Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь

Прокурорский надзор - это форма деятельности органов прокуратуры, которая обеспечивает надзор за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина на территории РФ, т.е. выявляет, устраняет и предупреждает нарушения закона.

В данное время прокурорский надзор анализируется как специфический вид государственной деятельности и учебная дисциплина. Также прокурорский надзор является самостоятельной отраслью права.

Эта деятельность считается особой, так как не связана ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Понятие прокурорского надзора тесно объединено с понятием законности. Сущность законности состоит в реализации и соблюдении законодательства всеми органами государства, должностными и иными лицами.

Главное значение прокурорский надзор сохраняет и в профилактике правонарушений, именно с помощью надзора осуществляется не только исполнение законов, но и обнаружение правонарушений на ранних стадиях их развития.

Также он играет значительную роль в защите прав граждан в разнообразных сферах. Прокурорский надзор - специализированная система органов, которая носит централизованный характер.

Предмет прокурорского надзора, как вид государственной деятельности - общественные отношения, на регулирование которых устремлена деятельность прокурора. Эти общественные отношения связаны с осуществлением законов юридическими и физическими (должностными) лицами, кроме высших органов представительной и исполнительной власти РФ и судебных органов.

Одни авторы думают, что это самостоятельный вид государственной деятельности, который отличается от контрольной, другая группа авторов относит его к разновидности контроля, третьи ученые занимают несколько среднюю позицию, акцентируя внимание на контрольно-надзорной деятельности существующей прокуратуры.

Таким образом, учитывая историческое значение и положения действующего законодательства прокурорский надзор правильно определить, как автономное правовое явление, отличающееся от иных видов контрольной деятельности.

Указанный вывод базируется на том положении, что это единая разновидность публичной деятельности, которая включает в себя правовую проверку и оценку соблюдения и исполнения законов поднадзорными лицами, к числу которых относится большая часть публичных органов, учреждений и должностных лиц.

Прокурорский надзор имеет схожие характерные черты с контролем, но между тем, его назначение, принципы организации, формы реализации исключают рассмотрение его как ординарной или специфичной формы контроля. Поскольку, как мы уже отмечали, надзор относится к самостоятельному виду правового явления, соответственно он обладает индивидуальным содержанием, взаимосвязанным с понятием законности.

Можно выделить следующие признаки прокурорского надзора. Во-первых, это самостоятельный, обладающий своей спецификой вид государственной деятельности, которую уполномочены осуществлять исключительно органы прокуратуры. Во-вторых, надзорная функция прокуратуры осуществляется, исключительно, от имени государства.

Прокурор, осуществляя полномочия по надзору, представляет и защищает общественные интересы от лица государственной власти, тем самым, объединяя интересы отдельно взятых органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

В юридической науке законность определяется как правовой принцип, метод реализации государственной власти и режим общественной жизни.

Анализируя Закон о прокуратуре, мы приходим к выводу, что в нем также используется данная категория в разных смысловых значениях: 1) как правовой принцип организации и деятельности прокуратуры, 2) как правовая цель надзорной деятельности и 3) как метод осуществления прокурорской власти.

Между тем, во всех отмеченных нами смысловых значениях, предполагается наличие непосредственно нормативных факторов, обеспечивающих правомерность, которые достигаются посредством:

1) обеспечения соответствия любой деятельности положениям Конституции РФ и иным законодательным актам;

2) действия особого статуса Конституции РФ и иных актов высшей юридической силы в регулировании любых общественных отношений;

3) непосредственно соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как декларируемой Конституцией РФ высшей ценности;

4) гарантии равенства каждого лица перед Конституцией и законом.

Понятие законности, относящееся непосредственно к осуществлению деятельности прокуратуры закреплено в положении п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, в котором определяются цели надзорной деятельности, выражающиеся в обеспечении верховенства закона, соблюдении и укреплении законности, гарантированности защиты прав и свобод человека и гражданина, а также защите интересов общества и государства.

Преимущественное внимание, в целях установления содержания прокурорского надзора заслуживает законность, как цель прокурорской деятельности - а именно, обеспечение режима общественной жизни и форма осуществления государственной власти.

Рассмотрим общее понятие законности в трактовке с позиции общественных отношений. В данном случае, термин «законность» подразумевает активное действие всех в совокупности нормативных факторов, имеющих своим назначением придать общественным отношениям статус их правомерности. Это означает, что поведение поднадзорных субъектов должно соответствовать предписаниям нормативно-правовых норм, в целях обеспечения действия и эффективности правового регулирования посредством беспрекословного соблюдения Конституции РФ и иных, действующих на территории РФ нормативно-правовых актов.

Приоритетные направления прокурорского надзора определяются путем выбора приоритетных поднадзорных субъектов и сфер правового регулирования, где исполнение предписаний закона влияет на процесс обеспечения надлежащего режима законности в обществе.

Основные направления надзорной деятельности, исходя из принципа единства и централизации органов и учреждений прокуратуры, определяет Генеральный прокурор Российской Федерации.

Данная деятельность Генерального прокурора Российской Федерации вытекает из сущности и задач, поставленных перед рассматриваемой сферой надзора Законом о прокуратуре, а также иными нормативными правовыми актами высших федеральных органов государственной власти.

Согласно докладу Генерального прокурора от 18 апреля 2018 года, в 2017 году количество поступивших письменных обращений увеличилось на 1,6% по сравнению с предыдущим годом, составив 5 млн., а на личный прием к прокурорам обратилось более 1 млн. человек (+1,4).

Подавляющее их большинство связано с нарушением жилищного и трудового законодательства, неисполнением судебных решений, нарушением прав юридических лиц, а также по вопросам охраны природы.

По результатам рассмотрения обращений прокурорами, в целях устранения нарушений законов, внесено 150 тыс. представлений, для восстановления прав граждан в суды направлено 240 тыс. исков.

Предмет особой защиты прокурора - соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан, так как по причине общего состояния их здоровья (наличие физических недостатков, инвалидность и т.д.), возраста и по иным причинам не могут самостоятельно, в полной мере осуществлять свои права и свободы. В первую очередь, речь пойдет о тех больных, которые не способны самостоятельно передвигаться, в особенности страдающих особо опасными заболеваниями, которые могут привести к летальному исходу, страдающих психическими заболеваниями, которые признаны на основании судебного решения недееспособными или ограниченно дееспособными (Закон Российской Федерации от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»); инвалидов первой и второй групп; престарелых, а также одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей. Прокурор надзирает за исполнением правовых и организационных основ оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим граждан на основании Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Так же необходимо пристальное внимание за исполнением Федерального закона от 24.11.1995 №181 - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Особого внимания требуют такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, чьи права и законные интересы, особенно сильно уязвимы и подвержены различным нарушениям со стороны должностных лиц.

Покинув по независящим от данного лица обстоятельствам место постоянного жительства, беженцы зачастую не имеют собственных средств к существованию, им не всегда удается найти работу с достойной заработной платой и обеспечением соответствующих социальных гарантий. Сюда, так же следует отнести граждан, оказавшихся безработными, ввиду сокращения или банкротства предприятия, которые нуждаются в интенсивной социальной защите.

Предметом особого внимания должностных лиц органов прокуратуры должны быть семьи и граждане, пострадавшие в результате наступления негативных последствий от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как ассигнованные государством для оказания им помощи средства, зачастую расходуются не по назначению. Особой защитой прокурора нуждаются граждане, подвергшиеся воздействию радиации во время Чернобыльской катастрофы. Закон Российской Федерации от 15.05.1991 №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции», закрепляется гарантия возмещения вреда, причиненного здоровью.

Обеспечение исполнения действующего законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза среди населения по-прежнему остается важным направлением работы органов прокуратуры.

Так, посредством направления в суды заявлений о принудительной госпитализации, обязывании пройти профилактический осмотр и лечение в противотуберкулезном диспансере лиц, страдающих заразной формой туберкулеза, прокурорами проводится работа по принудительной госпитализации и лечению лиц, больных заразной формой туберкулеза, отказывающихся от добровольного лечения.

Целенаправленность работы по рассматриваемому направлению надзора достигается знанием типичных нарушений законов, что служит своего рода ориентиром для их выявления.

Наиболее распространены и типичны следующие нарушения законодательства, выявляемые прокурорами в ходе проверок:

1. Во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения нередко допускались нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения.

2. Органами прокуратуры выявляются факты нарушений лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Не изжиты факты поборов с пациентов, случаи вымогательства денежных средств за оказание бесплатной медицинской помощи. Нередко пациенты вынуждены оплачивать применяемые в рамках обязательного медицинского страхования лекарственные средства при прохождении лечения в государственных учреждениях здравоохранения. Зачастую объем бесплатной медицинской помощи не соответствует базовой программе обязательного медицинского страхования.

3. Имеются факты причинения пациентам смерти и вреда их здоровью в результате ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами учреждений здравоохранения.

4. Вскрываются факты нецелевого расходования бюджетных средств, выделяемых на строительство, содержание, реконструкцию медицинских объектов, закупку необходимого оборудования.

5. В нарушение ст. 24 Закона №52-ФЗ в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование. В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование.

6. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи.

7. В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь.

О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых отчетах Росздравнадзора.

2.2 Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь

Одним из основных назначений современного здравоохранения является реализация важнейшего неотъемлемого блага, принадлежащего любому гражданину России - сохранение и укрепление здоровья, оказание в случае необходимости квалифицированной и бесплатной медицинской помощи.

Определить содержание прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь не представляется возможным без уяснения предмета и объекта соответствующего надзора.

Общая теория права определяет предмет как: «совокупность общественных отношений, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях требуют правового регламентирования». Предмет правового регулирования составляют характер и содержание общественных отношений, от них зависят особенности, способы и средства правового регулирования.

Исходя из разъяснений, данных в толковом словаре русского языка С.И. Ожегова, объект - явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность.

Следовательно, если соотнести понятие предмета и объекта, предложенных С.И. Ожеговым, то они оба тождественны. Это влечет за собой возникновение проблемы при научной трактовке данного понятия, поскольку осуществляется смешение предмета и объекта в целом, либо в их отдельной части. Одни ученые склонны определять объект как точное исполнение законов в деятельности поднадзорных субъектов, а другие как деятельность вышеуказанных субъектов, «третьи относят к объектам субъектов, в отношении которых осуществляется надзор».

В период развития советского законодательства сформировались две противоположные позиции, в части, касающейся предмета и объекта прокурорского надзора. Приверженцы одной позиции определяли данные категории, как тождественные, другие полагали целесообразным их обособленное рассмотрение.

Так, А.Ф. Козлов рассматривал объект и субъект прокурорского надзора за исполнением законов в качестве различных по своей сути категорий, и относил к предмету прокурорского надзора деятельность поднадзорных прокуратуре субъектов.

В свою очередь, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов утверждали, что объектом прокурорского надзора является законность деятельности поднадзорных субъектов. Обе точки зрения указывают, по сути, на надзор за определенным кругом субъектами. Вопрос лишь в том, что ставится во главу угла объекта: деятельность в целом или ее законность / незаконность.

В любом случае, для выделения критериев и полярных точек зрения, соответственно, требуется обратиться к действующему законодательству.

Предмет каждой из отраслей прокурорского надзора определен соответствующей статьей федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202-1 (далее - Закон о прокуратуре).

Применительно к теме нашего исследования, особое внимание следует уделить отрасли надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку данная отрасль прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь является его неотъемлемой частью.

Из основных положений Закона о прокуратуре следует, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья и оказания бесплатной медицинской помощи является соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, действующих на территории РФ, регламентирующих права и свободы человека и гражданина, в частности право на медицинскую помощь всеми поднадзорными прокуратуре субъектами и соответствие указанным положениям издаваемых вышеперечисленными субъектами правовых актов.

С точки зрения С.С. Шевчука, в сфере предоставления и оказания медицинской помощи гражданам, отношения определены, во-первых, спецификой объекта медицинского вмешательства, то есть воздействием на такие личные неимущественные блага, как жизнь, здоровье, телесная неприкосновенность, во-вторых, немалым многообразием форм и видов медицинской деятельности».

Осуществление прав человека и гражданина на медицинскую помощь на практике, напрямую связывается с такими правовыми категориями как: 1) доступность, 2) качество, 3) безопасность медицинской помощи. По своей сути они характеризуют эффективность здравоохранения.

Как полагает А. Золоев, «социальное значение и востребованность обеспечения законности в этой сфере общественных отношений, подчеркивая правозащитную роль прокуратуры, отражают полное совпадение интересов каждого гражданина по защите его конституционных прав с интересами государства и общества в целом».

Исходя из проведенного выше анализа объекта прокурорского надзора, объектами прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь являются:

1) Федеральные органы исполнительной власти (Министерство здравоохранения Российской Федерации и др.);

2) Федеральные службы (Росздравнадзор, Роспотребнадзор и др.);

3) Федеральные агентства (Федеральное медико - биологическое агентство);

4) Представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации (например, Министерство здравоохранения Свердловской области);

5) Органы местного самоуправления (например, Управление здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга);

6) Государственные, муниципальные и частные лечебно - профилактические учреждения системы здравоохранения;

7) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и его территориальные фонды;

8) Страховые медицинские организации.

Все выше нами сказанное дает нам возможность выявить особенности предмета прокурорского надзора в сфере осуществления прав на медицинскую помощь.

Особенностью объекта считается:

- влияние на такие личные неимущественные блага как: а) жизнь, б) здоровье, в) телесная неприкосновенность;

- огромное разнообразие форм и видов медицинской деятельности.

Субъектами надзора, в данном случае, будет выступать совокупность поднадзорных органам прокуратуры должностных и приравненных к ним лиц, а также иных, чья деятельность входит в предмет данной сферы прокурорского надзора.

На стороне субъектов надзора также могут выступать врачи, например, в случае, когда требуется заключение лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором (ст. 21 Закона о прокуратуре РФ).

Закономерно, что постоянная реструктуризация и совершенствование нормативной базы деятельности органов и учреждений, а также оптимизация штатной численности на местах, приводят к определенному изменению поднадзорных прокуратуре объектов и субъектов. Однако федеральный уровень и уровень субъектов РФ в целом остается неизменным.

При определении круга поднадзорных объектов, спорным остается вопрос о включении в него общественных объединений и организаций. Примером общественной организации в данной сфере, может служит, например, Комитет против пыток - российская некоммерческая организация, основанная в 2000 году и работающая в сфере защиты прав человека. Комитет оказывает профессиональную юридическую и медицинскую помощь жертвам пыток.

По мнению Ю.Е. Винокурова, при отнесении к объектам надзора данных организаций и объединений вполне справедливо исходить из обязанности последних исполнять действующие на территории РФ законы в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Действительно, стоит согласиться с данным доводом. В соответствии со ст. 26 Закона о прокуратуре, в круг поднадзорных объектов входят некоммерческие организации. В ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ указано, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах общественных организаций, религиозных организаций и др.

Таким образом, данные организации вполне обоснованно входят в перечень поднадзорных прокуратуре объектов.

В любом случае, трудно представить нарушение прав граждан на медицинскую помощь, совершенное непосредственно религиозными или иными общественными организациями. Однако нормативная регламентация сферы охраны здоровья граждан носит комплексный и многоаспектный характер, следовательно, указанные организации могут различными методами повлиять на реализацию прав граждан на медицинскую помощь.

Таким образом, исходя из положений, указанных в статьях 1, 21, 26 Закона о прокуратуре, актов Генерального прокурора Российской Федерации и обозначенной выше специфики общественных отношений в сфере оказания гражданам медицинской помощи, можно определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь, как совокупность общественных отношений, основанных на взаимных требованиях граждан и государства, которые непосредственно связаны с исполнением законодательства о здравоохранении и правовым регулированием механизма предоставления медицинской помощи и реализацией прав на нее.

Таким образом, объект прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь представляет собой установленный законодательством круг органов (их должностных лиц), учреждений и иных структур, деятельность которых в данной сфере поднадзорна прокуратуре.

Пределы прокурорского надзора устанавливают рамки его реализации и обеспечивают единство надзорной деятельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре, прокурор обязан, реализовывать надзор только за надлежащим соблюдением положений Конституции РФ и осуществлением законов Российской Федерации. Таким образом, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов объектами надзора, не входит в его компетенцию, а находится за пределами его полномочий.

Прежде всего, важно отметить, что при реализации прокурорского надзора за исполнением законов, прокуратура не заменяет другие государственные органы, а прокуроры не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

2.3 Цели, задачи, сущность прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь

Сущность прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь - основное в данном направлении, а это значит, что ее уяснение, это важная ценность в процессе познавания. Но к правильному выводу о сущности какого-либо явления можно прийти лишь в случае, когда оно получило достаточное развитие.

Сущность прокурорского надзора определяется исходя из определения целей, задач, а также предмета и объекта. Содержание, вкладываемое в эти понятия, дает основания для последовательной организации работы прокуратуры в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ».

Основные цели и задачи прокурорского надзора нашли свое продолжение в приказах Генерального прокурора Российской Федерации: от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в пункте 7.1 которого всем прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь; от 19.01.2007 №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» (утративший силу в связи с Приказом Генпрокуратуры России от 04.09.2014 №461), рекомендовано «считать надзор за исполнением законодательства в данной области одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры».

В соответствии с содержанием данных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, главными целями прокурорского надзора в сфере здравоохранения считаются: неукоснительное соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и федеральных законов; четкое исполнение законодательства.

В данной сфере прокурорского надзора решаются вопросы обеспечения строго следования федеральным законам субъектов Федерации, подзаконных актов, издаваемых органами власти и управления федерального уровня, органами власти и управления субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, военного управления и их должностными лицами и так далее.

Исходя из разъяснений толкового словаря русского языка С.И. Ожегова, цель - предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить.

Согласно словарю-справочнику под редакцией А. Малько правовая цель - это идеальный, желаемый результат, ради которого осуществляется юридическая деятельность.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202 - 1 (далее - Закон о прокуратуре) важными целями прокуратуры Российской Федерации являются:

- обеспечение верховенства закона;

- единство и укрепление законности;

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- защита охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Законы - это обладающие высшей юридической силой нормативные акты, принятые в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующие наиболее важные общественные отношения.

К ним относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, в части, не противоречащей ей. В данных условиях органы прокуратуры призваны к обеспечению единого понимания и применения законов на всей территории России путем использования всех средств обеспечения законов.

Обозначив общие цели, необходимо отметить приоритет в их реализации - защита прав и свобод человека и гражданина, что соответствует ст. 2 Конституции РФ. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь является составной частью надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, анализируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что целями прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь являются:

1. соблюдение норм Конституции РФ, содержащих право граждан на медицинскую помощь и здоровье (статья 41);

2. исполнение законодательства (федерального уровня и уровня субъектов Федерации), регулирующего отношения по получению гражданами всех, предусмотренных законодательством, видов медицинской помощи;

3. обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнений законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь;

4. защита прав и свобод человека и гражданина при неправомерном ограничении их прав на медицинскую помощь и здравоохранение;

5. защита охраняемых законом интересов общества и государства в данной сфере.

Практическая реализация обозначенных целей осуществляется в деятельности органов прокуратуры посредством решения конкретных задач. Многие точки зрения научных исследователей содержат в основе именно это понятие. Однако приоритет и круг задач зачастую расходится. Так, по мнению профессора Ю.Е. Винокурова, одна из главнейших задач прокуратуры, как федерального органа - это защита публичных и общественных интересов. Прокуроры обязаны, в первую очередь, предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свобод граждан, проживающих в стране.

В связи с этим, обоснованным, с практической точки зрения, является мнение профессора В.Г. Бессарабова о том, что «задачи прокуроров <…> не являются раз и навсегда определенными, они изменяются сообразно развитию экономических и социально-политических процессов, происходящих в государстве».

Таким образом, даже при многочисленности классификаций задач прокурорского надзора, главные, фундаментальные из них остаются неизменными, поскольку призваны решать цели, установленные Законом о прокуратуре.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь обязаны отвечать общим задачам, естественно, отражая специфику данной сферы. Таким образом, наиболее важными являются задачи:

Ш получение необходимой информации о правонарушениях в сфере здравоохранения, и сюда входят нарушения прав граждан на медицинскую помощь;

Ш частое и постоянное проведение тщательных надзорных проверок по выявлению и устранению нарушений прав граждан на медицинскую помощь;

Ш систематическое знакомство с правовыми актами, которые издаются и принимаются поднадзорными прокурору органами, своевременное опротестование незаконных правовых актов;

Ш абсолютное обеспечение принятия мер по привлечению к правовой ответственности лиц, которые виновны в нарушении прав граждан на медицинскую помощь.

Таким образом, полагаем, что в современный период, первоочередными задачами прокуроров, в деле обеспечения законности в сфере здравоохранения являются: реальное устранение нарушений прав граждан на получение качественной медицинской помощи; принятие всего комплекса мер для восстановления нарушенного права, которыми располагает прокурор, для предотвращения такого рода нарушений; упреждающий характер прокурорского надзора в этой сфере общественных отношений; последовательный контроль за исполнением вносимых прокурорами актов реагирования; комплексная работа по противодействию правонарушениям в сфере здравоохранения; усиление прокурорского надзора за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов государственного контроля в сфере защиты прав граждан на охрану здоровья.

Решение перечисленных задач позволит добиться значительного профилактического эффекта прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении, соблюдением конституционных прав граждан на охрану здоровья, получение качественной и своевременной медицинской помощи.

3. Актуальные вопросы организации работы прокурора в сфере исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь

3.1 Информационно-аналитическое обеспечение и планирование работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь

Общеизвестно, что прокурор, организуя и осуществляя надзорную деятельность, чтобы четко и правильно выполнить стоящие перед ним задачи, должен, во-первых, грамотно применять и использовать силы и средства, во-вторых, реализовать и выполнять как можно больший объем работы, при этом затратив как можно меньше времени, не забывая о качественности своей работы, в-третьих, уметь вычленить основное в работе из массива информации, в-четвертых, направить усилия подчиненных ему сотрудников, в-пятых, расставить все приоритеты и выделить основные проблемы, умело решить их.

Но, самое главное в правильной организации работы по надзору за исполнением законов, это соответствующее информационное обеспечение, поскольку в связи с тем, что в прокуратуру поступает постоянно большой поток информации, то, конечно же, поможет прокурору быстро и своевременно разобраться в оперативных данных о состоянии законности и правопорядка в сфере здравоохранения.

Мы считаем, что необходимость в качественном информационно-аналитическом обеспечении с каждым днем возрастает, поскольку растут проблемы связанные со сферой здравоохранения.

Одной из ведущих проблем является то, что выбор в общем потоке достоверной информации, которая интересует прокурора, требует достаточно большого времени, поскольку необходим качественный анализ поступающих данных в целях обеспечения законности в сфере здравоохранения

С точки зрения Т.М. Кебекова, постоянное накопление достоверной, характеризующей оперативную обстановку информации, ее своевременный и качественный анализ, возможность быстрой передачи данных - сегодня одно из важнейших условий организации эффективного прокурорского надзора.

Для правильной организации работы по надзору за исполнением законов необходимо соответствующее информационное обеспечение, поскольку оно дает прокурору своевременное представление о полученных оперативных данных о состоянии законности в сфере здравоохранения.

Только отвечающее всем необходимым требованиям информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, является залогом ее высокой эффективности.

Основными источниками информации о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь, как показывает прокурорская практика, служат:

· жалобы, заявления, обращения граждан в прокуратуру;

· материалы проведенных прокурорами плановых и внеплановых проверок;

· статистические отчеты, которые относятся к сфере здравоохранения, и поступают в определенные сроки в органы Росстата;

· материалы проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других лечебно-профилактических учреждениях;

· материалы уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения;

· информация лечебных учреждений в органы внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достоверные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий;

· сообщения в СМИ, печать, радио, телевидение;

· информация из других открытых источников о нарушениях прав граждан на медицинское обслуживание, в том числе с официальных сайтов медицинских органов в сети Интернет.

Когда происходит совершение правонарушения, то, как правило, нарушаются такие источники как:

а) НПА органов государственной власти по вопросам здравоохранения;

б) программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам;

в) региональные стандарты медицинской помощи;

г) законы о бюджетах субъектов Российской Федерации на здравоохранение, в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными изделиями медицинского назначения;

д) территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, к которым относятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и их соответствующие территориальные органы в субъектах РФ, располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь:

во-первых, о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, а также виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи;

во-вторых, об обращениях в суд с исками и заявлениями, в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением, либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан, а также по причине оказания медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок;

в-третьих, о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

В территориальных управлениях Росздравнадзора, информацию о законности их деятельности получение информации происходит:

- из актов инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности;

- из отчетов о составленных протоколах об административных правонарушениях;

- из отчетов о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, впервые выявленных.

Также следует сказать и о том, что надзор за соблюдением прав потребителей, затрагивающих права граждан на охрану закреплен в статье, которая касается доброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах; информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения; актов о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.

Источниками информации территориального фонда ОМС служат следующие документы:

- типовая программа плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС;

- отчеты об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи ФФОМС.

СМИ также могут быть источником важных сообщений о совершенных правонарушениях в сфере здравоохранения.

Согласно Федеральному закону от 13.03.2006 №38-ФЗ «О рекламе»: «Реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники при отсутствии разрешения на их производство и (или) реализацию не допускается, в том числе и в случаях получения патентов на изобретение в указанной области».

Согласно ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» относительно организации информационного обеспечения следует сказать, требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе.

Прокурор в любое время имеет право истребовать материалы, документы, статистическую информацию, а для этого ему необходимо обречь свои действия в форму письменного документа, который так и назван «требование», либо в форму постановления о проведении проверки. Такая информация, которая попадает в прокуратуру из различных источников о правонарушениях в сфере здравоохранения ежеквартально анализируется и обобщается.

Информация, которая была получена в результате систематизации и правовой оценки, должна соответствовать таким критериям как:

- характер правонарушений;

- распространенность правонарушений на отдельных объектах;

- общественная опасность совершенных правонарушений.

Постоянный и качественный анализ информации о совершенных в сфере здравоохранения правонарушениях, которая поступает в органы прокуратуры, помогает правильно определить объект конкретной проверки и составить целевой план ее проведения.

Также, для прокурора не менее важно обеспечение точного учета поднадзорных объектов в сфере здравоохранения, а для этого нужно все время стремиться накапливать банк данных поднадзорных объектов, а кроме того, истребовать сведения о них от администрации местного самоуправления, регистрирующих органов, налоговых органов, банковских и иных структур.

Ведутся такие учеты в специальных журналах - «Объекты прокурорского (общего) надзора», или данные заносятся в компьютер, в сводный банк объектов надзора, в специальный раздел для постоянного использования и постоянного пополнения.

Уровень информационно-аналитического обеспечения процесса принятия управленческих решений, на сегодняшний день, не всегда достаточен, что конечно служит, довольно-таки серьезной проблемой.

Мы считаем, что правильная организация работы в прокуратуре по всем направлениям способствует устранению различных неблагоприятных факторов и приводит к упорядоченности понятийного аппарата в сфере информационно-аналитического обеспечения».

Следует согласиться с тем, что сегодня вопросы информационно-аналитического обеспечения органов прокуратуры Российской Федерации требуют научно-теоретического осмысления, поскольку с каждым днем возрастает значимость информационно-аналитической деятельности и ее нормативное регулирование.

По мнению Т.А. Ашурбекова, понятие и содержание информационно-аналитической работы не могут наполнять смыслом, формально установленные схемы и положения, поскольку предмет ее составляют такие универсальные и всеобъемлющие категории, как законность и правопорядок, их состояние, структура, динамика, факторы, обусловливающие их изменения.

Итак, на основании всего вышеизложенного, мы делаем следующий вывод.

1. Подчеркнем еще раз. Цель информационно-аналитической работы состоит в повышении эффективности деятельности органов прокуратуры,

2. Данная работа направлена на обеспечение законности в различных сферах правовых отношений.

3. Вся информационно-аналитическая деятельность нацелена, прежде всего, на обеспечение защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, путем предоставления прокурору проанализированной информации, объем, своевременность, достоверность и качество обработки которой достаточны для принятия верного управленческого решения в такой важнейшей сфере как здравоохранение.

3.2 Организация работы прокуратуры по выявлению и реагированию на выявленные нарушения законодательства

Как уже не раз говорилось в работе, в правовом государстве, действенным и эффективным способом укрепления законности служит прокурорский надзор.

Именно четкая организация работы органов прокуратуры позволяет быть прокурору более собранным, рациональным и позволяет упорядочить выполнение надзорных функций.

Объясняется сказанное тем, что сложность и объемность работы прокуроров требует от них аналитический склад ума и рациональную организацию, поскольку при реализации надзора за исполнением законов, прокурорским работникам приходится выявлять множество самых разнообразных правонарушений, которые, как правило, совершаются в самых разных сферах жизнедеятельности и регулируются правом общественных отношений, а также приходится принимать меры по их устранению и предупреждению.

Обеспечение надлежащих организационных и управленческих условий деятельности территориальных подразделений органов прокуратуры в общем надзоре представляет собой создание оптимальных методов и форм взаимодействия органов, учреждений, подразделений и должностных лиц для достижения целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры конкретного региона и района.

Организацию работы и управления можно представить, как процесс, и как систему определенных элементов:

1. Выявление потребностей и выполнение определенного вида объема работы или формирование конкретного направления деятельности;

2. Проектирование структуры, включающей в себя определенные должности, отдельные виды деятельности, взаимосвязи элементов, образующих структуру организационной системы;

3. Принятие управленческих решений, подбор, расстановка и воспитание кадров;

4. Формирование, поддержание и развитие необходимых организационно - правовых и материально - технических условий эффективного функционирования организационной структуры.

Организационная работа и управление в органах прокуратуры, как система, включает в себя следующие элементы:

1. Задачи и цели, стоящие перед организацией работы и учреждения;

2. Принципы организации и управления;

3. Характер связи между элементами системы;

4. Субъективно - объективный состав организации и правления.

Важными элементами организации и деятельности органов прокуратуры служат принципы.

В ст. 129 Конституции РФ и Законе о прокуратуре заложены главные принципы организации и деятельности прокуратуры.

Для того чтобы подготовить эффективный план работы прокуратуры, нужно, прежде всего, четкое и глубокое понимание сотрудником, который составляет данное управленческое решение, что нужно учитывать ряд факторов, которые помогают определить состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории (объекте): во-первых, речь идет о постановке общих целей и задач конкретной прокуратуры; во-вторых, о состоянии законности и правопорядка, в-третьих, о кадровых, материальных и иных ресурсах.

Только подробный анализ данных и иных сопутствующих обстоятельств, позволит получить идеальную модель будущего состояния органа прокуратуры, а кроме того, поможет вычленить основные задачи на планируемом этапе, которые и будут в основе всех планируемых мероприятий. Кроме того, такой критический и конструктивный, а главное, всесторонний разбор поможет в разработке плана работы и позволит своевременно включить в него самые важные надзорные и управленческие мероприятия, а их выполнение обеспечит успешное решение стоящих перед ней сложных комплексных задач в планируемый период.

На наш взгляд, полагаем, необходимо обратить внимание и на то, что подготовка плана органов прокуратуры различных уровней управления и в прокуратурах районного звена, в том числе, имеет свою специфику и особенности.

Процесс формирования и реализации планов в органах прокуратуры города, района имеет свою актуальность, поскольку в этом звене, как правило, есть свои недостатки в организации плановой работы.

Одним из существенных недостатков является то, что многими прокурорами применяется формальный подход, то есть мероприятия попадают в план без должной проверки и исследования оперативной обстановки на поднадзорной территории, отсутствует анализ статистических данных и материалы текущего надзора. Все это приводит к тому, что, зачастую, такие планы прокуратуры содержат второстепенные, неактуальные цели и задачи.

Также часто в план включаются только конкретные вопросы по той причине, мотиву, что проверки их не проводились долгое время, а складывается такая ситуация, как правило, именно потому, что нет должного мониторинга и анализа состояния законности и правопорядка на поднадзорных территориях.

Организация работы в органах прокуратуры - это система взаимосвязанных между собой действий работников прокуратуры, обусловленных иерархией и разделением труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для достижения общих целей и реализации поставленных задач.

Итак, организация работы в органах прокуратуры складывается также из проведения разных мероприятий, которые по характеру, целевому назначению могут делиться на 3 вида:

- основные (оперативные);

- технические;

- по совершенствованию профессионального мастерства.

На основные мероприятия, которые напрямую соединяются с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением законности возлагаются такие задачи как:

1. Подбор кадров,

2. Распределение поручений между работниками,

3. Планирование работы,

4. Руководство подчиненными работниками,

5. Меры поощрения и взыскания,

6. Связь со средствами массовой информации,

7. Координация деятельности правоохранительных органов.

Данные мероприятия в полной мере реализуют прокурорский надзор за исполнением законов в регионе и помогают активно вести борьбу с правонарушениями.

Другая группа мероприятий: технические, которые тесно связаны с основными. Они призваны фиксировать работу прокурора в письменном виде. Здесь мы можем говорить о делопроизводстве, то есть ведется учет или регистрация входящей и исходящей корреспонденции, а именно:

- сообщения о нарушениях законности,

- материалы о возбужденных и расследуемых уголовных делах и т.д.

Все эти факты находят свое отражение в специальной книге, именуемой книгой регистрации поступающей корреспонденции. Далее, по распоряжению прокурора, указанная информация поступает помощникам для принятия соответствующих мер, но данные меры могут приниматься и прокурором непосредственно.

Как уже упоминалось ранее, чтобы организация работы прокурора была эффективной, силы и время сотрудников должны использоваться рационально.

Правильное распределение поручений между составом прокуратуры - залог также эффективной организации работы прокуратуры.

Распределение поручений представляет собой письменно зафиксированных служебных обязанностей за каждым работником индивидуально, но здесь нужно также учитывать, во-первых, уровень квалификации, во-вторых, имеющийся опыт прокурора, а в-третьих, наличие специализированных склонностей к выполнению тех или иных обязанностей.

Следует согласиться с тем, что колоссальный объем разнообразной информации по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, нуждается в грамотном и правильном планировании.

Полагаем, является правильным и целесообразным предложение о том, что в прокуратурах районов, городов к разработке плана работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о здравоохранении нужно в обязательном порядке привлекать не только помощников прокурора по «общему надзору», но и работников, которые осуществляют надзор по другим направлениям, поскольку это позволит учесть оперативную информацию о совершенных правонарушениях.

Проект плана, как правило, необходимо обсудить на оперативном совещании, а затем своевременно ознакомить всех работников прокуратуры, нужно обязательно вносить уточнения и дополнения, которые сделают его более реальным и содержательным.

Методические пособия НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, с практической точки зрения содержат рекомендации, которые раскрывают вопросы понятия, задач и принципов планирования работы в органах прокуратуры. Что же касается прокуратур субъектов Российской Федерации, городов и районов, то такая работа осуществляется согласно действующему регламенту и строится на основе полугодового планирования.

Организация этой работы прокуратуры определяется содержанием пункта 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195, в котором указано: проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, а в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Вместе с тем, при проведении плановых и внеплановых проверок необходимо не допускать случаев истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами в ходе проверки с выходом на место. Стремиться не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.