Особенности регулирования правоотношений, возникающих в ходе реализации права на получение материнского капитала в РФ

Поддержка семей, в которых есть дети, очень важна, особенно это касается малообеспеченных людей, которым средства материнского капитала могут позволить разрешить определенные проблемы, в том числе жилищного характера, либо вопросы пенсионного обеспечения и так далее.

Стоит отметить, что законодателем предусмотрена возможность получения сертификата, позволяющего распорядиться средствами материнского капитала не только матерям, но и, несмотря на наименование, отцам, а также материнский капитал может быть использован в интересах детей, оставшихся без попечения родителей.

Представляется необходимым акцентировать еще раз внимание на некорректности и непроработанности некоторых норм, регулирующих вопросы материнского капитала. На практике подобный поспешный подход к формированию законодательства приводит к возникновению различных проблем. В первую очередь это касается толкования норм права. Более детально данный вопрос будет рассмотрен в главе второй настоящей работы.

Одним из самых проблематичных вопросов в части возможности распоряжения средствами материнского капитала является вопрос контроля над расходованием, потому что достаточно часто присутствует стремление к обналичиванию средств и направлению их на иные, не предусмотренные законом нужны.

Как самое популярное направление расходования средств материнского капитала можно указать решение жилищных вопросов. Анализу проблем, возникающих на практике при реализации права на расходование средств материнского капитала посвящена глава вторая настоящей работы.

2. Правовой анализ практики применения материнского (семейного) капитала

Реализация права на получение материнского капитала сопряжена с необходимостью соблюдения определенной процедуры, порядок осуществления которой регулируется нормами действующего законодательства, преимущественно подзаконными нормативными актами.

Как первоначальный этап процедуры реализации права распоряжения средствами материнского капитала следует расценивать обращение за получением сертификата.

Здесь важным в плане определения порядка получения является Приказ Минтруда России от 29.10.2012 года № 345н «Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал».

За получением сертификата граждане должны обращаться в отделение Пенсионного Фонда Российской Федерации по месту жительства.

Поскольку в главе первой настоящей работы уже было уделено внимание порядку предоставления документов, дополнительно в настоящем части вопросы исследоваться не будут с целью исключения необоснованного повторения.

Стоит отметить, что в случае возникновения непонимания процедуры реализации права на получение сертификата любой человек может обратиться в Пенсионный Фонд России за разъяснениями, в том числе по телефону, что прямо предусмотрено пунктом 8.1 Приказа Минтруда России от 29.10.2012 года № 345н.

Форма заявления не является произвольной, она утверждена указанным приказом Минтруда России и в настоящее время применяется с учетом изменений, внесенных Приказом Минтруда России от 29.09.2016 года № 550н.

Несмотря на то, что форма заявления представляется достаточно простой и понятной, в период прохождения практики в Главном управлении Пенсионного Фонда № 5 по городу Москве и Московской области автор настоящей работы отметил, что заполнение его на практике вызывает много трудностей от правильности написания всех данных до проблем в части указания сведений о судимости либо ее отсутствии.

Текст заявления должен быть заполнен таким образом, чтобы не допускать двоякого толкования и не отражать лишних сведений, которые не имеют значения для решения вопроса о выдаче сертификата. Все документы, которые прилагает заявитель, должны иметь надлежащий вид не содержать ни исправлений, ни загрязнений, они не должны быть повреждены во избежание возникновения споров на будущее. Лицо, принимающее документы, обязано тщательно проверить заполнение документа и приложения и, при необходимости, оказать содействие заявителю в заполнении заявления.

Подача заявления о выдаче сертификата инициирует начало процедуры проверки данных отраженных в заявлении и приложенных к нему документов. В настоящее время процедура для получателей упрощена, поскольку многие данные проверяются на уровне межведомственного взаимодействия. В результате минимизируется проблема отстаивания очередей за получением различных справок и последующей их передачи в Пенсионный Фонд Российской Федерации.

Представляется необходимым отметить, что отказ в получении документов запрещается. То есть вне зависимости от верности заполнения либо наличия необходимых документов, если гражданин настаивает на сдаче документов, они должны быть приняты и рассмотрены (пункт 19 Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал).

Факт получения документов Пенсионным Фондом России подтверждается распиской, выдаваемой заявителю или его представителю в случае предоставления их на личном приеме либо путем обращения в многофункциональный центр, либо направляемой по почте или телематическим средствам связи, если избирается иной способ подачи документов.

В пункте двенадцатом Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал отдельной строкой отмечен запрет на истребование от граждан совершения действий, в том числе согласований, связанных с обращением в иные органы.

Результатом предоставления услуги является либо выдача государственного сертификата, либо отказ в выдаче, который может быть оспорен в судебном порядке.

Несмотря на то, что граждане Российской Федерации свободны в выборе причин и оснований оспаривания любого действия или бездействия государственного органа или должностного лица, которые, по его мнению, нарушают права, ущемляют свободы и законные интересы, в Приказе Минтруда от 29.09.2016 года № 550н содержится перечень действий, которые могут быть оспорены, а именно:

- нарушение срока регистрации заявления;

- несоблюдение сроков оказания услуги;

- предъявление к заявителю требования о предоставлении дополнительных документов, помимо тех, которые предоставляются в обязательном порядке;

- отказ в предоставлении государственной услуги;

- предъявление требования об осуществлении оплаты в нарушение положения о бесплатности услуги;

- отказ от исправления ошибок, допущенных Пенсионным Фондом и его территориальными органами при оформлении документов (п. 66 Административного регламента).

Поскольку указанный акт является подзаконным и не может устанавливать правила, ограничивающие права граждан по сравнению с федеральными законами, можно отметить, что приведенный перечень не стоит рассматривать как исчерпывающий. Любой человеке вправе подать жалобу и на иные действия, в том числе и в плане некорректного поведения сотрудников Пенсионного Фонда России. Далее лицо, имеющее право распорядиться средствами материнского капитала, должно определиться с целями, на которые будет направлено финансирование, а также с объемом средств, которые должны быть направлены, поскольку, как уже отмечалось в главе первой настоящей работы, средства могут быть в полном объеме направлены на какую-нибудь одну цель, например, для погашения займа или кредита, предоставленного с целью улучшения жилищных условий, либо частями на разные цели.

Заявление о распоряжении со всеми необходимыми документами может быть подано лицами, получившими государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, лично либо через представителя в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства (пребывания) либо фактического проживания.

Граждане Российской Федерации, выехавшие на постоянное место жительства за пределы территории Российской Федерации, если у них отсутствует подтвержденная регистрации по месту жительства либо пребывания на территории нашего государства, имеют право подать заявление о распоряжении со всеми необходимыми документами непосредственно в Пенсионный Фонд Российской Федерации.

При подаче заявления о распоряжении средствами материнского капитала в обязательном порядке должны быть предъявлены следующие документы:

- подлинник сертификата либо его дубликат;

- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования лица, получившего сертификат;

- документ, удостоверяющий личность;

- документ, подтверждающий регистрацию по избранному месту жительства либо пребывания.

В зависимости от ситуации могут потребоваться иные документы, например разрешение органа опеки и попечительства на расходование средств материнского капитала.

Если в Пенсионный фонд обращается несовершеннолетний, который приобрел статус полностью дееспособного до достижения возраста восемнадцати лет, то должен быть предъявлен соответствующий документ, к примеру, решение суда о признании эмансипированным или свидетельство о заключении брака.

После получения всех документов проводится процедура проверки и принимается решение о направлении средств в соответствии с поданным заявлением либо об отказе в направлении средств.

Стоит отметить, что направление средств на улучшение жилищных условий является наиболее популярным целевым расходованием средств материнского (семейного капитала).

На практике распоряжение средствами подобным образом сопряжено со многими сложностями, в том числе процедурного характера, поскольку следует учесть все нюансы.

В.А. Браташова, исследуя вопросы направления средств материнского капитала на оплату приобретения жилья, отметила достаточно актуальную проблему, которая на практике может повлечь за собой нарушение прав несовершеннолетних. С ее точки зрения процедура нотариального удостоверения согласия собственников о выделении несовершеннолетнему доли в праве не обеспечивает должного уровня контроля над ее выполнением.

Чтобы проанализировать и оценить данное мнение, представляется необходимым обратиться к анализу норм законодательства в этой части.

В соответствии с частью четвертой статьи десятой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» жилое помещение, которое приобретается либо реконструируется, строится с использованием средств материнского капитала должно оформляться в общую долевую собственность детей, рождение которых позволило получить право на распоряжения средствами материнского капитала и родителей в соответствии с условиями соглашения.

С учетом того, что последовательность действий, как правило, предполагает сначала выделение и расходование средств, а уже потом оформление права собственности по завершении постройки, реконструкции или капитального ремонта, получается, что соглашение заключается до государственной регистрации права в качестве своего рода обеспечительной меры, направленной на защиту интересов ребенка.

В соответствии с пунктом восьмым Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года № 862, если жилое помещение оформлено не в собственность лица, получившего право распоряжения государственным сертификатом, или государственная регистрация права не осуществлена, в состав документов, предоставляемых вместе с заявлением о распоряжении средствами материнского капитала должно быть предоставлено надлежащим образом удостоверенное письменное обязательство оформить жилое помещение в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (при наличии), а также детей, с определением долей в срок, не позднее шести месяцев после перечисления средств материнского капитала Пенсионным фондом.

Если жилье приобретается с рассрочкой платежа, то данное условие также подлежит соблюдению.

Удостоверение в данном случае подразумевается нотариальное или приравненное к нему.

По смыслу статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации к нотариальному удостоверению приравнивается заверение документов следующими органами и лицами:

- начальниками лечебных учреждений для военнослужащих;

- командирами воинских частей по месту дислокации воинской части, если в данной местности нотариусы отсутствуют;

- начальниками мест лишения свободы;

- руководством соответствующих социальных учреждений.

Данное правило приведено применительно к выдаче доверенностей, однако и в остальных случаях оно актуально.

Нотариальное удостоверение обязательства осуществить регистрацию создает правовые последствия, позволяя в последующим понудить к совершению указанных в нем действий. Его также стоит расценивать как гарантию соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних и их родителей, а также целевое использование средств материнского капитала.

Стоит отметить, что здесь в большей мере речь идет о гарантиях прав именно детей.

Описанная процедура действительно представляется законной и разумной, а ее соблюдение отвечает требованиям закона.

Однако здесь стоит согласиться с приведенным выше мнением В.А. Браташовой о наличии пробела в законодательстве, так как ни в одном акте не описана процедура осуществления непосредственного контроля над выполнением всех действий, в том числе и требования о выделении несовершеннолетнему доли в праве собственности на жилое помещение.

В.А. Браташова рассматривая данную процедур, отмечает, что нотариус ограничивается удостоверением законности обязательства, свободы волеизъявления и личностей, выразивших свою волю. Территориальный орган Пенсионного фонда проверяет документы при принятии решения о направлении средств материнского капитала. Когда решается вопрос об осуществлении государственной регистрации права, орган, на который возложены обязательство по ее осуществлению, проверяет только представленные для регистрации документы. Между собой указанные государственные органы и нотариус в процессе реализации процедуры не взаимодействуют, если не усматривают причин для осуществления дополнительной проверки. Как следствие у недобросовестных родителей появляется возможность зарегистрировать жилое помещение на себя, не выделив долю несовершеннолетнему.

Мнение действительно правильное, и акцент В.А. Браташовой на пробел в законодательстве сделан верно, поскольку механизм контроля в настоящее время не разработан и как таковой отсутствует. В результате злоупотребления со стороны родителей либо не выявляются, либо выявляются случайно. Представляется, что данный пробел в законодательстве необходимо устранить. Как вариант путем закрепления на законодательном уровне обязательности проверки на уровне межведомственного взаимодействия отсутствия данных об оплате приобретения жилья за счет средств материнского капитала.

Безусловно, в Российской Федерации существуют различные механизмы защиты прав, в том числе прав несовершеннолетних, однако все они, как правило, реализуются уже после того, как нарушение было совершено.

Недвижимость - очень проблемная сфера, в которой до настоящего времени отсутствует разумное и адекватное регулирование, позволяющее защитить права как добросовестных приобретателей, так и третьих лиц.

Применительно к описанной ситуации, если жилье, приобретенное таким образом, будет отчуждено впоследствии добросовестному покупателю, а потом один или несколько раз перейдет в собственность третьих лиц, то на практике защита интересов несовершеннолетнего будет ограничена исключительно вынесением судебного решения.

Позиции судов в данном случае очень различны. Стоит согласиться с тем, что не должны в данной ситуации оставаться на улице и добросовестные покупатели, которые не знали и не должны были знать, что несовершеннолетнему в обязательном порядке причитается доля в праве, но родители или лица их заменяющие, этого не сделали, а полученными от продажи денежными средствами распорядились по своему смотрению.

Жилье стоит в Российской Федерации за исключением отдаленных регионов очень дорого, поэтому в результате появляется исполнительный лист, который может исполняться десятилетиями или постоянно возвращаться за невозможностью исполнения.

На практике помимо описанной проблемы встречается и немало иных.

Как еще одну достаточно болезненную тему можно обозначить ипотечное кредитование. Сама идея ипотечного кредитования, которая так популярна во всем мире - очень удачна. За рубежом граждане получают средства под минимальный процент и, погашая кредит в течение всей жизни, а иногда и передавая его наследникам вместе с объектом недвижимости, получают шанс улучшить свои жилищные условия. Стоит отметить, что ставки по кредитам за рубежом и ставки в России - две разные вещи. Пожалуй, только в последние несколько лет ставка по ипотечным кредитам несколько снизилась, но все же она остается на неприемлемо высоком уровне.

Н. Пластинина, изучая ипотечный кредит во взаимосвязи с возможностью направления средств материнского капитала, отмечает, что в большинстве случае люди стремятся как можно быстрее реализовать возможность направления средств на погашение ипотеки либо на ее получение, потому в противном случае есть риск значительной утраты платежной способности средств в силу огромного роста инфляции в нашей стране.

Соглашаясь с мнением Н. Пластининой, можно отметить, что большинство исследователей, делая акцент на рост инфляции, подразумевают именно реальный, а не статистический либо тот, на который ссылается руководство страны, уверяя население, что оно стало жить лучше и теперь может позволить себе многое. При этом население не понимает, за счет каких средств и где произошло улучшение, но открыто спорить не рискует, опасаясь лишиться тех средств, которые есть.

Обращаясь к вопросу ипотеки, можно отметить такой риск, как утрата платежеспособности получателем кредита уже после того, как средства материнского капитала были направлены на погашение части кредита либо на выплату первоначального взноса.

Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» достаточно суров в плане возможности обращения взыскания на заложенное жилье, даже в том случае, когда оно является единственным46.

В результате может возникнуть негативная как для получателей сертификата, так и для государства ситуация, когда средства в итоге получит банк, а жилищные условия не улучшаться.

Не оспаривая права банка на возмещение всех своих потерь, стоит отметить, что процедура обращения взыскания лишь отчасти защищает права получателя кредита, не допуская возможность обращения взыскания на жилье и устанавливая достаточно длительный срок отсутствия платежей либо неполного погашения платежей (двенадцать месяцев и более).

Представляется, что в данной ситуации с целью защиты интересов государства и семьи необходимо ограничить возможность обращения взыскания на заложенное имущество без предоставления иного жилья.

Например, погашение долга банка за счет реализации жилья должно быть осуществлено только после того, как жильем будут обеспечены дети, рождение которые повлекло за собой возможность получения сертификата на материнский капитал, а также их родителей, проживающих с детьми совместно. И лишь за счет оставшейся суммы должен погашаться долг банку. Если суммы будет недостаточно, то долг необходимо подвергнуть реструктуризации, чтобы у семьи и детей не изымались последние средства для жизни.

Как еще одну важную для населения России проблему, затрагивающую вопросы реализации права на распоряжение средствами материнского капитала можно обозначить участие в долевом строительстве.

Направление средств на оплату жилья в стадии строительства не запрещено действующим законодательством. Однако здесь опять же отсутствует процедура контроля и есть риск утраты средств, потому что пока не завершено строительство и объект не сдан, никто не сможет гарантировать, что жилье будет достроено и семья, распорядившаяся средствами материнского капитала, реализует свое право на улучшение жилищных условий.

В соответствии со статьей 23.2 Федерального закона от 30.12.2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» защита прав граждан, которые стали участниками долевого строительства, осуществляет публично-правовая компания «Фонд защиты граждан - участников долевого строительства».

Согласно статье тринадцатой Федерального закона от 29.07.2017 года № 218- ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» выплаты граждане-участники долевого строительства могут получить случае признания застройщика банкротом48.

Стоит отметить, что данный закон ограничивает право на возмещение ценой договора, а при явной недостаточности средств сумма подлежит разделу между всеми пострадавшими гражданами.

Идея о создании фонда, который хоть отчасти компенсирует потери граждан, безусловно, хорошая. Но только идея, потому на практике это выглядит несколько иначе.

В законе речь идет только о банкротстве застройщика, потому что данное лицо заключает договоры с гражданами. Вопросы банкротства генерального подрядчика, получившего от застройщика средства на осуществление строительства, не нашли своего разрешения.

В результате процедура возмещения может затянуться на долгие годы, потому что сначала должен быть разрешен вопрос о взыскании долга с генерального подрядчика, потом поставлен вопрос о его банкротстве, а уж затем вопрос о банкротстве застройщика, которое наступило вследствие неудачного вложения средств.

Процедура рассмотрения вопроса о признании юридического лица банкротом очень длительная. Как минимум до решения вопроса о признании банкротом проходит шесть месяцев, на практике год и больше. Даже если в результате лицо признается банкротом, сама процедура банкротства, включающая в себя реализацию имущества, истребование долгов и многое другое может тянуться много лет. На практике три-четыре года зачастую норма.

Инфляция в России настолько велика, что к тому моменту, как застройщик будет признан банкротом, и будут предприняты меры к возмещению средств гражданам, сумма, уплаченная в счет участия в долевом строительстве, обесценивается.

Как следствие утрачивается сам смысл возмещения. И при этом никто не даст гарантии, что даже гарантированные законом средства будут возмещены, что не придется обращаться в суд с самостоятельным заявлением, отдельно от основной процедуры банкротства для подтверждения своего права на возмещение.

Применительно к материнскому капиталу возникает такая же печальная ситуация, как и с ипотекой - средства государства на поддержку семье предоставлены, право на распоряжение средствами использовано, а в итоге ни средств, ни улучшения жилищных условий.

Поскольку до настоящего времени не найдено адекватного решения проблем участников долевого строительства, в связи с чем неоднократно предлагалось запретить данный вид деятельность как таковой, то есть установить невозможность привлечения средств на стадии строительства, с целью исключения возможности наступления неблагоприятных последствий можно предложить установить запрет на использование средств материнского капитала для оплаты участия в долевом строительстве до стадии, когда жилье не построено.

Как вариант можно допустить участие на стадии отделочных работ, но и это представляется нецелесообразным, потому что значительная доля затрат связана непосредственно с завершением и введением в эксплуатацию жилого здания. То есть и здесь риск присутствует.

Возможно, подобный подход можно расценить как ограничивающий права семей, но нужно реально воспринимать действительность России, где государство, закрепляя гарантии в законодательных актах, на практике оказывается несостоятельным и не может обеспечить реальную защиту граждан.

Что касается иных подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы распоряжения средствами материнского капитала, то здесь стоит отметить их излишнюю многочисленность и не систематизированность.

Система законодательства Российской Федерации является достаточно сложной, невзирая на то, что за последние два десятилетия в значительной мере была осуществлена его унификация путем кодификации.

Основной проблемой в плане законодательства является отсутствие своевременного контроля в отношении вновь принимаемых и действующих нормативных актов, право издания которых предоставлено органам исполнительной власти, поскольку экспертиза указанных актов осуществляется уже после их принятия.

Нормотворческую деятельность можно условно разделить две части - это законотворческая деятельность и издание подзаконных актов. Несмотря на то, что акты Министерств, ведомств, Правительства и иных органов исполнительной власти принято причислять к источникам права, нормотворческую деятельность органов исполнительной власти не стоит расценивать как законодательную.

Акты, которые принимаются государственными органами, принято именовать правовыми. Они являются управленческими решениями, которые направлены на регулирование вопросов, отнесенных к компетенции того или ведомства.

С учетом многочисленности различных органов исполнительной власти и широты сферы их деятельности, можно сделать вывод, что их не может быть мало по определению. Зачастую это связано с необходимостью детальной проработки механизма реализации различных процедур, предоставления разъяснений о порядке и способах исполнения и так далее.

Еще одной причиной наличия огромного количества подзаконных актов является постоянное изменение положений действующего законодательства, когда возникает ситуация устаревания ранее изданного акта в свете корректировок, которые были внесены в закон.

Организация межведомственного взаимодействия с учетом тотальной бюрократизации системы управления в нашей стране становится все более актуальной, поскольку вследствие сложности существующего механизма решение многих вопросов неоправданно затягивается.

Руководство нашей страны и судебные органы принимают меры в данном направлении, в результате чего вновь появляются все новые и новые подзаконные акты, который порой действительно являются более эффективными и разумными, чем те, что были приняты ранее.

Проиллюстрировать данное утверждение можно на примере решения Верховного Суда РФ от 17.08.2010 года ГКПИ10-806 «О признании частично недействующим подпункта «г» пункта 11 Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.12.2007 года № 862».

Предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации были положения указанного выше нормативного акта.

Заявительница Г., обосновывая свое обращение, указала, что положения Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.12.2007 года № 862 ограничивают ее права на распоряжение средствами материнского капитала в той мере, в которой они не допускают возможности расходования их на цели участия в кооперативах, в задачи которых входит строительство жилья.

Представители Правительства Российской Федерации не согласились с данными доводами и просили оставить заявление Г. без удовлетворения.

Генеральная прокуратура в данной ситуации поддержала доводы заявления и указала на необходимость удовлетворения заявленных требований.

Верховный Суд Российской Федерации, удовлетворяя заявленные требования и признавая недействующими положения подпункта «г» пункта одиннадцатого «Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 862, в части, возлагающей на лиц, получивших государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, обязанность представить в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации копию свидетельства о праве собственности кооператива на жилое помещение, которое будет выдано лицу, получившему сертификат, или супругу лица, получившего сертификат, после внесения паевого взноса в полном размере, в случаях, когда средства (часть средств) материнского (семейного) капитала направляются не на приобретение, а на строительство жилого помещения», мотивировал свое решение следующим.

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, соблюдение требования о предоставлении свидетельства о праве собственности кооператива на жилье, которое приобретается гражданином путем направления средств материнского капитала на данную цель, ограничивает права граждан, в том числе в части возможности заключения сделок с целью еще не существующего жилья, которое может и должно быть построено. В связи с тем, что регистрация права осуществляется только на существующие объекты недвижимости, в том числе на незавершенное строительство, подобный подход фактически лишает гражданина возможности распорядиться материнским капиталом иным способом, кроме как приобретением уже существующего жилья в кооперативе.

В этой части, с точки зрения Верховного Суда Российской Федерации, оспариваемое постановление Правительства Российской Федерации противоречит положениям Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Описанная выше практическая проблема, затрудняющая реализацию вполне законного намерения улучшить жилищные условия, может быть решена только на законодательном уровне.

Здесь представляется целесообразным изменение редакции статьи десятой Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», а именно подпункта второго пункта 1.1 путем добавления указания на возможность альтернативного предоставления документов, подтверждающих право на осуществление строительства, не только получателем сертификата либо его супругом, но и третьим лицом, которое осуществляет строительство на основании заключенного с получателем сертификата договора.

Сразу хотелось бы отметить потенциальную проблему и возражения, которые могут появиться в ответ на изложенное предложение. Предлагаемый вариант очень схож с долевым участием в строительстве жилья, которое, что общеизвестно, является проблемой государственного масштаба в связи с неисполнением подрядчиками и заказчиками-застройщиками своих обязательств.

Людей, вложивших свои средства в строительство многоквартирных домов и оставшихся ни с чем, поскольку строительство порой остается замороженным на уровне возведения фундамента, очень много.

Со стороны государства были осуществлены множественные попытки найти выход из данной ситуации различными способами вплоть до создания резервных фондов, за счет которых может быть осуществлено завершение строительства в случае, если это не сделает генеральный подрядчик.

Ни одно из предложений не оказалось удачным и в последнее время наиболее вероятным остается вариант полного отказа от возможности строительства на условиях долевого участия будущих собственников.

Вместе с тем вариант строительства домов жилищно-строительными кооперативами сохраняется и здесь не усматривается тенденции к запрету.

Поэтому изменения, которые предлагается внести, можно ограничить возможностью внесения средств для участия в строительных кооперативах либо в адрес подрядчиков, которые относятся к категории надежных при условии предоставления встречного обеспечения.

Направление средств материнского капитала на иные цели осуществляется по той же процедуре, что и описанная выше.

Однако все иные направления не столь популярны, как решение вопросов жилищных условий.

Направление, на которое хотелось бы отдельно обратить внимание - это приобретение товаров и получения услуг с целью социальной адаптации и интеграции в общество детей инвалидов.

В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», возможности распорядиться средствами в интересах ребенка-инвалида ограничены. Средства материнского капитала не могут быть направлены на получение медицинской помощи и технических средств, реабилитации и услуг, которые предоставляются на условиях финансирования за счет средств федерального бюджета.

С одной стороны вполне разумное ограничение, установленное с целью исключить возможность неосновательного обогащения со стороны родителей ребенка-инвалида.

С другой стороны, финансирование, которое выделяется на абилитацию и реабилитацию детей-инвалидов, не настолько велико, чтобы быть достаточным и обеспечить возможность проведения полноценных процедур, в том числе медицинских.

К сожалению, наша медицина, предоставляемая бесплатно для граждан не отличается ни качеством, ни своевременностью, ни полезностью, за редким исключением.

Все мероприятия, которые могут быть проведены с целью помощи ребенку- инвалиду, строго регламентированы. Вместе с тем порой отсутствие качественной диагностики и последующего лечения является причиной инвалидизации и невозможности восстановить здоровье.

В связи с этим можно предложить внести изменения в порядок и условия выделения средств на абилитацию и реабилитацию детей-инвалидов, дополнив цели направления средств на проведение диагностики, в том числе за рубежом, либо на получение качественной поддерживающей медицины.

Предложение о лечении именно за рубежом обусловлено отсутствием у медиков, оказывающим помощь на условиях оплаты за счет средств фонда обязательного медицинского страхования, желания, а иногда и возможности помочь больному ребенку. В коммерческих медицинских центрах очень часто присутствует желание выявить множество заболеваний, в том числе несуществующих, которые обязательно нужно лечить, в результате средства могут быть потрачены напрасно, а реальный, необходимый результат не будет достигнут. Диагностика за рубежом без возможности дальнейшего лечения за счет средств медицинского капитала может позволить избежать проблем злоупотребления в плане получения средств на ненужное лечение, однако будет более качественной, чем в России.

Достаточно часто на практике встречаются случаи отказа от направления средств материнского капитала на финансирование накопительной части пенсий, даже если этого была выражена воля о намерении распорядиться средствами именно таким образом.

Отказ от направления средств осуществляется путем подачи заявления соответствующей формы.

Здесь хотелось бы отметить, что право на отказ может быть реализовано владельцем сертификата свободно, без каких либо ограничений и выяснения причин. Данный момент требует некоторой доработки.

Конечно, нельзя принуждать человека сообщать, почему он изменил свое мнение в части целей, на которые можно направить причитающиеся средства. Вместе с тем представляется необходимым изменить указанное заявление следующим образом.

Отказываясь от направления средств на выбранные цели, заявитель тут же, согласно существующей форме должен указать иную цель.

Однако закон не ограничивает получателя краткими сроками, в течение которых он вправе определить иную ель расходования. В связи с чем предлагается исключить из заявления указание на новые цели расходования, чтобы каждый человек мог спокойно, имея достаточно времени на обдумывание, решить, куда должны быть направлены денежные средства.

Графа «прошу направить на» явно лишняя в заявлении и ограничивает права получателей.

Вывод. Процедура реализации права на распоряжение средствами материнского капитала урегулирована подзаконными нормативными актами, где достаточно подробно изложена последовательность действий.

Однако многие вопросы, такие, например, как осуществление контроля над расходованием средств и законностью действий лиц, имеющих право на распоряжение материнским капиталом законодательством регламентированы, что оставляет просто непорядочных граждан, стремящихся использовать средства на иные, личные цели.

Анализ судебной практики по вопросам применения законодательства, регламентирующего государственную поддержку семьям, имеющим детей.

Обращаясь к анализу судебной практики, хотелось акцентировать внимание на том, что не все судебные акты стоит рассматривать в качестве показательных примеров, особенно это касается решений, которые выносятся судами общей юрисдикции на уровне районных судов.

Специфика правоприменения в Российской Федерации такова, что именно на уровне судов первой инстанции допускается наибольшее количество судебных ошибок, которые исправляются путем постановленных решений. Порой дело проходит множество стадий и становится предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации.

Применительно к теме настоящей работы хотелось бы уделить, в первую очередь, внимание обзору судебной практики, подготовленному Верховным Судом Российской Федерации и посвященному теме материнского капитала.

Обобщая и анализируя судебную практику, Верховный суд Российской Федерации выделил следующие аспекты для анализа:

- споры о признании права на дополнительные меры государственной поддержки;

- споры о распоряжении средствами материнского капитала;

- направление средств материнского капитала на улучшение жилищных условий;

- споры, связанные с определением долей в праве собственности на жилое помещение;

- споры, возникающие в связи с направлением средств материнского капитала на оплату образовательных услуг.

Одной из проблем в части признания права на получение государственного сертификата, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выраженному в обзоре судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский (семейный) капитал» является вопрос принадлежности детей к гражданству нашей страны.

В качестве примера приведено гражданское дело, в рамках которого оспаривался отказ территориального органа Пенсионного Фонда Российской Федерации в выдаче государственного сертификата на материнский капитал.

Пенсионный Фонд Российской Федерации отказал в выдаче сертификата, указав, что ребенок не приобрел гражданства Российской Федерации на дату рождения.

Суд первой инстанции удовлетворил заявление истицы и сослался на положения статьи Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», в соответствии с которой ребенок приобретает гражданство нашего государства по рождению, если оба его родителя являются гражданами Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции отменил принятое решение и отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что истица не являлась единственным родителем новорожденного. Отец ребенка на дату рождения состоял в браке с истицей и имел гражданство Кыргызской Республики, то есть требования пункта «а» части первой статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» не соблюдены.

Помимо этого, по мнению суда апелляционной инстанции, судом первой инстанции не была принята во внимание справка о приобретении гражданства Российской Федерации ребенком спустя время после рождения.

Аналогичный пример приведен и в части гражданства родителей.

Анализируя судебную практику, Верховный суд Российской Федерации указал, что юридическое значение имеет наличие гражданства нашей страны на момент рождения детей.

Кроме того, достаточно интересный, хотя и спорный вывод сделан Верховным судом Российской Федерации в отношении прав отца детей на получение материнского капитала, о том, что право отцов является производным и может возникнуть только в том случае, когда данное право принадлежало женщине, родившей ребенка56.

Подобный вывод не совсем соответствует положениям законодательства о равенстве прав родителей во всех отношениях - как в отношении права на воспитание и содержание детей, так и во всех остальных случаях, когда речь не идет об ущемлении прав и свобод детей.

Следующий существенный момент, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, - это рождение именно живых детей.

Предметом рассмотрения было заявление об оспаривании отказа в предоставлении государственного сертификата, мотивированного тем, что один из двух детей (двойня) родился мертвым.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что мертворождение не позволяет получить государственную поддержку в виде материнского капитала. Апелляционный суд с ним не согласился, придя к выводу, что имеет значение сам факт рождения двух детей, а выжили оба ребенка или нет с точки зрения законодательства не значимо.

Дело было рассмотрено далее и в итоге финальный вывод - законодательство Российской Федерации в этой части следует толковать следующим образом.

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, право на получение государственной поддержки связано с рождением именно живого ребенка, что обусловлено положениями Конституции Российской Федерации, по смыслу которой в поддержке нуждаются именно живые дети, а формальный факт рождения ребенка, который родился мертвым или сразу умер, не создает в плане признания права на распоряжение средствами материнского капитала правовых последствий.

Не могут быть учтены при решении вопроса о получении права на государственный сертификат дети, в отношении которых женщина была лишена родительских прав, либо которых она фактически воспитывала, поскольку они приходились ей пасынками или падчерицами.

В качестве примера приводится решение об отказе в предоставлении материнского капитала женщине, родившей третьего ребенка, которая была лишена родительских прав в отношении первых двух детей.

Второй пример связан с признанием выданного сертификата недействительным и заслуживает отдельного внимания.

Государственный сертификат был признан недействительным, поскольку суд пришел к выводу об отсутствии права на его получение в связи с тем, что женщина, родившая ребенка, усыновила детей, которые приходились ей пасынками и которых она фактически воспитывала, состоя в браке с их отцом.

Свидетельства о рождении, которые были предоставлены, не исследовались должным образом при решении вопроса о выдаче государственного сертификата. Факт усыновления был установлен позднее.

Подобный подход, как уже было отмечено в предыдущем параграфе настоящей работы, представляется дискриминационным, умаляющим права женщины, которая воспитывает детей, не приходящихся ей родными по крови, в то время как подобное отношении должно приветствоваться, особенно на фоне тех родителей, которые лишаются прав в отношении собственных детей.

В Данной части целесообразно изменить действующее законодательство, приравняв лиц, которые воспитывают, а затем и усыновляют детей к биологическим родителям.

Очень интересно сравнить позицию Верховного Суда Российской Федерации по делу об оспаривании положений Постановления Правительства Российской Федерации, изложенную в параграфе первом настоящей работы с тем, который приведен в анализируемом обзоре судебной практики.

Признавая не соответствующим закону подпункт «г» пункта одиннадцатого «Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 862, Верховный суд приходит к выводу о незаконном ограничении прав истицы на распоряжение материнским капиталом по мотиву невозможности направить средства еще не созданного жилого помещения.

Анализируя судебную практику в части направления средств на погашение займов и кредитов, полученных для приобретения или строительства жилья, Верховный Суд Российской Федерации приходит к абсолютно противоположному выводу о том, что предусмотренный законом перечень договоров, в рамках которых могут быть направлены денежные средства на погашение обязательств, связанных с приобретением или ремонтом жилья, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Верховный суд Российской Федерации указывает на договоры займа и кредита как исключительные, приходя к выводу, что договор с рассрочкой оплаты не может быть включен в их состав.

Подобное определение значимых фактов при общей схожести ситуаций свидетельствует о том, что даже на уровне Верховного Суда Российской Федерации встречаются различные подходы к толкованию и единообразие судебной практики в нашей стране как таковое отсутствует.

Получается, что если гражданин взял деньги в долг, для того, чтобы приобрести, отремонтировать или достроить жилье, то право на распоряжение средствами материнского капитала возникает.

Данная ситуация нуждается в изменении, особенно в свете повышенной закредитованности граждан нашей страны. Устанавливая подобный подход, государство фактически стимулирует своих граждан к обращению за получением кредита. Как следствие - выплатой процентов по кредиту. Если рассматривать ситуацию с данной точки зрения, то средства материнского капитала из мер поддержки семей, имеющих детей, превращаются в меру поддержки кредитных организаций.

Следовательно, и в этой части законодательство следует изменить.

В случае, когда гражданин оперирует собственными средствами, рассчитываясь по частям за жилье, то ставится в худшее положение по сравнению с заемщиком и фактически лишается мер государственной поддержки.

Очевидно, что таких граждан государство оценивает как более состоятельных, которые могут решить свои жилищные проблемы без привлечения государственных средств.

Подобный подход к своим гражданам встречается не только в сфере оказания мер государственной поддержки, но и во всех остальных. Он не основан на реальной оценке ситуации, является формальным и дискриминирующим.

Отдельно хотелось бы обратить внимание на то, что порой определенная польза от контролирующих органов в плане отслеживания и проверки результатов распоряжения средствами материнского капитала бывает довольно полезной.

В исследуемом обзоре Верховного суда приведен пример из судебной практики, где формально вроде средства должны были быть направлены на улучшение жилищных условий, но реально оказалось, что была совершена попытка ухудшить существующее положение.

В рамках гражданского дела оспаривался отказ Пенсионного Фонда направить средства материнского капитала на оплату за приобретаемого жилое помещение по договору купли-продажи.

В ходе проверки данных было установлено, что жилой дом, где истица приобрела жилье, признан аварийным и подлежащим сносу. Соответственно, он не отвечал санитарно-гигиеническим и иным требованиям пригодности к проживанию.

Вывод суда в данном случае о том, что истицей ухудшены жилищные условия и нет оснований перечислять денежные средства за пусть и вновь приобретенное, но не пригодное жилье, представляется правильным.

Более того, подобный подход способствует минимизации злоупотреблений со стороны получателей материнского капитала и созданию неправомерных, в том числе преступных схем с целью обналичивания средств.

Вывод по параграфу: судебная практика в части материнского капитала достаточно разнообразна, но большинство из рассмотренных споров связано с невозможностью реализации права в связи с некоторой некорректностью использованных законодателем формулировок.

Вывод: предусмотренная действующим законодательством процедура реализации права на получение государственного сертификата и последующее распоряжение им очень несовершенна и содержит значительное количество пробелов и недоработок, чем пользуются недобросовестные люди.

Вопросов о нецелевом использовании средств материнского капитала становится все более актуальным в последнее время, в результате чего на законодательном уровне установлена уголовная ответственность.

Можно предположить, что одно из причин злоупотреблений является поспешность и непродуманность законодательства.

Для исправления существующей ситуации целесообразно вести изменения в действующее законодательство в части следующих вопросов:

- возможности направления средств материнского капитала не только на приобретение, реконструкцию и строительство жилья силами владельца сертификата, но и на финансирование участия в жилищно-строительных кооперативах для улучшения жилищных условий;

- возможности использования средств материнского капитала на получение медицинской помощи детьми-инвалидами на цели проведения диагностики причин заболевания, которая может послужить основанием для разработки программы реабилитации и восстановления состояния здоровья;

- дополнить законодательство указанием на возможности не только погашения заемных средств и процентов, затраченных на улучшение жилищных условий, но и на компенсацию собственных затрат на эти же цели при условии наличия документального подтверждения состава и размера затрат.

Кроме того, стоит разрешить вопрос о реальном повышении размера материнского капитала, чтобы сумма была достаточной для разрешения жилищных проблем и минимизировала риски утраты жилья в случае возникновения у получателя кредита ситуации временной платежеспособности, что влечет за собой возможность изъятия жилья на основании судебного решения.

Заключение

Завершая изложение исследования, которому посвящена настоящая работа, можно подвести итоги и сделать обобщающие выводы.

Изучение законодательства, регулирующего вопросы материнского капитала, позволяет сделать вывод, что данная мера государственной поддержки семьи является самостоятельным способом стимуляции увеличения населения Российской Федерации.

Возможность улучшить свое материальное благосостояние может быть реализовано матерью ребенка, либо отцом, в тех случаях, когда мать лишается родительских прав либо умирает, а также лицами, которые являются законными представителями детей в случае отсутствия у них родителей.

Средства материнского капитала могут быть направлены на разные цели, но приоритетной для населения нашего государства стала возможность улучшить жилищные условия.

Использование материнского капитала с целью формирования пенсии матери оказалось крайне не популярным. Даже те, кто изначально принял решение о подобной реализации своего права на распоряжение средствами материнского капитала, впоследствии отказывались от данной возможности. Здесь отчасти виновата нестабильность законодательства о пенсионном обеспечении, которое достаточно часто меняется. Никто не даст гарантии молодой матери, что она по достижении пенсионного возраста сможет воспользоваться данными средствами, а если средства останутся доступными, их покупательная способность будет значимой, потому что опыт обесценивания денежных средств, в результате чего суммы, еще вчера значимые, становятся не более чем бумагой либо ничего не значащей цифрой, велик.

Можно отметить, что законодательство в области регулирования правоотношений, возникающих в связи с возможностью распоряжения средствами материнского капитали, несовершенно и многие его положения нуждаются в совершенствовании.