Особенности регулирования правоотношений, возникающих в ходе реализации права на получение материнского капитала в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Развитие страны и общества невозможно при низком уровне материального обеспечения, когда значительная часть населения по уровню благосостояния находится на уровне, близком к черте бедности.

Государство в Российской Федерации стремится осуществлять максимальную поддержку своих граждан, которые в силу различных причин не в состоянии самостоятельно обеспечить себе достойный уровень существования.

Право социального обеспечения - относительно новая отрасль права, ставшая самостоятельной только после того, как гарантии государства, закрепленные в Конституции Российской Федерации, стали реализовываться на практике.

Безусловно, определенные меры поддержки существовали и раньше, особенно в плане заботы о неимущих, малообеспеченных и многодетных. Именно последняя категория становится в последние годы наиболее значимой, потому что тенденции к сокращению населения России просматриваются все более явно.

До девяностых годов прошлого столетия многодетные семьи в России не были редкостью. После распада Союза Советских Социалистических Республик последовал тяжелый период, когда граждане нашей страны, в большинстве своем только выживали. В результате Россия столкнулась с таким понятием, как кризис рождаемости в его практическом воплощении.

Руководством страны рассматривались различные варианты по решению данной проблемы, потому что молодые семьи все чаще стали отказываться от рождения детей, либо ограничивались одним ребенком, так как средств на достойную жизнь у многих из них не было.

В результате с целью исправления ситуации Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» утвердило указанную концепцию.

Среди негативных социальных явлений, которые государство намеревается преодолеть, в Концепции отмечено сокращение численности населения.

По мнению Правительства Российской Федерации к 2020 году в нашей стране уровень благосостояния достигнет уровня стран с развитой экономикой. Социальная поляризация значительно снизится, в том числе за счет мер государственной поддержки незащищенных слоев населения (раздел 3).

В развитие данной концепции были предприняты меры по поддержке семей, где рождаются дети.

Опыт прошедших лет показывает, что идея, воплотившая в возможности получить материнский капитал после рождения второго или последующего ребенка, оказалась отчасти удачной. Уровень рождаемости вырос, но незначительно.

К сожалению, законодательство, регулирующее вопросы материнства, детства, рождаемости, как и в иных сферах, оказалось несовершенно, в ходе его применения было выявлено немало пробелов и проявились различные проблемы практического плана.

Отчасти это связано с тем, что предусмотреть все возможные ситуации и заранее урегулировать их путем закрепления в нормах права невозможно.

Вместе с тем представляется, что проблемы и пробелы должны быть урегулированы по мере их выявления, обобщения практики применения законодательства и определения причин неэффективности избранного способа регулирования правоотношений.

Именно поэтому изучение правового аспекта является необходимым и актуальным, поскольку программа в настоящее время еще реализуется.

Степень научной разработанности темы настоящего исследования относительно невысока, поскольку вопрос предоставления материнского капитала существует сравнительно недавно.

Практически вся научная литература по вопросу материнского капитала - это статьи и публикации в научных изданиях. Среди авторов, занимавшихся исследованием вопросов данной меры государственной поддержки можно упомянуть О.В. Волокитину, которая исследовала правовую природу материнского капитала.

К.В. Бубон был одним из первых, кто акцентировал внимание на недостатках законодательства о материнском капитале, указав на то, что оно ущемляет права и законные граждан России в результате возможности использования материнского капитала только теми, у кого дети родились после первого января 2007 года.

Исследуемой теме в основном посвящаются статьи, которые публикуются в соответствующих научных изданиях.

Помимо указанных ученых можно отметить Н.Н. Тарусина, АМ. Лушникова и М.В. Лушникову, которые являются авторами монографии «Социальные договоры в праве: монография».

Объектом исследования в настоящей работы является изучение правоотношений, возникающих в ходе реализации права на получение материнского капитала.

Предмет исследования - законодательство и подзаконные акты Российской Федерации, регулирующие порядок предоставления мер государственной поддержки гражданам, имеющим двух и более детей, в виде права на распоряжение средствами материнского капитала.

Цель исследования настоящей работы - выявление проблем, возникающих в процессе реализации права на распоряжение средствами материнского капитала и определение возможных путей решения данных проблем.

Для достижения целей при подготовке работы были поставлены следующие задачи:

1) Исследовать понятие «материнский капитал», как оно раскрыто в законодательстве;

2) Определить круг лиц, имеющих права на исследуемую меру государственной поддержки, их права и обязанности;

3) Проанализировать предусмотренные законом способы распоряжения материнским капиталом;

4) Исследовать и проанализировать практику, касающуюся реализации права на получение средств материнского капитала.

Методология и методики. Сравнение положения различных аспектов реализации права на получение материнского капитала возможно только на основе комплексного подхода к изучению всех аспектов, выявления существующих проблем и поиска оптимального решения.

При написании настоящей работы был применен диалектический метод научного познания явлений, исходя из взаимосвязи теории и практики. Все положения и выводы, содержащиеся в данной работе, обоснованы путем комплексного применения методик социально-правового исследования, включающих правовой анализ, логико-юридический метод.

Для подготовки работы использованы также абстрактно-логический, сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Совокупность примененных методов позволяет не только получить, но и проанализировать информацию, дать его адекватную оценку.

Теоретическая база настоящего исследования основывается на изучении положений национального законодательства, а также научных исследований, монографий и публикаций различных авторов.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе проведенного исследования предполагается выявить возникающие на практике проблемы в плане прав и обязанностей лиц, имеющих право на государственную поддержку в виде права на распоряжение средствами материнского капитала, а также определить возможные пути решения выявленных проблем.

Положения, выносимые на защиту.

Законодательство России, регулирующее вопросы предоставления возможности распоряжения средствами материнского капитала нуждается в совершенствовании. В рамках настоящее работы выделены следующие аспекты:

1. Необходимость дополнить существующие способы распоряжения средствами материнского капитала правом на участие в строительно-жилищных кооперативах для строительства собственного жилья. В связи с этим предлагается подпункт первый части третьей статьи седьмой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» изложить в новой редакции.

2. Здоровье многих детей инвалидов может быть существенно улучшено, если будет своевременно и качественно проводиться диагностика, в связи чем следует предусмотреть возможность проведения ее за рубежом за счет средств материнского капитала. Чтобы изменить данную ситуацию предлагается разрешить использовать средства материнского капитала для проведения качественной диагностики за рубежом, дополнив часть третью статьи седьмой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» подпунктом шестым в следующей редакции.

3. Права людей, которые приобретают жилье, не обращаясь к кредитам и займам стало неоправданно хуже, чем у тех, кто пользуется данной возможностью, потому действующее законодательство не допускает возможности направления средства на цели возмещения затрат на приобретение жилья в связи с увеличением количества членов семьи за счет появившегося на свет ребенка, с чьим рождением связывается возникновение права на получение сертификата на материнский капитал. Данная ситуация должна быть изменена путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

1. Материнский (семейный) капитал как одна из мер государственной поддержки семей, имеющих детей

Права человека и гражданина в Российской Федерации гарантируются каждому. Обеспечение поддержки семьи - одна из главных задач государства, о чем свидетельствует установление данной нормы в статье седьмой Конституции Российской Федерации.

Одновременно на государственном уровне гарантируется защита и поддержка семьи путем закрепления этого положения в статье тридцать восьмой Конституции Российской Федерации.

В числе международных договоров, где семья и необходимость ее охраны признаны, в первую очередь следует отметить Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных наций 10 декабря 1948 года.

Как указано в части третьей статьи шестнадцатой Всеобщей декларации прав человека, «семья является естественной и основной ячейкой общества», аналогичное положение закреплено в статье двадцать третьей Международного пакта о гражданских и политических правах.

Конвенция № 103 Международной организации труда «Относительно охраны материнства (пересмотренная в 1952 году)» интересна как международный акт, направленный на защиту прав работающих женщин. Согласно статье первой данной Конвенции работающими признаются не только те женщины, которые трудятся на различных предприятиях в разных организациях, но и те, кто занят надомных трудом.

В данной Конвенции закреплены основные гарантии прав женщин в связи с материнством, в том числе право на дородовой и послеродовой отпуск, предоставление помощи счет средств системы обязательного социального страхования, невозможность увольнения женщины в период нахождения в отпуске по беременности и родам и многое другое.

Интересно отметить, что если формулировка «семья, материнство и детство» присутствуют во многих международных договорах и актах, то термин «отцовство» встречается не так часто, хотя права отцов по отношению к детям признаются равными. Можно предположить, что отсутствие акцента на отцовство связано с тем, что отцы достаточно редко уделяют внимание детям, в лучшем случае ограничиваясь предоставлением им материального содержания. Случаи, когда мужчина именно воспитывает ребенка, занимается его развитием, на сегодняшний день очень редкое исключение, а не правило. Возможно, ситуация была такой и ранее, потому что международное законодательство, в том числе то, которое отмечено в настоящей работе про отцов практически не упоминает, ограничиваясь общим признанием их прав.

Закрепив в законодательстве постулат о необходимости осуществления защиты семьи, материнства, детства и оказания семье помощи и защиты, государство стремится создать максимально благоприятные условия для его реализации, создавая специальные институты и принимая нормативно-правовые акты с целью регулирования той части правоотношений, которая реализуется в гражданском обороте, не вмешиваясь в вопросы личного характера.

В последние годы все более ярко выраженной становится стремление к усилению гарантий государства на осуществление поддержки семьи. Помощь многодетным, материнский капитал тем, кто родил второго ребенка и многие иные варианты проявления государственной поддержки крайне важны в условиях сложной обстановки в стране, когда рождаемость резко падала, семьи распадались зачастую из-за разногласий по поводу финансовых вопросов, невозможности создания полноценных условий жизни.

Стоит отметить, что государственные гарантии и меры поддержки зачастую носят исключительно номинальный характер, фактически не являясь реальной помощью.

Анализируя деятельность государства по поддержке семей и детей, А.А. Ткаченко высказывает абсолютно верную мысль о том, что единовременное пособие в связи с рождением ребенка, а также пособия по уходу за детьми носят исключительно символических характер, потому они не могут обеспечить даже минимально допустимый, на уровне выживания, уровень материального обеспечения. В связи с этим А.А. Ткаченко вполне обоснованно подвергает критике действия Министерства финансов России, предлагающего за счет экономии средств на выплате материнского капитала осуществить перераспределение средств и направить их на иные виды адресной помощи населению.

Как негативный момент государственной политики в области поддержки семей, защиты материнства и детства, А.А. Ткаченко отмечает само назначение платежей, как спасение от крайней степени нищеты. В качестве противовеса данный автор приводит пример зарубежных стран, делая при этом акцент на том, что там пособия - это реальные средств, на которые можно прожить.

Выраженное А.А. Ткаченко мнение можно разделить полностью, потому что суммы иных пособий настолько малы, что их может хватить на приобретение одной-двух пачек детского питания, что явно недостаточно для обеспечения детей даже едой, не говоря уже о насущность потребности одевать младенцев, которые быстро растут. С подрастающими детьми та же проблема, однако маленькие дети в возрасте до трех лет более всего нуждаются в постоянном присутствии мамы, в связи с чем она, не имея возможность полноценно работать, должна получать помощь государства, что особенно актуально для матерей-одиночек, для тех, кого материально не поддерживает мужчина, а также для семей, которые в силу тех или иных причин находятся на грани нищеты либо перешагнули ее.

Материнский капитал на фоне указанных пособий - это более ощутимая и значимая помощь хотя бы потому, что суммы, выделяемые на данную цель, которыми может распорядиться получатель, гораздо больше.

Для реализации государственной поддержки в развитие положений Конституции Российской Федерации, Семейного кодекса Российской Федерации приняты ряд специальных законов. Например, Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», гарантирующий оказание поддержки тем, у кого есть дети, вне зависимости того, состоит ли данное лицо в браке или нет, а также, невзирая на гендерную принадлежность (преамбула к закону).

Правоотношения в сфере социального обеспечения регулируются на основе соблюдения принципов равного доступа всех граждан на получение данного вида поддержки, применения индивидуального подхода при решении вопросов оказания специальных видов помощи.

Основная цель, которая преследовалась государством при создании такого института, как материнский капитал - это стимулирование рождаемости и увеличения количественного состава населения нашей страны за счет улучшения материального благосостояния.

Данную точку зрения не разделяет А.Л. Благодир, отмечая, что материнский капитал стоит рассматривать как социальную помощь гражданам, попавшим в трудную материальную ситуацию.

Сложно согласиться с данной точкой зрения, потому что действующее законодательство не связывает возможность реализовать право на распоряжение средствами материнского капитала с финансовым состоянием семьи.

Разъяснение, что именно подразумевается под материнским капиталом, дано в статье второй Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

В соответствии с положениями указанной нормы закона под материнским капиталом следует понимать «средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки».

Соответственно в данном случае речь идет о дополнительном целевом финансировании семей, в которых есть дети, с целью улучшения их материального положения.

В качестве основания, предоставляющего право на получение данного вида государственной поддержки, закон предусматривает рождение второго или последующего ребенка в семье, либо усыновление, если это событие наступило после 1 января 2007 года.

Определение законодателем даты, с которой связывается возникновение права на получение материнского капитала, вызвало немало дискуссий среди правоприменителей, некоторые из которых рассматривают признание права на получение данного вида государственной поддержки только в отношении детей, рожденных после указанной даты как неконституционное ограничение прав всех иных детей и их родителей.

Вскоре после принятия Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» К.В. Бубон подверг достаточно резкой критике ограничение даты, с которой связывается возникновение права на получение материнского капитала. При этом он высказался, что материнский капитал, по большому счету, не является именно мерой поддержки детей, а преследует цель улучшения демографической ситуации без учета интересов достаточно большой части общества, поскольку рождение буквально на день раньше, то есть 31 декабря 2006 года лишает родителей ребенка права на получение капитала. Данное положение К.В. Бубон расценивает как неконституционное, умаляющее права всех остальных граждан и посягающее на конституционный постулат равноправия всех и каждого.

Кроме того, К.В. Бубон дал негативную оценку подходу государства к определению целей и способа расходования материального капитала, полагая, что излишнее сужение возможностей улучшить качество жизни для лиц, которые могут претендовать на получение сертификата, можно расценивать как неуважение и недоверие государства к своим гражданам.

О.В. Волокитина, разделяя данную точку зрения, развивает мысль и отмечает неравноправие в части пасынков и падчериц, которые фактически воспитываются в полных семьях, но не учитываются при разрешении вопроса о предоставлении материнского капитала.

Анализ данных дочек зрения вкупе с положениями закона позволяет сделать вывод об обоснованности подобного подхода. Несмотря на всю практическую ценность материнского капитала, подтвержденную за годы его существования и выделения гражданам, стоит отметить, что он отчасти носит дискриминационный характер. В первую очередь это касается единственных детей в семье, особенно если их воспитывает единственный родитель. Для данной категории граждан предусмотрены иные льготы и компенсации, однако подход законодателя, принимающего во внимание исключительно численность населения при оказании мер государственной поддержки, несколько оскорбителен. Представляется, что приоритетным должен быть подход, направленный на улучшение именно качества жизни, а не количества людей, которые, в итоге, вновь оказываются около или за чертой бедности.

Использование материнского капитала носит строго целевой характер.

Круг нормативно-правовых актов, подлежащих применению в сфере регулирования правил выдачи и реализации сертификатов, подтверждающих право на получение материнского капитала, очерчен в статье первой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Данный нормативно-правовой акт, закрепляя, что сертификат, подтверждающий право на получение материнского капитала является мерой государственной поддержки, определяет круг лиц, имеющих право на получение материнского капитала и устанавливает цели, на которые могут быть использованы средства.

Здесь необходимо отметить самую существенную особенность материнского капитала - это не денежные средства, право на получение которых имеет определенный круг лиц, а право на государственную поддержку, реализуемую путем направления из средств Пенсионного Фонда Российской Федерации на предусмотренные законодательством и указанные получателем цели.

Денежные средства как таковые, правообладатель материнского капитала не получает, он лишь вправе указать цели, на которые желает использовать установленную государством сумму.

Исследование круга лиц, имеющих право на получение материнского капитала, а также определенных законом целей использования приводится в следующих параграфах настоящей работы.

Правоприменители часто ведут дискуссии о правовой природе материнского капитала, к чему его следует отнести - к разряду имущества, имущественных прав либо к категории субсидий.

Представляется более правильной точка зрения, что материнский капитал наиболее близок по своей сути к субсидиям, хотя и напрямую как субсидия не обозначен.

Для того чтобы надлежащим образом обосновать данную точку зрения, следует обратиться к положениям законодательства, которые определяют понятия «имущество», «имущественные права» и «субсидии».

В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к числу объектов гражданских прав относятся, помимо прочего, денежные средства, как наличные, так и безналичные, имущество, а также имущественные права.

Исходя из приведенного выше определения материнского капитала, можно сделать вывод, что его нельзя отнести ни к одной из перечисленных категорий в силу того, что ни имущество, ни денежные средства, ни имущественные права не предоставляются получателю.

Иная точка зрения свидетельствовала бы о том, что получатель материнского капитала наделяется свободными правами распоряжения теми денежными средствами, которые составляют сумму материнского капитала.

Закон предоставляет лишь право распоряжения определенной суммой. Соответственно те имущественные блага, которые фактически получают лица, имеющие сертификат, возникают у него опосредованно.

Причем все блага предоставляются на безвозмездной основе, встречное обязательство у правообладателей сертификата по отношению к государству отсутствуют.

Что касается субсидий, то данный термин можно определить как разовое пособие в денежной или натуральной форме.

В соответствии со статьей первой Федерального закона от 17 июля 1999 года 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» субсидией признается целевая полная либо частичная оплата предоставляемых гражданину социальных услуг.

В Российской Федерации субсидии могут предоставляться, согласно действующему законодательству, из федерального, регионального либо местного бюджета. Субсидии всегда носят адресный характер. Субсидии в теории права принято подразделять не непосредственные и косвенные.

К числу непосредственных адресных субсидий относятся те, которые предоставляются в виде денежных средств либо имущества. Опосредованные субсидии предполагают возможность получения льгот, например, в сфере налогообложения.

Средства, которые выделяются для исполнения обязательств государства в соответствии с сертификатом на получение материнского капитала, нельзя расценить именно как субсидию.

Распорядителем указанных денежных средств является Пенсионный фонд Российской Федерации. Выделяются средства за счет федерального бюджета, что прямо предусмотрено в статье второй Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Анализ приведенных норм и положений свидетельствует о схожести материнского капитала именно с субсидиями, поскольку он обладает следующими признаками:

- адресность. Сертификат на получение материнского капитала может быть выдан только лицу, отвечающему характеристикам, указанным в законе;

- безвозмездность. Суммы, выплаченные по поручению получателя материнского капитала на те или иные цели, не подлежат возврату, за исключением случаев их незаконного использования;

- финансирование за счет средств государства;

- целевое назначение.

Соответственно, поскольку за счет средств материнского капитала не оплачиваются социальные услуги, напрямую обозначить его как субсидию нельзя, хотя он и отвечает всем приведенным выше требованиям.

Учитывая, что средства материнского капитала можно охарактеризовать скорее как одну из разновидностей субсидий, законодатель предусмотрел необходимость освобождения налогоплательщиков, получивших право на материнский капитал, от налогообложения, закрепив данную норму в п. 34 статьи 217 Налогового кодекса Российской Федерации.

Перечень актов, как нормативно-правовых, так и подзаконных, которые применяются при реализации права на материнский капитал, очень широк.

В настоящем разделе анализируется лишь часть из них, некоторые будут исследования при рассмотрении вопросов о получателях материнского капитала и направлениях его использования.

С целью более тщательного регулирование вопросов, возникающих при направлении материнского капитала на определенные законом цели, правительством Российской Федерации были приняты следующие четыре постановления:

- Постановление Правительства РФ от 30.04.2016 года № 380 «О Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, путем компенсации затрат на приобретение таких товаров и услуг».

- Постановление Правительства РФ от 12.12.2007 года № 862 «О Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий».

- Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 года № 926 «Об утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов».

- Постановление Правительства РФ от 05.05.2014 года № 404 «О некоторых вопросах реализации программы «Жилье для российской семьи» в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (вместе с «Основными условиями и мерами реализации программы «Жилье для российской семьи» в рамках государственной программы Российской Федерации

«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Критериями и требованиями отбора земельных участков, застройщиков, проектов жилищного строительства для реализации программы «Жилье для российской семьи» в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»).

Кроме того, Правительство Российской Федерации, реализуя свои полномочия исполнительного органа, указало, что органом, имеющим право давать разъяснения по вопросам применения положений Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», предоставляется «Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и при необходимости с другими заинтересованным федеральными органами исполнительной власти» (пункт первый Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 года № 875 «Об издании разъяснений по единообразному применению

Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (ред. от 25.03.2013).

В рамках реализации указанного права, Министерством труда и социального развития Российской Федерации были приняты подзаконные акты, определяющие порядок осуществления ряда процедур, выполнение которых допускается при распоряжении средствами материнского капитала. В их числе необходимо отметить следующие:

а) Правила отказа от направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на формирование накопительной пенсии, утвержденные Приказом Минтруда России от 11.03.2016 года 100н;

б) Правила подачи заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала и перечня документов, необходимых для реализации права распоряжения средствами материнского (семейного) капитала (утверждены Приказом Минтруда России от 02.08.2017 года № 606н); материнский капитал законодательство судебный

в) Административный регламент предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по рассмотрению заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала (утвержден Приказом Минтруда России от 29.10.2012 года № 346н);

г) Административный регламент предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (Приказ Минтруда России от 29.10.2012 года № 345н).

Вывод на основании изложенного можно сделать следующий.

Государством принимаются все необходимые меры поддержки для поддержания благосостояния населения нашей страны и увеличения его численности. Речь идет именно о гражданах, поскольку иностранцы и апатриды имеют право получать меры государственной поддержки в строго определенных законом случаях.

Состав законодательной базы и подзаконных нормативно-правовых и нормативных актов очень велик, и весь его в рамках одной работы проанализировать и перечислить не представляется возможным, в связи с чем были упомянуты самые существенные, регулирующие случаи и порядок предоставления права на материнский капитал.

Перечень лиц, имеющих право на получение поддержки от государства в рамках реализации положений Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», определен в статье третьей данного нормативно-правового акта, и включает следующих лиц:

- женщин, второй ребенок которых появился на свет или был усыновлен с даты вступления в законную силу указанного нормативно-правового акта, то есть с 1 января 2007 года;

- женщин, у которых третий (или последующий) ребенок родился с указанной даты (был усыновлен) при условии, что право на получение материнского капитала ими раньше реализовано не было;

- мужчин, которые усыновили второго (или последующего) ребенка после 1 января 2007 года, при условии, что решение об усыновлении вступило в законную силу в этот же период времени.

С целью минимизации возможности злоупотребления со стороны лиц, претендующих на право получения материнского капитала, действующим законодательством предусмотрены определенные ограничения, которые приведены в статье третьей указанного нормативно-правового акта.

Разрешая вопрос о возможности предоставления права на получение материнского капитала, уполномоченные лица должны выяснять, имеются ли у претендента дети, в отношении которых он лишен родительских прав либо имело ли место отмена усыновления, поскольку данные дети не учитываются как основание возникновения указанного права.

Если на момент усыновления, в результате которого возникает право получить материнский капитал, ребенок приходился усыновителю падчерицей или пасынком, право не возникает.

Право матери на получение государственной поддержки, которая является предметом исследования в настоящей работе, прекращается в следующих случаях:

- если женщина умирает;

- в случае если она признается умершей;

- если решается вопрос о лишении матери ее родительских прав в отношении второго или последующего ребенка;

- если вступившим в законную силу приговором суда установлен факт совершения матерью преступления в отношении своего ребенка (детей), причем не любого, а только против личности;

- если усыновление отменяется.

В этом случае право возникает у отца ребенка. Применительно к данному случаю законом предусмотрено исключение в части оказания мер государственной поддержки именно гражданам Российской Федерации, поскольку не имеет значения, является ли отец ребенка гражданином нашей страны либо нет.

Право у отца в перечисленных выше случаях возникает только при условии, что он приходится родителем первому ребенку, который был учтен при решении вопроса о возможности оказания мер государственной поддержки, и отсутствует, если первому ребенку он приходится отчимом, либо если ребенок признан оставшимся без попечения родителей.

Производность права отца на использование средств материнского капитала спорна. С одной стороны, право распоряжаться средствами капитала у отца возникает только тогда, когда право у матери утрачено, либо она умирает. С другой стороны возникновения права отца сходно с ситуацией наследства - он имеет право распоряжаться средствами капитала только в случае отсутствия лица, право которого первично, то есть матери.

Определенное неравенство мужчины и женщины как родителей, в том числе заботящихся о детях здесь, безусловно, присутствует. Однако оно обусловлено исторически и социально. Общепризнанным и общеизвестным является тот факт, что отца крайне редко надлежащим образом содержат детей и еще реже воспитывают их. Отец, в одиночку воспитывающий двух и более детей - очень редкое исключение из правила, по которому мужчины бросают детей и семьи, что наблюдается на практике все чаще.

Право мужчины, так же, как и женщины, на получение мер государственной поддержки может быть прекращено. Основания прекращения аналогичны.

В этом случае осуществляется переход права непосредственно к ребенку (детям в равных долях), если они не достигли совершеннолетия либо обучаются после достижения совершеннолетия в образовательной организации по очной форме обучения.

При этом закон ограничивает срок, в течение которого для ребенка или для детей сохраняются меры государственной поддержки - до окончания учебного заведения, но не позднее, чем по достижении возраста двадцати трех лет.

Со смертью ребенка или детей, получивших право на государственную поддержку, она прекращается.

Следует учесть, что право на распоряжение материнским капиталом может быть реализовано не ранее, чем ребенку исполнится три года.

Исключения из этого правила предусмотрены пунктом 6.1 статьи седьмой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», а именно:

- если получателем субсидии принято решение о направлении ее полностью либо в части на уплату взноса (как первоначального, так и на погашение остатка) за приобретаемое либо строящееся жилье;

- если денежные средства направляются на погашение кредита либо процентов по целевому кредиту на приобретение или строительство жилья;

- если речь идет о приобретении товаров и услуг для адаптации и социализации ребенка-инвалида;

- в случае направления средств на оплату услуг учебного заведения дошкольного образования, либо иных связанных с образованием расходов.

Сведения о лицах, которые приобрели право на получение дополнительных мер государственной поддержки, в обязательном порядке вносятся в Федеральный регистр с целью осуществления учета.

Объем сведений, подлежащих внесению в регистр, определен в статье 4 исследуемого Федерального закона. Все сведения относятся к категории персональных данных и подлежат обязательной защите.

Обязанность по ведению регистра возложена на распорядителя денежных средств, направляемых на исполнение обязательств в соответствии с сертификатом

- Пенсионный Фонд Российской Федерации.

Правила ведения регистра утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 30.12.2006 года № 897.

Данный нормативный акт устанавливает порядок внесения, изменения и исключения сведений о получателе государственной поддержки.

Вывод: право на получение материнского (семейного) капитала имеют женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года, женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки, мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года.

Закон, определив круг получателей государственной поддержки, установил возможность своеобразного правопреемства на случай прекращения права первого и последующих получателей. В этом случае право распоряжения средствами материнского капитала может возникнуть и отцов.

Возможность распорядиться материнским капиталом и определение в законе круга лиц, которые имеют право это сделать, на практике неоднократно подвергались критике как непроработанные и непродуманные положения, применение которых сопряжено с потенциально широким кругом проблем, влекущих за собой увеличение судебных споров, поскольку формулировки норм не дают однозначного ответа на все вопросы.

К.В. Бубон одним из первых акцентировал внимание на узости избранных законодателем направлений расходования средств, а также на пробел в части формулировки круга лиц, имеющих право распорядиться материнским капиталом, а именно: он отметил, что в законе не рассмотрен вопрос о способе и порядке разрешения спора между родителями, которые имеют равное право на определение способов и порядка воспитания своих детей, но при этом расходятся во мнении. К.В. Бубон в качестве примера ссылается на различные подходы к обучению - танцы или технический уклон.

Стоит отметить, что со временем подобная активная критика привела к внесению изменений в закон и расширению перечня направлений расходования средств, однако вопросы регулирования взаимоотношений родителей остались не затронутыми.

Можно предположить, что в данной ситуации стоит исходить из положений семейного законодательства и основываться на необходимости достижения родителями согласия в судебном либо внесудебном порядке. Однако стоит отметить, что за разрешением вопросов воспитания ребенка, если речь не идет об определении места жительства в случае расторжения брака, родители в суд не обращаются, что не означает на практике отсутствия споров и проблем.

Представляется правильной точка зрения А.В. Трушина и Д.С. Петренко, которые приходят к выводу, что попытки стимулирования рождаемости при наличии непродуманного и непроработанного закона, не позволяющего учесть насущные нужды молодых семей в настоящем времени, нельзя расценивать как удачные. Они отмечают, что в мире есть множество стран, где рождаемость очень высокая при отсутствии стимуляции со стороны государства.

Документом, подтверждающим право на получение права распорядиться материнским капиталом, является государственный сертификат, который всегда является именным.

В зависимости от того, кто обратился как за получением сертификата, так и с заявлением о распоряжении средствами, предоставляемыми в рамках государственной поддержки, определяется состав документа.

В параграфе втором настоящей главы изложено, кто именно и каком случае может получить сертификат на право распорядиться материнским капиталом.

Если речь идет о фактическом правопреемстве (смерти матери, отца, когда государственную поддержку получает либо отец, либо сам ребенок), то данные о смерти, отмене усыновления, совершении преступления должны быть подтверждены либо свидетельством о смерти, либо решением суда, либо приговором суда в зависимости от обстоятельств.

В необходимых случаях предоставляются документы, подтверждающие: смерть женщины, родившей (усыновившей) детей; объявление ее умершей; лишение ее родительских прав; смерть родителей (усыновителей).

По получении заявления с приложенными к нему документами Пенсионный фонд осуществляет проверку, запрашивая данные о том, имело ли место в каждом случае лишение родительских прав либо отмена усыновления.

За получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал можно обратиться в любое время после возникновения права на дополнительные меры государственной поддержки путем подачи соответствующего заявления и документов.

Утрата или повреждение сертификата как самостоятельного документа на бумажном носителе не влечет за собой прекращение права на распоряжение материнским капиталом, поскольку допускается выдача дубликата.

Материнский (семейный) капитал предоставляется не конкретному ребенку, а родителям, семье. Соответственно, потратить эти средства можно с учетом интересов всей семьи.

В связи с этим на практике возникает немало вопросов, связанных с правовым режимом имущества в случае развода родителей, когда денежные средства были направлены либо на погашение кредита на приобретение жилья, либо непосредственно в качестве взноса за него.

В выдаче сертификата может быть отказано в следующих случаях:

- когда отсутствует право получение государственной поддержки;

- если право на получение поддержки прекращено;

- в случае предоставления недостоверных сведений, в том числе сведений о ребенке;

- когда право на получение государственной поддержки реализовано в полном объеме.

Решение об отказе в выдаче сертификата может быть обжаловано в вышестоящий орган Пенсионного фонда Российской Федерации или в установленном порядке в суд.

В параграфе первом настоящей работы уже было уделено внимание правовой природе материнского капитала и сделан вывод, что в отношении средств, которые могут быть направлены на строго установленные законом цели, получатель государственной поддержки обладает лишь правом распоряжения. Иные имущественные права могут возникнуть опосредованно.

В соответствии со статьями 10-12 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» средства материнского капитала могут быть использованы на следующие цели:

- на улучшение жилищных условий;

- на получения детьми образования;

- для социальной адаптации детей-инвалидов;

- на формирование накопительной пенсии.

Допускается направление целевых денежных средств как на одну из выбранных форм, так и частями, на разные цели.

Реализуется право на распоряжение средствами материнского капитала в соответствии с указанным выше Федеральным законом и правилами, утвержденными приказом Минтруда России от 02.08.2017 года № 606н.

Согласно данному акту право обратиться с заявлением о распоряжении материнским капиталом либо его частью вправе лица, получившие сертификат, либо их законные представители, или представители, действующие на основании специального полномочия - доверенности.

Заявление должно быть подано с приложением необходимых документов в Пенсионный фонд по месту жительства (пребывания) заявителя, как непосредственно, так и через многофункциональный центр либо в виде электронного документа по телематическим каналам. В последнем случае возможна подача заявления либо через федеральную государственную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», либо в «Личном кабинете застрахованного лица» в информационной системе Пенсионного фонда.

Допускается также подача заявления посредством почтового отправления (заказного ценного письма с описью вложения).

Личная подача документов предполагает в обязательном порядке выдачу заявителю расписки, в электронном виде сведения о регистрации сохраняются в личном кабинете отправителя.

Следует также отметить, что подлинные документы предоставляются только при непосредственной явке, в остальных случаях идет речь о копиях. Нотариальное или равное ему заверение указано в качестве необходимого при направлении документов путем почтового отправления.

Подача заявления инициирует начало проведения проверки возможности направления денежных средств на указанные владельцем сертификата цели, на предмет соответствия всех данных заявленным в законе требованиям.

Перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению, зависит отчасти от того, на какие именно нужды предполагается расходование, поскольку в каждом случае подлежат применению соответствующие правила.

В обязательном случае Пенсионный фонд должен получить документы (заверенные копии документов), подтверждающие личность заявителя, данные о его месте жительства либо пребывания, данные о ребенке, рождение которого позволило претендовать на получение государственной поддержки.

При отсутствии регистрации в обязательном порядке необходимо подавать заявление о месте пребывания. Для лиц, постоянно проживающих за рубежом, возможность подачи заявления в территориальные подразделения Пенсионного фонда отсутствует. Заявление ими подается непосредственно в фонд.

Вопрос о месте жительства (пребывания) заявителя в данном случае имеет существенное значение, поскольку территориальный орган, куда должно быть заявление, определяется в соответствии с регистрацией.

Пенсионный фонд вправе отказать в реализации распоряжения материнским капиталом, если:

- прекращено право на дополнительные меры государственной поддержки;

- нарушен порядок подачи заявления о распоряжении;

- если лицо претендует на распоряжение средствами на цели, которые не предусмотрены законом;

- если сумма, указанная в заявлении, превышает максимально возможную суммы;

- если лицо ограничено в правах относительно ребенка, рождение либо усыновление которого явилось основанием для мер государственной поддержки;

- когда ребенок отобран у заявителя на законных основаниях в установленном порядке.

Территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации не позднее чем через пять дней с даты вынесения соответствующего решения направляет лицу, подавшему заявление о распоряжении, уведомление об удовлетворении или отказе в удовлетворении его заявления. В случае обращения заявителя через многофункциональный центр указанное уведомление направляется в многофункциональный центр.

В случае отказа в удовлетворении заявления о распоряжении в соответствующем уведомлении излагаются основания, в соответствии с которыми территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации было принято такое решение.

Уведомление заявителей производится территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации в форме, обеспечивающей возможность подтверждения факта уведомления.

Лиц, место жительства которых находится за пределами российской Федерации, уведомляет непосредственно Пенсионный фонд, поскольку заявление ими подается именно туда.

В случае обращения заявителя через многофункциональный центр указанное уведомление направляется в многофункциональный центр.

Решение об отказе в удовлетворении заявления о распоряжении может быть обжаловано в вышестоящий орган Пенсионного фонда Российской Федерации или в установленном порядке в суд.

Если принимается решение о возможности направления денежных средств на указанные заявителем цели, Пенсионный фонд Российской Федерации должен обеспечить их перевод и проследить его получение.

Проблемным применительно к субъектам, имеющим право на получение материнского капитала, является вопрос о возможности истребования у ненадлежащего субъекта или у лица, которое имело право на получение материнского капитала и частично распорядилось им, но впоследствии утратило данное право, израсходованных средств.

Представляется, что в данной ситуации следует не только проверять наличие совокупности всех условий, позволяющих получить сертификат и распорядиться всеми его средствами отдельно на каждой стадии, но и осуществлять мониторинг.

Здесь было бы уместно подключение к реализации программы органов опеки и попечительства, на которых возложена функция осуществления защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, а также забота о детях, оставшихся без попечения родителей.

Именно органы опеки и попечительства привлекаются к участию в рассмотрении дел, связанных с ограничением, лишением родительских прав, отменой усыновления.

Обладая данными о статусе детей, родителей или лиц их заменяющих, органы опеки и попечительства имеют возможность вовремя отреагировать и сообщить в Пенсионный фонд о том, что право на получение материнского капитала должно прекратиться у того или иного лица в связи с появлением новых обстоятельств, например, если разрешен вопрос о лишении родительских прав.

Хотелось отдельно обратить внимание на проблемы, которые возникают в связи с реализацией права на получение материнского капитала, а именно: проблема незаконного обналичивания и использования средств не по назначению. Соблазн получить реальные, живые деньги, с помощью которых можно решить насущные проблемы, в том числе и в части приобретения одежды, еды для детей, а также мебели и организации отдыха, очень велик.

Напрямую сделать это за счет средств материнского капитала в желаемых объемах не представляется возможным.

Однако фантазия и выдумка наших граждан настолько разнообразны, что способов, позволяющих обналичить капитал и использовать его по своему усмотрению, появилось очень много. Как следствие законодатель вынужден был даже ввести уголовную ответственность за нецелевое использование средств, которые было реализовано мошенническим путем.

Федеральным законом от 29.11.2012 года № 207-ФЗ, которым особенная часть Уголовного кодекса Российской Федерации была дополнена шестью новыми составами мошенничества, исходя из классификации по признаку сферы, в которой совершаются преступления, в том числе мошенничеством при получении выплат (статья 159.2 Уголовного кодекса Российской Федерации). Данный вид мошенничества совершается путем сообщения недостоверных или ложных сведений при обращении за получением пособий, субсидий, компенсаций и иных выплат, а также умолчанием об обстоятельствах, которые влекут за собой прекращение выплат.

Именно мошенничества в сфере обращения материнского капитала вкупе с остальными возможными выплатами и компенсациями, а также масштаб подобных действий стали основанием для установления специальной ответственности для тех категорий граждан, которые имеют права на его получение.

В.П. Лавров и В.О. Лапин, исследуя вопросы возникновения и развития преступной деятельности в области мошеннических действий с материнским капиталом, акцентировали внимание на том обстоятельстве, что в период с 2010 по 2013 годы не только увеличилось количество способов, но и возникли организации, которые специализируются именно на незаконном обналичивании средств, которые подконтрольны различным преступным группировкам.

Вывод: возможность распоряжения средствами материнского капитала возникает только у лица, которое получило сертификат.

Государственный сертификат всегда является именным, его не имеют право использовать третьи лица.

Не допускается использование средств материнского капитала на иные, не предусмотренные законом цели.

Особо следует отметить, что непосредственное направление денежных средств осуществляется Пенсионным Фондом Российской Федерации, наделенным правами распорядителя средств федерального бюджета в этой части.

Денежные средства могут быть направлены только безналичным путем.

Итак, по завершении изложения исследования, которому посвящена глава первая настоящей работы, можно подвести итог и сделать обобщающие выводы.

В настоящей главе было уделено внимание теоретическому правовому аспекту материнского капитала. Осуществлённый анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод, что материнский капитал можно отнести к категории мер государственной поддержки семей, в который родился второй или последующий ребенок.