Кадровая политика в деятельности органов государственной власти в субъекте Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кадровая политика в деятельности органов государственной власти в субъекте Российской Федерации

Введение

кадровый политика государственный власть

Кадровая политика в органах государственной власти является одним из важнейших аспектов развития государства и занимает ключевые позиции во всем многообразии направлений его политики, поскольку кадровые процессы и отношения пронизывают все сферы жизнедеятельности. Только от профессионализма и опыта людей зависит эффективное функционирование всех сфер деятельности государства и общества [61].

В современных условиях кадровая политика в российском обществе с каждым годом становится все более важным фактором эффективного управления. Ее роль прямо пропорциональна влиянию человеческого фактора на принятие управленческих решений и решение проблем. Учитывая социальную, политическую и экономическую обстановку в нашей стране и на мировой арене, важно помнить, что стабильность и устойчивость системы государственного управления дают именно государственные гражданские служащие. Этим и обусловлена актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы.

Целью данной выпускной квалификационной работы изучение кадровой политики в органах государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть кадровую политику в органах государственной власти: понятие, функции и механизмы;

2.Проанализировать нормативные правовые основы российской кадровой политики в государственных органах;

3.Изучить организационные основы и программно-целевое управление кадровой политикой РФ;

4.Исследовать организационные основы и приоритетные направления кадровой политики в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;

5.Проанализировать кадровую политику в органах государственной власти Пензенской области;

6. Разработать рекомендации по совершенствованию кадровой политики в органах государственной власти.

Объектом исследования является кадровая политика в органах государственной власти

Предметом исследования является деятельность органов государственной по подбору, повышению квалификации и кадровой ротации на государственной гражданской службе.

Подходы к определению понятия кадровой политики отражены в учебных пособиях Маслова Е.В. «Управление персоналом предприятия» и Кибанова А.Я. «Управление персоналом организации». Скоробогатова Е. А. и Бреусова Е. А. в своей публикации раскрывают сущность кадровой политики в органах государственной власти. В трудах Турчинов, А.И. «Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы», Игнатова В.Г. «Государственное и муниципальное управление в России»,

Кибанова А. «Разработка кадровой политики организации» описана

структура кадровой политики в России, а так же подходы к определению элементов кадровой политики. Понятие и различные группы механизмов реализации кадровой политики в органах государственной власти подробно изложены в работе Турчинова А.И. «Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы». Становление программно-целевого подхода в России, его проблемы, реализация отражены в трудах Тушова А.А. «Целевые программы в системе государственного регулирования экономики» и Райзберга Б.А. «Целевые программы в системе государственного управления экономикой».

Кадровая политика в органах государственной власти закреплена законодательно. Конституция Российской Федерации регулирует наиболее важные, стратегические вопросы социально-трудовых и кадровых отношений в государстве и обществе. Трудовой кодекс, кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях отражает нормы права связанные с трудовой деятельностью государственного гражданского служащего, так же выступают в качестве механизмов реализации кадровой политики. В Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отражены принципы гражданской службы, в законе раскрываются права и обязанности государственного гражданского служащего по замещению вакантной должности. Также закон регламентирует процедуру поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу; ведение личного дела гражданского служащего и сохранность его персональных данных; кадровую работу; аттестацию гражданских служащих и квалификационный экзамен; формирование кадрового состава гражданской службы; профессиональную подготовку кадров для гражданской службы; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданского служащего. Еще одним основополагающим законом является Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Данный Федеральный закон раскрывает особенности формирования кадрового состава государственной службы, способствует законодательное закрепление порядка поступления на государственную службу, замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условий формирования конкурсных комиссий, правил опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации. Особое место отводится подготовке граждан для прохождения государственной службы; переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных служащих. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» регламентирует меры по профилактике коррупции, а так же механизмы, направленные на совершенствование кадровой политики.

Также в работе анализируется значительный перечень Постановлений Губернатора Пензенской области, Постановлений и Распоряжений Правительства Пензенской области, которые регламентируют деятельность органов власти в Пензенской области.

Официальные сайты органов государственной власти позволили получить четкую, структурированную и достоверную информацию о деятельности этих органов, а также статистические данные для анализа кадровой ситуации в стране и регионе.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней определяются достоинства и недостатки в организации и управлении кадровой политикой в органах государственной власти, а также вносятся предложения по совершенствованию кадровой политики в органах государственной власти Пензенской области.

Практическая значимость исследования состоит в следующем:

1. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации позволят увидеть ряд проблем в организации и управлении кадровой политикой в государственных органах власти.

2. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы для подготовки к занятиям студентами, которые обучаются по направлению «Государственное и муниципальное управление».

В работе использовались методы сравнения, анализа и синтеза, системный метод. Особое значение уделялось использованию специальных методов: формально-юридическому (при формулировании основных понятий, применяемых в рамках данного исследования) и сравнительно-правовому.

Работа соответствует всем требованиям, предъявляемым к его оформлению, и состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Теоретические аспекты и организационно-правовые основы кадровой политики в органах государственной власти РФ

1.1 Кадровая политика в органах государственной власти: понятие, функции и механизмы

Понятие «кадровой политики» сформировалось в ХХ веке и имеет множество толкований. Рассмотрим данное понятие в узком и широком смысле.

В широком смысле под кадровой политикой понимается это система осознанных и определенным образом сформулированных и скрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие с долговременной стратегией фирмы [47].

В узком смысле кадровая политика - это набор конкретных правил, пожеланий и ограничений (зачастую неосознаваемых), реализующихся, как в процессе непосредственных взаимодействий между сотрудниками, так и во взаимоотношениях между работниками и организацией в целом [45, c. 21].

Кадровая политика -- система теоретических знаний, взглядов, установок государственных органов, коммерческих организаций, должностных лиц, направленная на установление стратегии, принципов и приоритетов этой политики, на определение кадровой доктрины, эффективных форм и методов кадровой деятельности [51].

Это понятие наиболее полно отражает все характеристики данного термина.

Кадровая политика является многоуровневой. Существует общенациональная кадровая политика; государственная кадровая политика; муниципальная кадровая политика как инструмент муниципальной власти. В негосударственном, частном секторе проводится своя, корпоративная, частная и даже личная кадровая политика [51].

Государственная кадровая политика -- действенный фактор мобилизации и сосредоточения усилии государственных и общественных институтов на решении задач устойчивого развития и эффективного использования кадрового потенциала страны, комплектования и профессионального развития кадров

Государственная кадровая политика заключается в определении стратегии работы с кадрами на общегосударственном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны.

Одним из приоритетных течений кадровой политики в системе органов государственной власти является сотворение такого кадрового потенциала, который в деловом и профессиональном отношении содействовал бы снабжению результативного функционирования и развития государственного аппарата и органов местной власти [55, c. 219].

Также суть кадровой политики в органах власти состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти.

Чтобы более глубоко изучить суть государственной кадровой политики, стоит рассмотреть принципы, на которых она основывается.

Государственная кадровая политика основывается на устанавливаемых государством принципах, в соответствии с которыми обеспечивается ее эффективное проведение в жизнь. Это исторически складывающиеся, как правило, нормативно закрепленные требования, основы реализации кадровой политики государства, изменяющиеся под влиянием совокупности объективных и субъективных факторов.

В настоящее время в основу правового регулирования данных процессов положен Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым устанавливаются важнейшие принципы государственной кадровой политики: принцип приоритета конкурса при приеме на гражданскую службу, принципы формирования кадрового состава (профессионализм и компетентность, профессиональное обучение и подготовка кадров, обязательность формирования кадрового резерва и работы с ним), принцип обязательности оценки профессионального мастерства и соответствия служащего замещаемой должности посредством проведения аттестаций и квалификационных экзаменов и некоторые другие [37].

Структурные элементы кадровой политики в науке рассматривается неоднозначно. По мнению одних ученых в кадровую политику должны быть включены:

- ценности и принципы кадровой политики;

- перспективные (стратегические) цели и задачи;

- основные этапы реализации стратегических целей и задач;

- субъекты кадровой политики;

- эффективные средства и методы организации социальных сил для достижения целей кадровой политики;

- ресурсное обеспечение деятельности субъектов кадровой политики;

- политическая деятельность по использованию ресурсов кадровой политики;

- основные направления политической деятельности в сфере кадровой политики;

- политическая культура [42, c. 102]

Профессор А.И. Турчинов к базовым элементам кадровой политики относит:

- психологию профессиональной деятельности;

- экономику труда, экономическую социологию;

- теорию управления;

- теорию государства и права;

- теорию государственной службы [58, c. 31]

Это взгляды ученых на кадровую политику с точки зрения социологии и политологической науки.

Другие ученые под содержанием кадровой политики на государственной гражданской службе понимают систему механизмов мотивации и социальной защиты кадров. В управленческой науке содержание кадровой политики представляет собой:

- объект и субъект кадровой политики;

- базовые принципы кадровой политики;

- цели и задачи реализации кадровой политики;

- другие [44, c. 25]

Обратимся к рассмотрению функций кадровой политики, их пять:

1) занятость (анализ рабочих мест, методы найма, способы отбора, продвижения по службе, отпуск, увольнение);

2) обучение (проверка новых сотрудников, практическое обучение, непрерывное развитие персонала);

3) оплата труда (льготные схемы, оплаты, стимулирование труда);

4) трудовые отношения (установление более эффективного стиля руководства, отношения с профсоюзами);

5) благосостояние (пенсии, пособия по болезни и нетрудоспособности, медицинские, транспортные услуги, жилье, питание, спорт и общественная деятельность, помощь в решении личных проблем)

Были рассмотрены общие функции кадровой политики, теперь обратим внимание на функции кадровой политики в системе государственной гражданской службы , их можно классифицировать следующим образом:

- стабилизация законодательства, регулирующего вопросы работы с кадровым потенциалом;

- оптимизация штатной численности и структуры органов государственной власти;

- оценка эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих;

- планирование карьеры государственных гражданских служащих;

- применение объективных кадровых технологий в целях совершенствования качества кадрового потенциала в органах государственной власти;

- нормирование функциональной нагрузки государственных гражданских служащих в органах государственной власти;

- осуществлять мотивацию эффективной служебной деятельности кадрового потенциала;

- проведение отбора и ротации кадров на государственной гражданской службе.

Помимо выполнения формальных функций кадровая политика отвечает за формирование неформальной логики развития чиновничества как особой профессионально-социальной группы. Как отмечают некоторые отечественные авторы: «централизованных государствах с сильной центральной властью управляющие выделяются в особый социальный слой - чиновничество». При этом формирование чиновничества есть функция кадровой политики по следующим, как минимум причинам:

Во-первых, потому, что главным атрибутом этой функции является системная организация отчуждения людей и государственности во всех обществах с развитым управлением.

Во-вторых, социальное оформление этой функции выражается в высокой доли готовности к политической покорности, инертности широких слоев населения. Справедливые примеры такой покорности можно найти в статьях Федорова И.А., Стаметова В.В., Логвиновой Т.В.

В-третьих, чиновничество по своей структуре строго иерархизированно, оно «не сводимо к гипотетическому и массовому уважению государственного аппарата. Такое уважение, как показывает практика, вовсе не всегда свойственно и самим чиновникам» [60, c. 139-142].

Исследование механизмов реализации кадровой политики является одной из значимых проблем в теории и практике государственного управления.

Механизм реализации государственной кадровой политики - это система различных видов деятельности, направленная на кадровое обеспечение развития российского общества и опирающаяся на концепцию государственной кадровой политики, правовую базу, принципы, методы и технологии кадровой работы [51].

Существует несколько подходов к определению способов реализации кадровой политики. Стоит рассмотреть некоторые из них.

Первый подход подразумевает выделение несколько основных систем эффективного проведения и реализации государственной кадровой политики, среди них:

- механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики;

- механизм организационного обеспечения кадровой политики;

- механизм научно- информационного обеспечения кадровой политики;

- механизм учебно-методического обеспечения кадровой политики [43].

Рассмотрим подробнее каждый из механизмов.

Механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики. Механизм включает разработку нормативной правовой базы государственной кадровой политики, которая регламентирует функции и полномочия государственных органов и должностных лиц в области кадровой деятельности, регулирует функции и задами кадровой работы и работы кадровых служб. Это прерогатива, прежде всего высших органов законодательной власти, которые принимают законы и другие нормативные правовые акты, касающиеся кадровой работы, а также Президента РФ и Правительства РФ [49].

Механизм организационного обеспечения государственной кадровой политики. Это механизм практического осуществления кадровой политики на всех уровнях: деятельности Президента Российской Федерации по реализации основных направлений государственной кадровой политики; согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в работе с кадрами; совершенствования кадрового управления государственной службой и другими сферами общества и т.п.[50].

Этот механизм включает в себя организационное обеспечение всех вопросов подбора, обучения, расстановки, переподготовки и повышения квалификации кадров, проведения их аттестации, формирование резерва и его обучение, контроль деятельности кадров [41, c. 16].

Механизм научно-информационного обеспечения государственной кадровой политики. Научно-методическое обеспечение предусматривает разработку методологических основ и категориального аппарата государственной кадровой политики, системы индикаторов кадрового потенциала страны, регионов, федеральных и региональных структур, технологий прогнозирования кадровых изменений. Сюда можно отнести статистический учет, методологии учета и оценки кадрового потенциала, формирование банка данных.

Механизм учебно-методического обеспечения государственной кадровой политики. Учебно-методическое обеспечение должно охватывать все звенья подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации. Основным учебно-методическим центром этой работы является РАНХиГС при Президенте РФ и ее структурные подразделения, региональные академии государственной службы.

Необходимо отметить, что укрепление кадрового состава органов местного самоуправления является одной из приоритетных задач в становлении институтов государственной кадровой политики и требует более активных действий для ее эффективного решения [46, c.188].

Существует и другой подход к определению механизмов реализации кадровой политики. Щукина Т.В. выделяет 9 механизмов реализации кадровой политики на государственной службе:

1) система мероприятий, направленных на защиту государственных и гражданских служащих (защита от неправомерных воздействий со стороны представителя нанимателя; органов государственной власти и их представителей, иных лиц в случаях, когда нарушаются права служащего при осуществлении им служебной деятельности);

2) система мероприятий, направленная на организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, формирование конкурсного кадрового резерва;

3) система мероприятий, направленная на адаптацию к прохождению государственной службы вновь поступивших государственных служащих;

4) система мероприятий, направленная на эффективное прохождение государственной службы, включая применение кадровых технологий;

5) система мероприятий по ротации персонала управления на государственной гражданской службе;

6) система мероприятий по предоставлению социальных гарантий прохождения государственной гражданской службы, включая пенсионное обеспечение;

7) система мероприятий, направленная на привлечение государственных гражданских служащих к различным видам юридической ответственности, включая антикоррупционные мероприятия;

8) система мероприятий, направленная на формирование оптимальной структуры органа государственной власти;

9) система мероприятий, направленная на создание кадровых служб и органов по управлению государственной гражданской службой в субъектах РФ [62, c.117-118].

Стоит уделить внимание и такой группе механизмов, как регулирование по отраслям российского права.

Трудовое право регулирует трудовую деятельность работников в органах власти, организациях, фирмах, предприятиях, учреждениях, регламентирует трудовые отношения работника с работодателем. Главным источником такого права является Трудовой кодекс РФ. Трудовое право служит для установления государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

В соответствии с действующим законодательством Трудовой кодекс РФ регулирует только те нормы и отношения в государственной службе, которые не регламентируются законодательством о государственной службе Российской Федерации, т.е. в данной области приоритет законодателем отдается служебному праву.

При этом на государственных служащих распространяются основные принципы правового регулирования трудовых отношений, заложенные в Трудовом кодексе:

- свобода труда, включая право на труд;

- запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда;

- защита от безработицы и содействие в трудоустройстве;

- обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда;

- равенство прав и возможностей работников;

- обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы; социальное партнерство и т.д. [3].

Административное право -- отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях. Основным источником административного права является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с изменениями и дополнениями [2].

Административное право регулирует деятельность государственной администрации, под которой понимается система исполнительных органов государственной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, лица, возглавляющие государственные учреждения, предприятия. В сфере кадровой деятельности государственная администрация играет первостепенную роль, поскольку именно она организует, обеспечивает и контролирует кадровые процессы и отношения в государственном органе, организации, учреждении, предприятии.

Служебное право еще не является самостоятельной отраслью права. Оно регулирует правоотношения, возникающие в процессе государственно-служебных отношений. Источники такого права, распространяются на государственную службу - Федеральные законы: № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»[4] и № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5].

Конституционное право -- ведущая отрасль российской правовой системы, нормы которой регулируют основные принципы политического, социально-экономического и территориального устройства государства, осуществление основных прав и свобод человека и гражданина и определяют систему органов государственной власти. Предмет конституционного права составляют такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы. характеризующие положение человека в обществе и государстве. В многообразии этих общественных отношений выделяются социально-трудовые и кадровые отношения.

Конституционное право регулирует такой важнейший организационно-кадровый вопрос, имеющий государственное значение, как формирование высших государственных органов власти -- Президента РФ. Федерального Собрания РФ. Правительства РФ, судебной системы, органов местного самоуправления.

В рамках конституционного, трудового, административного и служебного права регулируются государственная кадровая политика, кадровые отношения и кадровая деятельность. Неправовое осуществление и регламентация кадровых отношений является противоправным и влечет за собой юридическую ответственность [53].

Таким образом, под кадровой политикой понимается система теоретических знаний, взглядов, установок государственных органов, коммерческих организаций, должностных лиц, направленная на установление стратегии, принципов и приоритетов этой политики, на определение кадровой доктрины, эффективных форм и методов кадровой деятельности. Также была раскрыта сущность и функции кадровой политики вообще и кадровой политики в органах государственной власти, в частности.

Существует несколько подходов к определению механизмов реализации кадровой политики.

Под механизмами реализации кадровой политики в органах государственной власти понимается система различных видов деятельности, направленная на кадровое обеспечение развития российского общества и опирающаяся на концепцию государственной кадровой политики, правовую базу, принципы, методы и технологии кадровой работы.

Первый подход подразумевает выделение несколько основных систем эффективного проведения и реализации государственной кадровой политики, среди них: механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики; механизм организационного обеспечения кадровой политики; механизм научно-информационного обеспечения кадровой политики; механизм учебно-методического обеспечения кадровой политики.

Второй подход основывался на выделении 9 механизмов кадровой политики на государственной службе. А третий отражает механизмы правового воздействия и раскрывает значение конституционного, административного, трудового и служебного права как способов реализации кадровой политики.

Один подход не может отразить всю сущность кадровой деятельности и ее реализации, поэтому стоит рассматривать данный вопрос в комплексе, с разных сторон и применяя разные подходы и основания к его определению.

1.2 Нормативные правовые основы российской кадровой политики в государственных органах

Кадровая политика в органах государственной власти характеризуется многосубъектностью. Каждый объект имеет конкретно свой объем полномочий, ограниченный назначением, статусом и «границами» объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны, но единство общих методологических подходов к решению кадровых вопросов присутствует.

Сначала нужно сказать об органах, регулирующих кадровую политику.

1. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает кадровую политику на государственной службе легитимным характером, который закрепляет ее принципы законодательно, а так же контролирует их осуществление.

2. Президент Российской Федерации

- определяет цели, основные направления государственной кадровой политики;

- обеспечивает согласованное взаимодействие и функционирование органов государственной власти в работе с кадрами;

- осуществляет назначение и вносит на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ предложение по кандидатурам на замещение государственных должностей РФ;

- присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников РФ и государственных советников РФ.

3. Правительство Российской Федерации осуществляет реализацию единой кадровой политики на федеральной государственной гражданской службе в исполнительной власти: в аппарате Правительства РФ, центральном аппарате федеральных министерств, ведомств и аппаратах их территориальных подразделений, аппаратах органов исполнительной власти субъектов РФ через соответствующие подразделения государственной службы и кадров в перечисленных аппаратах.

4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют кадровую политику в рамках государственной службы субъекта Российской Федерации.

5. Органы судебной власти обеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на государственной службе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.

Кадровая политика в органах государственной власти закреплена законодательно.

Первое, что хотелось бы охарактеризовать, это Конституцию Российской Федерации, которая является Высшим нормативным правовым актом Российской Федерации.

Конституция РФ регулирует наиболее важные, стратегические вопросы социально-трудовых и кадровых отношений в государстве и обществе.

Прежде всего, Конституция гарантирует, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления [1].

В Конституции записано (ст. 37), что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, принудительный труд запрещен. Статья 34 (п. 1) расширяет это положение: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В Конституции говорится и о равенстве труда. Отдельная конституционная норма (п. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе [1].

Наряду с этим Конституцией РФ определяется порядок решения ряда важнейших организационно-кадровых вопросов. Так, в ст. 71 говорится, что в ведении Российской Федерации находятся, в частности, установление системы законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, оборона и безопасность, оборонное производство, судоустройство, прокуратура, федеральная государственная служба и т.п. Это означает, что центр вправе формировать и кадры этих органов и структур федеральной власти.

Большое значение для регулирования государственной кадровой политики имеют положения Конституции, определяющие порядок и процедуры формирования высших государственных органов: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судебной системы. Генеральной прокуратуры РФ и т.п. Это в первую очередь кадровый вопрос, поскольку данные государственные органы возглавляют лица избранные или назначенные на эти посты в соответствии с Конституцией РФ [53].

Федеральные законы, регулирующие кадровую деятельность в органах власти:

1. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5];

В данном законе отражены принципы гражданской службы, которые представляют собой основополагающие требования, которыми руководствуются государственные гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного административного управления.

Статьи 14 и 15 данного закона раскрывают права и обязанности государственного гражданского служащего по замещению вакантной должности. В этих пунктах говорится об ознакомление государственного служащего с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста. Так же эти статьи определяют право гражданского служащего на должностной рост на конкурсной основе и профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку [5].

Данный Федеральный закон так же регламентирует процедуру поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу; ведение личного дела гражданского служащего и сохранность его персональных данных; кадровую работу; аттестацию гражданских служащих и квалификационный экзамен;

Статьи 52 и 53 раскрывают основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих. В них отражено обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, а так же возможность прохождения профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания.

Глава 13 посвящена формированию кадрового состава гражданской службы; профессиональной подготовке кадров для гражданской службы; профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданского служащего; государственному заказу на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих; кадровому резерву на гражданской службе [5].

2. Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [4];

Данный Федеральный закон раскрывает особенности формирования кадрового состава государственной службы, способствует законодательное закрепление порядка поступления на государственную службу, замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условий формирования конкурсных комиссий, правил опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации. Особое место отводится подготовке граждан для прохождения государственной службы; переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных служащих.

3. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Данный закон регламентирует меры по профилактике коррупции, а так же механизмы, направленные на совершенствование кадровой политики[6].

Постановления Правительства Российской Федерации:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2010 г. № 648 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2015 годы)» [19];

2. Постановление Правительства РФ от 6.05.2008 № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»[18];

3. Постановление Правительства РФ от 17.04.2008 № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих» [17];

4. Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 г. № 176 «Об оплате труда работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы» [15];

5. Постановление Правительства РФ от 28.12.2007 № 938 «О фонде оплаты труда работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [16];

6. Постановление Правительства РФ от 06.11.2001 № 798 «О порядке премирования, установления надбавок к должностным окладам и оказания материальной помощи руководителям федеральных органов исполнительной власти» [14] и др.

Распоряжения Правительства Российской Федерации:

1. Распоряжения Правительства РФ от 26.05.2005 № 667-р «Об утверждении формы анкеты для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»[20] ;

2. Распоряжения Правительства РФ от 3.12.2009 № 1862-р «Об утверждении государственного плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах» [21];

3. Распоряжение Правительства РФ от 23.03.2010 № 389-р «Об утверждении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих на 2010 год» [22];

4. Распоряжение Правительства РФ от 22.04.2010 № 636-р «Об утверждении федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2015 годы)» [23];

5. Иные нормативно-правовые акты.

Большую роль в решении тактических вопросов реализации государственной кадровой политики играют нормативные правовые акты, принимаемые федеральными министерствами и ведомствами (федеральными службами, агентствами, надзорами). Их приказы, распоряжения, положения об органах и их подразделениях, административные и должностные регламенты, служебные распорядки, инструкции и другие локальные акты дополняют и конкретизируют механизм правового регулирования кадровой политики и кадровой работы на государственной службе [53].

Региональная кадровая политика в системе государственной службы основывается на законодательных актах субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и сопутствующих им иных нормативных правовых актах. Как правило, субъекты Российской Федерации действуют исключительно согласно нормам Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ [5], закрепившего положения о разработке и внедрении региональных программ развития гражданской службы.

В Пензенской области так же существует свой перечень законов и подзаконных актов:

1. Устав Пензенской области [25];

2. Закон Пензенской области от 08.09.2004 № 653-ЗПО «О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц замещающих государственные должности Пензенской области»[26];

3. Закон Пензенской области от 30.12.2004 № 740-ЗПО «О денежном содержании государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области»[27];

4. Закон Пензенской области от 09.03.2005 № 751-ЗПО «О государственной гражданской службе Пензенской области»[28];

5. Закон Пензенской области от 09.03.2005 № 752-ЗПО «О государственных должностях Пензенской области»[29];

6. Закон Пензенской области от 09.03.2005 № 753-ЗПО «О Реестре должностей государственной гражданской службы Пензенской области»[30];

7. Закон Пензенской области от 20.09.2005 № 842-ЗПО «О системе исполнительных органов государственной власти Пензенской области»[31];

8. Закон Пензенской области от 22.12.2005 № 906-ЗПО «О Правительстве Пензенской области» [32];

9. Закон Пензенской области 10.04.2006 № 1005-ЗПО «О Губернаторе Пензенской области»[33];

10. Закон Пензенской области от 14.11.2006 №1141-ЗПО «О противодействии коррупции в Пензенской области» [34];

11. Закон Пензенской обл. от 22.12.2014 № 2669-ЗПО "О случаях, порядке и размере выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Пензенской области" [35];

Так же присутствует значительный перечень Постановлений Губернатора Пензенской области, Постановлений и Распоряжений Правительства Пензенской области, которые регламентируют деятельность органов власти в Пензенской области [52].

Таким образом, государственная кадровая политика и кадровая деятельность регулируется посредством нормативных правовых актов, которые являются основным источников права в Российской Федерации, образуя систему, основанную на их юридической силе.

Нормативные правовые акты, регламентирующие кадровые отношения и процессы, классифицируются по степени его юридической силы и в зависимости от их правового уровня. На первом правовом уровне находится Конституция РФ, затем следуют конституционные федеральные законы, федеральные законы, следуют подзаконные акты -- указы и распоряжения Президента РФ, постановления и иные нормативные правовые акты Правительства РФ, приказы, распоряжения и локальные нормативные акты федеральных министерств и ведомств. Основу региональной государственной кадровой политики составляют конституции республик, уставы краев, областей и других субъектов РФ [53].

1.3 Организационные основы и программно-целевое управление кадровой политикой РФ

Эффективность, надёжность, устойчивость любой системы зависит от ее стабильности. Профессионализм и компетентность работы государственных служащих могут быть реализованы лишь при устойчивом, грамотно организованном корпусе государственных служащих.

Принимать грамотные решения в управлении страной, способствовать благоденствию граждан и процветанию экономики могут лишь работники с высоким чувством ответственности и обладающие нужными навыками и знаниями. Поэтому в основе кадровой политики лежать принципы профессионализма, компетентности, законопослушания и другие.

Правительство Российской Федерации является основным субъектом кадровой политики органов государственного управления, который формирует ее стратегию, принципы и цели. При этом должны быть учтены интересны населения страны, социальных групп, прав отдельного человека. Это очень сложная задача может быть решена методом рассредоточения кадровых функций среди веток государственной власти (приложение А).

В структуре Аппарата Правительства Российской Федерации существует департамент государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации. До Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 департамент возглавлял Акимов Максим Алексеевич, сейчас его возглавляет Андрей Викторович Сороко. Структура департамента изменений не претерпела, с ней можно ознакомиться в приложении (приложение Б).

На Директора Департамента возложено большое количество прав и обязанностей. Директор Департамента:

- осуществляет непосредственное руководство Департаментом, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Департамент функций и полномочий, а также за состояние исполнительской и трудовой дисциплины;

- осуществляет взаимодействие с другими структурными подразделениями, организациями и гражданами;

- осуществляет координационную и распорядительную функцию среди своих заместителей и подчиненных;

- является представителем Департамента на совещаниях в Министерстве и других официальных мероприятиях;

- рассматривает, в рамках совей компетенции, проекты актов, документы, индивидуальные и коллективные обращения граждан, организаций, подписывает ответы на них;

- обеспечивает проведение мероприятий, связанных с прохождением государственной гражданской службы, в том числе представляет предложения о назначении на должность и об освобождении от должности, о временном исполнении обязанностей, о повышении квалификации, поощрении работников Департамента и наложении на них взысканий;

- проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по отнесенным к компетенции Департамента вопросам;

- И другие.

Департамент осуществляет деятельность по направлениям:

1. формирование кадрового состава работников центрального аппарата Министерства.

2. обеспечение подбора и расстановки руководящих кадров федеральных органов исполнительной власти, руководителей организаций, находящихся в ведении Министерства.

3. организация обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих центрального аппарата Министерства, в том числе за рубежом.

4. обеспечение проведения мероприятий в области труда и социальной защиты государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства.

5. обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации о государственных наградах, постановлений Правительства Российской Федерации о правительственных наградах и положений о ведомственных наградах Министерства сельского хозяйства России.

6. организация методического руководства в области кадрового обеспечения [24].

В Российской Федерации применяется программно-целевой подход в управлении, который начали внедрять в середине 1990-х годах после внедрения Федеральных целевых программ.

Государственные целевые программы являются методом реализации внутренней политики государства. Данные программы могут вводиться министерствами Российской Федерации, федеральными службами, федеральными агентствами, а так же органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Программы, которые направлены на решение общегосударственных задач, инициирует Президент Российской Федерации. Таким программам присваивается статус президентских программ.

После одобрения проекта государственными заказчиками и проведения экспертизы целевой программы он повторно направляется в Правительство Российской Федерации и утверждается со всеми внесенными изменениями [38, c. 10].

Государственный заказчик контролирует реализацию программ и направляющим ежеквартальный отчет о ходе их реализации в Правительство Российской Федерации в установленный срок [59, c. 153].

Стоит обратить внимание, что целям и задачам государственных программ сопутствуют программные проблемы. Б.А. Райзберг определяет эти проблемы следующим образом [54, c. 154]:

- социализация экономики региона, производство общественных благ в структуре и объемах, достаточных для удовлетворения первостепенных потребностей жителей;

- достижение справедливого распределения бюджетных доходов и расходов, эффективного использования бюджетных средств;

- поддержание уровня занятости, трудоустройства;

- недопущение снижения устойчивости и безопасности региона до критических уровней;

- достижение эффективного использования региональных ресурсов и привлечение ресурсов из внешних источников;

- проведение экономической, социальной, финансовой, экологической, научно-технической, инновационной политики в соответствии с общегосударственной стратегией [40].

Федеральный закон от 20.07.1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» дал начало программно-целевому управлению в России. Данный закон предусматривает реализацию национального программирования в двух формах:

- федеральных целевых программ, утвержденных правительством Российской Федерации

- программ социально-экономического развития Российской Федерации

Существует и третья форма национального программирования - это принятие правительством Российской Федерации стратегических документов по отдельным проблемам. Стоит сказать, что качество, научная обоснованность и результативность были неэффективными.

В 2001 году Правительство Российской Федерации признало нецелесообразным реализации более 170 целевых программ, и было принято решение о сокращении их до 50. Оставили самые важные государственные программы, которые были связаны с решением комплексных социальных проблем.

С 2006 года в практику государственного стратегического регулирования по инициативе Президента Российской Федерации вошел новый инструмент - национальные проекты социальной направленности в таких областях, как здравоохранение, агропромышленный комплекс, образование, жилищное строительство и другие.

К 2010 году количество федеральных и региональных программ в России растет небывалыми темпами, но, несмотря на их количество, никакого способа программного управления за эти годы не было создано. Ответственность за реализацию программ несли органы, которые абсолютно для этого не были приспособлены.

В настоящее время в Российской Федерации целевые программы направлены на решение крупных социально-экономических проблем. При решении этих проблем по-прежнему важны те же вопросы взаимодействия и согласования исполнителей. Реализация государственных программ требует колоссальных финансовых, информационных, материальных и трудовых ресурсов, поэтому на первый план сегодня в обосновании целей программы входят вопросы финансирования.

Необходимой предпосылкой перехода к качественному программному управлению является интеграция программ с бюджетом, с внесением соответствующих корректировок в распределение фонда накопления. Это предполагает единую межотраслевую организацию управления с созданием соответствующих специальных органов. Стоит вспомнить официальное заявление В.В. Путина «о необходимости перехода к формированию Федерального бюджета РФ по программно-целевому принципу».

В настоящий момент государственное программирование направлено на решение актуальных крупных проблем страны, которые требуют участия различных экономических ресурсов определенных отраслей и регионов. В разных странах мира практика разработки и реализации государственных целевых программ доказала самостоятельность и эффективность в решении социально-экономических проблем. В нашей стране механизмы программного управления несовершенны и требуют методической корректировки ее инструментов [57, c. 63].

На сегодняшний день в Российской Федерации реализуется федеральная программа «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)».

Данная программа направлена на создание системы эффективной и профессиональной государственной службы Российской Федерации, ориентированной на обеспечение потребностей гражданского общества и развитие экономики.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» совершенствование системы государственной службы проводится путем реализации программ развития и реформирования государственной службы.

Сущность федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)» нацелена на [13]:

-- повышение эффективности формирования кадрового состава государственной службы;

-- раскрытие профессионального потенциала кадрового состава и расширение мотивации;

-- содействие развитию муниципальной службы через практическое внедрение новых принципов кадровой политики.

Применение новых принципов обусловлено наличием проблем:

1. Возрастающий дефицит квалифицированных специалистов кадровой службы государственных органов плохо ориентированы на реализацию функций по подбору, оценке и реализации персонала.

2. Слабая мотивация руководителей государственных органов к внедрению новых технологий управления персоналом по причине сосредоточения на вопросах непосредственной компетенции.

3. Слабая развитость механизмов объективной оценки государственных служащих не позволяет внедрить систему эффективных контрактов и вознаграждения по результатам деятельности, а также препятствует продвижению по должности более подготовленных, перспективных сотрудников.