделить основные правовые гарантии в отношении детей-сирот;

– рассмотреть формы и методы осуществления государственно-правовой поддержки детей-сирот и ее эффективность;

– проанализировать формирование, эволюцию и действенность системы опеки и усыновления;

– проанализировать формирование, изменение и действенность системы сиротских учреждений.

Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении создания государственно-правовой базы, аппарата и системы государственной поддержки детей сирот в двадцатые годы СССР, что позволяет более глубоко рассмотреть вопрос создания и реализацию государственной политики в тяжелых для страны условиях применительно к одной из самых нуждающихся в государственной поддержке категории - к детям-сиротам.

Хронологические рамки: охватывают период с октября 1917-го до конца 1920-х гг. - период, когда вследствие исторических, политических событий резко увеличилось число детей-сирот, повлекших за собой еще целый ряд проблем, таких как увеличение роста преступлений, бродяжничество и массу других девиаций, в стране экстренно формировалась правовая база, государственный аппарат и система государственной защиты и поддержки детей-сирот, заложившие основы всей будущей государственной политики в отношении данной категории лиц.

Источниковая база: в работе использован широкий круг источников: 1 ) законодательные и нормативные акты;

1. Первую группу источников составляют законодательные и нормативные акты: циркуляры, декреты, постановления. В данных документах находятся практически все важные решения советского правительства, документально отражающие вопросы регулирования государственно-правовой поддержки детей-сирот в Советской России в 1920 гг. Документы рассматриваемого периода опубликованы в ряде сборников нормативно-правовых документов. Это, прежде всего, издания 1917-1924 гг.

«Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства (с 1925 г. по 1938 г. это издание называлось «Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР»), издание 1924-1938 гг. «Собрание законов и распоряжений рабоче- крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик». Здесь публиковались практически все важные документы советской власти, регулирующие вопросы социального развития в стране. С 1957 по 1986 гг. вышло 12 томов издания «Декреты советской власти», содержащих сотни советских декретов, в том числе имеющих прямое отношение к социальной поддержке детей-сирот основные вопросы, стоявшие перед государством в отношении детей-сирот, они с наибольшей полнотой раскрывают политико-правовые тенденции в формировании государственной детской политики, в частности в отношении детей сирот и содержат анализ определенного круга документов и материалов касательно исследуемой проблемы.

3. Третья группа источников - делопроизводственные документальные источники: отчёты и донесения руководителей комиссий по работе с несовершеннолетними, отчёты, циркуляры, затрагивающие работу с детьми- сиротами и другие подобные документы. Обширное место в изученных документах принадлежит распорядительным документам: распоряжениям центральных органов власти на местном уровне, приказам, протоколам заседаний, докладам на партийных собраниях, инструктивным письмам и разъяснениям, касающимся работы с детьми сиротами и их нуждающимися семьями. Также значительную группу изученных документов составляют справки и отчёты о функционировании государственных органов, осуществляющих свою деятельность в сфере образования, социального обеспечения, профилактики в вопросах сиротства.

Большой ценностью обладают сборники документов - постановлений, учительских конференций и совещаний, резолюции съездов по социально - правовой охране детей-сирот, опубликованные в тематических сборниках 28.

Всероссийский съезд социально - правовой охраны несовершеннолетних. Сб. ст. М. 1926. Всероссийский съезд социально - правовой охраны несовершеннолетних Резолюции. М. 1924.

Данный материал, содержащийся в указанных источниках, отражает всю полноту проблем социальной помощи и поддержки детей-сирот и благоприятствует плодотворному изучению социальной политики государства в отношении этой категории детей в период 1920-х гг.

4. Значительную помощь в изучении исследуемой темы оказали статистические источники, содержащие информацию о количестве детей сирот и их категориях, о сети детских домов, состоянии материально - технической базы, кадровом и финансовом обеспечении. Часть статистических документов находится в местных и центральных архивах, а также в изданных статистических сборниках и отчетах29. Изученные данные информируют о фактическом состоянии вопроса сиротства 1920-х годов и эффективности государственной работы в сфере всесторонней социальной поддержки сиротства.

5. Периодическая печать - большой объем фактического материала по деятельности отделов народного образования, местных органов, партийных и общественных организаций, комиссий по улучшению жизни детей, детских учреждений, содержащихся в центральных журналах "Детский дом", "На путях к новой школе", "Друг детей", "Народное просвещение", "Вестник просвещения", "Еженедельник МОНО" и других, помогают определить вопросы оказания социальной поддержки детям-сиротам в общероссийском масштабе.

Исследование периодических изданий позволяет лучше понять специфику изучаемого периода, а также выявить фактологический материал, раскрыть позицию советского государства в разрешении проблемных вопросов, определить роль органов местного самоуправления, вовлечённость общественных организаций к данной работе. Сведения и факты, содержавшиеся в периодике, позволяют понять роль СМИ в профилактических мероприятиях по борьбе с негативными социальными явлениями среди несовершеннолетних, материально-бытовые условия специализированных детских учреждений.

Таким образом, можно сделать вывод, что привлечение различных групп источников к изучению поставленной проблемы с учётом их критического анализа и сравнения между собой позволяет осуществить решение поставленных исследовательских задач.

Теоретическая и практическая значимость - определяется актуальностью и новизной исследования, соединяющей в себе правовую и практическую базу государственной поддержки детей сирот в двадцатые годы. Материалы магистерской диссертации расширяют историографию исследуемой проблемы и могут быть использованы как при изучении Отечественной истории, так и в рассмотрение опыта данной проблематики в социальных и юридических дисциплинах.

Глава 1. Правовое обеспечение государственной политики в отношении детей сирот

1.1 Законодательство в области формирования органов социальной защиты детей сирот

Одной из самых насущных проблем, с которыми столкнулось молодое советское государство, явилась проблема резкого увеличения детей сирот в ходе революции, гражданской войны и прочих исторических и социальных процессов.

С образованием фактически нового государства в ходе революции, утрачивают силу законодательные акты царской России, и возникает острая необходимость в формировании новой правовой базы.

C юридической точки зрения формирование законодательства по рассматриваемому вопросу следует разделить на две большие составляющие

- законодательство по формированию и обеспечению органов государственного контроля и поддержки в данной сфере и законодательство, направленное на непосредственную поддержку детей-сирот. Началом организации политики государства в сфере социального государственного призрения детей-сирот явилась ликвидация старых органов управления данной сферой и создание новых. В конце 1917- начале 1918 гг. выходит целый ряд декретов и постановлений, законодательно оформивших данный процесс.

Как свидетельствуют исторические документы, 1 (14) ноября 1917 г. был учрежден Народный комиссариат государственного призрения (НКГП), взамен Министерства государственного призрения Временного Правительства. Он был возглавлен русской революционеркой, а в дальнейшем известным советским государственным деятелем и дипломатом Александрой Михайловной Коллонтай, получившей пост народного комиссара общественного призрения в первом составе Совета народных комиссаров (СНК). При наркомате Коллонтай создала Отдел по охране материнства и младенчества и Коллегию по охране и обеспечению материнства и младенчества. «Политика этих структур строилась на том постулате, что охрана материнства как специфической функции женщины является прямой обязанностью государства»30. С 18 марта 1918 г. комиссариат государственного призрения возглавил А. Н. Винокуров - народный комиссар социального обеспечения (1918-1921 г.г.), так как Народный комиссариат государственного призрения (НКГП) с 26 апреля 1918 г. стал именоваться - Народным комиссариатом социального обеспечения РСФСР. На Наркомат, который принял от всех прежних благотворительных ведомств и органов государственного и общественного призрения все дела, имущество и денежные средства, были возложены задачи социального обеспечения трудящихся во всех случаях нетрудоспособности, охрана материнства и младенчества, попечение об инвалидах, престарелых и несовершеннолетних.

Все частные благотворительные общества и учреждения при этом были ликвидированы. Постановлением Наркомата от 19 ноября 1917 г. упразднялись прежние попечения о раненных и увечных воинах (Александровский комитет); постановлением от 12 декабря 1917г. упразднялся Санкт-Петербургский Совет детских приютов и все ему подчиненные структуры; постановлением от 12 января 1918г. упразднялось Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества. Вместо упраздняемых Всероссийского попечительства по охране материнства, совета детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, постоянной комиссии совета, хозяйственного комитета, комитета для сбора пожертвований, декретами Наркомата государственного призрения учреждались Коллегия “по охране материнства, как социальной функции женщины и по охране младенчества, как прямой обязанности государства”, отдел по охране материнства и младенчества, а также отдел “призрения несовершеннолетних, обвиняемых в деяниях общественно-опасного характера”.

Постановлением от 26 января 1918г. "О переходе в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних" при Наркомате был создан Детский отдел. По данному документу в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения переходят приюты, колонии и учреждения призрения всех категорий и наименований. Для заведывания всеми приютами и учреждениями призрения несовершеннолетних учреждается особая коллегия из трех лиц, под названием "Коллегия призрения несовершеннолетних", на которую и возлагаются все необходимые меры по принятию в свое заведывание приютов и учреждений несовершеннолетних всех категорий. В состав этой Коллегии, сохраняя самостоятельное заведывание своими отделами, входят: заведующий Отделом материнства и младенчества, заведующий Отделом несовершеннолетних, обвиняемых в общественно - опасных деяниях, и заведующий приютами общего характера (для детей дошкольного возраста от 3 до 7 лет и школьного возраста от 7 до

12 лет и от 12 до 17 лет), согласующие свои действия с действиями коллегии Народного Комиссариата Государственного Призрения32. Финансирование всех приютов осуществляется на общегосударственные средства, план общей организации всего дела с указанием необходимых расходов (смет и штата) вырабатывается Коллегией и представляется на утверждение в коллегию НКГП, также все приюты и учреждения для несовершеннолетних, не принятые в свое заведывание Коллегией призрения несовершеннолетних, на какие бы средства они ни существовали, закрываются и все их имущество и капиталы переходят в собственность Республики по Народному Комиссариату Государственного Призрения и передаются в распоряжение Коллегии призрения несовершеннолетних. Местный контроль за всеми учреждениями призрения несовершеннолетних возлагается на местные (районные) и уездные Советы Рабочих и Солдатских Депутатов по Отделу призрения34.

Но на этом формирование государственных органов по охране материнства и детства не закончилось, скорее оно только начиналось. Функции трех Народных комиссариатов: социального обеспечения, просвещения и здравоохранения в названной области деятельности не только не были четко разграничены, но и тесно переплетались между собой, дублируя или, напротив, оставляя без внимания какие-либо аспекты работы. На всём протяжении 1918-1921 гг. постоянно шло законодательное распределение функций этих Наркоматов, уточнение и согласование компетенций. Так, 20 февраля 1919 г. было принято постановление СНК о переходе “приютов и других детских учреждений с их помещениями и имуществом” из Наркомата социального обеспечения в Наркомат просвещения35. Вслед за этим, 9 декабря 1920 г. Наркомпросу была передана опека, последняя область охраны детства, еще находившаяся под контролем Наркомата соцобеспечения36. Из первоначального отдела детских домов Наркомата соцобеспечения в Наркомпросе было создано Главное управление социального воспитания - Главсоцвос, включающее несколько отделов, в том числе: дошкольный, охраны детства, подготовки педагогического персонала, опытно-показательных учреждений. Главсоцвос ведал всеми делами, связанными с воспитанием детей, подготовкой педагогических кадров, социально-правовой охраной несовершеннолетних, борьбой с детской беспризорностью, преступностью, организацией опеки над несовершеннолетними и руководством ею. Созданная, таким образом структура просуществовала практически без изменений в течение всех 1920-х годов. Однако, данными органами власти далеко не исчерпывается весь перечень организаций, занимавшихся в этот период охраной материнства и детства. Сюда следует отнести еще целый ряд государственных (в том числе межведомственных) и общественных организаций. Среди первых необходимо назвать, прежде всего, Комиссию по делам несовершеннолетних и Детскую социальную инспекцию.

Как уже отмечалось ранее, в январе 1918г. при Наркомате государственного призрения была создана Комиссия по делам несовершеннолетних, но уже в марте 1920 г. она была передана в ведение Наркомпроса. В более поздних декретах - от 30 июля 1920 г., 22 мая 1922 г., 26 марта 1926 г. представительство и функции Комиссии уточнялись. Так, первый из названных декретов предписывал иметь при Комиссиях соответствующий штат обследователей-воспитателей, а второй, вводил в нее еще одного обязательного члена - от Наркомата внутренних дел, а также ряд членов с совещательным голосом - от ВЦСПС, ЦК РЛКСМ, отдела работниц и крестьянок ЦК РКП(б). Местные Комиссии должны были формироваться по такому же принципу.

Близко по выполняемым функциям к Комиссии по делам несовершеннолетних стояла Детская социальная инспекция. В ее обязанности также входила борьба с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних, защита прав последних. Детская социальная инспекция была создана 23 сентября 1921 г. и находилась в ведении Наркомпроса и местных отделов народного образования. Для осуществления названных функций законодательно закреплялись следующие направления деятельности этой организации: обследование семей, в которых обнаруживались случаи злоупотребления родительской властью, а также семей, имевших чужих детей, в том числе подопечных или патронируемых; обследование детских учреждений; возбуждение дел против лиц, обвиняемых в преступлениях против детей; привлечение общественности для проведения мероприятий по борьбе с детской беспризорностью.

Значительную роль в организации социальной защиты детей сыграли межведомственные государственные организации. Первым таким органом стал Совет защиты детей, учрежденный постановлением СНК 4 января 1919г., дабы “оберечь в опасное переходное время подрастающее поколение”. В Совет защиты детей входили представители от целого ряда Наркоматов: социального обеспечения, труда, просвещения, продовольствия и здравоохранения. Председателем был назначен Нарком просвещения

- А.В. Луначарский. В обязанности данной организации вменялось согласование деятельности государственных органов в целях “снабжения детей пищей, одеждой, помещением, топливом, медицинской помощью...”. Однако Совет защиты детей существовал недолго - всего два года, с 10 февраля 1921 г. его функции были переданы новой организации - Комиссии по улучшению жизни детей, созданной при ВЦИК, а затем и на местном уровне при исполкомах советов. Деткомиссия оценивала деятельность своего предшественника весьма негативно: “... за два года своего существования, - говорилось в ее докладе в апреле 1921 г., - Совет защиты детей растерял данные ему права и полномочия, и из органа межведомственного, направляющего и толкающего работу ведомств в указанной области превратился в простой придаток Наркомпроса, толкающийся сам в различных ведомствах”. Именно этим, как считали члены Деткомиссии, и объяснялось его упразднение.

Задачи новой организации были практически те же: оказание помощи, в первую очередь, беспризорным детям, путем “согласования и объединения деятельности общественных организаций, ведущих борьбу с детской беспризорностью, с деятельностью соответствующих государственных органов, а также содействие работе этих организаций”. Для выполнения их Деткомиссия имела еще более широкое представительство и полномочия, чем Совет защиты детей. В ее состав входили 4 члена, назначенных Президиумом ВЦИК (в том числе председатель Деткомиссии и заместитель председателя) и по одному представителю от Наркомпроса, Наркомата соцобеспечения, Наркомата внутренних дел, Наркомфина, ОГПУ, ВЦСПС, ВЛКСМ, ЦБ пионеров, Женотдела ЦК ВКП(б), Российского общества Красного Креста; а с 1927 г., кроме названных, еще по одному представителю от Наркоматов просвещения, здравоохранения, юстиции, труда, Московского и Ленинградского обществ “Друг детей”, а также Комиссии по организации и распоряжению фондом имени В.И. Ленина. Столь представительная организация имела свои органы: пленум, президиум, секретариат и была наделена законодательной инициативой. “Постановления Деткомиссии при ВЦИК и местных деткомиссий по вопросам организации работы по улучшению жизни детей считаются окончательными и производятся в исполнение немедленно”. Председателем Деткомиссии при ВЦИК был назначен Ф.Э. Дзержинский. Структура, состав, права и обязанности местных деткомиссий были идентичны центральной.

Для осуществления своей деятельности деткомиссии должны были иметь также свои денежные фонды, которые формировались в основном за счет добровольных пожертвований, собираемых деткомиссиями, доходов от организуемых ими вечеров, базаров, спектаклей, концертов и т.п., поступлений от добровольного общества “Друг детей”, государственные субсидии, были минимальны. Нужно отметить, что последняя организация, возникшая во второй половине 1920-х годов, была практически единственным крупным общественным объединением, которое имело своей целью помощь детям и поддерживалось государством. Ранее предпринимавшиеся попытки формирования подобного общества заканчивались неудачно. Например, осенью 1918 г. во многих городах на общественных началах стала создаваться “Лига спасения детей”. Она занималась помощью детям-сиротам “красных” и “белых”, и их обучением разным ремеслам. Но уже в январе 1921 г. Лига была ликвидирована. Руководители данной организации - представители “буржуазной” интеллигенции - не смогли наладить отношения с властью. Что касается общества “Друг детей”, то оно считалось “самостоятельной, чисто местной, добровольной общественной организацией”, хотя инструкции по его организации и работе и устав издавались Деткомиссией при ВЦИК.

Кроме создания различных органов по охране материнства и детства, важнейшей проблемой было обеспечение соответствующей материальной базы для успешной работы в данной области. Существенную роль в этом отношении сыграло формирование в 1924 г. специального фонда имени В.И. Ленина для организации помощи беспризорным детям при ЦИК СССР, с отделением при ЦИК РСФСР, а также на местном уровне - при центральных исполкомах автономных республик, областных и губернских исполкомах. Размер общесоюзного фонда исчислялся в 100 млн. руб., по РСФСР - в 20 млн. руб.; размеры местных фондов устанавливались соответствующими исполкомами. Половина от общих сумм фондов вносилась из государственных средств, другая половина - формировалась из добровольных сборов, разного рода отчислений (например, из местных фондов в центральные). По вопросам организации и распоряжению фондом была образована Комиссия при Президиуме ВЦИК. Аналогичные комиссии создавались и при местных исполкомах.

Помимо этого, для оказания помощи детям, в том числе детям сиротам, проводился сбор средств на периодически организованные в рамках страны или отдельных регионов такие мероприятий как недели помощи беспризорным детям”, “недели ребенка” и т.п. Осуществление этих акций также законодательно регулировалось.

Охарактеризованные законодательные акты, принятые в отношении детей-сирот, не исчерпывают всего комплекса законов, принятых и действующих в 1920-е годы в данной области. Рассмотрены были, главным образом, те постановления и декреты, которые касались общих вопросов организации государственных и общественных органов, занимающихся данными проблемами, формированием материальной базы. Оценивая эти законы, следует отметить, что данной проблеме уделялось на правительственном уровне довольно много внимания. Во всех этих случаях необходима была слаженная работа государственных и общественных организаций, крепкая материальная база. На протяжении 1917 - 1921 гг. шел процесс уточнения и согласования компетенций трех Наркоматов: просвещения, здравоохранения и социального обеспечения - в целях максимально эффективного руководства социальной защитой детей. Был создан целый ряд узкоспециализированных государственных организаций - Комиссия по делам несовершеннолетних, Детская социальная инспекция, Комиссия помощи голодающим, Комиссия для ликвидации последствий голода. Первые две названные организации являлись постоянно действующими, остальные - имели временный характер. Большое значение в создании социальной системы защиты детей имели межведомственные государственные органы - Совет защиты детей и Деткомиссия при ВЦИК.

Следует подчеркнуть, что все эти организации создавались не только в центре, но и на местах. Кроме того, на местах шло формирование общественных объединений, таких как “Друг детей”. Их деятельность также в значительной мере регулировалась государством, что имело не только положительные (согласование действий государственных и общественных органов), но и отрицательные последствия (детальный контроль работы, политизация). Общественные организации, оказывающие детям помощь без вмешательства государства (“Лига спасения детей”) ликвидировались. Это говорит о полном огосударствление общественных организаций и направлении общественной инициативы только в то русло, которое считалось возможным с точки зрения государственной власти.

Необходимо также отметить целый ряд законодательных актов, направленных на создание денежных фондов для оказания помощи детям: фонда им. В.И. Ленина, фонда охраны материнства и младенчества, фондов деткомиссий и общественных организаций.

Таким образом, за 1920 гг. были сформирована система государственных органов и учреждений по защите детей сирот, а также сформирована законодательная база, регламентирующая их полномочия, что создало необходимый фундамент для формирования института государственной поддержки детей-сирот.

1.2 Правовые гарантии в отношении детей-сирот

С уже 1917 года начинают разрабатываться и формироваться основные законы в области охраны детства.

Выделялись такие основные права детей, как:

- имущественные;

- личные права детей;

- трудовые права детей;

- право на обязательное бесплатное обучение;

- право на государственную охрану и заботу.

В 1918 г. был подготовлен проект Декларации прав ребенка. Автором был К.Н. Вентцель - видный русский педагог и теоретик. Он считал, что «в детях скрыты все величайшие возможности», и что младенец «это естественный зародыш и зерно всех свобод». В проекте он четко сформулировал основные социально-экономические, политические и экономические права и свободы ребенка. Приведем некоторые из них. Так, например: «каждый ребенок независимо от социального положения родителей имеет право на существование, то есть ему должна быть обеспечена определенная сумма жизненных условий; забота об этом лежит на родителях, обществе в его целом, на государстве; каждый ребенок любого возраста - есть определенная личность. Ни в коем случае он не может считаться ни собственностью своих родителей, ни собственностью общества, ни собственностью государства; каждый ребенок любого возраста имеет право выбирать себе ближайших воспитателей и отказываться и уходить от своих родителей, если они оказываются плохими воспитателями; каждый ребенок имеет право на свободное развитие всех заложенных в нем сил, способностей и дарований, то есть право на воспитание и образование, сообразно с его индивидуальностью. (При этом оно обеспечивается бесплатными воспитательными и образовательными учреждениями); ни один ребенок не может быть насильственно принуждаем к посещению того или иного воспитательного или образовательного учреждения. Воспитание и образование во всех его ступенях являются свободным делом ребенка; каждый ребенок имеет право уклониться от того воспитания и образования, которое идет в разрез с его индивидуальностью».

Кроме того, «каждый ребенок должен с того возраста, когда это сделается для него возможным, принимать участие в общественно необходимом промышленном, земледельческом или каком либо ином производительном труде; ребенок во всех возрастах своей жизни в своей свободе и правах равен со взрослым совершеннолетним человеком». К.Н. Вентцель также предусмотрел политические, судебные права и свободы ребенка:

«каждый ребенок может свободно выражать в письменной или устной форме свои мнения и мысли в той степени, в какой этим правом пользуются и взрослые люди; каждый ребенок имеет право образовывать с другими детьми или взрослыми кружки, другие союзы и т.п. общественные соединения. Безусловно, запрещается образование таких союзов, которые преследуют цели и задачи, стоящие в противоречии с истинным благом ребенка и его нормальным физическим и духовным развитием. Эти случаи должны быть точно оговорены в законе; ни один ребенок не может быть подвергнут никакому наказанию. С проступками и недостатками ребенка должно бороться при помощи соответствующих воспитательных учреждений, путем просвещения или лечения его, а не наказаниями и всякими мерами репрессивного характера». Для того чтобы был контроль за соблюдением прав ребенка К.Н. Вентцель предлагал создать специальный фонд, финансовые средства которого формировались бы за счет специального налога или отчислений из государственных средств. К сожалению, идеи К.Н. Вентцеля не смогли реализоваться, предложенная им Декларация не была удостоена внимания, не стала предметом обсуждения.

Что же касается законодательного отражения положения детей, то его основу составлял в то время Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния" от 18 декабря 1917г. В этом направлении Советское государство, прежде всего, ликвидировало понятие «родительская власть» в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 18 декабря 1917 года и первый основополагающий законодательный акт - Кодекс законов о браке, семье и опекунском праве от 16 сентября 1918г. Кодекс устанавливал новые взаимоотношения не только между супругами, но и между родителями и детьми. Вместо института родительской власти законодательное оформление получили взаимные права и обязанности родителей и детей. Так, например, родители обязаны были заботиться “о личности несовершеннолетних детей”, об их воспитании и подготовке к общественно полезной деятельности. Подчеркивалось, что родительские права должны осуществляться исключительно в интересах детей, в противном случае, суду предоставлялась возможность лишения родителей их прав. Как родители, так и дети обязывались оказывать друг другу материальное обеспечение в периоды нетрудоспособности, вплоть до взыскания его судебным порядком. Лишение родительских прав также не освобождало родителей от издержек на содержание детей. С момента издания кодекса запрещалось усыновление детей.

Вместо этого вводилось так называемое опекунское право - подробно регламентировалась деятельность органов опеки и попечительства, права и обязанности опекунов и подопечных. По данному кодексу, каждый гражданин РСФСР, назначенный отделом социального обеспечения опекуном, обязан был принять опеку и исполнять ее безвозмездно. От принятия этих обязанностей мог отказаться лишь тот, кому исполнилось 60 лет, кто “вследствие телесного недостатка мог бы лишь с трудом исполнять должность опекуна”, кто имел более 4-х детей и, наконец, кто уже заведовал индивидуальной или коллективной опекой. Назначалась опека над несовершеннолетними детьми, не находящимися на попечении родителей, а также над душевнобольными и предполагала, как правило, наличие у подопечного какого-либо имущества, из доходов которого и покрывались затраты на его обеспечение и воспитание. Принимая во внимание ряд факторов, связанных с имущественным положением опекуна, отдел социального обеспечения также мог назначить опекуну вознаграждение или своеобразную компенсацию некоторых расходов по осуществлению опеки. Попечительство назначалось для отдельных сделок или для управления имуществом по ходатайству самого несовершеннолетнего.

В целом кодекс 1918 г. был, безусловно, прогрессивным, но, возможно, несколько не продуманным до конца. Большое значение имела, например, возможность государства контролировать соблюдение прав и обязанностей между родителями и детьми. Но, с другой стороны, существенным недостатком являлось запрещение усыновлений, которое в условиях роста детской беспризорности было просто недопустимым. Точно так же упорядочение института опеки было, безусловно, важным и назревшим мероприятием, но из-за отсутствия материальных стимулов для опекунов эта практика не могла получить широкого распространения и хотя бы частично решить проблему беспризорности. В конце 1925 г., по инициативе ВЦИК, в стране началось обсуждение нового Кодекса законов о браке, семье и опекунском праве. Необходимость массовой дискуссии мотивировалась, с одной стороны, возросшей активностью советского населения, а с другой - его глубокой заинтересованностью в решении данного вопроса. В течение целого года проект обсуждался на партийных, рабочих, крестьянских собраниях, на страницах советской прессы, а затем, с некоторыми поправками и дополнениями, был принят и введен в действие с 19 ноября 1926 г.. Здесь в отношении детей сирот следует выделить одну очень важную поправку: разрешение усыновлений, запрещенных кодексом 1918 г. Более точной датой разрешения усыновлений является 1 марта 1926г., когда еще до появления кодекса, был принят соответствующий декрет ВЦИК и СНК. Новый кодекс несколькими месяцами позднее лишь подтвердил законность этой меры. Усыновление допускалось только в отношении малолетних и несовершеннолетних детей и, как подчеркивалось, исключительно в интересах усыновленных. Более детально, чем в предыдущем кодексе, были также разработаны положения об опеке. В частности, допускалось назначение опекуну или попечителю вознаграждения, извлекаемого из дохода имущества подопечного и не превышающего 10% этого дохода. Но при отсутствии имущества (что было значительно чаще), опекуну гарантировалось лишь частичное покрытие расходов на содержание подопечного, каких-либо других льгот не предусматривалось. В качестве некоторого положительного момента, можно отметить установление более четкого контроля за осуществлением опеки, по крайней мере, на законодательном уровне.

Таким образом, Семейный кодекс 1926 г. был, на наш взгляд, более приближен к реальной действительности, чем предшествующий ему документ, но в то же время содержал недостатки и недоработки, связанные с недооценкой значения института опеки.

Помимо кодекса, с 1917 по 1930 гг. выходят декреты, направленные на социальное обеспечение детей сирот. Среди них Декрет "О социальном обеспечении членов семейств трудящихся в случае смерти кормильца семьи" от 9 декабря 1921 года, по которому в случае смерти или засвидетельствованного надлежащим образом безвестного отсутствия лиц, работающих по найму, или военнослужащих подлежат социальному обеспечению следующие члены их семей, не имеющие никаких иных средств к существованию - несовершеннолетние (до 16 лет) дети, а также братья и сестры - круглые сироты, нетрудоспособная или имеющая при себе ребенка до 8-летнего возраста жена (ст. 1), при этом дети - круглые сироты подлежат обязательному помещению в учреждения Народного Комиссариата Просвещения и Народного Комиссариата Здравоохранения по принадлежности (ст.2) также, а в отношении детей - (в учреждения Народного Комиссариата Здравоохранения и Народного Комиссариата Просвещения по принадлежности), предусмотрено их включение в соответствующих случаях в производственные и производственно- потребительские объединения Народного Комиссариата Социального Обеспечения (ст.3), если же в случае невозможности предоставления обеспечения в порядке п.п. 2 - 4 настоящего Постановления органы Народного Комиссариата Социального Обеспечения назначают пенсии, размер которых устанавливался Народным Комиссариатом Социального Обеспечения.