Адміністративно-правовий аспект реалізації міграційної політики України: теорія, практика і законодавство

З'ясовано, що за юридичним значенням правові засоби реалізації міграційної політики можуть бути регулятивними й охоронними. Так, на прикладі регулятивних правових засобів, відповідно до ст. 2 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI, встановлено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також мають такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Відповідно до ст. 4 Закону України “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” від 8 липня 2011 р. № 3671-VI, Україна сприяє збереженню єдності сімей біженців та осіб, які потребують додаткового захисту або яким надано тимчасовий захист.

Наводячи охоронні правові засоби реалізації міграційної політики, автором зазначено, що вони спрямовані на охорону та захист інтересів не лише держави в цілому, але й конкретного учасника правовідносин. Так, відповідно до ст. 18 Закону України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. № 2235-III, вихід із громадянства України не допускається, якщо особі, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав законної сили і підлягає виконанню.

Міграційна політика - це діяльність інтегруюча, “що абсорбує” в себе норми права різних галузей, у зв'язку із чим засоби міграційної політики можуть бути класифіковані за предметом правового регулювання та належати до конституційного, цивільного, адміністративного, кримінального, трудового й інших галузей права.

За результатами дослідження обґрунтовано класифікацію правових засобів міграційної політики залежно від інформаційно-психологічної спрямованості на стимулюючі й обмежувальні. Система стимулюючих засобів міграційної політики - це сукупність юридичних інструментів, спрямованих на оптимізацію міграційних процесів шляхом створення режиму найбільшого сприяння для задоволення власних інтересів учасників міграційно-правових відносин. Обмежувальні засоби міграційної політики - це юридичні інструменти, спрямовані на оптимізацію міграційних правовідносин шляхом створення режиму найбільшого сприяння задоволенню інтересів контрсуб'єктів (а також суспільства й держави) у міграційно-правових відносинах, або встановлені межі правової активності індивідуальним або колективним суб'єктам права.

Третій розділ “Розвиток міграційного права як підгалузі адміністративного права України” включає три підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Особливості розвитку міграційних правовідносин в Україні в сучасних умовах” визначено, що загальною ознакою міграційних правовідносин є те, що вони мають вольовий характер. Так, територіальні переміщення можливі лише за умови волевиявлення, яке зазвичай має форму реалізації інтересів. При цьому вольовий характер властивий для всіх учасників правовідносин - як для мігрантів, так і для держави, що регулює й проектує міграційні процеси, саме з тієї причини, що і мігранти, і держава мають відповідні інтереси в цій сфері. Усю сукупність міграційних правовідносин охоплюють три юридичних явища: в'їзд до країни або виїзд з країни і перебування на території держави. Це дало змогу проаналізувати структуру міграційних правовідносин, яка включає такі елементи: суб'єкти, об'єкти, суб'єктивне право, юридичний обов'язок. Система міграційних правовідносин може бути охарактеризована як співвідношення між правом вільного пересування, вибору місця перебування й проживання та правом вільно в'їжджати в країну й виїжджати з неї. При цьому найбільш суттєвими видаються два аспекти:

а)внутрішньодержавна міграція здійснюється на основі рівних можливостей вільно пересуватися, вибирати місце перебування та проживання в межах України для кожного, хто законно перебуває на її території;

б)міждержавна міграція детермінована громадянством та особливостями правового статусу особи, яка мігрує, тобто пов'язана з наданням “режиму сприяння” громадянам України і з державним імміграційним контролем над міграційними переміщеннями іноземних громадян та осіб без громадянства.

Таким чином, автором стверджується, що міграційні правовідносини в Україні є специфічним способом реалізації права тими, хто законно перебуває на її території, - конституційного права вільно пересуватися, вибирати місце перебування і проживання в межах України, а також права в'їжджати до України і виїжджати за її межі у встановленому чинним законодавством України порядку.

У підрозділі 3.2 “Підгалузь міграційного права в системі адміністративного права України” зазначено, що сьогодні триває дискусія про виникнення нових галузей права, однією з яких є міграційне право України. У сфері правового регулювання міграційних відносин склалася саме така суперечлива ситуація. З одного боку, очевидно, що міграція є особливою сферою правового регулювання. З іншого боку, міграція є багатоплановим явищем суспільного життя, поєднуючи в собі економічний, політичний, етнічний, культурний та інші аспекти. Відповідно, в умовах невизначеності предмета правового регулювання можуть виникати тенденції зміщення цих аспектів у сфері права.

Встановлено, що міграційне право є системою юридичних норм, що регулюють міграційні відносини, які виникають унаслідок в'їзду до країни, виїзду з країни, перебування або проживання на її території. У формуванні міграційного права як системи норм провідну роль відіграють такі правові принципи, як свобода пересування і вибору місця перебування та проживання, законність перебування і проживання, реєстрація за місцем перебування і проживання. Предмет правового регулювання міграційного права значно вужчий за правове поле, яке охоплює міграційне законодавство. Предмет правового регулювання має вичерпуватися тією сукупністю правовідносин, що виникають з приводу прав і обов'язків осіб, що перетинають державний кордон, перебувають і мешкають на території держави імміграції, що неминуче викликає їх зміну. Ця сукупність прав і обов'язків вичерпується відображеним у законодавстві правовим статусом, характером і якістю правовідносин, що виникають між мігрантом і органами державної влади. Методи правового регулювання зводяться до системи, що складається з двох елементів: імперативного, що відображає реалізацію конституційних вимог у міграційних правовідносинах; диспозитивного, що відображає юридичну рівність суб'єктів міграційних правовідносин, їх автономію, здатність мати права і можливість відстоювання суб'єктивного права. Функціонування міграційного права здійснюється відповідно до його принципів і методів правового регулювання, так само, як і з цілями та завданнями міграційної політики: реалізація інтересів особи, суспільства і держави на основі дотримання прав людини і громадянина, соціально-економічний і демографічний розвиток України, реалізація інтересів національної безпеки.

У підрозділі 3.3 “Міграційне право як ефективний інструмент реалізації прав і свобод людини” обґрунтовано, що узгодженість принципів права й правових норм є умовою ефективності дії права. Щодо міграційного права, то труднощі правового регулювання міграційних процесів багато в чому зумовлені саме цією неузгодженістю. Причому концептуальна слабкість міграційної політики 1990-х рр. передбачала невизначеність принципів права, що пояснювало фрагментарність міграційного законодавства України. Надалі проблема правового регулювання міграції стала зводитися до непослідовної реалізації принципів права. Значною мірою ця проблема є актуальною й сьогодні.

Автором зазначено, що міграційне право є органічною частиною системи українського права. У зв'язку із цим становлення нової політичної системи в нашій країні, формування правової держави вимагають істотних змін щодо прав і свобод людини і громадянина, їх закріплення як загальноправових принципів. Україною були визнані міжнародно-правові стандарти забезпечення й захисту прав людини. Права людини і громадянина поширюються на сферу відносин особи з державою, у якій передбачено не лише захист прав від стороннього втручання, а й активне сприяння в реалізації таких прав. Загальна декларація прав людини містить такі права і свободи: право на життя, свободу, недоторканність, рівність перед законом; право особи на визнання її правосуб'єктності, на свободу пересування і вибір місця проживання, на притулок, на громадянство, на володіння майном; політичні, економічні, соціальні й культурні права.

Право на свободу пересування, вибір місця перебування і місця проживання є основним правовим принципом у міграційному праві, формуючи нормативно-правове поле міграції. Право тільки тоді має сенс, коли існують механізми його реалізації. Закріпивши право громадянина України на свободу пересування, вибір місця перебування і місця проживання, держава поставила йому в обов'язок реєструватися за місцем перебування, за місцем проживання, ввівши реєстраційний облік. Відповідно до ст. 6 Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” від 11 грудня 2003 р. № 1382-IV, громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов'язані протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання.

Встановлено, що реєстрація за місцем проживання є принципом міграційного права. Суттю юридично значущих дій виконавчих органів державної влади є застосування правових норм до конкретних обставин. До подібних дій належать такі, які безпосередньо створюють нове юридичне становище, змінюють існуючі правові відносини. Прикладом таких дій може слугувати реєстрація громадян за місцем проживання. Будучи галузевим принципом, реєстрація є офіційним закріпленням у відповідних записах фактів, що мають безпосередній стосунок до забезпечення встановленого порядку управління, громадського порядку й громадської безпеки з метою їх обліку, документального оформлення та подальшого контролю.

На підставі ґенези міграційного права в системі адміністративного права встановлено, що норми міграційного законодавства наразі ще не забезпечують ефективний механізм реалізації прав і свобод людини. Це виявляється в обмеженні на свободу вибору місця проживання та перебування громадян.

Четвертий розділ “Зарубіжний досвід реалізації міграційної політики” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 4.1 “Порівняльно-правовий аналіз міграційного законодавства розвинутих держав світу” з'ясовано, що основним джерелом міграційного права в зарубіжних країнах є закони й підзаконні нормативно-правові акти. Історія розвитку міграційного законодавства свідчить про тенденцію до консолідації норм у базовому законодавчому акті. Це також випливає з короткої характеристики основних нормативно-правових актів, що регулюють міграційні відносини в Канаді, Швеції.

На підставі порівняльно-правового аналізу міграційного законодавства розвинутих держав світу встановлено, що міграційне законодавство доповнюють двосторонні й багатосторонні міждержавні угоди (в основному з питань трудової міграції, про безвізові поїздки тощо), а також інші міжнародні нормативно-правові акти. Усі згадані країни приєдналися до Женевської конвенції 1951 р. про статус біженця і Нью-йоркського протоколу 1967 р. В Європі (Швеція) діють норми Шенгенських угод і Дублінської конвенції про право притулку і поводження з біженцями 1990 р.

На основі аналізу міграційного законодавства розвинутих країн встановлено, що найдетальніше цілі міграційної політики закріплено в законодавстві Канади. Так, у ст. 3 Акта про імміграцію 2002 р. виділено такі цілі міграційної політики: отримання максимуму соціальних, культурних і економічних вигод з імміграції; зміцнення багатокультурного характеру канадського суспільства; розподіл вигод від імміграції між усіма регіонами країни, співпраця з провінціями; запобігання прибуттю до Канади осіб, які створюють загрозу безпеці канадського суспільства; підтримка розвитку торгівлі, туризму, міжнародного обміну, культурної, освітньої й наукової діяльності.

За результатами дослідження встановлено, що міграційне законодавство згаданих вище країн оперує поняттям “іноземець” - особа, яка належить до громадянства іншої держави, або особа без громадянства (Канада, Швеція). У Канаді під терміном “іноземець” розуміють особу, яка не має канадського громадянства і не є постійним жителем (іммігрантом). У Швеції поняття “іноземець” є базовим, що підтверджує орієнтованість їх міграційної політики на тимчасове перебування іноземців на своїх територіях на підставі візи або посвідки на проживання, а не на постійну імміграцію з подальшою зміною громадянства. У Канаді діє Закон про імміграцію до Канади і надання статусу біженця переміщеним особам і особам, які зазнали гонінь або перебувають у небезпеці, з 2002 р.

Програми з возз'єднання сімей є пріоритетним напрямом міграційної політики всіх цих країн. У Канаді програма возз'єднання сімей торкається близьких родичів - чоловіка (дружини), дітей-утриманців і батьків. Оформленням необхідних для імміграції документів займаються громадяни Канади, які повинні надати гарантії щодо матеріального й житлового забезпечення іммігранта впродовж декількох років (як правило, не менше ніж три роки).

У Швеції мігранти, які належать до категорії родичів, домінують у структурі імміграційного переміщення. Згідно із законодавством Швеції, близькими членами сім'ї резидентів країни вважають подружжя і дітей до 18 років, в окремих випадках - інших близьких родичів (батьків).

Отже, автором з'ясовано, що норми, які регулюють міграційні процеси, в основному об'єднані в базовому законодавчому акті, який регламентує основні види міграції: гуманітарну, економічну (трудову), сімейну. В основі регулювання гуманітарної міграції лежать норми міжнародного права. Також у законодавстві враховано норми регіональних міжнародних угод (Шенгенська і Північна угоди). На законодавчому рівні чітко закріплено цілі міграційної політики, основними з яких є отримання економічних, культурних, соціальних і демографічних вигод від міграції, а також визнання необхідності інтеграції мігрантів у життя суспільства. Деталізовано порядок в'їзду і перебування на території країни (порядок отримання візи і посвідки на проживання), наведено схожі переліки небажаних для в'їзду до країни осіб, встановлено вимогу щодо наявності гарантій перебування іноземця на території країни. Існують три основні канали імміграції, характерні для всіх цих країн: а) возз'єднання сімей; б) гуманітарна міграція (біженці й особи, які шукають притулок); в) трудова (економічна) міграція. На законодавчому рівні закріплений пріоритет програм возз'єднання сімей і імміграції висококваліфікованих фахівців, здатних здійснити сприятливий вплив на зростання економіки країни. Регулювання процесів імміграції відбувається шляхом встановлення системи квотування, планування, бальної системи відбору іммігрантів.

У підрозділі 4.2 “Особливості адміністративно-правового регулювання міграційних відносин у ФРН” встановлено, що найбільш актуальною проблемою правовідносин у сучасній міграційній системі ФРН є розробка ефективних заходів для протидії процесу незаконної трудової імміграції іноземних громадян.

Наголошено, що для вдосконалення міграційної системи України корисно враховувати особливості технічного оснащення системи прикордонного контролю у Федеральній прикордонній службі ФРН. Так, заходи протидії незаконним перетинам кордону, що реалізовуються Федеральною прикордонною поліцією, спрямовані на: кількісне збільшення і якісне посилення органів охорони східного кордону за рахунок застосування сучасних засобів розвідки і стеження (радарів, інфрачервоних приладів, спеціально навчених собак, вертольотів, патрульних катерів тощо); вдосконалення імміграційного законодавства у сфері зайнятості іноземців; створення особливої 30-кілометрової прикордонної зони для затримання нелегальних іммігрантів; розширення прав прикордонної служби з перевірки документів осіб і за межами 30-кілометрової прикордонної зони. Йдеться про систему зональної відповідальності для правового регулювання міграційної діяльності.

У зовнішньому контурі система зональної відповідальності міграційної системи ФРН на багатосторонній основі активно взаємодіє з країнами походження, транзиту та призначення незаконної міграції; бере участь у розробці міжнародних програм із запобігання й скорочення обсягів незаконної імміграції та зайнятості, включаючи узгодження правил і процедур прийому біженців, візову політику, встановлення загальних правил допуску на ринок праці іноземців з третіх країн, різнобічний обмін інформацією з компетентними органами країн, через які йде основна кількість незаконних мігрантів.

Так, для боротьби з нелегальною імміграцією в міграційній системі ФРН реалізується комплекс санкцій за контрабандне переправлення нелегалів і незаконну зайнятість іноземців, а також до перевізників, які ввозять незаконних мігрантів по суші, воді або повітрю. Транспортна компанія зобов'язана повернути нелегалів до їх країни; у разі її відмови на компанію може накладатися штраф; за незаконне проникнення і перебування в країні іноземці караються позбавленням волі до 1 року або грошовим штрафом; особи, які беруть участь у міграційному трафіку іноземців або які залучають їх до найманої праці без відповідного дозволу, караються грошовим штрафом або позбавленням волі до 3 років; видворення з ФРН незаконного мігранта до країни його постійного проживання забезпечується засобами працедавця.

У внутрішньому контурі системи особливого значення набуло інформаційне забезпечення міграційної системи ФРН для безперервного оновлення статистичних відомостей, у тому числі від жителів країни, які надходять до відповідних поліцейських управлінь про осіб, які знову приїхали. Ефективності інформаційного обміну сприяють: Закон про перепис населення, нова редакція Федерального закону про охорону Конституції, Закон про службу внутрішньої безпеки, а також Закон про Федеральну службу інформації. Наявність такої законодавчої бази дала змогу збалансувати процеси захисту даних та їх збору.

Водночас з'ясовано, що міграційне законодавство ФРН не позбавлене проблем: у міграційній системі є певні канали в'їзду до країни для різних категорій іммігрантів, що дає можливість нелегальним мігрантам потрапити в країну цілком легально. Так, видається практично здійсненною спроба іноземця отримати німецький притулок при возз'єднанні зі своєю сім'єю, нелегальному працевлаштуванні, а також легальний в'їзд до країни як туриста для нелегального працевлаштування. Отже, для правового регулювання процесу незаконної міграції у ФРН характерна його контекстуальна диференціація: “нелегали” відрізняються один від одного своїми можливостями.

Автором встановлено, що міграційна система ФРН, по суті, є сукупністю адміністративно-правових, законотворчих, інформаційних засобів, що забезпечують організації, установи, органи публічної влади, які функціонують на внутрішньому й зовнішньому контурах системи зональної відповідальності для правового регулювання міграційної діяльності. Основними тенденціями розвитку міграційної системи ФРН є: створення адаптивних адміністративно-правових міграційних структур; посилення адміністративно-правової протидії незаконній міграції, посилення санкцій проти контрабандистів і працедавців, які беруть участь у міграційному трафіку іноземців і використовують працю незаконних мігрантів; централізація адміністративно-правової сфери міграційної діяльності держави під егідою Федерального МВС; вдосконалення системи зональної відповідальності за правове регулювання міграційної діяльності.

У підрозділі 4.3 “Особливості реалізації міграційної політики в США” встановлено, що перспективи розвитку міграційної системи США пов'язані з реалізацією оголошеної Президентом країни програми широкої міграційної амністії, що передбачає: надання можливості тимчасової роботи в США 8 млн осіб; видачу працюючим мігрантам робочої візи на три роки з правом її продовження; забезпечення їм можливості виїзду на батьківщину й повернення до США, а також можливості подання документів для отримання “зеленої карти”, водійських прав, карток соціального страхування на спільних з іншими мігрантами підставах.

Досліджено сучасний стан міграційної системи США, який показав розвиток країни класичної імміграції, сучасної етнічної й національної структури населення, що заклала основу, в якій іммігранти традиційно роблять найбільший соціально-економічний внесок. Основним правовим актом у США є Закон про імміграцію (1990 р.), що забезпечує підтримку традиції сприяння возз'єднанню сімей і збільшенню в імміграційному потоці частки висококваліфікованих фахівців для задоволення економічних потреб країни. У 1990-2010 рр. в США переселилося 19 млн іммігрантів, які відіграли важливу роль у забезпеченні економічного зростання країни.

З 1 жовтня 1991 р. діє трирічна квота в 2,1 млн віз на постійне місце проживання, що за інтенсивністю поступається імміграційному потоку 1907 р. в 1,3 млн осіб. У результаті щорічна квота встановлена на рівні в 700 тис. осіб (у 1989 р. - 540 тис., а, починаючи з 1995 р., в країну допускалися близько 675 тис. осіб). Заявникам, що мають близьких родичів у США, із загальної квоти впродовж 3 років відводиться 520 тис. віз (членам сімей громадян США - 465 тис., подружжю і дітям іммігрантів - 55 тис.), що перебувають у країні, на яких поширюється дія Закону “Про особливу амністію” (1986 р.). Загалом з 1995 р. на іммігрантів, які прибули до США для возз'єднання сімей, припадає не менше ніж 480 тис. віз за рік. Крім того, квота для висококваліфікованих робітників, учених і представників інших професій, яких потребує американська економіка, щорічно становить до 140 тис. віз. Закон про реформу і контроль за імміграцією США (1986 р.) посилив вимоги до американських працедавців, які використовують працю нелегальних іммігрантів. Незважаючи на жорстке функціонування системи “вхідного контролю” імміграційного припливу, працедавці несуть відповідальність за наявність у іммігрантів оформленого дозволу на роботу, починаючи від цивільно-правової відповідальності, притягнення до адміністративної відповідальності, аж до кримінального переслідування. На підставі чинного міграційного законодавства США встановлено, що основними санкціями за порушення імміграційних законів є: депортація, покарання у вигляді штрафів і позбавлення свободи від шести місяців до двох років у разі повторних порушень, заборона на в'їзд у майбутньому.

На підставі аналізу особливостей реалізації міграційної політики США з'ясовано, що міграційна система США є сукупністю адміністративно-правових, законодавчих, інформаційних засобів, які забезпечують діяльність організацій, установ, органів, що функціонують як усередині держави, так і на міжнародному рівні, з метою регулювання міграційної політики та вирішення проблем міграції населення.

За результатами аналізу міграційного законодавства США визначено, що основними тенденціями розвитку міграційної політики в США є: сприяння національній безпеці країни від загрози тероризму, протидія незаконній міграції; посилення адміністративно-правового впливу на американських працедавців, які використовують працю незаконних мігрантів; розширення сфер діяльності федеральних органів влади для системного підходу до вирішення міграційних проблем; удосконалення систем і засобів інформаційного забезпечення діяльності міграційних структур; орієнтованість імміграційного законодавства країни на забезпечення ефективності функціонування міграційної системи; інтеграція міграційної системи США в міжнародну.

У підрозділі 4.4 “Діяльність міграційних служб зарубіжних країн у сфері протидії нелегальній міграції” встановлено, що протидія нелегальній міграції зараз є одним з пріоритетних завдань у зарубіжних країнах, вирішення якого лежить як у сфері законотворчості, так і у сфері правозастосування. Основними проблемними питаннями є, насамперед, відсутність достовірних критеріїв і методів визначення чисельності нелегальних мігрантів; саме поняття “нелегальний мігрант” не має однозначного визначення, і його застосування викликає суперечності.

На основі аналізу практики заходів у сфері боротьби з нелегальною міграцією в зарубіжних країнах виділено два основні методи: а) проведення інформаційних кампаній щодо запобігання незаконному в'їзду мігрантів; б) вжиття заходів щодо запобігання перевищенню встановлених термінів перебування для іноземних громадян.

Інформаційні кампанії в зарубіжних країнах базуються на таких основних елементах: фокусуванні за допомогою засобів масової інформації уваги населення на легальних можливостях отримання роботи за кордоном; переконливій мотивації для неучасті в незаконній міграції й зайнятості.

На основі аналізу зарубіжного досвіду реалізації міграційної політики встановлено, що контроль за в'їздом іноземців до країни в США, Канаді та ФРН здійснюють такими методами:

1) за допомогою візової політики. Для більшості країн, привабливих для нелегальних мігрантів, характерна сувора візова політика. У багатьох країнах існує перелік країн, що поставляють найбільшу кількість нелегальних мігрантів. Для них вводиться жорсткіший порядок в'їзду й посилюється імміграційний контроль;

2) застосування технічних засобів для виявлення нелегальних мігрантів при спробі перетину державного кордону. Особливу увагу заходам щодо зміцнення кордонів і прикордонної служби приділяють у США. На мексиканській ділянці кордону американські патрульні служби використовують дві основні стратегії затримання нелегалів: а) “захоплення після входу”, тобто затримання порушників після перетину ними кордону в транспортних вузлах і місцях їх скупчення; б) “оперативний контроль на лінії”, при якому напередодні й після масового перетину кордону нелегальними іммігрантами територію надійно блокують підрозділи прикордонного контролю вздовж маршрутів нелегального переходу. На інших ділянках кордону введено системи раннього виявлення кораблів з нелегальними іммігрантами на борту, передусім з КНР. Розроблено програми супутникового сповіщення, що дають змогу вирахувати місцезнаходження плавучого засобу, вести фотографування або радіоперехоплення. Використовують морську авіацію;

3) встановлення санкцій до транспортних компаній, що перевозять нелегальних мігрантів. Більшість зарубіжних країн підвищують відповідальність транспортних компаній, насамперед, авіаційних, за перевірку візового статусу їх пасажирів. Щодо агентств, які надають послуги з транспортних перевезень і пасажирів і мають недійсні документи, вводять санкції у вигляді штрафів і стягнення з них сум витрат на повернення додому цієї категорії осіб.

Заходів щодо боротьби з нелегальною міграцією вживають не лише при в'їзді до країни, а й при подальшому перебуванні іноземних громадян у країні. На підставі аналізу таких заходів з'ясовано, що в основному вони зводяться до такого:

1) контроль за перебуванням іноземних громадян на території держави, які стають нелегалами вже після їх легального в'їзду до країни (наприклад, в'їзд за туристичною візою й подальше нелегальне працевлаштування);

2) санкції, що застосовують до працедавців за прийом на роботу нелегальних мігрантів без наявності відповідних дозволів у працівника й працедавця. У ряді країн існують спеціальні трудові інспекції, що стежать за законністю залучення й використання іноземних робітників. У разі порушення чинного законодавства до працедавців, які допустили незаконну зайнятість, застосовують адміністративні або кримінальні санкції;

3) найбільш радикальним заходом є депортація нелегальних мігрантів. Деякі країни висилають тільки окремі категорії незаконних мігрантів, інші видворяють усіх порушників імміграційних законів, включаючи тих, які прибули до країни з дітьми.

П'ятий розділ “Удосконалення адміністративно-правового забезпечення реалізації міграційної політики України” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 5.1 “Аналіз тенденцій формування міграційного законодавства України” виявлено, що сучасна міграційна політика України реалізовується в досить вузькому соціальному діапазоні, загалом будучи обмеженою. Це зумовлено цілим рядом факторів, серед яких економічні обмеження є основними. Істотну роль також відіграють обмеження в інтересах національної безпеки. Об'єктивні підстави міграційних процесів полягають у реальній потребі країни в імміграції, і відсутність дієвих механізмів у реалізації цієї потреби не означає припинення міграційних переміщень. Це свідчить лише про те, що значна частина міграції виходить з правового поля, перетворюючись на нелегальну міграцію, яка дійсно становить істотну загрозу для національної безпеки.

Автором доведено, що основна проблема в цій сфері, яка потребує негайного вирішення, - це відсутність ефективної законодавчої бази, яка також є значним фактором зростання напруженості в суспільстві, негативно впливає на стан ринку праці, міжнаціональні та міжконфесійні відносини, збільшує рівень криміналізації суспільства, створює пряму загрозу національній безпеці держави. Основною метою формування міграційного законодавства є створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, встановлення відповідності їх міжнародним стандартам і узятим Україною на себе зобов'язанням у цій сфері, що випливають із чинних на її території міжнародних актів. Міграційне законодавство України на перших етапах розвивалося спонтанно й було оперативною реакцією на проблеми, що виникають. Таким чином, сформувався перший законодавчий шар у цій сфері, що стосується питань регулювання вимушеної міграції. Масове переміщення до країни з держав - колишніх республік СРСР, зміна загальної кон'юнктури на ринку праці тощо створили необхідність ужиття термінових законодавчих заходів. На початку 1990-х рр. були прийняті перший Закон України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 4 лютого 1994 р. і перший Закон України “Про біженців” від 24 грудня 1993 р. Але ці закони не повною мірою відбивали специфіку міграційної ситуації та інтереси національної безпеки. Практика оперативного реагування на ситуацію породила й інші нормативно-правові акти, зокрема такі акти підзаконного рівня, як: Правила в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. № 1074, Положення про пункти тимчасового розміщення біженців та Правила проживання у пункті тимчасового розміщення біженців, затверджені наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 5 вересня 2002 р. № 31, Положення про порядок оформлення надання статусу біженця, затверджене наказом Міністерства України у справах національностей, міграції та культів від 21 червня 1995 р. № 20.

Унаслідок такої політики формування міграційного законодавства й найбільшої актуальності в той час вимушеної міграції найбільшого законодавчого забезпечення набула така категорія мігрантів, як біженці (Закон України “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” від 8 липня 2011 р. № 3671-VI).

Проблеми, з якими зіткнулися адміністративно-територіальні одиниці у сфері міграції, окреслювалися значною інтенсивністю міграційних процесів у регіонах і слабкістю чинного міграційного законодавства України. Фактично в країні був відсутній системний підхід до регулювання міграційних правовідносин. Наступний етап у формуванні міграційного законодавства України пов'язаний з виправленням цієї ситуації. Оновлення законодавства набуло системного характеру, підпорядковуючись загальним принципам міжнародного права. Це стосується Закону України “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” від 8 липня 2011 р. № 3671-VI, Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI, Закону України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. № 2235-III. Президент України затвердив основні напрями міграційної політики України своїм Указом “Про Концепцію державної міграційної політики” від 30 травня 2011 р. № 622/2011. У Концепції також визначено стратегічні завдання державної міграційної політики України, принципи і пріоритети діяльності державних органів у сфері міграції, напрями вдосконалення її законодавчого та інституціонального забезпечення.

Встановлено, що незважаючи на такі позитивні тенденції в розвитку міграційного законодавства, питання законодавчого забезпечення прав мігрантів вирішені не в повному обсязі. Подальше вдосконалення міграційного законодавства має передбачати розробку й прийняття Міграційного кодексу України. У ньому автором запропоновано основні терміни й поняття, що використовуються в чинному міграційному законодавстві; систематизувати основні принципи міграційного законодавства; визначити предмет і структуру міграційного законодавства; розкрити зміст і структуру відносин, регульованих міграційним законодавством; суб'єктів міграційних відносин; визначити міграційний контроль України тощо.

У підрозділі 5.2 “Концептуальні засади реалізації міграційної політики України” встановлено, що в Україні за останні роки кількість мігрантів досягла рівня 10% від загальної чисельності населення країни. За перше півріччя 2013 р. в Україну переселилися 15 тис. іммігрантів, а на постійне проживання за кордон виїхали 4,98 тис. українських громадян. Проте, як відомо, з цілком зрозумілих причин офіційна статистика не враховує найбільш масову - нелегальну міграцію. При цьому державний бюджет України щорічно недоотримує близько 2 млрд дол. США від неврахованої праці таких “нелегалів”, а з України мігранти щорічно вивозять 40-45 млрд грн. У 2012 р. дві третини (68%) усіх затриманих за незаконний перетин кордону виявилися вихідцями з Молдови (740 осіб), Грузії (219), Росії (119 - вихідці із Чечні), Азербайджану (92), Вірменії (84), Узбекистану (72), Таджикистану (59), Киргизстану (50) і Казахстану (17). З початку 2013 р. сумна тенденція не змінилася: український кордон штурмували 217 громадян Молдови, 111 - Грузії, 56 - Чечні, 32 - Вірменії тощо. У Державній прикордонній службі України зазначають, що більшість нелегалів потрапляють до України з території Росії. Найбільшу кількість у 2012 р. посвідок на проживання іноземцям видано в Криму (1425), Києві (1396), Одеській (1361), Донецькій (1119) і Дніпропетровській областях (1099).

Серед усіх етнічних груп мігрантів найбільш динамічне кількісне зростання демонструє саме китайська діаспора. За офіційними даними ДМС, в Україні легально мешкають близько 20 тис. китайців. Але це тільки легально. Прихована ж від очей українських чиновників частина китайської діаспори займається серйозним, довготривалим зміцненням своїх позицій у країні. За даними Державної міграційної служби України, у 2013 р. кількість мігрантів з таких країн, як Афганістан, Сомалі, Еритрея, Бангладеш, зросла на 10% порівняно з 2012 р.

У зв'язку із цим наголошено на тому, що концептуальними положеннями міграційної політики України можуть бути такі. Україна, де існує проблема масового безробіття, не потребує припливу значної кількості нових робочих рук. Пріоритетом соціально-економічного розвитку України є створення місткого внутрішнього ринку, тобто підвищення добробуту працюючих і продуктивності праці. Масштабний приплив дешевої низькокваліфікованої робочої сили прямо суперечить цим цілям. Необхідне визначення статусу співвітчизника, відповідно до якого правами на репатріацію й отримання українського громадянства будуть наділені представники корінного населення України. Україна зацікавлена в припливі висококваліфікованих кадрів, здатних зробити свій внесок у реіндустріалізацію країни, відновлення ВПК, фундаментальної та прикладної науки, становлення й розвиток постіндустріального сектора вітчизняної економіки. Проблема дефіциту робочої сили в ряді регіонів України повинна вирішуватися, насамперед, за рахунок економічного і пропагандистського стимулювання внутрішньої міграції, а не іммігрантів із сусідніх країн. Нелегальні іммігранти, які не в змозі або не бажають інтегруватися в єдиний культурно-мовний простір України, повинні в найближчому майбутньому повернутися до країни походження, з чиєї території вони проникли до України; формальною базою їх репатріації повинні стати угоди про реадмісії, які належить підписати з країнами - джерелами нелегальної міграції на територію України. Тотальна легалізація нелегальних іммігрантів, що перебувають у цей час на території України, недопустима й повинна розглядатися як злочин проти України. У перспективі значними повноваженнями в питанні визначення конкретних параметрів перебування мігрантів повинні бути наділені владою органи місцевого самоврядування. Нелегальна імміграція в Україну та використання робочої сили нелегальних іммігрантів мають бути пов'язані з неприйнятним ризиком як для самих іммігрантів, так і для їх працедавців (необхідне введення кримінальної відповідальності за сприяння нелегальній імміграції і, зокрема, використання праці нелегальних мігрантів). Необхідно активізувати геоекономічну співпрацю з країнами - союзниками України для підтримання в них стійкого попиту на надмірну робочу силу й для закріплення позицій України у відповідних регіонах.

У підрозділі 5.3 “Програмне забезпечення реалізації міграційної політики України як головна умова її вдосконалення” визначено, що з метою запобігання наслідкам некерованої міграції необхідно реалізовувати державну політику щодо регулювання міграційних процесів, захисту прав біженців і осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, та співвітчизників за кордоном. Завданням Уряду України має стати забезпечення реалізації першочергових заходів, передбачених Концепцією державної міграційної політики, затвердженою Указом Президента України від 30 травня 2011 р. № 622/2011.

На основі аналізу розвитку міграційних процесів в Україні та проблем правового регулювання міграційних відносин обґрунтовано розробку Державної міграційної програми України (далі - Програма). Наголошено, що вона має визначати основні засади регулювання міграційних процесів, створення можливостей для мігрантів реалізації їх законних прав та інтересів.

Автором акцентовано увагу на тому, що основні завдання міграційної політики України Програма визначатиме такі: захист прав та інтересів мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів, організація державного імміграційного контролю; регулювання міграційних процесів з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, що приймає, національної сумісності, специфіки психології мігрантів і кліматичних особливостей місць розселення; створення умов прийому й розміщення мігрантів, що стимулюють їх активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища. Ця програма відіграватиме роль комплексного плану дій з реалізації міграційної політики. Його учасниками є органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Координуючу роль у розробці Державної міграційної програми має відігравати Державна міграційна служба України. Програму слід розробляти з урахуванням чинних галузевих, міжгалузевих, регіональних і міжрегіональних програм.

У підрозділі 5.4 “Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері міграції” показано, що дослідження практики застосування адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері міграції розкриває тривожну тенденцію до збільшення кількості іноземців і апатридів, що порушують правила перебування або роботи на території України. При цьому зазначена тенденція спостерігається на тлі посилення відповідальності цієї групи мігрантів, яка виражається в послідовному розширенні видів адміністративних деліктів, їх суб'єктного складу, а також збільшенні розмірів санкцій, які утворюють зміст адміністративних покарань за відповідні правопорушення.

Зазначено, що адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері міграції застосовується за умови здійснення такого правопорушення. При цьому актуальності набуває визначення складу такого адміністративного правопорушення. У дисертаційній роботі зазначено, що об'єктом адміністративного правопорушення у сфері міграції є суспільні відносини, які врегульовані нормами міграційного права й охороняються заходами адміністративної відповідальності. Наприклад, незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України полягає в посяганні на порядок перетинання державного кордону, але виражатися може в здійсненні конкретних дій. Об'єктивна сторона адміністративного правопорушення у сфері міграції зводиться до протиправного діяння або бездіяльності фізичної особи, встановлення причинного зв'язку дії або бездіяльності й наступного завдання шкоди. Дія завжди являє собою для правопорушника мотивований акт, наслідком якого може бути завдання шкоди державі. Наприклад, порушення порядку перетинання державного кордону фізичною особою здійснюється з метою потрапляння на територію іноземної держави всупереч того, що така фізична особа може не мати при собі необхідних документів для перетину державного кордону, проте умисно здійснює таку дію. Бездіяльність фізичної особи являє собою позбавлену вольових ознак акцію. Правопорушник не виявляє необхідної реакції на порушення норм права, наприклад, невжиття заходів щодо забезпечення своєчасної реєстрації іноземців і осіб без громадянства.

Суб'єктивна сторона складу адміністративного правопорушення у сфері міграції являє собою наявність вини у формі умислу або необережності. Умисна дія або бездіяльність означає, що особа, яка здійснила таку дію, усвідомлювала протиправний характер своєї дії або бездіяльності, передбачала її негативні наслідки й бажала їх або допускала настання цих наслідків. Наприклад, отримання дозволу на імміграцію на підставі свідомо неправдивих відомостей, підроблених документів. Необережне адміністративне правопорушення має місце, якщо особа, яка здійснила його, передбачала можливість настання негативних наслідків, проте легковажно розраховувала на їх відвернення. Наприклад, недодержання іноземцями та особами без громадянства встановленого порядку реєстрації. Суб'єктом адміністративного правопорушення у сфері міграції є фізична особа, яка своїми діями (бездіяльністю) завдала шкоди загальнодержавним інтересам. При визначенні суб'єкта адміністративного правопорушення у сфері міграції слід враховувати наявність спеціальних ознак, які суттєво можуть вплинути на кваліфікацію правопорушення. Однією з таких ознак є статус особи, яка здійснила адміністративне правопорушення у сфері міграції. У зв'язку із цим наголошено, що суб'єктом адміністративної відповідальності може бути іноземна особа, особа без громадянства, громадянин України та посадова особа підприємства, установи чи організації. Наприклад, порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування, прийняття на навчання іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла. Ще один приклад: порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України. Тут порушення прикордонного режиму можуть здійснити іноземні особи, особи без громадянства, громадяни України.

На підставі аналізу чинного законодавства України встановлено, що адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері міграції застосовується відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. № 8073-X (із змінами та доповненнями) (далі - КУпАП). Крім того, відповідно до ст. 24 КУпАП, яка встановлює види адміністративних стягнень, законами України може бути передбачено адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок. Тому важливою характеристикою адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері міграції є характер застосованих стягнень. Головна особливість тут виявляється у використанні щодо правопорушників-іноземців такого стягнення, як адміністративне видворення, що полягає в примусовому і контрольованому їх переміщенні через державний кордон України за межі України, а у випадках, передбачених законодавством, - контрольованому самостійному виїзді видворених з України. Наголошено, що адміністративне видворення є одним з найтяжчих адміністративних покарань (застосовується відповідно до Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI). Застосування до цієї категорії осіб адміністративного видворення за межі України є підставою для відмови у видачі або анулювання дозволу на тимчасове проживання або посвідки на проживання. Його застосування фактично ізолює іноземного громадянина від українського суспільства, позбавляючи його можливості в'їзду на територію держави; термін такої заборони становить п'ять років. Правопорушник позбавляється можливості пересуватися територією України та вибирати на цій території місце проживання, працювати, бути поряд з близькими людьми.

За результатами дослідження наголошено, що адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства існує також відповідно до інших нормативно-правових актів, крім КУпАП. Санкції за порушення міграційного законодавства розпорошені по різних нормативно-правових актах однакової юридичної сили, що вимагає в майбутньому прийняття єдиного кодифікованого нормативно-правового акта, у якому будуть систематизовані санкції за правопорушення іноземців, осіб без громадянства у сфері міграції. Адміністративна відповідальність за правопорушення в міграційній сфері у вигляді правових обмежень: позбавлення прав, дозволів, вилучення документів, видворення за межі країни - встановлюється Законом України “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” від 8 липня 2011 р. № 3671-VI, Законом України “Про імміграцію” від 7 червня 2001 р. № 2491-III.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми щодо теоретичних та практичних аспектів реалізації міграційної політики України в межах адміністративного законодавства. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки та внести пропозиції, що мають вагоме теоретичне й практичне значення.

1. За результатами дослідження сформульовано авторське визначення поняття міграції як територіального переміщення, що завершується зміною постійного місця проживання фізичної особи, яка має на меті пошук кращих умов життя в суспільстві. Міграція як об'єкт адміністративно-правового регулювання є вираженою системою суспільних відносин, що має характерні територіальну, вольову і статусну ознаки. Територіальна ознака виражається в тому, що міграція опосередковує переміщення осіб як у межах території однієї держави, так і між різними державами. Вольова ознака виявляється у спрямованості волі особи на відповідне переміщення й набуття у зв'язку із цим особливого правового статусу мігранта. Статусна ознака виражається в настанні відповідних правових наслідків у вигляді набуття статусу мігранта, зумовленого разом з вираженням волі особи дотриманням ряду нормативних вимог.

2. Запропоновано створення в Державній міграційній службі України Державної інформаційної системи міграційного обліку, яка має стати міжвідомчою автоматизованою системою й формуватися на основі: центрального банку даних з обліку іноземних громадян, які тимчасово перебувають або які постійно проживають в Україні; автоматизованого обліку адресно-довідкових підрозділів Державної міграційної служби України; інших інформаційних систем, що містять інформацію про іноземних громадян і осіб без громадянства, адміністраторами яких, відповідно до законодавства України, є органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Створення такої системи полегшить для органів Державної міграційної служби України міграційний контроль і покращить моніторинг територіального переміщення іноземців та осіб без громадянства всередині країни.

3. Обґрунтовано висновок, що адміністративно-правовий режим міграційних відносин є комплексним опосередкованим загальною функцією здійсненням міграційного контролю й обліку у зв'язку із цільовим територіальним переміщенням фізичної особи, зумовленим її волевиявленням, що має наслідком набуття особливого правового статусу мігранта.

4. За результатами дослідження запропоновано розуміти адміністративно-правове регулювання міграційних процесів як цілеспрямовану, організаційно-управлінську, виконавчо-розпорядчу, підзаконну діяльність органів і певних посадових осіб органів державної влади, що спрямована на врегулювання масових неконтрольованих переміщень мігрантів по території держави й надання цьому процесу впорядкованого, організованого характеру для формування в Україні стабільної міграційної обстановки та встановлення правил переміщення фізичних осіб як на територію України, так і всередині території України з метою забезпечення інтересів держави і прав мігрантів.

5. Запропоновано авторське визначення поняття адміністративно-правового регулювання у сфері міграційної політики як сукупності функцій органів державної влади адміністративно-правового характеру, спрямованих на регулювання та координацію суспільних відносин у сфері міграції в Україні відповідно до інтересів держави шляхом встановлення загальних правових норм, контроль за їх виконанням, захист прав та інтересів суб'єктів цих відносин.

6. Науково обґрунтовано та визначено міграційну політику як один з видів політики держави, спрямованої на організацію, управління та контроль за міграційними процесами на її території органами державної влади за допомогою законних форм і методів (як адміністративно-правових, так і соціально-економічних), з метою досягнення інтересів держави у сфері соціального, економічного й демографічного розвитку суспільства з дотриманням принципів міжнародного та національного права, а також переселення й розселення іноземців та осіб без громадянства на території держави, надання їм за необхідності соціальної допомоги, припинення прихованого й незаконного переміщення населення тощо.