Правовое регулирование работы с обращениями граждан в органах прокуратуры Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы работы с обращениями граждан

1.1 Работа с обращениями граждан, как составная часть государственного управления

1.2 Актуальные проблемы правовой регламентации работы органов публичной власти с обращениями граждан

Глава 2. Правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование организация работы с обращениями граждан в органах прокуратуры (в том числе на материалах Вологодской области)

2.2 Работа по рассмотрению и разрешению обращений граждан в сфере исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах (в том числе на материалах Вологодской области)

Заключение

Список использованных источников

Приложения



Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что работа с обращениями граждан является важнейшей составной частью правозащитной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, направленной на охрану прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка. Граждане предпочитают обращаться с заявлениями и жалобами именно в органы прокуратуры в связи с их оперативным реагированием на нарушения закона. Неслучайно число поступающих заявлений с каждым годом растёт.

Разрешая обращения, прокуроры получают информацию о совершенных и готовящихся правонарушениях, что позволяет принимать меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, привлечению виновных к ответственности. Кроме того, органы прокуратуры Российской Федерации наделены полномочиями осуществления надзора за исполнением законодательства об обращениях граждан как государственными органами, органами местного самоуправления так и их должностными лицами, а также своевременно и качественно реагировать на выявляемые нарушения. Вышесказанное обуславливает выбор темы исследования и определяет её теоретическую и практическую значимость.

Целью исследования является комплексное, систематизированное исследование правового механизма регулирования работы с обращениями граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

проанализировать и обобщить основные теоретические положения, касающиеся регулирования работы с поступающими от граждан обращениями в государственные органы, в том числе в органы прокуратуры РФ;

раскрыть понятие «обращения граждан», изучить порядок работы с заявлениями, предложениями и жалобами граждан;

исследовать отечественное законодательство, регламентирующее отдельные аспекты работы с обращениями граждан, практику его применения, научные публикации, статистические данные, отражающие исследуемые в работе проблемы;

рассмотреть совокупность теоретических, методологических и практических факторов, отражающих специфику правового механизма работы с обращениями граждан и особенностей законодательной регламентации данных правоотношений;

установить основные тенденции в работе с обращениями; вскрыть и изучить проблемные вопросы, возникающие в действующем законодательстве, регламентирующем вопросы рассмотрения обращений граждан, предложить аргументированные варианты их решения; выявить недостатки в указанной деятельности; выработать и сформулировать конкретные предложения по её совершенствованию.

Объектом исследования служит комплекс общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования работы в органах прокуратуры Российской Федерации с обращениями граждан.

Предметом исследования являются нормы права, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры, материалы судебной и правоприменительной практики, монографическая и иная литература по указанной тематике.

Теме организации работы с обращениями граждан посвящены публикации специалистов в области административного права Н.Ю. Хаманевой1, М.В. Карасевой2, К.В. Подъячева3, Э.Н. Давыдовой4, В.Ф. Янковской5, М.А. Миронова6. В них уделяется внимание правовой регламентации данного направления деятельности государственных органов, изучению порядка рассмотрения заявлений, жалоб и предложений населения, обозначены проблемы, возникающие в данной сфере, предлагаются способы их устранения. обращение гражданин заявление правоотношение

Основные особенности организации и правового регулирования работы с обращениями граждан в органах прокуратуры России рассмотрены в монографиях, лекциях, методических материалах сотрудников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ф.М. Кобзарева7, Д.В. Григорьева8, Пашина В.М.9 и др.

В качестве методологической основы исследования использован диалектический (общенаучный) метод познания. На его основе применялись такие частно-научные методы, как формально-логический, сравнительно- правовой, статистический методы. Использовались системный подход и факторный анализ.

Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации10, Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»11, другие законодательные акты, приказы Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Изучены монографии, статьи, учебные пособия по указанной проблеме. Проанализирована правоприменительная практика в органах прокуратуры Российской Федерации, органах прокуратуры Вологодской области. Формулируемые понятия и выводы аргументировались и иллюстрировались конкретными примерами, статистическими и иными фактическими данными.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что, собранный, обобщённый и проанализированный материал, изложенные выводы и предложения могут быть использованы в работе органов прокуратуры Российской Федерации, а также при осуществлении научных исследований и научных пособий по рассматриваемой теме.

Работа состоит из двух глав и четырех параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников, приложения.



Глава 1. Теоретико-правовые основы работы с обращениями граждан

1.1 Работа с обращениями граждан, как составная часть государственного управления

Статья 32 Конституции РФ гласит «Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Каждый вправе защитить свои права и свободы, всеми способами, не запрещенными законом»12.

Право граждан на обращения в государственные органы закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации, в которой говорится что, «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»13.

Следует учитывать, что после принятия Конституции Российской Федерации законодательство о рассмотрении обращений на долгий период не представляло строгой системы норм, объединённых в рамках одного закона.

Основным актом, который регулировал данный вопрос, продолжительный период был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»14. Но нормы данного Указа стали отставать от требований времени.

Неоднократно предпринимались попытки устранить пробел в правовой регламентации данного круга общественных отношений. Государственная Дума несколько раз рассматривала проекты федеральных законов о порядке рассмотрения обращений. Этот недостаток в нормативном регулировании был устранен 2 мая 2006 года после принятия федерального закона, который и определил порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации. Этот законодательный акт был подписан Президентом Российской Федерации и через шесть месяцев после официального опубликования вступил в законную силу. Данный нормативно-правовой акт установил общий порядок рассмотрения обращений в органах власти различных уровней.

Законодатель в федеральном законе № 59 приводит понятие обращения граждан. «Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления»15.

Научные определения термина «обращение» чаще всего основываются на его нормативном выражении. Большинство авторов цитируют и комментируют именно нормативное определение. Так, профессор Широбоков С.А. предлагает следующее определение: «обращение - это, прежде всего, волеизъявление индивида, выраженное в конкретном действии, имеющее письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно - правовых актах, направленное в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы»16.

Как видно из анализа мнений различных учёных и правоведов, определение «обращение граждан» можно истолковать следующим образом: это волеизъявление индивида (или объединения индивидов), соответствующее по форме нормативно-определённым требованиям, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов. Данное определение имеет достаточный и необходимый набор признаков исследуемого явления, а именно, процессуальную форму обращения (набор обязательных требований к форме обращения и порядку его рассмотрения), субъект обращения, объективную форму в виде волеизъявления, адресат и цель обращения.

Существует также точка зрения, что обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвлённый правовой институт. На протяжении многих лет он функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства17.

Институт обращений граждан содержит принципы, которые выражают основу данного института. Одним из них является то, что в случае поступления обращения, оно будет объективно, полно и всесторонне исследовано. Из этого принципа вытекают обязанности государственных органов разбираться в сути поступившего обращения, дать качественный полный ответ, а в случае необходимости и затребовать все необходимые объяснения, материалы и документы; привлекать к участию в производстве необходимых профильных специалистов; тщательно опросить свидетелей, принять другие меры.

Обязаны исполнять требования должностные и иные уполномоченные лица при разрешении обращений в соответствии с иными принципами института обращений, которые определяют, в том числе, всеобщее право гражданина, как Российской Федерации, так и иностранных граждан, и лиц без гражданства, которые пребывают на территории России, обратиться в органы публичной власти с обращением в форме определенной законом и по любым вопросам, которые затрагивают их законные интересы, права и свободы. Принцип свободы направления обращений четко закрепляет тот факт, что никто не может принудить гражданина выступить с обращением в органы власти, свое решение он принимает по собственной воле, т.е. свободно и добровольно. Согласно принципу обязательности принятия и реагирования на обращение, заявление гражданина, которое поступило во властные структуры в соответствии с их компетенцией, должно быть обязательно рассмотрено. Однако, законодатель определил ряд исключений, исходя из которых ответ на обращения гражданина не дается. В соответствии с принципом сочетания гласности с неразглашением сведений в связи с рассмотрением обращения, который является основополагающим при рассмотрении жалоб, не допустимо без согласия обратившегося гражданина разглашение сведений, содержащихся в них сведений, которые касаются частной жизни обратившегося. Также по просьбе обратившегося заявителя не подлежат разглашению сведения о его персональные данные (ФИО) и иные. Однако, «в случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений»18.

Также недопустимо передавать заявления, жалобы должностному лицу, действие или (бездействие) которого отражены в данном обращении, которое тоже определено как отдельный принцип и закреплено федеральным законом.

Принцип своевременности разрешения обращений граждан понимает под собой то, что в работе заявлениями, жалобами граждан четко установлены сроки для их рассмотрения и разрешения, нарушая которые должностные лица несут ответственность, установленную законодательством.

Должностные лица и заявители при рассмотрении обращения в соответствии с принципом равной ответственности несут обоюдную ответственность, установленную российским законодательством.

Существуют различные классификации обращений граждан. Чаще всего за основу берется объективная сторона волеизъявления гражданина, под которой понимается «внешняя (объективная) форма обращения и способ его подачи19. С точки зрения данного подхода выделяют две большие группы обращений - устные и письменные.

Устный вид обращений наиболее часто используется в повседневной жизни, поскольку он наиболее прост и удобен для граждан. В Федеральном законе № 59 устным обращениям посвящены отдельные положения статьи «Личный приём граждан». По мнению законодателя, устные обращения являются частью правового института «личный приём».

Достаточно детально и полно законодательством урегулированы письменные обращения. Данный вид обращений предполагает фиксирование волеизъявление гражданина в письменной форме, должен соответствовать формальным требованиям и содержать необходимый набор реквизитов.

Наиболее распространенная классификация письменных обращений - по форме изготовления и способу подачи. По форме изготовления различают:

а) письменные обращения, написанные от руки, или частично написанные от руки (бланки заявлений);

б) печатные письменные обращения (выполненные печатным способом, например, с использованием компьютерной техники, печатной машинки);

По способу подачи можно выделить следующие виды письменных обращений:

а) обращения, поданные на личном приеме (п.4 ст.13 Федерального закона № 59);

б) обращения, поданные в подразделение органа власти, отвечающее за прием корреспонденции, например, канцелярию, секретариат, секретарю руководителя и т.п. (п.1. ст.8 Федерального закона № 59 и соответствующие подзаконные и локальные нормативные акты);

в) направление посредством почтовой связи, например, Почтой России или другим оператором почтовой связи (ст.16 Федерального закона № 17620); г) направленные посредством электронной почты (п.3 ст. 7 Федерального закона № 59);

д) направленные через электронные приемные на официальных сайтах органов власти и организаций;

е) направленные через государственные интернет-порталы (например, через единый портал государственных и муниципальных услуг или интернет- портал досудебного обжалования - п.3 ст.21, ст.31.1 Федерального закона № 210)21;

ж) переданные посредством факсимильной связи.

Также необходимо обратить внимание на то, что на федеральном уровне отсутствует единообразие в вопросе электронных обращений. В связи с этим в различных нормативных актах используются совершенно разные термины и определения. Так обращения, подаваемые посредством сети Интернет, могут быть названы как интернет-обращения, электронные обращения, обращения, направленные с помощью официального сайта и др.

В эту же группу относят и обращения, направленные посредством электронной почты.

В ряде случаев законодателем противопоставляются электронные и письменные виды обращений. В п. 1 ст. 4 Федерального закона № 59 между электронной и письменной формой используется союз «или». Это можно рассматривать как логическую ошибку, поскольку электронное обращение является разновидностью письменного обращения.

Кроме того, авторами выделяется такой вид обращений как конклюдентные обращения. Это, например, явка гражданина на избирательный участок для получения бюллетеня. Эта форма обращения нормативно не формализирована, но давно опробована и активно применяется на практике. Гражданин, подходя к соответствующему работнику участковой избирательной комиссии, может не просить о выдаче ему бюллетеня. Это можно сделать молча, просто предъявив паспорт, что прямо свидетельствует из формулировки п. 5 ст. 64 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которой «бюллетени выдаются избирателям, участникам референдума, включенным в список избирателей, участников референдума, по предъявлении паспорта»22. Предъявление паспорта уже подразумевает желание человека получить бюллетень, а потому является достаточным для его получения и не требует дополнительной формализации. Особенность конклюдентных обращений заключается в том, что их применение вытекает из окружающей обстановки и позволяет существенно ускорить процесс предоставления субъективного права гражданину. При строгом соблюдении указанных требований никаких проблем в реализации права не возникает, а в случае их возникновения гражданин всегда может прибегнуть к традиционным устным или письменным обращениям.

В Федеральном законе № 59 приведён перечень организаций, которым могут быть адресованы сообщения. Население, имеющее гражданство Российской Федерации имеет право обращаться не только в органы государственной власти, но и различные структуры - учреждения, предприятия.

Существующий порядок устанавливает сроки ответа на обращения - 30 дней. В случае продления сроков рассмотрения обращения добавляется дополнительно 30 дней.

Сфера деятельности Федерального закона № 59 охватывает все обращения граждан, однако имеются исключения, когда порядок их рассмотрения закреплён иными федеральными законами. Например, заявления лиц, участвующих в исполнительном производстве, рассматриваются должностными лицами службы судебных приставов в порядке, установленном ст. 64.1 Федерального закона от 02.10.2007 г. № 229- ФЗ23.

В целях обеспечения всеобщей доступности и свободной реализации права на обращения ст. 9 Федерального закона № 59 предусматривает следующее: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению»24. Заявления, предложения и жалобы граждан рассматриваются компетентными государственными органами всех уровней, а также их должностными лицами на бесплатной основе.

Статья 6 ФЗ № 59 устанавливает запрет - «преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц»25. Помимо этого, федеральный закон № 59 утверждает, что при работе с поступившими заявлениями, жалобами не запрещается разглашение информации, которая в них содержится, без согласия заявителя. Данная норма направлена на обеспечение гарантированной безопасности гражданина, обратившегося в государственный орган.

В ходе анализа правовой базы необходимо отметить, что кроме норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов вопросы, связанные с обращениями граждан в государственные и муниципальные органы, детально регулируются в административных регламентах. Чаще всего данному вопросу посвящены типовые регламенты по работе с гражданами, которые разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти, должностные регламенты, устанавливающие обязанности конкретных должностных лиц, которые они должны выполнять при поступлении обращения гражданина, а также административные регламенты, детализирующие исполнение различных государственных функций. Значительный интерес вызывают также административные регламенты, содержащие требования к обработке документов, их оформлению, срокам их подготовки и выдачи, ведению журналов учёта документов.

Целью разработки регламентов является повышение уровня качества при рассмотрении обращений граждан в компетентных органах. Регламенты устанавливают единый порядок принятия, обработки, хранения и учёта обращений граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан или лиц без гражданства.

В регламентах закреплено корректное, внимательное отношение, уважение чести и достоинства, скорейшее и оперативное рассмотрение обращения, принятие всех необходимых мер для разрешения вопроса, указанного в обращении, перенаправление при необходимости обращения в другой орган государственной власти, организацию, возможность запрашивать документы при рассмотрении обращений граждан, делать межведомственные запросы.

В регламентах закреплены требования корректного, внимательного отношения, уважения чести и достоинства, скорейшего и оперативного рассмотрения обращения, принятия всех необходимых мер для разрешения вопроса, указанного в обращении, перенаправления при необходимости обращения в другой орган государственной власти, организацию, возможность запрашивать документы при рассмотрении обращений граждан, делать межведомственные запросы.

Это способствовало формированию информационной открытости и доступности органов государственной власти посредством создания и использования сайтов в сети Интернет, электронных обращений, обращений посредством факсимильной связи, электронной почты и т.д. На сайтах органов государственной власти размещается информация, необходимая гражданам при подаче обращений и получении некоторых государственных услуг.

Как уже было сказано, право граждан на обращение - одно из важнейших прав граждан. Эта гарантия осуществления и защиты всех иных конституционных прав, свобод и интересов человека и гражданина.

Эффективная работа с обращениями граждан в органы государственной власти позволяет практически реализовать право, закреплённое Конституцией Российской Федерации и международными актами, и в конечном итоге снизить социальные конфликты и напряжённость, улучшить имидж государственной власти в целом.

Представляется, что при надлежащей доработке нормативной базы, возможно повысить эффективность ответов на обращения граждан и, как следствие, всего государственного управления в целом. Обращения граждан являются одной из составляющих института общественного контроля.

Каждое обращение, направленное в органы государственной власти, является индикатором нужд и потребностей населения, проблем, связанных с эффективностью правового регулирования, экономической и политической ситуации в стране.

1.2 Актуальные проблемы правовой регламентации работы органов публичной власти с обращениями граждан

Универсальное, признаваемое на международном уровне право человека на обращение в органы публичной власти закреплено и охраняется государством. Вместе с тем, сегодня отмечаются некоторые проблемы, которые исследователи выделяют в связи с несовершенствами нормативно- правовой базы.

Положения ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст.2 Федерального закона № 59 прямо прописывают, что лишь граждане выступают как субъекты права на обращение. В связи с этим важным представляется вопрос о распространении правовых норм, регулирующих порядок рассмотрения государственными и муниципальными органами, также их должностными лицами заявлений, жалоб граждан на правовые отношения, которые непосредственно связаны с рассмотрением заявлений, жалоб поступающих от объединений граждан, а также и от юридических лиц.

В этой связи необходимо учитывать правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенные в Постановлениях №17-П26 и № 20-П27, согласно которым в основе правового статуса юридических лиц лежат «конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и поэтому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица»28.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации «право объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы»29.

В Федеральном законе № 59-ФЗ приведён закрытый перечень государственных органов и должностных лиц, которым могут быть адресованы обращения. Вместе с тем, гражданам необходимо обращаться не только в органы государственной и муниципальной власти, но и в различные иные структуры - учреждения, предприятия и т.д. При этом в административной практике применение статьи об адресатах получило расширительное толкование. Официальное нормативное расширение круга лиц, на которых распространяются требования Федерального закона № 59- ФЗ, значительно упростило бы правоприменительную практику и обеспечило бы защиту прав граждан не только в государственных и муниципальных органах, но и в госкорпорациях, госфондах, унитарных предприятиях, учреждениях здравоохранения и образования.

Как мы уже обратили внимание, Федеральный закон № 59-ФЗ рассматривает устные обращения граждан лишь как часть правового института личного приёма. Вместе с тем, данный подход следует признать не совсем удачным, поскольку устные обращения могут быть переданы как в ходе личного приема, так и посредством звонка на горячую линию или в обычном телефонном звонке. В некоторых случаях результаты личного приема оформить невозможно в силу объективных причин. Например, если гражданин обратился к сотруднику полиции на улице и т.п.

Поскольку закон неосновательно сужает категорию устных обращений, выделяя только часть из них, можно говорить о существующих пробелах в законодательном регулировании. Как следствие, часть обращений граждан могут быть не рассмотрены или рассмотрены с нарушениями, что соответственно влечет нарушение их конституционных прав.

Однако, в связи с тем, что работа с обращениями граждан регулируется не только на уровне Федерального закона № 59-ФЗ, необходимо отметить, что существуют иные формы устных обращений граждан, которые зафиксированы на уровне других нормативных актов.

В частности, в соответствии с п. 2 ст. 144 УПК РФ30, п. 3 ст. 28.1 КоАП31 РФ устные обращения могут быть озвучены по телевидению, по радио, в форме аудио- и видеороликов на сайтах СМИ в Интернете. Согласно ст. 49 Федерального закона № 311-ФЗ32 предусмотрены устные жалобы должностным лицам таможенных органов. В п.п. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции»33 регламентированы устные обращения, озвученные не на личном приеме. Приказ МВД России № 80834 предусматривает устные обращения, данные по телефону, в том числе по телефонам доверия и горячих линий.

На основании изложенного очевидным является тот факт, что сфера устных обращений не исчерпывается только обращениями, поступившими в ходе личного приема. По этой причине данный институт подлежит реформированию.

Кроме того, в Федеральном законе № 59-ФЗ не в полной мере установлен порядок работы с повторными обращениями. Предусмотрена возможность прекращения переписки с лицом в случае, если на его вопрос уже был предоставлен ответ. Но законодательно никак не установлены критерии качества ответов. В ряде случаев это приводит к тому, что право граждан на обращение исполняется формально, тогда как целью обращения является не просто получение ответа, а полное и исчерпывающее информирование, защита прав и интересов граждан, предоставление конкретной государственной услуги и др.

В Федеральном законе № 59-ФЗ отсутствует уточнение, в каких днях - календарных или в рабочих - следует рассматривать обращения гражданина, что на практике часто приводит к затягиванию ответов на обращения, поскольку должностные лица трактуют данную норму в свою пользу, а именно, в рабочих днях. В связи с изложенным представляется необходимым внесение изменений в редакцию Федерального закона, указав, что сроки рассмотрения обращений граждан должны исчисляться в календарных днях.

Помимо этого, следует отметить, что существующий срок ответа на обращения (30 дней и 30 дней в случае продления срока рассмотрения обращения) существенно снижает оперативность реагирования на обращения граждан.

В Федеральном законе № 59-ФЗ отсутствует норма, обязывающая органы государственной власти готовить и публиковать обзоры обращений граждан, исследовать наиболее часто встречающиеся вопросы, учитывать результаты обращений в своей деятельности и т.д.

В ст. 15 Федерального закона № 59-ФЗ предусмотрена ответственность лиц, виновных в его нарушении, однако данный федеральный закон не предусматривает меры ответственности виновных лиц, а лишь отсылает к другому законодательству Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5.59 КоАП предусмотрена административная ответственность в виде штрафа за нарушение «установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса»35.

Дела, предусмотренные ст. 5.59 КоАП РФ, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ возбуждаются прокурором. На основании ч. 1 ст.23.1 КоАП РФ дела данной категории рассматриваются мировыми судьями.

Объектом указанного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с процедурой рассмотрения обращений граждан в государственных органах разного уровня. Из диспозиции ст.5.59 КоАП РФ явно следует, что нарушение ответственным должностным лицом любого из положений действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения тех или иных обращений граждан, а равно принятия по ним решения, дачу ответа и проч., образует объективную сторону названного правонарушения.

В ст.5.59 КоАП РФ состав административного правонарушения формальный. Объективная сторона такого деликта будет иметь место вне зависимости от наличия либо отсутствия вредных для потерпевшего последствий.

Субъектами данного правонарушения являются должностные лица, а равно лица, выполняющие административные, хозяйственные и организационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления.

Таким образом, к административной ответственности привлекается, как правило, руководитель органа, нарушивший порядок рассмотрения обращения. При этом анализ практики рассмотрения указанных дел, рассмотренных ст.5.59 КоАП, свидетельствует о том, что установленные по делам об административных правонарушениях указанной категории факты передачи обращений для подготовки проектов ответов исполнителям, как правило, не влияют на выводы о наличии в действиях должностных лиц, уполномоченных в соответствии с действующим законодательством на рассмотрение обращений граждан, состава правонарушения.

Полномочия прокурорского работника в производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 7836. Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан согласно п.2.1 названого приказа являются «являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений»37. Как правило, поводом для возбуждения дел указанной категории являются поступающие в органы прокуратуры обращения самих граждан и организаций, а также результаты прокурорских проверок органов государственной и муниципальной власти.

Наиболее распространёнными нарушениями, выявляемыми по результатам проведенных проверок, являются несоблюдение 30-дневного срока рассмотрения обращений граждан, а также неисполнение требований ФЗ об уведомлении обратившихся граждан о переадресации обращения для рассмотрения в другой государственные структуры, к чьей компетенции относится решение поставленных в обращении вопросов.

Осуществляя надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения обращений, прокурорский работник в применении актов прокурорского реагирования не ограничен. Помимо возбуждения дела об административном правонарушении, прокурор «требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона»38.

Вместе с тем «привлечение лица к административной ответственности является наиболее действенной мерой прокурорского реагирования, носящей превентивный характер»39.

Исходя из положений ч. 1 ст. 4.5 КоАП «постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.5.59 КоАП РФ, не может быть вынесено по истечении трёх месяцев со дня совершения административного правонарушения»40.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Нередко информация о фактах нарушений, допущенных в ходе рассмотрения обращений граждан, поступает в прокуратуру по истечении установленного срока - 3 месяца) с момента совершения правонарушения, что исключает привлечение виновных лиц к административной ответственности.

Учитывая общественную значимость работы с обращениями граждан, представляется целесообразным продлить срок привлечения к административной ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов за нарушение требований Федерального закона № 59-ФЗ с трех до шести месяцев.

В настоящее время в случае, когда не момент обнаружения указанных нарушений прошло 3 месяца со дня их совершения, прокуратурой вносится представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствовавших, в котором становится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лица, допустившего указанное нарушение.

Важное место в обеспечении соблюдения и реализации права граждан на обращение занимает закрепленное в ст. 46 Конституции Российской Федерации право, согласно которому «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»41.

Судебный порядок обжалования с 15 сентября 2015 г. регулируется главой 22 Кодекса административного судопроизводства (далее - КАС РФ). Положения данной главы предусматривают, что любой гражданин может «обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности»42.

В ч. 8 ст. 226 КАС установлено, что «при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме»43.

Вместе с тем, пунктами 2 и 3 ст. 218 КАС РФ устанавливает, что при предъявлении «административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего в случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка»44.

Представляется, что таким образом существенно ограничивается право граждан на оспаривание в судебном порядке решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов власти и их должностных лиц, усложняется процедура подачи исковых заявлений. В подобных случаях граждане все чаще обращаются за защитой своих прав в органы прокуратуры, связывая с ними свои надежды на достижение справедливости.

Право направлять обращения в органы публичной власти на международно-правовом уровне предусмотрено положениями статьи 19 Международного Пакта45 и статьи 19 Всеобщей декларации прав человека46. К этим международно-правовым нормам следует добавить ст.ст. 10 и 13 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод47, а также ст.11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека48.

Приведённые международные нормы предусматривает право на обращение в международные правозащитные институты, в первую очередь в Европейский суд по правам человека.

В ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации указывается на то, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты»49.

Между тем, Конституционный суд Российской Федерации 14 июля 2015 г. было вынесено постановление о том, что в случае если вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ невозможно исполнить, так как оно расходится с Конституцией РФ, такое постановление не подлежит исполнению.

Конституционный Суд в постановлении отметил, что «в большинстве случаев коллизии между Конституцией РФ и Конвенцией по правам человека не возникают. Однако в случае, если конфликт возникнет и ЕСПЧ даст трактовку, противоречащую Конституции РФ, Россия будет вынуждена отказаться от буквального исполнения решения ЕСПЧ.

Также КС постановил, что верховенство Конституции может быть обеспечено в рамках двух процедур. Первая предусматривает проверку законов, в которых ЕСПЧ нашел изъяны. Запрос в КС должен направить суд, пересматривающий дело после решения ЕСПЧ. Во втором случае запрос о толковании Конституции направляют Президент или Правительство РФ, когда органы власти сочтут неисполнимым конкретное постановление ЕСПЧ из-за нарушения Конституции. Если КС после этого сочтет решение ЕСПЧ противоречащим Основному закону, оно не подлежит исполнению.

КС также указал, что законодатель вправе создать специальный правовой механизм обеспечения верховенства Конституции в таких случаях»50.

Несмотря на то, что в последнее время увеличилась практика обращений в Европейский суд и принятия указанным судом решений, которые могут противоречить российскому законодательству, полагаю, что данная ситуация не приводит к серьезным проблемам для обращающихся в ЕСПЧ граждан.

Ситуации, которая бы привела к массовому неисполнению решений ЕСПЧ в Российской Федерации нет. Российская Федерация в большинстве случаев исполняет решения ЕСПЧ, это означает что обжалование в Европейский суд по правам человека по-прежнему является действенным и актуальным механизмом для защиты интересов и нарушенных прав юридических лиц и граждан. Значение Европейского суда все-таки нельзя недооценивать.

Таким образом, «национальная конституционная юрисдикция в сочетании с конвенционной юрисдикцией Европейского Суда по правам человека представляют собой важный фактор утверждения и развития общеевропейских конституционных ценностей. Это, однако, не исключает возможности возникновения конфликтных ситуаций между ними и, соответственно, необходимости повышенного внимания к проблемным вопросам, определенным коллизиям и противоречиям между общеевропейскими и национальными институтами гарантирования прав и свобод человека и гражданина, между конвенционной юрисдикцией Европейского Суда и компетенцией национальных органов конституционного контроля.

В связи с вышеизложенным следует более четко определить в отечественном законодательстве место решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе, а также порядок разрешения частных вопросов, касающихся возможных предметов проверки, порядка опубликования решений, сферы их действия, механизмов исполнения подобных решений и возможного влияния решений на право, их исполнения и учета в правоприменительной практике. Также, для точного определения места решений Европейского Суда в системе источников российского права, для исключения возможной коллизии между решением Европейского Суда и высших судебных органов Российской Федерации, необходимо принятие федерального закона, содержащего нормы о месте решений Европейского Суда по правам человека в системе источников права и действии их в Российской Федерации»51.

Подводя итог сказанному, можно сделать выводы о том, что в последнее время в Российской Федерации проходит активный поиск эффективно- работающих механизмов по правовой защите граждан, так как восстановление нарушенных прав граждан предполагает под собой быстрое и качественное получение результата для лица, чьи права были нарушены.

Благодаря тому, что граждане имеют возможность на обращение по защите своих нарушенных прав в органы публичной власти, в государственные органы всех уровней происходит проверка на практике действенности принятых законов, подзаконных нормативных правовых актов в указанной сфере. В связи с этим гарантированность в предоставлении указанного права гражданину, а также закрепление его на внутригосударственном и международном уровне является очень актуальным вопросом.



Глава 2. Правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (в том числе на материалах Вологодской области)

2.1 Правовое регулирование организация работы с обращениями граждан в органах прокуратуры

Неотъемлемой и весьма значимой частью многофункциональной деятельности прокуратуры является работа по рассмотрению и разрешению обращений, поступающих как от граждан, так и от юридических и должностных лиц. В современных условиях прокуратура оказывает бесплатную квалифицированную юридическую помощь гражданам, оперативно выявлять нарушения закона и восстанавливать нарушенные права заявителей.

Количество поступающих обращений граждан в органы прокуратуры имеет постоянную тенденцию роста. Объясняется это повышенной социальной, политической активностью граждан, их стремлением улучшить функционирование государственных органов. С другой стороны, этот рост подтверждает и факт о наличии отрицательных явлений в деятельности различных государственных структур, в том числе и их должностных лиц. Однако это в то же время говорит о повышении роста доверия граждан к органам прокуратуры РФ.

Согласно статьи 10 Федерального закона № 2202-1 «в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору»52. Все заявления и жалобы в органах прокуратуры должны рассматриваться в порядке и в сроки, установленные федеральным законодательством, в том числе и процессуальным.

Прокуратура является независимым от других государственных и муниципальных структур органом, играющим ключевую роль в защите прав и свобод граждан, а также обеспечении законности. Зачастую именно прокуратура способна противодействовать допускаемым нарушениям законов, восстановить нарушенные права заявителей, в особенности тех из них, которые в определенных обстоятельствах не могут сделать это самостоятельно.

Необходимость работы с информацией, содержащейся в заявлениях и жалобах, состоит в том, что именно органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением законов по обращениям граждан иными органами власти на различных уровнях. При получении такой информации прокуратурой осуществляются надзорные мероприятия, проводятся проверки исполнения законов соответствующими органами и их руководителями. В случае если выявляются факты нарушений в порядке, в сроках рассмотрения и разрешения обращений в органах власти, то прокуратура принимает все законные меры по устранению нарушений, а также привлечению к ответственности виновных лиц, восстановлению нарушенных прав.

Все эти значимые обоснования обращений граждан для деятельности органов прокуратуры указывают о потребности качественной организации работы по обращениям, необходимости выработки унифицированного, однообразного толкования и применения законов и иных нормативных правовых актов и совершенствования методики этой деятельности.

Важна роль подобных сведений и для руководства самих органов прокуратуры как источник сведений о недостатках в её деятельности.

В прокуратуре Российской Федерации работа с обращениями граждан регулируется соответствующей Инструкцией. Данный ведомственный правовой подзаконный акт регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, парламентских запросов, запросов Президента Российской Федерации, а также высших должностных лиц РФ и субъектов РФ, запросов общественной палаты РФ и т.д. Инструкция определяет компетенцию должностных лиц, порядок и сроки принятия управленческих решений в данной сфере53.

Основной и главенствующей задачей прокурорского работника при рассмотрении обращения гражданина состоит в том, что ему необходимо принять все возможные действенные меры, направленные на соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми государственными органами, их должностными лицами, а также коммерческими и некоммерческими организациями.

Руководители прокуратур определяют порядок проверки обращений и запросов, обеспечивают всестороннее, своевременное и объективное рассмотрение поставленных в них вопросов.

Обязанностью прокурорского работника является то, что он должен принять исчерпывающие меры к качественному разрешению поступивших жалоб и заявлений, добиваться реального устранения нарушения прав граждан.

Прокуроры субъектов Российской Федерации своими внутренними приказами имеют право определить категории обращений, которые должны передаваться непосредственно ему, его заместителям, старшим помощникам прокурора и подчиненным начальникам управлений и отделов.

Прокурорский работник по рассмотрению обращения принимает один из выводов: «о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю»54.

Удовлетворено - означает, что по данному обращению приняты исчерпывающие меры, направленные на полное или частичное восстановление законных интересов, прав гражданина. Удовлетворенные обращения, это та группа обращений, по которым прокурорским работником приняты все существенные, обязательные меры к восстановлению прав и интересов заявителя в рамках закона, то есть, приняты меры прокурорского реагирования (протесты, представления, требования) с уведомлением о том заявителя.

Удовлетворено повторное обращение - означает, что по обращению принято решение о его удовлетворении. В указанном обращении могут обжаловаться ответы соответствующей прокуратуры, если заявителю было отказано в рассмотрении по ранее поданному обращению, в том числе если подтвердились факты небрежности и нарушения сроков рассмотрения ранее поданного обращения.

Удовлетворено повторное обращение - когда требования заявителя согласно поданному им обращению, оценены как необоснованные.

Разъяснено - такое решение принимается в том случае, если заявителю пояснен правовой характер по обращению.

Принято иное решение - когда поступившая жалоба прокурорским работником не разрешается, возвращается обратно заявителю. Обращение приобщается к материалам надзорного/наблюдательного производства.

Направлено - то есть в течение 7 дней со дня, когда зарегистрировано обращение, оно пересылается для разрешения по принадлежности в другую прокуратуру, ведомство или организацию.

В соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов, определяющих ведение делопроизводства в органах прокуратуры, «при направлении заявителям ответов на обращения в обязательном порядке возвращаются приложенные к ним документы»55. Исключение составляют документы, которые были направлены в органы прокуратуры в электронном виде по каналам электронной связи.

Ответ заявителю должен быть аргументированным, кратким и обеспечивающим однозначное восприятие информации.

Каждый заявитель или его представитель при подаче письменного заявления по результатам окончании проверки по обращению имеет возможность ознакомиться с материалами и документами, а также с надзорными/наблюдательными производствами, находящимися в органах прокуратуры, которые напрямую затрагивают его права и свободы. Отказ в ознакомлении с материалами и документами может быть в случаях, если сведения, указанные в документах, «не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну»56.

Поступившее в прокуратуру обращение, рассмотрение которого не относится к компетенции органов прокуратуры в 7-дневный срок со дня его регистрации в установленном порядке должно быть перенаправлено по принадлежности. Одновременно заявителю направляется извещение с разъяснением принятого решения.