Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь

Введение

прокурор надзор медицинский законодательство

Актуальность темы диссертационного исследования. Поддержание здоровья граждан на надлежащем уровне, является одной из главных целей правового государства, а улучшение качества и доступности оказания медицинской помощи - приоритетным направлением политики государства в области здравоохранения.

В качестве базовой законодательной основы, регламентирующей возникающие отношения в области охраны здоровья граждан, выступает, прежде всего, Конституция РФ, которая закрепляет основные конституционные права граждан Российской Федерации, такие как: формирование условий, гарантирующих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7) и право на жизнь и здоровье (статья 41).

Между тем, в условиях XXI века - века новейших технологий и маркетинга, особенно остро ощущается необходимость организации надлежащего контроля со стороны государства за соблюдением законодательно закрепленных прав граждан на надлежащую медицинскую помощь.

Важнейшим надзорным органом за соблюдением законодательства в нашей стране выступает прокуратура Российской Федерации. Деятельность прокуратуры РФ в области укрепления законности в сфере здравоохранения устанавливается социальной политикой государства, а также регламентируется указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ.

В Приказе от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения назван одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ в своем выступлении на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 26 апреля 2017 года особо подчеркнул особую важность деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, а в частности, обозначил, что за прошедший год принимались меры реагирования по фактам неоказания инвалидам медицинской помощи, уклонения от выдачи льготных рецептов, необоснованного уменьшения количества выдаваемых лекарств.

Юрий Яковлевич Чайка, на заседании коллегии по вопросу подведения итогов работы российской прокуратуры в 2017 году, состоявшемся 15 февраля 2018 года, в докладе отметил, что одним из приоритетов, традиционно оставался контроль за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения. Отдельное внимание уделялось вопросу доступности и качеству медицинской помощи, что позволило улучшить ситуацию, и как следствие, состояние законности в данной сфере. В докладе также обозначена задача, требующая пристального внимания прокуроров: финансирование региональных программ оказания бесплатной медицинской помощи, поддержка сельских медицинских работников.

Ежегодные доклады Генерального прокурора подтверждают, что в России существуют определенные проблемы и пробелы в области здравоохранения, требующие постоянного неусыпного контроля прокуратуры. И, к сожалению, число выявляемых прокурорами нарушений законодательства, а также, непосредственно, актов прокурорского реагирования, с годами лишь возрастет.

Изложенные выше основные положения определяют основную сущность актуальности заявленной проблемы и служат в качестве основных критериев для определения темы нашего исследования.

Степень научной разработанности темы. Научные исследования в области проблематики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь в Российской Федерации, на фундаментальной основе, за последние годы не проводились. Среди ранних публикаций, отчасти утративших актуальность, ввиду внесения изменений в законодательство, можно отметить проведенное в 2009 году исследование в данной области Шереговой Ф.Х. Отдельные вопросы, так или иначе, затрагивающие организацию и методику осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в области оказания медицинской помощи гражданам, рассматривались в публикациях таких авторов как М. Жук, В. Инджиев, Ю. Понамарев, А. Сергиенко, С. Филипенко, Р. Филиппов.

Помимо этого, дальнейшему совершенствованию медицинского законодательства, с точки зрения разных аспектов, посвящены статьи следующих авторов: Н.М. Бевеликова, Н.С. Волкова, Ю.И. Григорьев, Л.Б. Истомина, Ю.Ю. Кавалеров, А.В. Орлов, А.Н. Пищита, Н.В. Путило, A.M. Рабец, В.Э. Разуваев, В.П. Сальников, С.Г. Стеценко, Д.В. Хаустов, А.Н. Чашин, С.С. Шевчук, С.Н. Шишкова, С.Д. Эммануилов, Е.Ю. Яценко и др.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации прокурорских полномочий по надзору за соблюдением законодательства, регламентирующего права граждан на оказание им надлежащей медицинской помощи.

Предмет исследования - деятельность прокуратуры в области надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, существующие вопросы по совершенствованию и повышению эффективности деятельности прокуратуры в данной сфере на всех стадиях надзорного процесса.

Цель и задачи исследования. Цель - выявление актуальных проблем в области осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере медицинских прав граждан и разработка научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора.

Достижение поставленной цели осуществляется с помощью решения следующих задач:

1. Изучение существующего законодательства в области оказания медицинской помощи и его анализ с учетом исторического аспекта развития;

2. Определение состояния законности в сфере здравоохранения, регулирующего права граждан на медицинскую помощь в России и за рубежом;

3. Поиск основных путей повышения уровня законности в сфере прав граждан на медицинскую помощь;

4. Рассмотрение вопросов, касающихся понятия, предмета, объекта, целей, задач, сущности и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;

5. Выявление главных и приоритетных областей прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;

6. Исследование некоторых вопросов организации работы прокурора в сфере надлежащего исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь; поиск путей повышения эффективности осуществления прокурорского надзора в исследуемой области.

Методология и методика исследования. Магистерское исследование проводилось с помощью общенаучного диалектического метода познания, с использованием следующих приемов и методов: сравнительно-правового, системного, логического, формально-юридического и статистического анализа. Совокупность использованных общенаучных, частных и специальных методов познания способствовала всестороннему исследованию всего спектра обозначенных проблем, и позволила автору исследования выдвинуть ряд предложений научного и прикладного характера.

Теоретическую базу нашего исследования составили научные труды ведущих ученых в области изучения сущности и проблем прокурорского надзора: Алексеева А.И., Альбицкого П.Д., Арабяна И.А., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Викторова И.С., Винокурова Ю.Е., Винокурова А.Ю., Власова А.А., Гаврилова В.В., Герасимова С.И., Гущина В.З., Даева В.Г., Давыденко JT.M., Долежана В.В., Емельянова С.А., Казариной А.Х., Клочкова В.В., Козлова А.Ф., Козусева А.Ф., Коробейникова Б.В., Крюкова В.Ф, Лебединского В.Г., Маршунова М.Н., Мелкумова В.Г., Михайленко А.Р., Назарова С.Н., Николаевой Л.А., Рагинского М.Ю., Розенфельда В.Г., Рябцева В.П., Савицкого В.М., Сафонова А.П., Скворцова К.Ф., Смирнова А.Ф., Спиридонова Б.М., Халиулина А.Г., Хатова Э.Б., Чувилева А.А., Шинда В.И., Ястребова В.Б. и иных авторов.

В качестве правовой базы исследования были использованы: Конституция Российской Федерации, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерства здравоохранения и социального развития, принятые по вопросам здравоохранения, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования основывается на материалах прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справках, обобщениях, статистических данных, актах прокурорского реагирования), статистических отчетов о деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и обеспечением надлежащего соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Практическая значимость магистерской диссертации заключается в том, что полученные данные и рекомендации могут быть использованы в научной и учебно-методической работе при комплексном изучении данной проблематики, а также при разработке законопроектов, направленных на урегулирование проблем, связанных с прокурорским надзором в области соблюдения прав граждан на медицинскую помощь и охрану здоровья, выявлении и устранении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, что позволит создать эффективный механизм прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в данной сфере.

Структура работы. Магистерская диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих между собой восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

1. Нормативно-правовое регулирование сферы прав граждан на медицинскую помощь

1.1 Ретроспективный анализ законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь

прокурор надзор медицинский законодательство

Человек, его права и свободы занимают центральное место в Конституции РФ. Их признание, соблюдение и защита - цель и задача функционирования государства.

В любом, демократическом обществе, права и свободы гражданина, а также его обязанности, представляют собой важнейший социальный и политико-юридический институт, объективно выступающий оценкой достижений данного общества, показателем его зрелости, цивилизованности.

Права и свободы человека в соответствии с общепринятой классификацией подразделяются на личные (гражданские), социально-экономические, политические, культурные.

Право на обеспечение медицинской помощью относится к категории социальных, экономических и культурных прав человека и гражданина, гарантируемых Конституцией РФ. Следует отметить, что жизнь и здоровье представляют собой наиглавнейшую ценность для государства, поскольку, носителем суверенитета, согласно Конституции РФ, является многонациональный народ, а пренебрежительное отношение со стороны государства к охране жизни и здоровья человека приводит к необратимым последствиям, в том числе и для самого государства.

Являясь по своей природе основополагающим, несоблюдение права на здоровье влечет за собой утрату иных прав и благ. Отличительной особенностью данного права является та черта, что оно является неотъемлемым правом человека, возникающим у него еще до рождения на этапе эмбрионального развития.

Понятие прав граждан в области охраны здоровья является многоаспектным и достаточно обширным по содержанию, объединяющим в себе взаимные права и обязанности государства и гражданина.

С правом на охрану здоровья закрепляется и право на медицинскую помощь, которое закреплено также в ст. 41 Конституции РФ.

Между тем, следует отметить, что понятие охраны здоровья является более широким понятием, нежели понятие медицинской помощи, несмотря на то, что они соотносятся как часть и целое, уточняя, и взаимодополняя друг друга.

Конечно, сегодня довольно подробно регламентируется сфера охраны здоровья и медицинской помощи, но ее доскональное понимание невозможно без осмысления истории развития указанных прав, в течение которой они имели порой совсем различное сущностное содержание.

История становления и развития права на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет дальние корни.

Законодательные акты, издававшиеся во времена еще допетровской Руси, содержали ряд положений, касающихся вопросов «обеспечения и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь» и даже «защиты прав пациентов», конечно с современной точки понимания.

Каждая отдельная историческая эпоха характеризовалась своим пониманием и социальными составляющими.

Прослеживая начало становления системы государственного здравоохранения, можно утверждать, что им является учреждение Аптекарской палаты во времена Ивана Грозного, которая была в дальнейшем преобразована Борисом Годуновым в Аптекарский приказ. К ведению Аптекарского приказа относилось все врачебное и аптекарское дело в России, а также организация медицинского обеспечения.

Петр I направил свою политику на продолжение дальнейшего развития и совершенствования государственной медицины в государстве.

Качественно новым и важным этапом развития государственной медицинской помощи стало создание во времена Екатерины II приказной медицины. Вместе с приказной медициной действовали врачебные управы. Государство поступательными движениями распространяло свое вмешательство в сферу здравоохранения, осознавая приоритет права человека на жизнь и здоровье.

Важно отметить, что функционирующие приказы общественного призрения являлись государственными учреждениями, которые финансировались государством единовременно. Уже в последующем, их деятельность финансировалась посредством собственных денежных средств. Медицинская помощь в больницах, которые были учреждены приказами общественного призрения, осуществлялась на возмездной основе. Однако, со временем, круг лиц, который имел право на бесплатную медицинскую помощь, становился шире.

Как отмечалось, вкупе с приказной медициной в российском государстве действовали врачебные управы, которые являлись главным органом, ведавшим медицинским делом в губерниях в целом, которыми руководила Медицинская коллегия. Посредством создания врачебных управ, государство старалось разрешить вопрос необходимости обеспечения губерний опытными врачами, а также обеспечить массовое проведение профилактики заболеваний.

Прообразом действующей в наше время муниципальной системы здравоохранения, можно считать созданную во второй половине 19 века земскую медицину. Больницы создавались, развивалось профилактическое направление в медицине и общественная медицина за счет собственных средств земств. Наверное, благодаря только такой системе организации медицины, для большей части населения государства, появилась возможность получать различные виды бесплатной квалифицированной медицинской помощи: как амбулаторной, стационарной, хирургической, так и специализированной.

Другим интересным этапом можно выделить формирование с 60-х годов 19 века фабрично-заводской медицины. Так, на фабриках и заводах учреждались больничные учреждения, в которых рабочему классу возможно было получить бесплатную медицинскую помощь. И, конечно, подобного рода больницы полностью содержались лишь за счет средств владельца фабрики или завода.

Страховая медицина получила свое развитие в 80-х годах 19 века. Рабочие, занятые трудовой деятельностью на предприятиях после открытия страховых (или больничных) касс стали членами кассы, и в случае наступления страхового случая, им выплачивалось определенное пособие по болезни. Со временем, больничные кассы возложили на себя обязанности по содержанию больниц (в том числе ранее функционирующие в рамках фабрично-заводской медицины) и профессиональному лечению застрахованных рабочих. Страховые взносы подлежали уплате предпринимателями и рабочими.

К октябрю 1917 года отечественное здравоохранение представляло собой своеобразное сочетание государственной, земской, фабрично-заводской и страховой медицины.

Первая российская Конституция РСФСР, утвержденная 10 июля 1918 года на V Всероссийском съезде Советов, не содержит отдельной главы или раздела, прямо закрепляющих права граждан. Однако, анализируя текст Конституции, следует отметить, что были положены базовые организационные условия для последующего развития системы государственного здравоохранения и закреплены условия для последующего развития отношений между государством и гражданами по предмету охраны здоровья и оказания надлежащей медицинской помощи.

Декрет ВЦИК о страховании на случай болезни от 22.12.1917 г. (04.01.1918), который входит в число одних из первых декретов советской власти, регламентировал виды и порядок оказания медицинской помощи (раздел III, подраздел «Б», п. 39).

Больничные кассы наделялись правом единолично вести расследование о наличии взаимосвязи и причинно-следственных обстоятельств повышенной заболеваемости от неудовлетворительного состояния системы канализации, водоснабжения, жилищных и общих негативных санитарных условий, либо от недобросовестного соблюдения владельцами предприятий имеющихся предписаний санитарного законодательства или иных обязательных постановлений. Установленные виновные лица должны были возместить больничной кассе причиненные убытки по содержанию заболевших (закреплял раздел II, п. 23 вышеуказанного Декрета).

Анализируя данный период времени, мы приходим к выводу о том, что по своей сути, институт больничных касс, который был учрежден Законом от 23 июня 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни», являлся контрольным органом и возможно считать важнейшей вехой в развитии социального страхования рабочих промышленных предприятий Российской империи, так как, дал возможность конкретно укрепить социальные гарантии рабочих при потере их трудоспособности, ввиду болезни. К сожалению, правоприменитель не взял на вооружение опыт страхового дела европейских стран (этот вопрос касается отсутствия гарантий в предоставлении фактической врачебной помощи, исключения из действия Закона 1912 г. значительной части рабочих, работавших на мелких предприятиях и производствах), мы не считаем, что Закон 1912 г. «в некоторых отношениях, даже ухудшал медицинскую помощь рабочим».

С точки зрения механизма защиты прав граждан на здоровье и права на медицинскую помощь, интерес представляет п. 5 раздела I Декрета, в котором закреплено положение о том, что развитие правовых механизмов защиты интересов, в отсутствие сложившегося субъективного права граждан на охрану, все иски и требования, возникающие в ходе применения положений данного пункта рассматриваются в особых судебных секциях страховых присутствий и непосредственно Совета.

Подводя итоги периода 1919-1925 годов деятельности в области охраны прав здоровья человека и гражданина и гарантирования обеспечения прав на медицинскую помощь, а также учитывая нормативные положения декретов СНК РСФСР за период можно заключить, что в деятельности Народного комиссариата здравоохранения РСФСР (далее по тексту - НКЗ) было два ключевых направления:

1) организация медицинской помощи в случае эпидемий;

2) проведение с населением государства организационных, лечебных и санитарно-гигиенических мероприятий. Нормативным обоснованием в данном случае служит Декрет ВЦИК Совета Народных Комиссаров РСФСР от 14 декабря 1925 года «Об основах построения нормальной волостной (районной) организации здравоохранения», в котором предусмотрена следующая цель его принятия «обеспечение сельского населения лечебной и санитарной помощью».

В Конституции СССР 1924 года, также, как и в предшествующей, отсутствует какой-либо отдельный блок, отдельно закрепляющий права граждан.

Первая глава второго раздела Конституции устанавливала предметы ведения верховных органов власти СССР, среди которых обозначались полномочия по принятию общих мер в области «охраны народного здравия». Таким образом, «народное здравие» официально устанавливалось государством, в качестве одного из основных объектов конституционного регулирования, что являлось предпосылкой определенной конституционной обязанности государства по охране здоровья как народного блага.

Между тем, среди общесоюзных народных комиссариатов еще не было создано профильного комиссариата, хотя в составе образованных центральными исполнительными комитетами (ЦИК) СНК союзных республик учреждена должность народного комиссара по здравоохранению, который обладал правом решающего голоса. Таким образом, данные нововведения уже можно трактовать в качестве определенного положенного начала создания системы управления здравоохранением в России.

Конституция РСФСР 1925 года не содержала отдельной главы о правах граждан и также прямо не регламентировала рассматриваемый нами в исследовании вопрос.

В указанной Конституции, права граждан на медицинскую помощь можно определить лишь косвенно, как и в предыдущих.

Подводя итоги, хочется отметить, что с 1918 по 1935 года в области охраны здоровья граждан произошло много положительных изменений, например, разработаны и внедрены в жизнь организационно-управленческие решения в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи населению. Несмотря на отсутствие однозначного закрепления рассматриваемых прав в Основном законе страны, мы можем говорить о том, что здоровье населения было под особой охраной государства и гарантировалось предоставлением медицинской помощи.

Вне зависимости от наличия в Конституциях РСФСР (1918, 1925 гг.) и СССР (1924 г.), а также в декретах и постановлениях государственных органов СССР и РСФСР прямо регламентированного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, в качестве субъективного права, присущий советскому праву подход позитивного регулирования, согласно которому государство априори возлагало на себя обязательство по предоставлению своим гражданам определенных благ, позволяет нам говорить о первом этапе формирования основ государственной системы здравоохранения в России.

Важным для рассмотрения вопроса об охране здоровья и медицинской помощи с исторической точки зрения, представляются Положения Конституции СССР 1936 и 1977 годов.

В Конституции СССР 1936 г. сказано несколько слов о том, что «граждане имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности, которое осуществляется предоставлением бесплатной медицинской помощи трудящимся. В конституции СССР 1977 г. представлен прообраз современного содержания права на охрану здоровья и медицинскую помощь».

Конституцию 1936 года смело, полагаем, можно считать итогом предшествующего периода становления и укрепления системы советского здравоохранения, поскольку именно она закрепила, во-первых, право граждан на охрану здоровья, во-вторых, определенные средства и пути его осуществления, такие как: оказание населению бесплатной квалифицированной медицинской помощи (статья 120) и др.

Говоря о развитии права на охрану здоровья, считаем важным сказать и об опыте мирового сообщества.

Так, во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международном пакте о гражданских и политических правах и иных основополагающих международных нормативно-правовых актах, бесспорно, говорится о правах человека в сфере охраны здоровья.

Прежде всего, мы считаем, что международное признание права на охрану здоровья складывается из следующих факторов: а) люди сами должны нести ответственность за свое здоровье; б) политика органов государственной власти направлена на сохранение и укрепление в масштабах нации. Это означает, что право на охрану здоровья, конечно же, находит свое закрепление в конституциях разных стран. Но, здесь следует дополнить, что закрепление таких норм в международно-правовых актах является естественным продолжением их обеспечения конституционным правом и гарантией их глобальной реализации.

В ст. 55 гл. 5 Конституции (Основной Закон) РСФСР, «Права и свободы человека и гражданина» 21 апреля 1992 года, далее были внесены изменения, в которой говорилось следующее: « «каждый гражданин Российской Федерации имеет право на бесплатную медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения. Государство принимает меры, направленные на развитие государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также медицинского страхования граждан; поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию, укреплению здоровья каждого, развитию физической культуры и спорта».

Анализ редакции Конституции РСФСР позволяет увидеть, что впоследствии исчезает право граждан на охрану здоровья, но появляется другое - конституционное право на бесплатную медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения. Далее, в следующей ст. 63 говорится: «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также право на юридическую помощь». В сравнении с предыдущей Конституцией, мы однозначно можем утверждать, что правовых гарантий на внесудебную защиту прав и свобод в этой редакции Конституции не было.

Далее, как мы видим, право на охрану здоровья получает свое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г., где в ст. 41 говорится о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается гражданам, во-первых, за счет соответствующего бюджета; во-вторых, устанавливается ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей; в-третьих, принимаются меры по разработке и финансированию программ охраны и укрепления здоровья населения; в-четвертых, поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека и др.

Если в качестве сравнения обратиться к Конституции СССР 1977 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г., то статью о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь нельзя назвать ущербной, но согласимся с тем, что приоритеты в них расставлены разные. В них уже не говорится о бесплатности квалифицированной помощи, о научных исследованиях, но закреплены положения относительно ответственности должностных лиц.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. само по себе уже наводит на мысль о появлении нормативных правовых актов, которые осуществляли и регулировали непосредственно сферу права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с ранее принятыми Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, закреплялись следующие положения и содержание права на охрану здоровья и медицинскую помощь, которые понимались как:

- совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера,

- направлены на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека,

- поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Далее в Законе говорилось об отраслевой конкретизации права на охрану здоровья:

во-первых, имелась гарантия охраны окружающей среды;

во-вторых, создание благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан;

в-третьих, производство и реализация доброкачественных продуктов питания;

в-четвертых, предоставление населению доступной медико-социальной помощи.

Анализ изученных источников литературы и различных публикаций по теме диссертации, позволяет нам сделать вывод о том, что, к сожалению, в них не содержится информации о месте и роли прокурорского надзора в сфере нарушения и охраны права на здоровье и медицинскую помощь, что говорит лишь о недостаточности и малоизученности указанной темы в различные периоды истории, где роль контроля выполняли разные органы и учреждения.

На сегодняшний день, любое государство признает охрану здоровья граждан, в качестве обязательного условия жизни общества и утверждая о необходимости государства предпринимать меры по его сохранению и укреплению, законодатель уполномочил соответствующие государственные органы гарантировать охрану здоровья своих граждан на получение квалифицированной бесплатной медицинской помощи.

Под охраной здоровья граждан, исходя из ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» понимается:

А) система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера,

Б) осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Как можно отметить, в этом Законе говорится о парности категорий, что проявляется в том, что право на охрану здоровья (ст. 18) и право на медицинскую помощь (ст. 19) рассматриваются отдельно друг от друга.

Охрана здоровья и медицинская помощь, с точки зрения Л.А. Нудненко, не равнозначны, а находятся в соотношении как общее и частное. Это означает, что само право на медицинскую помощь, как часть права на охрану здоровья, предоставляет индивиду обширный спектр публично-властных и частных мероприятий по сохранению и укреплению его здоровья независимо от того, имеет или нет место его утрата или расстройство. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» государство гарантирует возможность получения бесплатной медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.

Как считает Савостьянова Н.В., относительно права на охрану здоровья, то здесь можно вычленить следующий комплекс правомочий:

Ш в ст. 7, 20, 21, 37, 38, 39, 41, 42 Конституции РФ закреплен перечень прав граждан в сфере охраны здоровья;

Ш исходя из анализа ст. 5, 46, 53, 55 Конституции РФ, мы можем увидеть, органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц, которые обязаны защищать указанные права;

Ш государство, юридические и физические лица за нарушение прав граждан и несоблюдение обязанности органов государственной власти и их должностных лиц по охране здоровья, в том числе за не предоставление информации, за разглашение врачебной тайны, за вред, причиненный здоровью человека, несут ответственность установленную законом.

Для более полного понимания права на охрану здоровья обратимся к международно-правовым актам, регулирующим данный вопрос.

Право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья устанавливается ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Часть 2 указанной статьи перечисляет меры, которые должны быть приняты участвующими в настоящем Пакте государствами для полного осуществления права на здоровье. Это мероприятия, необходимые для: «а) обеспечения сокращения мертворождаемости и детской смертности и здорового развития ребенка; б) улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности; в) предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; г) создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни». Статья 24 Конвенции о правах ребенка закрепляет: «1. Государства-участники признают право ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья. Государства-участники стремятся обеспечить, чтобы ни один ребенок не был лишен своего права на доступ к подобным услугам системы здравоохранения». В указанной статье содержится также перечень необходимых мер, осуществление которых берет на себя каждое государство-участник. Статья 11 Европейской социальной хартии закрепляет право на охрану здоровья: «В целях обеспечения эффективного осуществления права на охрану здоровья Стороны обязуются принять, непосредственно или в сотрудничестве с государственными или частными организациями, соответствующие меры, направленные, в частности, на: 1) устранение, насколько это возможно, причин нарушения здоровья; 2) предоставление услуг консультационного и просветительского характера, направленных на укрепление здоровья и поощрение личной ответственности за свое здоровье; 3) предотвращение, насколько это возможно, эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также несчастных случаев». Одновременно ст. 13 Европейской социальной хартии предусматривает право на социальную и медицинскую помощь.

В связи с вышеизложенным, следует сделать однозначный вывод о том, что право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь является многогранной юридической категорией, существуют определенные логические противоречия в разграничении данных двух понятий и сложности в их сущностном отношении, как двух взаимосвязанных институтов, несмотря на ясность и однозначность применяемых к ним формулировок.

В заключение отметим следующее. На данный момент, чтобы понимать значение права на охрану здоровья и медицинскую помощь, необходимо четкое видение способа их соотношения и взаимодействия, как части и целого. Сейчас право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации исследуется в аспекте его универсальности, поскольку общество и государство обращают свой взор на гармоничное развитие личности, которое не может быть без реализации одного из основных прав человека - права на охрану здоровья, его укрепление и поддержание.

Кроме того, в нашей стране идет разработка и принятие программ, которые направлены на предоставление гражданам бесплатной медицинской помощи, профилактику заболеваний и повышение уровня жизни населения.

1.2 Состояние законности в сфере прав граждан на медицинскую помощь

Специфика социально-экономических и культурных прав, в контексте которых принято рассматривать право на охрану здоровья и медицинскую помощь, состоит в том, что для их реализации должны быть нормативно установлены конкретные обязанности государства. Отсутствие их обеспечения на государственном уровне означает формализм таких категорий, как гражданские и политические права.

Конституцией Российской Федерации провозглашено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а их «признание, соблюдение и защита» - обязанность государства (ст. 2). В ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет бюджетных средств, страховых взносов и иных поступлений.

Конституционная законность - это порядок неукоснительного и всеобщего соблюдения, исполнения и применения субъектами права действующего законодательства, соответствующего основополагающим конституционным нормам и принципам.

Конституционная законность имеет два важных аспекта, раскрывающих ее природу: с одной стороны, законность - это гарантия и требование соблюдения, исполнения конституционных прав и обязанностей в целом законодательства Российской Федерации всеми субъектами права; с другой стороны, законность - это выражение карательной политики государства за совершенные правонарушения и преступления. Каждодневная работа органов прокуратуры, суда, в целом, правоохранительных органов, направлена на проверку правоотношений нормам действующих законов и подзаконных актов.

Обеспечение законности в области охраны здоровья граждан является одним из наиважнейших направлений прокурорского надзора. Задачей прокурорского надзора является, в том числе, выявление фактов ненадлежащего осуществления контрольных функций в сфере обеспечения качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, факты самоустранения от проведения проверок по обращениям потребителей.

В сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации, ключевым является Федеральный закон от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», где определены правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина в сфере здравоохранения и гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских и фармацевтических работников.

Одним из пробелов Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» является отсутствие подробной информации об обжаловании действий (бездействия) медицинского персонала в административном порядке: нет нормы, предусматривающей возможность обращения граждан в письменной и устной форме к руководству лечебного учреждения. Целесообразно законодательно закрепить такую норму с заимствованием некоторых положений из Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».

Исходя из вышесказанного, по нашему мнению, состояние законности в сфере здравоохранения России продолжает оставаться на недостаточном уровне, что проявляется в допущении многочисленных нарушений законодательства об охране здоровья граждан, которые совершаются должностными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, а также медицинских учреждений различного уровня.

Таким образом, способы защиты прав пациентов нуждаются в детальной разработке и законодательном оформлении, с указанием должностных лиц, полномочных рассматривать обращения пациентов, сроков и порядка такого рассмотрения, а также с установлением формы соответствующих обращений.

Особое внимание также следует уделить страхованию профессиональной ответственности медицинских работников. В середине 60-х гг. XX в. во всех странах резко увеличилось число претензий, предъявляемых пациентами врачам за причинение вреда жизни и здоровью пациентов. Было введено понятие tort, обозначающее правила компенсации вреда жертвам медицинских ошибок, начались первые судебные процессы, за ними последовало становление системы страхования врачей от судебных исков.

В настоящее время, во многих странах, обязанность страховать свою профессиональную ответственность возложена на медицинских работников или учреждения здравоохранения, в силу специального закона, либо добровольное страхование этой ответственности осуществляют все практикующие медицинские работники в соответствии с нормативными актами профессиональных союзов и ассоциаций, членство которых для медицинского работника желательно и престижно, а в некоторых странах обязательно.

Еще одной проблемой здравоохранения является отсутствие единого списка орфанных (редких) заболеваний и стандартов их лечения, обязательных для всех без исключения форм собственности учреждений здравоохранения России. Количество пациентов с редкими заболеваниями в нашей стране варьируется от 10 до 13 тыс., из них 6 тыс. - дети.

При этом, для шести из 24 орфанных заболеваний, стандарты до сих пор не утверждены. Местные власти оказывают воздействие на региональных медицинских работников, чтобы они специально ставили ложные диагнозы (дабы не нагружать местные бюджеты). В нашей стране практически не выпускаются аналоги дорогостоящих лекарственных препаратов для людей с орфанными заболеваниями. Например, годовая стоимость американского лекарственного препарата, предназначенного для лечения одной из болезней кровеносной системы, составляет порядка 24-30 млн. руб. В связи с повышением курса доллара в настоящее время, стоимость подобных препаратов увеличилась во много раз. Их дороговизна связана и с тем фактом, что они требуются небольшому количеству людей. Фармакологическим компаниям не выгодно запускать целую линию производства с применением технологий генной инженерии ради нескольких сотен человек.

М.И. Литовкина отмечает, что «конституционное право на охрану здоровья способствует формированию ориентиров для проведения социальной политики государства: с ним тесно связаны понятия «качество жизни» и «социальное благополучие», что, в свою очередь, отражает высокую степень социальной значимости здоровья населения для общества и государства». В последние годы актуальной становится проблема конституционного регулирования права на охрану здоровья и медицинскую помощь в современных государствах мира, в частности в странах Западной Европы.

Несомненно, право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в России должно закрепляться в законодательстве в соответствии с международными стандартами в области здравоохранения.

В условиях XXI века, который можно считать веком маркетинга, вопрос о состоянии законности в сфере прав граждан на медицинскую помощь, является, к сожалению, животрепещущим. Зачастую, нуждающиеся в скорой медицинской помощи, ее не получают или же получают ее в избытке в виде назначения врачом ненужных лекарств в неимоверном количестве, поскольку, врач районной поликлиники «сидит на проценте» в какой-либо коммерческой поликлинике, либо аптеке и т.д.

Коммерциализация медицины в Российской Федерации свидетельствует о незаинтересованности лиц, зарабатывающих на лечении пациентов в быстром и качественном оказании медицинской помощи. В этой связи, охрана здоровья и эффективное лечение граждан, должны находиться под контролем государства, что свидетельствует о необходимости усиления роли государства в обеспечении гарантий для создания действенного механизма реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь. В связи с этим, актуальным является вопрос о коррупционности медицинских работников и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь.

В связи с этим, все большую актуальность приобретает одно из важных направлений прокурорского надзора в сфере оказания гражданам медицинской помощи и соблюдения законности в данной области, которым является, на наш взгляд, надзор в области исполнения законодательства, регулирующего принятие и реализацию территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам.

Так, в задачи прокуроров субъектов Федерации входит выявление фактов занижения в территориальных ПГГ нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов, нормативов оказания медицинской помощи по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2016 г. №1403; установления усложненного порядка принятия решений о назначении лекарственных и иных средств путем возложения этих функций на врачебные комиссии медицинской организации, установления несовершеннолетним больным наркоманией заниженных возрастных пределов на дачу согласия на медицинское вмешательство, возложения на органы местного самоуправления расходных обязательств субъектов Федерации без передачи для их реализации необходимых финансовых ресурсов и др.

Как правило, результаты проверок свидетельствуют о том, что вопросы контроля, за качеством медицинской деятельности, требуют постоянного внимания со стороны органов прокуратуры.

В целях соблюдения законности в рассматриваемой области, нам представляется необходимым принятие Правительством РФ положения об условиях и порядке проведения независимой медицинской экспертизы; определение в Федеральном законе №323-ФЗ очередности рассмотрения обращений граждан, когда оценка доводов относится к компетенции одновременно различных органов контроля; установление порядка взаимодействия между различными органами контроля.

Интересным к рассмотрению представляется следующее.

Прокуратурой города Сургута проведена проверка по обращению Л. по факту нарушения его прав работниками «Аптека» ОАО «Сургутфармация», отказавшими выдать ему лекарственные средства по предоставленным рецептам.

Л. согласно медицинской справки признан инвалидом третьей группы, и обладает правом получения лекарственных препаратов для медицинского применения по рецептам лечащего врача.

Он обратился в «Аптеку» ОАО «Сургутсфармация», предоставив 7 рецептов на получение льготных лекарственных средств. Указанные рецепты были им переданы работникам аптеки, однако лекарственные средства выданы не были.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.1999 №393 «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами» Министерству здравоохранения Российской Федерации указано на необходимость разработать и утвердить порядок отпуска лекарственных средств в аптечных учреждениях.

Согласно Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14.12.2005 г. №785 «О порядке отпуска лекарственных средств» установлено, что отпуск лекарственных средств по рецепту врача и без рецепта врача осуществляется аптечными учреждениями (организациями), имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность.

Выписанные по рецепту врача лекарственные средства подлежат отпуску аптеками и аптечными пунктами.

Согласно информации, предоставленной ОАО «Сургутфармация», оснований для отпуска Л. лекарственных средств у общества «Аптека» не имелось.

Таким образом, работники грубо нарушили права инвалида по получению им бесплатных лекарственных средств, предусмотренных государственными гарантиями.

В связи с чем, прокуратурой города в адрес директора ОАО «Сургутфармация» внесено представление об устранении нарушений закона.

Также, в ходе проведения проверки законности деятельности медицинских учреждений, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования, выявлен факт отказа БУ «Сургутская городская клиническая больница» в предоставлении несовершеннолетнему 09.08.2014 года рождения лекарственных препаратов и необходимости самостоятельного приобретения законными представителями несовершеннолетнего следующих лекарственных препаратов: беродуал, пульмикорт, лазолван, аципол на общую сумму 1320 рублей, лечение которыми проводилось в педиатрическом отделении №2 БУ «Сургутская городская клиническая больница».

В связи с выявленными нарушениями закона, в адрес главного врача учреждения внесено представление об устранении нарушений закон, по результатам рассмотрения которого 2 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы прокуратуры занимают значительное место в состоянии законности в сфере прав граждан на медицинскую помощь.

На сегодняшний день наиважнейшими задачами прокурорских работников в деятельности по обеспечению законности в сфере здравоохранения являются: оперативное и эффективное пресечение и предупреждение нарушений прав граждан на оказание им качественной медицинской помощи; организация деятельности, направленной на внедрение необходимого комплекса мер для восстановления нарушенных прав граждан, эти меры реализует прокурор в рамках своей надзорной деятельности в целях предотвращения подобных нарушений; превентивный характер осуществления прокурорского надзора в данной сфере общественных отношений; целенаправленный и регулярный контроль за исполнением вносимых актов прокурорского реагирования; методическая деятельность по борьбе с правонарушениями в сфере здравоохранения; организационная и методическая помощь, направленная на укрепление прокурорского надзора за деятельностью поднадзорных объектов в сфере защиты прав граждан на охрану здоровья и оказания им медицинской помощи.

Решение перечисленных задач позволит добиться значительного профилактического эффекта прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении, соблюдением конституционных прав граждан на охрану здоровья, получением качественной и своевременной медицинской помощи.

2. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в области прав граждан на медицинскую помощь, как приоритетное направление деятельности прокуратуры РФ в защите прав и свобод человека и гражданина

2.1 Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь

Прокурорский надзор представляет собой государственную деятельность, которая реализуется от имени РФ, прокурорскими работниками, а они в свою очередь, являются государственными служащими РФ. Сущность и содержание надзора заключается в выявлении фактов правонарушений и реагировании на них.

Вопросы понятия и пределов осуществления прокурорского надзора тесно взаимосвязаны с вопросами места органов прокуратуры в системе и структуре федеральных органов власти в Российской Федерации.

Следует отметить, что до настоящего времени, данный вопрос не разрешен действующей Конституцией РФ, в которой существует лишь одна статья, касающаяся прокуратуры, расположенная в главе «Судебная власть и прокуратура».

На основании содержания указанной статьи, можно сделать вывод, что прокуратура не относится к судебной власти.

Вопрос о том, к какой ветви власти относится прокуратура, является дискуссионным. Некоторые ученые говорят о существовании прокурорской власти или особой надзорной власти, другие причисляют ее даже к законодательной власти.

На наш взгляд, орган прокуратуры надлежит рассматривать не через призму разделения властей, а как орган, выступающий представителем всех трех ветвей федеральной власти в субъектах РФ и наделенный полномочиями надзора за соблюдением и исполнением законности, то есть охраны интересов федеральной власти в целом.

В области исследования понятий «надзор» и «контроль» имеется довольно большое количество трудов и монографий.