На данную статью расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов расходуется около 20 миллиардов рублей в год. Основываясь на данных Росстата, объем ритуально-похоронных услуг платного характера за 2016 составил 60 миллиардов рублей. Эксперты считают, что этот показатель существенно выше, отмечая, что причиной этого является масштабный теневой рынок Данные Росстата.

По различным оценкам легальный годовой оборот оценивают в 55-65 миллиардов рублей, а теневой в оценках доходит до 250 миллиардов. Самым крупным рынком логично является рынок Москвы. По официальной статистике, оборот на столичном рынке доходит до 20 миллиардов в год. Различные эксперты долю легального рынка оценивают в 25-30 процентов, остальное оставляя за сложно контролируемым серым сегментом.

Размер рынка напрямую зависит от количества людей, в этой связи логично что ближайшими соседями по размеру являются крупные города. Непрозрачность рынка и нежелание его участников делиться информацией не позволяет точно оценить размеры, вынуждая ориентироваться лишь на приблизительные цифры. К примеру годовой оборот рынка ритуальных услуг в г.Санкт-Петербург по различным оценкам составляет около 7 миллиардов рублей.

Сфера ритуальных услуг это в большей степени теневой рынок. По различным оценкам, доля приходящаяся на нелегальный поток денежных средств составляет больше 70 процентов. Помимо коррупциогенной и криминальной составляющей, что безусловно является большими недостатками, государство недополучает крупные суммы в виде налоговых поступлений. Так по оценкам Департамента торговли и услуг, в Москве больше 2 тысяч «серых» компаний. Средства, составляющие их оборот, фактически украдены у граждан и из государственного бюджета.

Существуют два примера практически монопольных рынков на примере Москвы и Санкт-Петербурга, в одном случае монополия фактически закреплена за специализированной службой государственным бюджетным учреждением города Москвы «Ритуал», созданной при муниципалитете. Во втором случае, контроль отрасли производится частными компаниями, которые управляют кладбищами и определяют вплоть до ценообразования, при том что формально сфера закреплена за комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка.

В регионах контроль за кладбищами чаще всего устанавливается местными властями, однако практически все кладбища были созданы давно и власти встречаются с проблемами при оформлении земли. Иногда кладбища относятся к религиозным организациям, иногда частично или полностью находятся на территории земель предназначенных для сельско-хозяйственных нужд или закрепленных за лесными хозяйствами. Проблемы начинаются, когда необходимо выделение денег на кладбище, но это практически невозможно, поскольку по документам его или его части не существует. Отчуждение и переоформление земель занимает не один год и чаще всего процесс стоит на месте, так как у местных властей не хватает желания или средств этим заниматься.

Проблема незаконной передачи кладбищ в управление может привести к негативным последствиям в виде повышения цен для конечных потребителей, продаже мест для захоронения и навязывании услуг или компании-исполнителя, которые в свою очередь могут не соответствовать требованиям качества при оказании услуги. Данные проблемы появляются из-за общей коррупционная среды, которая приводит к уменьшению конкуренции и закреплении на рынке тех, кто смог «договориться» с муниципальными властями.

Фактическая невозможность оказания полного спектра услуг продиктована законодательным запретом на регистрацию частного морга, частного кладбища и т.д. В этой связи на отечественном рынке ритуальных услуг не возможно применить отработанную схему зарубежных стран, где частные похоронные агентства оказывают все услуги, что в значительной степени упрощает контроль и регулирование. У нас компании оказывают услуги исходя из возможностей, что приводит к дроблению общего ритуала и оставляет набор последовательных позиций, на каждом из которых появляется множество «схем» дополнительного обогащения.

На относительно крупных рынках ритуальных услуг существует практика продажи информации об усопшем. В основном данную проблему связывают с неопределенностью полномочий по владению данными сведениями. Поэтому раскрыть такую утечку практически невозможно. Деньги за информацию и «откаты» внутри структуры «больница/морг-ритуальный агент» достигают свыше 60 миллионов рублей в год на одну реальную компанию».

Практически все места захоронений и кладбища являются старыми и порядка 40 процентов мест захоронений фактически брошены и не облагораживаются. Некоторые эксперты говорят о доле в 85 процентов бесхозных могил. Текущее законодательство не регулирует вопрос рекультивации бесхозных могил.

Отсутствие четкого механизма определения места захоронения в качестве бесхозного исключает любую возможность признать могилу бесхозной и рекультивировать ее. На примере опыта зарубежных стран есть механизм признания могилы бесхозной, определяя срок в течении которого ответственным за захоронение не производятся действия по облагораживанию участка. В течении периода до признания могилы бесхозной уход осуществляется специализированными службами за счет местных бюджетов, которые позже легально пополняются выставлением на торги места для нового захоронения. Внедрение зарубежного опыта позволит определить ответственных за содержание места захоронения, и в случае невыполнения обязанностей принять меры в отношении заброшенных могил.

По данным ФАС России локальные рынки услуг тотально монополизированы муниципальными специализированными службами, аффилированными с органами местного самоуправления и незаконно получающими преференции и контрольно-распорядительные функции. В обход действующего законодательства создаются препятствия для получения гарантированных бесплатных участков земли на территориях кладбищ для погребения умерших. Особенно эта проблема ощутима в крупных городах и мегаполисах. Теневая такса за информацию о смерти достигает 20 и более тысяч рублей.

Анализ НПА регулирующих оказание ритуальных услуг. Тема организации и развития ритуальных услуг возникают достаточно часто на самом высоком уровне. Проблемы развития сферы ритуальных услуг неоднократно обсуждались на площадках Государственной думы. Также был сформирован перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента Российской Федерации.

В 2009 году для решения проблем развития отрасли были созданы рабочая группа по совершенствованию похоронного законодательства при государственной думе (Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов), а также Экспертный совет при ФАС Российской Федерации по развитию конкуренции на рынке похоронных услуг. Подготовлен новый законопроект «О похоронном деле», вводящий требования к операторам рынка. Однако эта работа затянулась на годы. Задача доработки проекта закона позже была возложена на Минстрой России. До сих пор по проекту остается множество вопросов, связанных с формами регулирующего воздействия на рынок, которые смогли бы обеспечить законное исполнение социальных гарантий в части достойного погребения умерших и цивилизованное функционирование отрасли.

Проведенная проверка совместно с аппаратами полномочных представителей президента в федеральных округах показала, что граждане сталкиваются с проблемой избыточности процедур, требующихся для оформления необходимых документов, выявлены факты предоставления низкого качества услуг ритуального характера, а также проблема низкого уровня профессиональной подготовки кадров работающих в сфере. Подобные проблемы связывают с передачей полномочий по организации и регулированию сферы ритуальных услуг на уровень муниципалитетов.

Отмечается что существующий статистический инструментарий в сфере похоронного обслуживания является недостоверным и неполным, что привело к отсутствию системы оперативного многоуровневого мониторинга, которая могла бы дать более полную репрезентативную оценку и характеристику текущего состояния дел.

Не используется предусмотренная законодательством возможность создания при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела в целях осуществления общественного контроля за деятельностью в этой сфере Уланов П. Организационно-экономические аспекты государственного управления сферой похоронных услуг // 2000г. 151 с..

Правовая база, регулирующая вопросы погребения состоит из классической трехуровневой структуры: конституционные гарантии, профильное законодательство и подзаконные акты. Система координации ритуально-похоронной сферы условно состоит из четырех уровней, это федеральный, федерально-региональный, региональный и местный муниципальный. Медведев Д.В. Организационное устройство похоронной сферы в федеративном и унитарном постсоветских государствах (на примере Российской Федерации и Республики Казахстан) //Курсовая работа

На федеральном уровне закрепляются основные НПА - законы, технические регламенты и т.д. На региональном государственном уровне осуществляется регулирование развития похоронной сферы, а также закрепляются региональные НПА в числе которых порядок создания и работы кладбищ, порядок выделения земли, регулирование деятельности крематориев, порядок создания служб и т.д. Там же

Основным законом, регулирующим ритуально-похоронную сферу, является Федеральный Закон №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который принят в 1996 году. В закон сносились правки, но в основном технического характера, то есть на текущий момент он практически не изменялся.

Следующий уровень - региональный, его можно считать основным в решении задач по развитию похоронного хозяйства. На уровне региона утверждается схема кладбищ, программы развития отрасли, а также нормативы материально-технического обеспечения похоронной сферы региона. Там же

В изучаемом регионе для нас будет важен Закон Московской области №115 от 17.07.07 «О погребении и похоронном деле в Московской области». Настоящий Закон определил основы организации похоронного дела, полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

На территории Московской области также работает постановление №1178/52 от 30.12.14 Правительства Московский области о Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев.

Муниципальный уровень в ответе за функционирование ритуально-похоронной сферы, они определяют режим и правила работы крематориев и кладбищ, координирует работу похоронных организаций, принимает решения о передачи погостов в управление, решает социальные вопросы такие как захоронение неопознанных тел, изготовление надгробий, выдача социальных пособий и т.д. Медведев Д.В. Организационное устройство похоронной сферы в федеративном и унитарном постсоветских государствах (на примере Российской Федерации и Республики Казахстан) //Курсовая работа В каждом из исследуемых регионов действует профильный нормативный акт регулирующий вопросы погребения и похоронного дела принятый местным органом власти.

В ситуации «размытого» определения полномочий при оказании услуг ритуального характера, конкурентным преимуществом может быть любой привилегированный доступ к элементам рынка. К примеру доступ к кладбищу. Рынок ритуальных услуг имеет неэластичный спрос и основным элементом конкуренции является выход на покупателей. Получение прав управления кладбищем позволяют частично формальными или неформальными способами ограничить допуск к кладбищу прочих компаний, там самым фактически устранив их с похоронного рынка.

Подобная ситуация создает высокий уровень коррупциогенности. Учитывая потенциальные выгоды, получаемые в результате передачи кладбища в управление коммерческой компании, представители муниципалитетов могут воспользоваться этим, неформально «договорившись» с определенной компанией на передачу части дохода, единоразово или в течении срока осуществления деятельности.

Стоит также учитывать, что в определенных случаях сама земля, то есть фактическое расположение места захоронения может быть элементом неформального торга. Это связано и с возможным дефицитом мест, на примере крупных городов, а также с ценностью расположения, исторические кладбища или кладбища расположенные вблизи памятников культуры.

На текущий момент услуга по предоставлению мест под захоронение, в зависимости от города или региона, может быть очень востребована. Так, в г.Москва неформальная стоимость за место может достигать 1 миллиона рублей. Нюансы законодательства позволяют перепродавать право быть захороненным в определенном месте, чем и пользуются люди владеющие этим правом. Стоит так же отметить, что технически земля принадлежит муниципалитетам, однако право захоронения или подзахоронения закрепляется за физическими лицами.

В начале нулевых было отменено лицензирование, которое так же достаточно серьезно повлияло на формирование структуры рынка. Широко была распространена практика ограничения входа на рынок коммерческих компаний, за счет контроля доступа. Однако на текущий момент, проект закона предложенный Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, который проходит согласование с профильными министерствами и ведомствами предусматривает новый механизм государственного регулирования отрасли, альтернативный лицензированию и саморегулированию - ведение органом исполнительной власти реестра специализированных служб по вопросам похоронного дела, соответствующих заданным федеральным законом критериям.

Существующая практика правоприменения чаще всего касается некоторых положений нормативно-правовых актов, в том числе пунктов Федерального закона №8-ФЗ. В частности статья 9, которая гарантирует бесплатное оказание услуг по погребению. Этот же пункт содержит указание, что услуги по погребению, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела Моисеева Е.Н. Экономико-социологический анализ рынка ритуальных услуг. // Автореф. канд. социол. наук. г.Москва. 2013 г.. То есть данный пункт позволяет трактовать его как возможность работы на рынке ритуальных услуг исключительно специализированных служб.

При этом статья 25 «определяет организацию похоронного дела как самостоятельный вид деятельности» Федеральный закон Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» от 12-01-1996 № 8-ФЗ.. То есть гарантированный перечень услуг по погребению осуществляется созданными при муниципалитетах специализированными службами, но это не ограничивает возможность предоставления услуг ритуального характера коммерческими организациями.

Статья 29 устанавливает за органами местного самоуправления обязанность «создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела, осуществляющие погребения умерших» Там же. Также, существует статья 10, которая «закрепляет право родственников умершего получить социальное пособие в случае погребения за свой счет или воспользоваться услугами на безвозмездной основе» Там же. Статья часто трактуется по разному, дискуссионным является вопрос, если есть выбор способа финансирования погребения, то является ли это однозначным предоставлением выбора компании осуществляющей само погребение.

При рассмотрении дел связанных с организацией похоронного дела, часто обращаются к нормам Федерального Закона №135 «О конкуренции». Практика решения вопросов арбитражным судов неоднозначна и различается в зависимости от городов и способах организации рынка.

В 2016 году Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации внесло в Государственную думу проект закона «О похоронном деле». Текущий закон принят в 1996 году, и не смотря на ряд правок он уже устарел. Отрасль требует принципиально новый подход в организации ритуальной сферы. Работа по новой редакции законопроекта связывают в произошедшими в 2016 году беспорядками на территории московского кладбища. Одним из предложений в новой редакции это введение формы лицензирования. Предыдущий опыт с лицензированием, показал что необходим строгий контроль, для предотвращения использования лицензирования в качестве мер ограничения конкуренции на рынке.

Многие эксперты отрасли возлагают большие надежды на принятие закона в принципиально новой редакции, считая что это должно решить главные проблемы отрасли в непрозрачности, что положит конец коррумпированности и недостаткам правого регулирования. Закон планирует определить единые правила и стандарты для компаний по вхождению в реестр организаций, что в том числе может форсировать процесс по снятию запрета на строительство частных и конфессиональных кладбищ.

На текущий момент законодательно не полностью определены полномочия работников медицинский учреждений. Подготовкой тел к проведению ритуала занимаются морги или учреждения судебно-медицинской экспертизы, при этом открыть частный морг практически невозможно. Законодательно закреплены нормы запрещающие медучреждениям заниматься коммерческой деятельностью в сфере ритуальных услуг, однако в практике встречаются случаи, когда за гарантированно бесплатную услугу сотрудники учреждений требовали деньги.

Большие надежды возлагают на введение крупных штрафов и законодательное закрепление запрета на передачу информации сотрудниками медучреждений третьим лицам. В том числе необходим механизм наказания лиц, которые приобрели данную информацию. Уровень штрафов предполагается в размере: для физических лиц до 70 тысяч рублей, для юридических лиц до 200 тысяч рублей Проект поправок в КоАП РФ, предусматривающий повышение штрафов и увеличение срока давности привлечения к ответственности за нарушение законодательства о защите персональных данных..

Как уже упоминалось ранее, существовал опыт по лицензированию компаний, работающих в сфере оказания услуг ритуального характера. Без должного контроля система лицензирования может стать инструментом ограничения конкуренции, однако модернизация и введение новой формы лицензирования могут решить вопрос с утечкой конфиденциальной личной информации об усопших, поскольку не будет необходимости скрывать ее среди участников допущенных для осуществления услуг ритуального характера. Также это может частично решить вопрос о необходимости «связей» и «откатов» сотрудникам медицинских учреждений и т.д.

Также, законодательство на текущий момент ограничивает возможность создания частных кладбищ. Все места захоронений являются государственными или муниципальными. Инициатива по внедрению механизма создания и регистрации частных кладбищ рассматривается как в новых редакциях законов, так и предлагается на многочисленных заседаниях рабочих групп. Нерешенным вопросом остается возможность реализации мест на частных кладбищ, учитывая стоимость земли, необходимые средства на строительство материально-технического оснащения и т.д., это фактически единственный способ оправдать вложенные инвестиции. Многие исследователи отрасли приходят к единому мнению, что текущего количества оставшихся мест под захоронения хватит еще на несколько лет, после чего вопрос о новых местах встанет как никогда остро.

В рамках регионов исследования важно рассмотреть Закон Московской области №115/2007-ОЗ от 17.07.2007 года «О погребении и похоронном деле в Московской области» Закон Московской области N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области". Закон определяет основы организации похоронного дела в Московской области, полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

В первой главе определены основные понятия, используемые в законе. Вторая глава содержит гарантированный перечень услуг по погребению, социальное пособие на погребение, размер и условия получения единовременной материальной помощи, а также гарантии погребения умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также умерших, личность которых не установлена.

В следующей главе, закреплены основы похоронного дела в Московской области, в том числе вопросы имущества, используемого в сфере погребения и похоронного дела Закон Московской области N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области". Определен уполномоченный орган. Перечислены услуги по погребению и рассмотрены вопросы, связанные с транспортировкой умерших в морг.

Четвертая глава определяет нормы по местам погребения, в том числе кладбища, правила содержания и посещения кладбищ и (или) крематория, определяет виды захоронений с указанием норм и технических характеристик. В статье 18 закреплены нормы регистрации или перерегистрации захоронений со списком необходимых документов. Статья 18.1. определяет допустимые стандарты для надмогильных сооружений (надгробия) и правил их регистрации. Глава также закрепляет вопросы оформления удостоверений о захоронениях Там же.

На территории Московской области также работает постановление №1178/52 от 30.12.14 Правительства Московский области о Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев Постановление Правительства Московский области №1178/52 "О Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев". В частности данное постановление определило пункты необходимые для реализации, в качестве мер по приведению к соответствию общественных кладбищ. Также определяется юридическая форма для регистрации некоторых объектов похоронной сферы, к примеру земельные участки территории кладбищ, построек на территории кладбищ и общие требования к объектам похоронного назначения, в том числе к их устройству.

Постановление в виде рекомендаций определяет необходимость проведения инвентаризации всех захоронений на общественных кладбищах, которые находятся в ведении органов местного самоуправления, а также оформления земельных участков под кладбищами в муниципальную собственность. Согласно пункту 4, необходимо включить объекты похоронного назначения в реестр государственного или муниципального имущества, там же прописана норма о запрещении наличия на территории области бесхозяйных кладбищ.

На деле проведение инвентаризации требует значительных финансовых и человеческих ресурсов и в полной мере проведена не была практически нигде, за исключением кладбищ крупных городов с относительно развитым рынком ритуальных услуг. При оформлении кладбищ в муниципальную собственность также возник ряд проблем, так как земля на которых фактически расположено кладбище могла быть либо не подходящей под эти нужны с несоответствием по техническим требованиям, либо частично или полностью находиться на земле предназначенной под сельско-хозяйственные нужды или в собственности лесного хозяйства.

Пункты 5-8 определяют правила по земельным участкам, находящимся под объектами похоронного назначения, а также сооружениям на территории объектов похоронного назначения Постановление Правительства Московский области №1178/52 "О Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев". Пункт 8 запрещает размещение прочих объектов на территории мест похоронного назначения и на территории, расположенных в непосредственной близости.

Редакция от 18 апреля текущего года в пункте 9.1 определила «возможность предоставления участков прилегающих к объектам похоронного назначения для строительства объектов связанных с оказанием ритуальных услуг» Там же.

Согласно постановлению, торговля на территории относящейся к органам местного самоуправления муниципальных образований, осуществляется только на специально отведенных для этого местах. Отведение мест под торговую деятельность также в ведении органов местного самоуправления.

Отдельно прописаны требования по организации доступа для людей с ограниченными возможностями, а также для маломобильных групп населения.

Пункты 12 и 13 содержат требования к подъездной дороге, в частности о «необходимости твердого покрытия, а также по наличию бесплатной стоянки для транспортных средств, в том числе специализированных для перевозки тел» Постановление Правительства Московский области №1178/52 "О Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев". Приведены требования к площади стоянки исходя из площади территории кладбища. Там же определены рекомендации по размещению остановки общественного транспорта, которая должна располагаться не более 150 метров от кладбища.

Приведение в соответствие с требованием о необходимости твердого покрытия подъездной дороги сталкивается с проблемами, когда речь заходит о кладбищах возле поселений. Некоторые поселения в принципе не имеют дорог с твердым покрытием, и для исполнения пришлось бы проложить дороги в самом поселении, что является накладным и практически не выполнимым.

Пункт 14 определяет необходимость «размещения на территории кладбищ накопительных баков с водой для технических нужд, емкостей для песка, урн для мусора, а также мусоросборников» Там же. В пункте подробно указаны требования и нормативы для указанных объектов, а также способе, форме и видах размещения.

Следующий пункт находится в главе с основными требованиями к устройству общественных кладбищ, в частности указаны требования законодательства к разделению кладбища на функциональные зоны. Есть требования соблюдение которых обязательно, к ним относится: наличие водоупорного слоя; наличие системы дренажа; ограждение территории кладбища по периметру; и организация подъездных дорог с твердым покрытием и бесплатных автостоянок. Прочие же требования обязательны на столько, на сколько соблюдение данных требований возможно.

Пункты 16-17 закрепляет «необходимость ограждения территории общественного кладбища сплошным забором высотой не менее 2 метров, а также нормы ограждения из плотной полосы насаждений для кладбищ расположенных в лесопарковой защитной полосе и ширину ворот и калитки» Постановление Правительства Московский области №1178/52 "О Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев".

18 пункт устанавливает требования к наличию наружного освещения, навигационных табличек и рекомендации по оборудованию общественных кладбищ системой видеонаблюдения. Пункт определяет размер, материал изготовления и формат размещения табличек, а также список объектов и частей территории, которые необходимо включить в навигацию используя эти таблички.

Обобщенные требования по ограждению, без учета особенностей на местах приводит к тому, что данный пункт иногда невозможно выполнить технически. Распространенной проблемой в данном случае является препятствие установленного ограждения проезду транспорта, в ситуации когда кладбище располагается в непосредственной близости от трассы.

В следующем пункте оформлены требования к размещению вывески с указанием наименования кладбища, его принадлежности (формы собственности), режима работы, планом кладбища, информацией об организации, осуществляющей работы по содержанию кладбища, о гарантированном перечне услуг по погребению на безвозмездной основе специализированной службой с указанием контактных данных. Стенд также должен иметь информацию о правилах посещения объектов похоронного назначения, правилах движения транспортных средств и контактов органов государственной власти субъекта, федерального органа исполнительной власти и органов внутренних дел.

Постановление предусматривает необходимость наличия для кладбищ площадью до 10 га и более 10 га раздельных въездов и выездов транспорта, входы и выходы для посетителей, а также отдельный хозяйственный въезд; необходимость наличия пункта проката инвентаря; стационарных скамеек для отдыха посетителей, установки общественных туалетов и прочих пунктов для похоронного сервиса и мест отдыха посетителей.

В пунктах 23-27 закреплены требования и рекомендации по расположению ритуальной и административно-хозяйственной зоны, зоны захоронений и стен скорби с функцией хранилища урн с прахом после кремации и ограждения территории кладбища, а также обособленных зон для воинских захоронений и погребения умерших одной веры.

Пункт 28 регулирует вопросы выделения участков, а также установки надмогильного сооружения, под захоронения умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел.

Параграф IV постановления устанавливает требования к устройству крематориев. Также пункты постановления определяют форму регистрации кремаций с указанием даты и времени кремации, фамилии, имени и отчества (при наличии) кремируемого. Пункт 47 определяет срок и условия выдачи урны с прахом. В пункте 48 определены сроки мы хранения праха в крематориях.

Следующий параграф определяет режим работы и объектов похоронного назначения и их охрану. Постановление также регулирует нормы для одиночных, родственных, семейных, почетных, воинских, братских захоронений и захоронений в стенах скорби на объектах похоронного назначения. Пункт 44 определяет порядок проведения инвентаризации захоронений находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Пункты 49-53 регулируют вопросы перезахоронения и эксгумации останков умерших. Указаны требования к сроку, оплате работ, санитарных требованиях и порядку проведения эксгумации и перезахоронения.

Следующий параграф определяет требования и нормативы по установке или замене надмогильных сооружений. Разрешение на проведение установки или замене выдают уполномоченные органы государственной власти субъектов России и органы местного самоуправления, в чьем ведении находятся кладбища, они же осуществляют регистрацию. Также определены требования к устанавливаемым табличкам, памятникам и надписям на надмогильных сооружениях.

Постановление также содержит основные требования к содержанию объектов похоронного назначения, в том числе оформление документации на выполнение работ по содержанию объектов похоронного назначения, формирование и размещение государственного задания, требования к организациям обслуживающим кладбища и крематории. Требования к наличию специализированого оборудования для перевозки и переноса гробов по территории объектов похоронного назначения.

Отдельными параграфами закреплены нормы содержания и благоустройства мест захоронения, правила посещения, правила движения транспортных средств на территории объектов похоронного назначения и ответственность за нарушение установленных требований.

Термины и определения используемые в области похоронного дела определены межгосударственным стандартом ГОСТ 32609-2014 Услуги бытовые. Услуги ритуальные Национальный стандарт Российской Федерации "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения. ГОСТ Р 53107-2008" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 N 516-ст). Стандарт подготовлен Открытым акционерным обществом «Всероссийский научно-исследовательским институтом сертификации», Закрытым акционерным обществом «Институт региональных экономических исследований». Был принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации от 30.05.2014г.

Постановление №16 от 22.02.96 Фонда социального страхования Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле» регулирует вопросы обеспечения социальным пособием на погребение и возмещения стоимости услуг по погребению из гарантированного перечня и учету расходования средств социального страхования Постановление №16 Фонда социального страхования РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле».

Постановление определяет для управляющих региональными отделениями согласовать стоимость и перечень услуг, а также определить временной порядок и обеспечение его выполнения.

Выводы по 1 главе

Проблемы на рынке ритуальных услуг вполне объяснимы, ритуально-похоронные услуги в России из сферы социальных отношений сместились в сторону бизнеса и стали инструментом получения заработка для представителей бизнеса и сотрудников государственных учреждений.

Исследуя рынок услуг ритуального характера в России, можно выделить общие характеристики в виде закрытости, недостаточного правового регулирования, а также широкая распространенность неформальных практик.

В качестве результата проведенного теоретического исследования, можно отметить следующее:

· Похоронная сфера имеет различия в зависимости от региона, а также социо-культурных особенностей.

· Сфера ритуальных услуг в значительной степени подвержена влиянию размера и объема рынка.

· Существует проблема несовершенства нормативно-правового регулирования.

· Старая система лицензирования для компаний оказывающих услуги ритуального характера была отменена, а новая не введена.

· Отсутствие легальной возможности для частных компаний предоставлять полный спектр ритуальных услуг, включая услуги морга и частных кладбищ.

· Недостаточное регулирование приводит к неконтролируемой тарификации услуг.

Глава 2. Анализ сочетания административных и рыночных компонентов в организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в России

В течении срока с 27 марта по 11 мая было проведено полевое исследование.

За этот период я посетил 4 муниципальных района Московской области, 2 городских округа Московской области и компании города Москвы (см. п. география исследования).

Было проведено 24 глубинных интервью с участниками ритуального рынка, из которых 10 с руководителями и сотрудниками ритуальных агентств и магазинов ритуальных товаров, 2 с сотрудниками специализированных служб (МУПы), 7 интервью с сотрудниками муниципальных казенных учреждений, 3 с муниципальными служащими со смотрителем и сотрудником управляющей компанией, в ведении которой находятся кладбища.

За время исследования я посетил 7 кладбищ, открытых и закрытых для новых захоронений.

Мною был проведен анализ нормативно-правовых актов, регулирующих ритуально-похоронную сферу в Российской Федерации, Федерального Закона №8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", принятого в 1996 году. Проекта (версия - апрель 2017) Федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закона Московской области №115 "О погребении и похоронном деле в Московской области", принятого в 2007 году.

Постановления №1178/52 от 30.12.14 Правительства Московский области «О Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев», межгосударственного стандарта ГОСТ 32609-2014 Услуги бытовые.

Услуги ритуальные, постановления №16 от 22.02.96 Фонда социального страхования Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и т.д.

Была изучена официальная и неофициальная статистика показателей касающихся похоронной сферы.

В рамках исследования я принял участие в заседании круглого стола, проходившего 9 ноября 2017г., организованного общественной палатой Российской Федерации на тему «Общественный контроль похоронного дела: законодательство, правоприменение и конкурентное регулирование». В заседании круглого стола приняло участие больше 50 участников рынка ритуальных услуг, было прослушано более 14 докладов.

Мною было проведено 3 сеанса включенного наблюдения в одном из ритуальных агентств - агрегаторе ритуальных услуг г.Москвы. Записи велись в дневник наблюдений. Также был проведен анализ статей в сети интернет, форумов и сайтов компаний, осуществляющих ритуальную деятельность, площадки ассоциаций работников ритуальных служб.

География исследования. За время исследования, для проведения глубинных интервью с участниками ритуального рынка, а также для посещения кладбищ открытых и закрытых для новых захоронений и проверки их на соответствие требованиям порядка содержания мест захоронений я посетил: г.Москва, муниципальный район г.Можайск, Рузский городской округ (г.Руза), Клинский городской округ (г.Клин), муниципальный район г.Пушкино, муниципальный район г.Сергиево-Посад и муниципальный район г.Серпухов.

2.2 Анализ моделей взаимодействия участников рынка ритуальных услуг (на основе глубинных интервью)

В результате проведенного исследования, можно оценить взаимодействие участников рынка на каждом этапе похоронного процесса.

Не смотря на то, что я не включил в перечень участников муниципальный орган власти, они также являются стороной рынка ритуальных услуг. Федеральный Закон №8 «О погребении и похоронном деле», а именно в Статье 29 установлено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов должны создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших Федеральный закон Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» от 12-01-1996 № 8-ФЗ.. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Управление кладбищами так же находится в пределах полномочий местных органов самоуправления. Для целей предусмотренных нормативно-правовыми актами, органы местного самоуправления создали специализированные муниципальные казенные учреждения (МКУ) и передали им в полномочия задачи регистрации захоронений, управление кладбищами, а так же задачу по отведению мест под захоронения.

Из проведенных интервью с работниками отделов курирующих вопросы погребения со стороны муниципалитетов можно выделить следующее:

В шести районах, которые я посетил и встречался с работниками администрации, отделы консолидируют работу по многим направлениям, в том числе по вопросам похоронной деятельности. В трех районах, вопросами похоронной сферы занимаются заместители глав администрации. В четырех случаях заместители и отделы занимающиеся в том числе торговлей, в трех случаях имуществом, поддержкой бизнеса и промышленности, в двух случаях коммунальным хозяйством.

Работа отделов сконцентрирована на выполнение требований которые закреплены постановлениями местных органов законодательной власти. С ними же отрабатывается вопрос финансирования деятельности. Практически в каждом муниципалитете поднимался вопрос о показателях района, о «Рейтинге 50», рейтинге 50 кладбищ московской области, для вхождение в который необходима работа на приведение кладбищ в надлежащий вид согласно Порядку деятельности общественных кладбищ и крематориев.

При обращении в администрацию района или городского округа я вносил письма на имя главы с просьбой о содействии в проведении полевого исследования. Но только в двух случаях письма были рассмотрены до разговора с сотрудниками отделов. При этом они без проблем соглашались на разговор и делились информацией. Во всех выездах так или иначе удалось провести беседу с сотрудниками уполномоченных отделов, что дает повод сделать предварительный вывод об открытости в том, что касается их операционной деятельности по вопросам похоронного дела.

В отделах закреплена только обобщенная информация по показателям, по вопросам любой операционной деятельности сразу направляют в МКУ, так как вся непосредственная деятельность курируется именно ими. Стоит отметить что сотрудники отделов курирующих похоронное дело практически наизусть знают названия, имена руководителей и контактных лиц в МКУ, на основе чего можно сделать вывод что они достаточно тесно сотрудничают и часто контактируют.

Также практически сразу мне передавали адрес, но меньше половины случаев могли объяснить как туда добраться. В двух из шести случаев мне давали неверный адрес местонахождения офиса МКУ (оба адреса сменились в промежутке 2-3 месяцев). Руководитель одного из двух МКУ назначила мне встречу в здании администрации муниципалитета. Данных не достаточно, чтобы сделать основательный вывод, но можно предположить что сотрудники муниципальных органов власти не часто выезжают в МКУ, предпочитая пользоваться связью или встречаться в администрации. Также стоит отметить, что только в одном районе, офис МКУ был расположен в здании администрации, в остальных это отдельный офис.

На примере двух МКУ, можно рассмотреть практику взаимодействия с администрацией. В частности, в трех разных районах руководители рассказали об устранении последствий недавнего урагана, в результате которого на территории кладбища были повалены деревья, которые в свою очередь повредили ограды, памятники т.д.

Было направлено письмо в администрацию с уведомлением о причиненном ущербе в результате форс-мажорных обстоятельств вызванных погодными условиями, с предварительной оценкой нанесенного ущерба, а также с просьбой в содействии по устранению последствий. Руководство учреждения написало письмо в администрацию о происшествии с просьбой выделить деньги на устранение последствий. Администрация рассмотрела обращение, нашла исполнителя, который в короткий срок убрал остатки деревьев, вывез мусор и т.д. Срок всей процедуры по устранению последствий урагана составил чуть больше одной недели.

Так как вопросами управления кладбищами, регистрацией захоронений и содержанием мест захоронений занимаются муниципальные казенные учреждения, то так или иначе их участие есть на каждом этапе связанным с захоронением. Специфика работы, полномочия и курируемая сфера практически у всех учреждений в которых я был за время проведения исследования совпадает за исключением некоторых особенностей.

В частности в одном из муниципальных районов, МКУ делегировало полномочия по регистрации мест захоронения ритуальным компаниям в городе. Им были предоставлены формы заявлений установленной формы с перечнем документов необходимых для регистрации. При этом условием регистрации является заключенный договор на осуществление услуг по погребению. Однако о создании монополии речь не идет, формы заявлений были предоставлены более чем в 8 ритуальных компаний.

По словам представителя ритуальной компании, это позволяет сократить время и необходимость контактов еще с кем-то для обращающихся. Фактически сотрудничество налажено следующим образом. При фиксации факта смерти, человек обращается в ритуальную компанию, заказывает транспорт для перевозки тела и подписывает договор. Все остальное делает ритуальная компания. Также представитель ритуальной компании положительно отозвалась о таком формате работы:

«Нам звонят, приезжайте. Мы либо сами, либо заказчик звонит в полицию и скорую, мы выезжаем с труповозкой. Договор можем оформить прямо на месте, если кто-то знакомый (по рекомендации другого клиента), то даже по телефону. Все, заказчик больше ничего делать не должен, ему сейчас и так не до этого, все остальное делаем мы».

Представители ритуальной компании день в день предоставляют регистрационные документы с заявлением в МКУ, в случае если не успевают в рабочее время или если оформление выпадает на выходные дни, то предоставляют на следующий или ближайший рабочий день. Подобная практика сложилась со времени создания МКУ и, по словам сотрудника ритуальной компании, проблем с форматом работы не возникает.

Среднее количество штатных сотрудников в МКУ составляет около 5 человек без учета смотрителей кладбищ. Штат в учреждениях, в которых я побывал состоит из руководителя, заместителя руководителя, двух специалистов и финансового работника совмещающего должность финансиста и бухгалтера.

Одной из основных функций учреждений является регистрация и учет захоронений. В исполнение нормативно-правовых актов, ими совместно с муниципальными органами разрабатывается установленная последовательность с указанием необходимых документов для осуществления регистрации, выдачи похоронных удостоверений и определения мест захоронения.

Также, МКУ занимается гарантированным захоронением и захоронением невостребованных тел. Чаще всего это реализовано через заключение договора с коммерческой компанией на осуществление соответствующих работ. В одном из районов, захоронение невостребованных тел осуществляет компания, которой кладбища переданы под управление. В трех из шести муниципалитетов, представители МКУ сказали что заключение договора было через проведения конкурса.

Перечень документов необходимых для захоронения на новом месте ограничен двумя наименованиями, это гербовое свидетельство о смерти и паспорт заявителя, который является ответственным за участок. Для оформления захоронения в родственную ограду необходимо также предоставить удостоверение на могилу, при условии что оно было оформлено и имеется в наличии, либо гербовое свидетельство о смерти ранее захороненного человека с кем рядом будет произведено захоронение и документы для подтверждения родственных отношений с захороненным, это может быть свидетельство о рождении, свидетельство о заключении брака и т.д.

В некоторых муниципалитетах законодатель предусмотрел возможность захоронения «гроб на гроб». Чаще всего это разрешается по прошествии 20 и более лет. Однако подобная норма встречается только в одном из шести исследованных территориальных образований.

При обращении с необходимостью захоронения или подзахоронения урны с прахом необходимо предоставить справку о кремации и остальные документы из перечня обозначенного выше, в зависимости от вида захоронения.

Процедура состоит из обращения с заполнением заявления установленной формы (просьба захоронить) и предоставлением пакета документов. Производится регистрация и выдача разрешения на захоронение. В двух муниципалитетах это разрешение имеет вид удостоверения, в одном из которых представляет из себя книжку с твердой обложкой красного цвета и надписью «удостоверение».

При наличии необходимого пакета документов у заявителя, вся процедура занимает около 10-15 минут, о чем сказали сотрудники всех исследуемых учреждений.

В каждом из учреждений есть стенд с образцами заявлений и перечнем необходимых документов. Также на стендах размещены списки кладбищ с примечанием о возможности или не возможности новых захоронений. В двух МКУ мне также показали памятку, в частности на одной из них на развороте А4 отпечатанного с обоих сторон находится информация по всем этапам, которые необходимы для захоронения. Указан режим работы МОРГов, с указанием когда необходимо сдать одежду для облачения. Режим работы ЗАГСа, адрес и режим работы МФЦ с описанием что необходимо получить и что иметь с собой. Также указан перечень документов и список кладбищ в табличном виде с указанием на какие можно производить захоронения, на какие нет. Так же на памятке есть предупреждение о незаконности самовольных захоронений без регистрации и о возможных последствиях.

В пяти из шести МКУ работают смотрители, в обязанности которых входит довольно широкий перечень обязанностей, в числе которых: Определяет места захоронения; Проверка правильности оформления документов, а также контроль правильности оформления разрешений на установку надмогильных сооружений; Контроль работ, связанных с похоронами, в том числе следит за соответствием выполняемых работ санитарным нормам копания могил. В одном из районов официально должность называется эксперт, однако функции и полномочия идентичны смотрителю.

Полная инвентаризация мест на кладбищах проводится представителем МКУ совместно с представителем уполномоченного органа, однако в виду отсутствия ресурсов практически нигде не было проведено инвентаризации по всем кладбищам, которые закреплены за районами или городскими округами, о чем подробнее будет изложено в соответствующем разделе. Однако для собственной работы смотрители проводят техническую инвентаризацию самостоятельно с созданием схематических карт для быстрого ориентирования по территории.

Смотритель кладбища, также имеет право предпринимать действия для предотвращения и устранения случаев любых нарушений или несоответствий, в том числе предотвращение незаконного захоронения. Однако на практике, со слов сотрудников МКУ и смотрителей, если они обнаруживают что незарегистрированные, то есть незаконные похороны уже идут, то ограничиваются вызовом сотрудников полиции для составления протокола. В похоронную процессию они не вмешиваются, принимая в расчет характер проводимого процесса. Также по словам одного из руководителей МКУ, подобные инструкции о невмешательстве ими были получены из министерства курирующего их сферу деятельности, о чем были донесены соответствующие инструкции до смотрителей.

Смотритель следит за соответствием мест захоронения нормам закрепленным в разрешениях на захоронения и установленным постановлением органов местного самоуправления.

Нормы размеров места захоронения практически у всех исследуемых территориальных образований идентичны, однако различия все же встречаются. Так для новых захоронений, исходя из практики выделяется 5 квадратных метров. Только в одном из районов размеры выделяются меньше, 3 метра для одиночного захоронения, 4 для родового, 5 квадратов для почетного, которое определяется таковым при решении администрации района. Уменьшение места под захоронение объясняется отсутствием свободного места на старых кладбищах и отсутствие денежных средств для регистрации и строительства нового.

При выявлении нарушения смотритель пишет уведомление о необходимости привести в соответствие. Чаще всего это касается размера места захоронения. Размеры захоронений закреплены в нормативно-правовых актах, в зависимости от муниципалитета могут варьироваться, но остаются в пределах 5 квадратных метров для новых захоронений. При установке ограды, она может быть изготовлена больших размеров, за счет чего происходит захват территории, предназначенной для других захоронений. В этом случае пишут уведомление о необходимости демонтажа и установки оградки разрешенных размеров.

При этом, в четырех из шести МКУ говорят о том, что в случае незначительного нарушения, на них «закрывают глаза». Принимают меры, только если нарушение является серьезным, например, по словам сотрудника МКУ, последний случай с доведением до демонтажа ответственным лицом был осуществлен после установки ограды на общую площадь около 25 метров.

Со слов представителя муниципального органа «Родственное захоронение размером 2 на 2,5, то есть 5 квадратных метров, одно под которое есть, одно под будущее. У людей есть размеры, но они как будто не понимают, самозахват, там 6 на 20 метров к примеру. Бывают и такие. Ищем их и начинаем разговаривать».

В подавляющем большинстве случаев возникновения подобных конфликтных ситуаций, дело решается исключительно переговорами с ответственным лицом (родственником устанавливающим оградку). Аргументация строится на том, что в случае доведения до суда, все равно придется демонтировать и ставить не больше разрешенного размера, однако уже с привлечением правоохранительных органов.