Адміністративно-правовий аспект реалізації міграційної політики України: теорія, практика і законодавство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правовий аспект реалізації міграційної політики України: теорія, практика і законодавство

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Міграційні процеси в сучасному світі є фактором, що визначає й багато в чому координує різні сторони державного будівництва більшості країн світу. Масштабні переміщення людей стали “візитівкою” XXI ст., створивши чимало невирішених проблем у сфері міграції. Міграція здатна не лише позитивно впливати на соціально-економічний розвиток держави, зміцнити та збільшити потенціал “людського ресурсу” - основного багатства будь-якої країни, а й похитнути національну самобутність суспільства, викликати сплеск злочинності та корупції, завдати непоправної шкоди суверенітету держави.

Очевидно, що міграційні процеси потребують управління, здійснити яке з максимальною адекватністю сучасним реаліям можна лише за допомогою виваженої міграційної політики, яка повинна стати для України основним вектором зусиль у цій сфері.

Міграційні процеси, наслідки яких дуже відчутно позначаються на вітчизняній правовій, економічній і політичній системах, можуть бути оптимізовані лише за допомогою спільних зусиль держави загалом і недержавних установ та організацій.

Міграційна політика України здатна виступити найбільш доцільною формою об'єднання спроб численних державних і недержавних структур для розробки дієвих засобів і методів впливу на міграційні процеси. Саме міграційна політика може запропонувати українському суспільству необхідний механізм міграційно-правового регулювання, інструментальну основу якого становлять стимулюючі та обмежувальні правові засоби, спрямовані на усунення перешкод, що стоять на шляху задоволення інтересів учасників міграційно-правових відносин.

Це свідчить про необхідність наукового пошуку якісно нових підходів до адміністративно-правового регулювання міграційних процесів. Незважаючи на проведену реорганізацію системи державного управління у сфері міграції, на створення Державної міграційної служби України як самостійного центрального органу виконавчої влади, до компетенції якого належать реалізація державної політики у сфері міграції і здійснення правозастосовних функцій, функцій з контролю, нагляду й надання державних послуг у сфері міграції, реальний стан справ у сфері адміністративно-правового регулювання міграційних процесів є незадовільним, що пояснюється відсутністю єдиного системного підходу до вирішення ряду ключових проблем правового регулювання. Глибинна причина цього полягає у відсутності єдиної концептуальної основи адміністративно-правового регулювання міграційної діяльності через недостатню теоретичну розробку адміністративно-правових аспектів механізму реалізації міграційної політики в Україні. Системне осмислення адміністративно-правової природи міграційних відносин набуло важливого теоретичного й практичного значення, тому наукова розробка цього напряму адміністративно-правової науки дуже актуальна.

Окремі питання вдосконалення розвитку адміністративно-правового регулювання міграційних відносин, формування міграційного права висвітлено в наукових працях західних дослідників цієї проблематики: Т. Хаммара, Г. Вербунта, Д. Коста-Ласку, Г. Венден-Дідьє та ін.; російських учених: О. Арбузкіна, М. Богуславського, М. Вокуєва, О. Воробйової, Н. Гулієва, Ж. Зайончковської, В. Іонцева, А. Михайлова, В. Моісеєнка, Г. Морозової, Г. Попова, Л. Рибаковського, І. Сізова, Б. Хорєва та ін., а також цілої низки українських авторів: О. Бандурки, А. Берлача, С. Бритченко, І. Вайнагія, В. Коваленка, О. Кузьменко, С. Масьондза, О. Малиновської, В. Новіка, В. Настюка, Н. Нижник, В. Олефіра, С. Пєткова, В. Пєткова, О. Піскуна, С. Пирожкова, І. Прибиткової, С. Ратушного, Ю. Римаренка, О. Синявської, О. Хомри, П. Чалого, М. Шульги та ін.

Варто зазначити, що міграційна політика є найбільш необхідним різновидом правової політики України, яка потребує концептуального, доктринального оформлення й продуманих варіантів інституціоналізації.

Проте, недостатньо дослідженими є питання адміністративно-правового регулювання міграційних процесів, розробки Державної міграційної програми, адміністративно-правового режиму міграційних відносин, розробки Міграційного кодексу України, формування цілісного уявлення про міграційну політику, визначення правових засобів міграційної політики, створення Державного агентства України з питань зайнятості мігрантів, визначення механізму реалізації міграційної політики, формування комплексної системи міграційного контролю.

Усе зазначене зумовило вибір теми дисертаційної роботи та свідчить про її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955). У межах виконаної теми особисто здобувачем запропоновано проект Міграційного кодексу України, Державної міграційної програми, визначено поняття міграційної політики, адміністративно-правове регулювання міграційних процесів, запропоновано створення Державного агентства України з питань зайнятості мігрантів, удосконалено систему міграційного контролю.

Мета й задачі дослідження. Метою дослідження є розкриття суті юридичної категорії міграційної політики, розробка нових теоретичних та практичних рекомендацій щодо вдосконалення адміністративно-правового аспекту реалізації міграційної політики України, а також пропозицій щодо внесення змін до чинного міграційного законодавства України.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

- на основі аналізу стану наукових досліджень міграційних процесів як об'єкта адміністративно-правового регулювання вдосконалити понятійний апарат науки адміністративного права щодо поняття міграції;

- дослідити особливості адміністративно-правового режиму міграційних відносин;

- за результатами дослідження теоретичних основ адміністративно-правового режиму міграційних відносин розробити пропозиції щодо формування ефективної системи міграційного контролю;

- надати комплексне авторське бачення системи адміністративно-правового регулювання у сфері реалізації міграційної політики;

- науково обґрунтувати та визначити особливості реалізації міграційної політики в сучасних умовах;

- на підставі аналізу системи суб'єктів реалізації міграційної політики вдосконалити підхід до інституціональної систематизації міграційної політики через її суб'єктний склад;

- з метою боротьби з незаконною міграцією розробити практичні пропозиції щодо інституціонального забезпечення міграційної політики;

- на основі практики реалізації міграційної політики визначити механізм її реалізації;

- розробити пропозиції щодо розвитку чинного міграційного законодавства України шляхом обґрунтування необхідності розробки Міграційного кодексу України;

- науково обґрунтувати та запропонувати проект Державної міграційної програми України;

- дослідити колізії чинного законодавства України щодо притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері міграції та запропонувати шляхи їх подолання.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері реалізації міграційної політики.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий аспект реалізації міграційної політики України.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертації наукових задач застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних учених, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, а саме:

- методи аналізу й синтезу - у ході всієї роботи над проблемою, починаючи від добору фактичного матеріалу для дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної бази;

- історико-правовий метод - під час дослідження ґенези становлення нормативно-правової бази щодо реалізації міграційної політики (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 3.1, 3.2);

- метод конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі дослідження особливостей реалізації міграційної політики (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3);

- формально-логічний і прогностичний методи - для теоретичного узагальнення та розробки пропозицій щодо вдосконалення механізмів реалізації міграційної політики (підрозділи 5.1, 5.2, 5.3, 5.4);

- абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичну базу дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, приписи Конституції України, міжнародно-правових, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших досліджень, у якому комплексно, за допомогою сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки визначено суть та зміст міграційної політики України, що реалізується на підставі адміністративно-правових норм. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- науково обґрунтовано та запропоновано розглядати адміністративно-правове регулювання міграційних процесів як цілеспрямовану, організаційно-управлінську, виконавчо-розпорядчу, підзаконну діяльність органів і певних посадових осіб органів державної влади, що спрямована на врегулювання міграційних процесів по території держави з метою надання цьому процесу впорядкованого, організованого характеру для формування в Україні стабільної міграційної обстановки та встановлення правил переміщення фізичних осіб як на територію України, так і всередині території України з метою забезпечення інтересів держави і прав мігрантів;

- обґрунтовано й запропоновано проект Державної міграційної програми, яка визначатиме основні засади регулювання міграційних процесів, створення для мігрантів можливостей реалізації їх законних прав та інтересів, а саме: захист прав та інтересів мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів, організація державного імміграційного контролю; регулювання міграційних процесів з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, що приймає, національної сумісності, специфіки психології мігрантів та кліматичних особливостей місць розселення; створення умов прийому й розміщення мігрантів, що стимулюють їх активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища;

удосконалено:

- понятійний апарат науки адміністративного права шляхом визначення понять:

1) міграції як територіального переміщення, що завершується зміною постійного місця проживання фізичної особи, яка має на меті пошук кращих умов життя в суспільстві. Міграція як об'єкт адміністративно-правового регулювання є вираженим системою суспільних відносин соціально-правовим явищем, що характеризується територіальною, вольовою й статусною ознаками;

2) адміністративно-правового режиму міграційних відносин як комплексного опосередкованого загальною функцією здійснення контролю й обліку у зв'язку із цільовим територіальним переміщенням фізичної особи, зумовленим її волевиявленням, що має наслідком набуття особливого правового статусу;

3) адміністративно-правового регулювання у сфері міграційної політики як сукупності функцій органів державної влади адміністративно-правового характеру, спрямованих на координацію відносин у сфері міграції в Україні відповідно до інтересів держави на цей період шляхом встановлення загальних правових норм, контроль за їх виконанням, захист прав та інтересів суб'єктів цих відносин;

- підхід до формування інституціональної складової міграційної політики, суб'єктний склад якої має такий вигляд: 1) органи влади, що формують правові основи міграційної політики України (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України); 2) органи, що забезпечують реалізацію міграційної політики країни (Міністерство внутрішніх справ України, Державна міграційна служба України); 3) галузеві органи державної влади, що сприяють реалізації міграційної політики в межах своєї компетенції та для яких реалізація міграційної політики не є головним владним повноваженням (МЗС, СБУ, Міністерство освіти і науки України, Міністерство соціальної політики України);

- концептуальний підхід до законодавчого забезпечення реалізації міграційної політики України шляхом розробки структури Міграційного кодексу України, в якому сформульовано основні терміни й поняття, що використовуються в чинному міграційному законодавстві; систематизовано основні принципи міграційного законодавства; визначено предмет і структуру міграційного законодавства; розкрито зміст та структуру відносин, регульованих міграційним законодавством; визначено суб'єктів міграційних відносин; дано нормативно-правове визначення повноважень органів державної влади України в регулюванні міграційних процесів, нормативно-правове визначення повноважень місцевих органів державної влади в регулюванні міграційних процесів, повноважень Державної міграційної служби України в регулюванні міграційних процесів, нормативно-правове визначення міграційного контролю України, нормативно-правове визначення планування міграційних процесів в Україні; розкрито нормативно-правовий зміст і структуру в'їзду до України, виїзду з України та в систематизованому вигляді сформульовано норми, що регулюють цю сферу відносин; розкрито нормативно-правовий зміст перебування, проживання в Україні та в систематизованому вигляді сформульовано норми, які регулюють цю сферу відносин; розкрито нормативно-правовий зміст і структуру юридичної відповідальності за порушення міграційного законодавства та в систематизованому вигляді сформульовано норми, які регулюють цю сферу відносин;

набуло подальшого розвитку:

- формування цілісного уявлення про міграційну політику як один із видів політики держави, спрямований на організацію, управління та контроль за міграційними процесами на її території органами державної влади за допомогою законних форм і методів (як адміністративно-правових, так і соціально-економічних), з метою дотримання інтересів держави у сфері соціального, економічного й демографічного розвитку суспільства відповідно до міжнародного та національного права, а також переселення й розселення іноземців та осіб без громадянства на території держави, надання їм у разі необхідності соціальної допомоги, припинення прихованого та незаконного переміщення населення тощо. Цілями міграційної політики є регулювання міграційних процесів; подолання негативних наслідків процесів міграції, що стихійно розвиваються; створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів; забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають притулку на території держави;

- визначення правових засобів міграційної політики як сукупності правових явищ, що виражаються у встановленні інструментів, спрямованих на оптимізацію міграційних процесів з метою найповнішого і якомога ефективнішого забезпечення інтересів учасників міграційних правовідносин, у врегулюванні та охороні, у стимулюванні та обмеженні суспільних інтересів у сфері міграції. Правові засоби міграційної політики мають спеціальну юридичну природу: базуються на правових нормах, юридично оформлені, їх застосування спричиняє правові наслідки для мігрантів;

- наукові та практичні підходи щодо формування системи органів публічної влади у сфері реалізації міграційної політики України для боротьби з незаконною міграцією та забезпечення інституціональної основи реалізації міграційної політики шляхом створення Державного агентства України з питань зайнятості мігрантів;

- визначення авторського підходу щодо розуміння поняття механізму реалізації міграційної політики як діяльності суб'єктів з ефективного використання юридичних засобів, що детермінована цілями, пріоритетами й завданнями міграційної політики та спрямована на забезпечення суб'єктивних прав, свобод і законних інтересів учасників міграційних правовідносин, усунення перешкод, що стоять на шляху оптимізації міграційних процесів;

- визначення авторського підходу щодо розуміння поняття незаконної міграції як індивідуального або колективного порушення порядку в'їзду до країни, порядку пересування, вибору місця перебування й проживання, а також порядку виїзду з країни, встановленого чинним законодавством України для іноземних громадян та осіб без громадянства, а також використання громадянами України нелегальних способів перетину державного кордону України;

- формування системи міграційного контролю шляхом створення в органах Державної міграційної служби України Державної інформаційної системи міграційного обліку, яка має стати міжвідомчою автоматизованою системою й формуватися на основі: центрального банку даних з обліку іноземних громадян, які тимчасово перебувають або які постійно проживають в Україні; автоматизованого обліку адресно-довідкових підрозділів Державної міграційної служби України; інших інформаційних систем, що містять інформацію про іноземних громадян і осіб без громадянства, адміністраторами яких відповідно до законодавства України є органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів удосконалення адміністративно-правового аспекту реалізації міграційної політики України забезпечить розвиток теоретичних основ формування галузі міграційного права, створення правових передумов для ефективного застосування методів регулювання міграційних процесів, збільшить ефективність застосування міграційного контролю, сприятиме посиленню ефективності діяльності Державної міграційної служби України, належним чином систематизує чинне законодавство України у сфері реалізації міграційної політики.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

- науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку практики реалізації міграційної політики;

- правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення ряду законодавчих і підзаконних актів з питань реалізації міграційної політики;

- правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити функціонування Державної міграційної служби України (довідка про впровадження в діяльність від 15 жовтня 2013 р.) та покращити діяльність Кабінету Міністрів України у сфері реалізації міграційної політики (довідка про впровадження в діяльність від 7 листопада 2013 р.);

- навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані під час викладання таких навчальних дисциплін: “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна діяльність органів державної влади” (довідка про впровадження в навчальний процес від 12 червня 2013 р. № 204).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: “Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Публічне та приватне право: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (м. Харків, 2011 р.); “Актуальні питання публічного права” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Правова відповідальність: доктрина та практика застосування” (м. Київ, 2011 р.); “Сучасні тенденції розвитку правової системи України” (м. Харків, 2011 р.); “Теоретико-практичні механізми розбудови правової держави” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 2012 р.); “Актуальні проблеми публічного та приватного права” (м. Запоріжжя, 2012 р.); “Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку” (м. Запоріжжя, 2013 р.); “Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України” (м. Львів, 2013 р.); “Стратегические вопросы мировой науки - 2013” (м. Перемишль, Польща, 2013 р.); “Перспективные научные исследования - 2013” (м. Софія, Болгарія, 2013 р.); “Реформування національного та міжнародного права: перспективи та пріоритети” (м. Одеса, 2013 р.); “Проблеми сучасного адміністративного права” (м. Запоріжжя, 2013 р.); “Правове життя сучасної України” (м. Одеса, 2013 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 43 наукові праці, у тому числі 1 одноосібна монографія, 21 стаття у наукових фахових виданнях України, 4 статті у виданнях іноземних держав, 17 тез доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 403 сторінки, з них основний текст - 360 сторінок, список використаних джерел (404 найменування) - 43 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми; визначено мету й задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження; вказано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Перший розділ “Теоретико-правові засади дослідження адміністративно-правового аспекту реалізації міграційної політики України” включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Стан наукового дослідження міграції як об'єкта адміністративно-правового регулювання” з'ясовано, що в науковій літературі є ряд підходів до включення в міграцію різних видів територіального руху населення. У літературі не вироблено єдиної думки з приводу сутнісних ознак міграції, у зв'язку із цим дуже часто відбувається змішування абсолютно різних понять. Передусім, під міграцією розуміють усе різноманіття просторового руху населення, незалежно від характеру та цілей. До міграції відносять такий процес просторового руху населення, який приводить до його територіального перерозподілу, при цьому окремі вчені визначають цей процес як форму територіальної (географічної) мобільності. Міграція, будучи динамічним процесом, має таку ознаку, як переміщення. Проте, далеко не кожен процес переміщення є міграцією. Так, переміщення, що здійснюється не з власної волі особи (наприклад, за вироком суду), не можна назвати міграцією, тоді як переміщення, зумовлене наявністю події, спричиняє виникнення адміністративно-правових відносин міграційного характеру, але знову ж таки за бажанням особи, яка переміщається. Воля особи спрямована, насамперед, не на переміщення як таке, а на набуття правового статусу мігранта. Відповідно, ознакою, що характеризує міграцію, є волевиявлення особи на переміщення й наслідки, що виникли у зв'язку із цим процесом. Звідси цілком логічна третя ознака міграції - зміна правового статусу особи, яка перемістилася.

Таким чином, встановлено, що характеристика міграції як правового явища складається з трьох ознак: територіальної, вольової, статусної. Тільки наявність вищезазначених ознак дає змогу назвати процес переміщення особи міграцією. Територіальна ознака виражається в тому, що міграція опосередковує переміщення осіб як у межах території однієї держави, так і між ними. Вольова ознака виявляється в спрямованості волі особи, яка переміщується, на відповідне переміщення та набуття у зв'язку із цим особливого правового статусу мігранта. Статусна ознака полягає в настанні відповідних правових наслідків у вигляді набуття статусу мігранта, зумовленого разом з вираженням волі особи дотриманням ряду нормативно визначених умов (відповідність легально встановленим вимогам, дотримання порядку переміщення тощо).

У підрозділі 1.2 “Принципи функціонування міграційних відносин у контексті реалізації міграційної політики” з'ясовано, що стосовно міграційних відносин можна виділити такі їх загальноправові принципи, як: законність; свобода пересування і право вибору місця перебування та проживання; рівність громадян перед законом; охорона гідності особи, запобігання її приниженню з жодних підстав; гуманізм.

За результатами дослідження до галузевих принципів міграційних відносин віднесено такі: пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія та правовий захист; єдність системи державної влади в частині міграційних відносин; доцільність; ефективність.

Автором зазначено, що Концепція державної міграційної політики, затверджена Указом Президента України від 30 травня 2011 р. № 622/2011, ґрунтується на таких принципах, як: захист прав і свобод людини на основі законності і неухильного дотримання норм міжнародного права; захист національних інтересів і забезпечення безпеки України; поєднання інтересів особи, суспільства й держави; диференційований підхід держави до вирішення проблем різних категорій мігрантів; взаємодія органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Аналіз міжнародних норм, що регулюють міграційні процеси, свідчить про те, що міжнародні договори закріплюють такі принципи міграційних відносин: сприяння керованій міграції й добровільній репатріації; свобода переміщення робочої сили з метою формування єдиного економічного простору; співпраця в боротьбі з незаконною міграцією; депортація (реадмісія) незаконних мігрантів; надання міграційних послуг (мовних, інформаційних, консультативних, медичних тощо); заступництво своїм громадянам-мігрантам.

Вивчення основних нормативно-правових актів, що регулюють адміністративно-правові відносини у сфері міграції, дало змогу встановити деякі інституціональні принципи міграційних відносин: дотримання й захист права мігрантів, неприпустимість їх дискримінації за ознакою статі, раси, національності, мови, походження, релігії, переконань, належності до громадських об'єднань; диференційований підхід держави до вирішення проблем різних категорій мігрантів; сприятливе ставлення до законної міграції; переваги для сімейної міграції та міграції осіб працездатного віку; стимулювання раціонального територіального розподілу вимушених мігрантів; поєднання інтересів мігранта й держави.

У підрозділі 1.3 “Адміністративно-правовий режим міграційних відносин” визначено, що режим міграційних відносин як комплексний адміністративно-правовий режим позбавлений конкретної цільової спрямованості, виконуючи ряд загальних управлінських функцій. Вони можуть бути сформульовані в тих нормах, які регулюють режим, а можуть виходити з прив'язки вимог режиму до функціонування систем управління. Так, щодо режиму міграційних відносин можна з упевненістю сказати, що це режим, в межах якого виникають адміністративно-правові відносини у сфері міграції, яка здійснюється за допомогою функцій контролю та обліку. Отже, у своєму початковому й найбільш абстрактному розумінні режимом є порядок. Відповідно, під адміністративно-правовим режимом міграційних відносин мають на увазі порядок у сфері державного управління міграційними процесами. І якщо враховувати нормативність комплексних режимів щодо конкретних структур державного управління (зокрема, конкретного виду міграційних відносин), то слід визнати, що з погляду їх цільової орієнтації ці режими спрямовані на впорядковування міграційних відносин.

За результатами дослідження виділено такі ознаки адміністративно-правового режиму міграційних відносин: наявність чітко закріпленого суб'єкта управління; наявність чітко закріпленого об'єкта управління; певна міра підлеглості й залежності суб'єкта та об'єкта; інформаційна взаємодія суб'єкта й об'єкта управління; наявність управлінських функцій; наявність адміністративно-правових форм юридичного вираження; наявність юридичного змісту певної адміністративно-правової форми.

У межах системного підходу адміністративно-правовий режим міграційних відносин визначено як опосередковане загальною функцією здійснення контролю й обліку у зв'язку із цільовим територіальним переміщенням фізичної особи, зумовленим її волевиявленням, що має наслідком набуття особливого правового статусу.

Для посилення адміністративно-правового режиму міграційних відносин запропоновано в органах Державної міграційної служби України створити Державну інформаційну систему міграційного обліку, яка має стати міжвідомчою автоматизованою системою для обліку іноземних громадян, які тимчасово перебувають або які постійно мешкають в Україні.

Другий розділ “Адміністративно-правові засади та практика реалізації міграційної політики України в сучасних умовах” включає чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Загальна характеристика міграційної політики України (поняття, зміст, її мета та завдання)” зазначено, що концепція міграційної політики є системою поглядів на зміст та основні напрями діяльності органів державної влади України в галузі управління міграційними процесами. За результатами дослідження визначено поняття “адміністративно-правове регулювання міграційних процесів” та “адміністративно-правове регулювання у сфері міграційної політики”.

Визначено, що міграційна політика - це один із напрямів політики держави, спрямований на організацію й управління міграційними процесами на її території органами державної влади за допомогою законних форм і методів (як адміністративно-правових, так і соціально-економічних) з метою дотримання інтересів держави у сфері соціального, економічного й демографічного розвитку суспільства відповідно до принципів міжнародного та національного права.

Встановлено, що основною метою реалізації міграційної політики України має бути забезпечення ефективного державного управління міграційними процесами, створення умов для сталого демографічного та соціально-економічного розвитку держави, підвищення рівня національної безпеки шляхом запобігання виникненню неконтрольованих міграційних процесів і ліквідації їх наслідків, узгодження національного законодавства у сфері міграції з міжнародними стандартами, посилення соціального та правового захисту громадян України.

За результатами дослідження з'ясовано, що основні напрями міграційної політики України мають бути такими: захист прав та інтересів громадян України, які проживають як на її території, так і за її межами; управління міграційними процесами в Україні, регулювання в'їзду (виїзду) мігрантів в Україну, міграційний контроль, мінімізація неконтрольованих міграційних процесів; сприяння соціально-економічній адаптації та інтеграції мігрантів в Україні шляхом створення законних і гуманних умов їх прийому й розміщення; надання допомоги біженцям і особам, які потребують додаткового або тимчасового захисту; співпраця з міжнародними організаціями у сфері міграції.

За результатами дослідження загальної характеристики міграційної політики України серед основних її завдань виділено: 1) захист прав і інтересів мігрантів; 2) розвиток системи міграційного контролю; 3) створення умов для прийому й розміщення мігрантів, які стимулюють їх активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища. Розвиток системи завдань дає змогу ефективніше та швидше досягати поставлених цілей міграційної політики України.

У підрозділі 2.2 “Зміст та організаційно-правові засади реалізації міграційної політики України” з'ясовано, що міграційна політика України є різновидом державної політики, що має правову форму, яка виявляється у взаємодії з різними інститутами держави у сфері переселення та розселення населення на території держави, надання йому в разі необхідності соціальної допомоги, контролю, припинення прихованого й незаконного переміщення населення тощо.

На підставі дослідження організаційно-правових засад реалізації міграційної політики з'ясовано, що найважливішим її елементом є суб'єкт, яким може бути як особа, що посідає центральне місце в цих суспільних відносинах, так і органи державної влади, громадські організації. Об'єктом міграційної політики є ті матеріальні і нематеріальні процеси об'єктивної дійсності, з приводу яких формується міграційна політика. Ними є міграційні процеси, дії посадових осіб міграційних органів держави тощо.

З'ясовано, що змістом міграційної політики є сукупність повноважень органів державної влади у сфері міграції населення, правовий статус осіб, залучених до сфери міграційних відносин, тобто зміст міграційної політики можна визначити як сукупність прав і обов'язків суб'єктів цієї політики. Сьогодні практично відсутні дослідження у сфері правового статусу тих чи інших суб'єктів міграції, що іноді ускладнює процес реалізації та захисту прав вказаних осіб, невизначеність становища цих суб'єктів у суспільстві й державі.

Встановлено, що міграційна політика реалізовується через цілеспрямовану діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовану на виконання комплексу політичних, правових, економічних, соціальних, культурно-освітніх, інформаційних заходів, що забезпечують ефективне регулювання міграційних процесів.

Процес розробки національної міграційної політики має проходити в декілька етапів: визначення того, що необхідно зробити, яка мета поставлена й чому розробляється та чи інша політика; чітке формулювання мети політики; розробка програми, у межах якої можливе досягнення цих цілей, визначення інструментів, необхідних для їх здійснення. Для цього потрібна інформація про міграційні процеси; розгляд, вирішення на законодавчому рівні питань, пов'язаних з відповідними адміністративними структурами; формування законодавчої бази.

Для реалізації міграційної політики використовують різні засоби: 1) юридичні (правові); 2) технічні; 3) організаційно-методичні тощо.

У підрозділі 2.3 “Система суб'єктів формування та реалізації міграційної політики України” з'ясовано, що дослідження міграційної політики передбачає фокусування уваги на системі суб'єктів її формування та реалізації. Це зумовить не лише потенціал застосування передбачуваних правових засобів, намічених для досягнення певної мети адміністративно-правового регулювання як внутрішнього, так і зовнішнього територіального переміщення населення, але й, передусім, відповідальність осіб, які беруть участь у її формуванні та реалізації.

За результатами дослідження встановлено систему суб'єктів формування та реалізації міграційної політики України. На підставі аналізу чинного законодавства України встановлено, що до суб'єктів формування міграційної політики належить Верховна Рада України, серед повноважень якої, відповідно до ст. 85 Конституції України, є прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля.

Наступним суб'єктом формування міграційної політики є Президент України, який, відповідно до ст. 106 Конституції України, визначає основні засади внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення щодо прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Встановлено, що Кабінет Міністрів України також належить до суб'єктів формування міграційної політики, який, відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI, забезпечує проведення державної соціальної політики; забезпечує проведення державної політики зайнятості населення, розроблення та виконання відповідних державних програм, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, регулює міграційні процеси; забезпечує виконання положень Генеральної угоди у межах взятих на себе зобов'язань тощо.

За результатами дослідження автором Верховну Раду України, Президента України та Кабінет Міністрів України віднесено до органів державної влади загальної компетенції, які відповідають за формування міграційної політики.

На підставі аналізу повноважень окремих органів виконавчої влади України встановлено, що суб'єктом реалізації міграційної політики України є Міністерство внутрішніх справ. Відповідно до п. 11 Указу Президента України “Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України” від 6 квітня 2011 р. № 383/2011, міністр: спрямовує і координує здійснення іншими центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до компетенції МВС України; спрямовує та координує діяльність Державної міграційної служби України (далі - ДМС України), у тому числі: формує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, та контролює реалізацію їх ДМС України; погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені ДМС проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України; визначає пріоритетні напрями роботи ДМС України та шляхи виконання покладених на неї завдань, погоджує плани її роботи; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності ДМС України та її територіальних органів; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів ДМС України повністю чи в окремій частині; заслуховує звіти про виконання покладених на ДМС України завдань та планів її роботи тощо.

Наступним суб'єктом реалізації міграційної політики є Державна міграційна служба України. Згідно з п. 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 405/2011, ДМС України відповідно до покладених на неї завдань реалізує владні повноваження у сфері регулювання міграційних процесів.

Крім того, на підставі аналізу положень чинного законодавства України автором встановлено, що до суб'єктів реалізації міграційної політики належать не тільки МВС України і ДМС України, але й МЗС України, СБУ, а також Міністерство освіти і науки України та Міністерство соціальної політики України. За результатами дослідження МВС, ДМС, МЗС, СБУ, МОН, МСП України віднесено до органів державної влади спеціальної компетенції, які відповідають за реалізацію міграційної політики.

Діяльність перелічених вище органів виконавчої влади у сфері формування та реалізації міграційної політики повинна мати під собою міцну законодавчу базу. Ухвалені останнім часом закони роблять міграційну політику гнучкішою, такою, що враховує інтереси не лише держави, а й мігрантів і корінного населення, що мешкає на тій чи іншій території. За результатами дослідження встановлено, що міграційна політика України багато в чому визначається такими Законами України, як: “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. № 2235-III, “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI, “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” від 8 липня 2011 р. № 3671-VI, “Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України” від 21 січня 1994 р. № 3857-XII, “Про імміграцію” від 7 червня 2001 р. № 2491-III.

Отже, за результатами дослідження встановлено, що система формування та реалізації міграційної політики складається з органів державної влади загальної та спеціальної компетенції: Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної міграційної служби України, Міністерства закордонних справ України, Служби безпеки України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства соціальної політики України. Подібний критерій поділу суб'єктів міграційної політики України також заслуговує на схвалення та особливу увагу. Сказане вище покликане підкреслити взаємну залежність суб'єктів формування й реалізації міграційної політики один від одного спільністю поставлених перед цією діяльністю цілей, завдань і пріоритетів.

У дисертаційній роботі також наголошено на необхідності віднесення до суб'єктів реалізації міграційної політики України недержавних структур, організацій, інститутів громадянського суспільства, оскільки комплекс питань, пов'язаний з переміщенням міграційних процесів, зачіпає проблеми, правильне та комплексне вирішення яких залежить далеко не лише від діяльності владних органів. Тому до суб'єктів реалізації міграційної політики також можна віднести громадські об'єднання, рухи, організації, створені як на постійній, так і на тимчасовій основі. Наприклад, в Україні функціонують різні форуми мігрантів, проводяться з'їзди на захист мігрантів. Діяльність названих і багатьох інших організацій є найважливішим свідченням так необхідної нашому суспільству активної громадянської позиції, яка відіграє далеко не останню роль у формуванні та реалізації затребуваної міграційної політики.

У підрозділі 2.4 “Адміністративно-правові форми та засоби реалізації міграційної політики України” визначено, що адміністративно-правова форма реалізації міграційної політики - це комплекс правових засобів і відносин, що визначають способи вирішення найбільш актуальних завдань міграційної політики в різних сферах її здійснення. Адміністративно-правовими формами реалізації міграційної політики можуть виступати правотворча, правозастосовна, інтерпретаційна і доктринальна форми, містячи в собі численні напрями її здійснення. Наприклад, правотворча форма реалізації міграційної політики, будучи переважно прерогативою держави, може виступити досить універсальною формою вирішення різних проблем, пов'язаних з міграцією, шляхом прийняття відповідних законів України та внесення змін до чинного законодавства України. Правозастосовна форма реалізації міграційної політики міститиме в собі такі напрями свого здійснення, як робота з мінімізації корупції в компетентних органах влади; координація діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування; врахування потреб конкретних територій у певній категорії трудових мігрантів тощо.

Наступною формою реалізації міграційної політики є доктринальна. Сучасні правові реалії в Україні не дають змоги говорити про належне ставлення правотворчих і правозастосовних органів влади до цієї форми реалізації не лише міграційної, а й правової політики загалом. Водночас саме юридична доктрина, що узагальнює зусилля вчених, політиків і практиків, дасть змогу знайти необхідний вектор найбільш ефективної реалізації міграційної політики. Початок формування цієї форми реалізації міграційної політики починає заявляти про себе. Процеси глобалізації інтенсифікують міграційні процеси, роблять міграцію масштабною й транскордонною. Більше ніж очевидно, що без науково обґрунтованої доктрини в цій сфері говорити про продумані та скоординовані дії політиків, правозастосовних органів влади й громадських організацій не доводиться.

Доктринальна форма міграційної політики потрібна не для теоретизування окремих складових міграційних процесів, а для безпосереднього впливу на правотворчість і правозастосування, які не можуть бути самодостатніми сферами діяльності.

Практично не дослідженою є інтерпретаційна форма реалізації міграційної політики, що породжує низький рівень правосвідомості не лише мігрантів, а й політиків і чиновників, які відповідають за конкретні ділянки роботи з мігрантами. Правоінтерпретаційна діяльність органів державної влади справляє чималий вплив і на процес прийняття правових норм, оскільки створення нового спирається на вже існуюче, пов'язане з правовим моделюванням різних життєвих ситуацій, де інтерпретація нормативних приписів має далеко не останнє значення. Інтерпретаційна форма реалізації міграційної політики не лише “страхує” діяльність правозастосовних органів влади, а й за допомогою офіційного та неофіційного тлумачення охоплює практично всі сторони реалізації правових приписів, що надає їй статусу самостійної форми діяльності, яка не зводиться до “допоміжної”, “обслуговуючої” ролі в механізмі міграційно-правового регулювання.

За результатами дослідження встановлено, що механізм реалізації міграційної політики - це діяльність суб'єктів з ефективного використання юридичних засобів, що детермінована цілями, пріоритетами й завданнями міграційної політики та спрямована на забезпечення суб'єктивних прав, свобод і законних інтересів учасників міграційних правовідносин та усунення перешкод, що стоять на шляху оптимізації міграційних процесів. З метою інституціонального забезпечення реалізації міграційної політики та боротьби з незаконною міграцією запропоновано створити Державне агентства України з питань зайнятості мігрантів.

Обґрунтовано, що міграційна політика, будучи послідовною діяльністю, спрямованою на формування належного механізму правового регулювання міграційних відносин, забезпечує планомірність перетворень у цій сфері, що в певному розумінні й забезпечує передбачуваність міграційних процесів. Міграційна політика, будучи специфічним різновидом управлінської діяльності, що ґрунтується на праві, є набором правових засобів, покликаних створити ефективний механізм правового регулювання міграційних відносин.

Встановлено, що правові засоби міграційної політики - це сукупність правових явищ, що виражаються в інструментах і діяннях, спрямованих на оптимізацію міграційних процесів з метою найповнішого та якомога ефективнішого забезпечення інтересів учасників міграційних правовідносин.

Система засобів міграційної політики складається не лише з інструментів суто юридичної природи (не лише з правових засобів). Ця система доповнюється й багато в чому цементується економічними, політичними, фінансовими та іншими засобами, які, будучи скоординованими правом, роблять міграційну політику універсальним “перетворювачем” цієї сфери суспільних відносин, не ізольованим від вирішення економічних, соціокультурних та інших проблем, що породжуються міграцією.

Отже, автором у дисертаційній роботі система засобів міграційної політики класифікована таким чином. За своєю природою (змістом) засоби міграційної політики можуть бути: а) правовими; б) економічними; в) політичними; г) фінансовими; д) культурними; е) релігійними; ж) інформаційними тощо.

Залежно від часу дії засоби міграційної політики можуть бути постійними або тимчасовими. До постійних засобів міграційної політики можна віднести правотворчі інструменти, що визначають статус мігранта; здійснення реєстраційного обліку громадян України за місцем проживання в межах адміністративно-територіальної одиниці та контроль за дотриманням громадянами й посадовцями правил реєстрації та зняття з реєстраційного обліку громадян України; оформлення й видачу іноземним громадянам й особам без громадянства документів для в'їзду до України, проживання та тимчасового перебування в Україні; здійснення контролю за дотриманням іноземними громадянами й особами без громадянства встановлених правил проживання та тимчасового перебування в Україні; здійснення міграційного обліку іноземних громадян і осіб без громадянства в Україні тощо.

До тимчасових автором віднесено засоби, пов'язані з правилами реєстрації й зняття з реєстраційного обліку, пов'язані як з кількістю мігрантів, які прибувають на ту чи іншу територію, так і з суто технічними можливостями певних органів державної влади.

Залежно від території дії засоби можуть бути державного, регіонального, місцевого або локального рівня. Причому ця класифікація засобів міграційної політики охоплює не лише інструменти суто юридичної природи. Так, окремі підприємства, великі бізнес-корпорації можуть висувати підвищені вимоги до своїх співробітників, у тому числі з інших держав або регіонів нашої держави, що не може не позначитися на регулюванні міграційних процесів. Крім того, різні адміністративно-територіальні одиниці України, що є загальновизнаним фактом, мають різну “міграційну привабливість”, що пов'язано не лише із соціально-економічним становищем окремого регіону, але й законодавством України, спрямованим на регулювання міграційних процесів.

Проте, з'ясовано, що основну роль у реалізації міграційної політики відіграє система правових засобів. Вони мають спеціальну юридичну природу: базуються на правових нормах, викладені в юридичну форму, їх застосування спричинює правові наслідки. Залежно від інституціоналізації правових засобів у нормативно-правових актах вони можуть бути закріплені як у законах, так і підзаконних актах різного рівня. Залежно від виду юридичної діяльності суб'єктів правові засоби міграційної політики можуть бути правотворчими, правозастосовними, правореалізаційними та правоінтерпретаційними.

Залежно від міри складності правові засоби міграційної політики можуть бути простими і складними. Незважаючи на те, що ця класифікація правових засобів (як, втім, і будь-яка інша класифікація в юриспруденції) досить умовна, до простих засобів вважаємо за доцільне відносити певні юридичні факти, з якими пов'язано настання тих чи інших наслідків для мігрантів, суб'єктивні права й обов'язки учасників міграційних правовідносин, конкретні санкції. Так, наприклад, щодо наявності суб'єктивних прав і обов'язків учасників міграційних правовідносин, то, відповідно до ст. 3 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI, іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб'єктності та основних прав і свобод людини. Іноземці та особи без громадянства зобов'язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.

Складними правовими засобами можна вважати певні інститути, що безпосередньо стосуються міграційно-правового регулювання, правові режими, статуси окремих категорій громадян. Так, правовий статус мігранта, який до теперішнього часу не отримав правотворчої дефініції, трудового мігранта й інших категорій учасників міграційних правовідносин передбачає чіткішу диференціацію правового регулювання позначеної сфери, що за допомогою визначення кола прав і обов'язків цих категорій осіб здатне виступити дієвим правовим засобом.