Правовое регулирование работы с обращениями граждан в органах прокуратуры Российской Федерации

Однако, в работе с обращениями иногда встречаются исключительные обстоятельства, которые препятствуют прокурорскому работнику разрешить по существу обращение заявителя. В таком случае, должностному лицу органов прокуратуры необходимо письменно, в установление приказом сроки отправить сообщение о причинах, которое будет мотивированным и в котором будут указаны обоснованные причины, препятствующие рассмотрению обращения. Например, если в органы прокуратуры поступило обращение, в котором отсутствует информация, достаточная для его разрешения, либо исходя из имеющихся сведений невозможно понять существо заявленного вопроса. Такое обращение в 7-дневный срок возвращается заявителю с предложением представить недостающие сведения, а также разъяснить заявителю, в случае необходимости, куда ему следует обратиться для разрешения обращения.

В случае если заявитель своими действиями непосредственно вмешивается в компетенцию органов прокуратуры, такие обращения не рассматриваются. Об этом заявитель должен быть мотивированно извещен не позднее семи дней. Без разрешения также может быть оставлено обращение, если оно по своему содержанию не имеет смысла и логики, а также в том случае, если заявитель по решению суда признан недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства.

Не редки случаи, когда текст поступившего обращения не поддаётся прочтению, в таком случае прокурорским работником ответ на него не дается и в течение 7 дней со дня регистрации о данном решении сообщается обратившемуся, если его фамилия и адрес поддаются прочтению.

Прекращение переписки по разрешению обращения с заявителем возможно, если повторно поступившее от него обращение не имеет других доводов, а ранее изложенные в полном объеме и объективно были проверены и ответы были даны в установленном порядке.

Если в обращении содержатся угрозы различного характера, в том числе угрозы жизни должностного лица или членов его семьи, их здоровью, имуществу, а также нецензурные, оскорбительные выражения, такие обращения в соответствии с российским законодательством могут быть оставлены без ответа по существу. Заявитель в обязательном порядке письменно уведомляется о недопустимости злоупотребления правом обращения с жалобой.

В каждом органе прокуратуре РФ в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ должен находиться быть ящик для обращений и заявлений. Корреспонденция из ящика должна выниматься ежедневно.

Наряду с письменными обращениями, в прокуратуре рассматриваются также устные жалобы граждан, в том числе поступившие по телефонной связи, а также обращения, принятые во время личного приема.

Огромное значение в работе с поступающими в органы прокуратуры Российской Федерации обращениями имеет организация личного приема граждан. Согласно данным статистического учета, количество принятых на личном приеме в 2017 году граждан возросло на 1,4 % в сравнении с 2016 годом данным (Приложение 157).

В сравнении с показателями субъектов, входящих в СЗФО, показатель о количестве обратившихся граждан на личном приеме в органы прокуратуры Вологодской области один из наибольших, в том числе и по количеству обратившихся граждан лично к прокурору области и его заместителям.

При этом число граждан, обратившихся в органы прокуратуры, увеличивается, что также свидетельствует о высоком уровне доверия населения к органам прокуратуры области.

В соответствии с требованиями приказа Генеральной прокуратуры РФ «прием граждан проводится в течение всего рабочего дня сотрудником, отвечающим за организацию работы с обращениями граждан»58. Руководители органов прокуратуры осуществляют прием согласно графику, который должен быть размещен для граждан в доступном месте. Прием населения руководителями прокуратур проводиться как минимум один раз в неделю.

В вечернее время, в праздничные и выходные дни график приема устанавливается руководителями прокуратуры. Во исполнение решений коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорами субъектов используются различные эффективные формы организации личного приема граждан. Осуществлялись приемы с выездом в труднодоступные населенные пункты, тематические приемы, в том числе по вопросам нарушений трудового законодательства. Так, например, в 2017 г. во время выездного приема органами прокуратуры Республики Карелия обратились работники одного из крупных предприятий по вопросу полной и своевременной оплаты труда. По результатам рассмотрения письменных заявлений граждан о невыплате им заработной платы направлено более 157 заявлений в суд о выдаче судебного приказа на сумму свыше 10 млн. рублей. Заявления рассмотрены и удовлетворены. В судебном порядке в интересах работников предприятия взыскано 8,5 млн. рублей.

Работники прокуратуры Вологодской области выехали в г. Никольск, где приняли граждан, пострадавших от пожара в многоквартирных домах. По результатам приема приняты меры прокурорского реагирования, направленные на восстановление жилищных прав 79 граждан.

Несомненно, огромное значение имеет обеспечение прав граждан с ограниченными возможностям, которые обращаются в органы прокуратуры, в том числе и на личный прием. Это позволяет получать информацию о нарушениях их прав и свобод, а также о состоянии законности в деятельности социальных и лечебных учреждений. Данное направление прокурорской деятельности приобретает актуальный характер правах.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации59 и распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации60 в органах прокуратуры Российской Федерации ежегодно проводятся общероссийские дни приёма граждан.

Надлежащие организационные и технические меры позволяют в ходе личного приема в режиме доступных видов связи обеспечить защиту и восстановление прав, свобод и законных интересов граждан вне зависимости от их места жительства или нахождения.

Отдельные вопросы по осуществлению работы с жалобами и заявлениями граждан в органах прокуратуры РФ регулируются Инструкцией по делопроизводству61, в которой подробно расписан механизм регистрации и учета поступающих обращений.

«В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Российской Федерации, других органах и учреждениях прокуратуры внедрена аппаратно- программная инфраструктура "Информационная система обеспечения надзора за исполнением законов в органах прокуратуры Российской Федерации" (ИСОП), на базе которой функционирует прикладная система - АИК "Надзор". АИК "Надзор" - автоматизированный информационный комплекс единой системы информационно-документационного обеспечения надзорного производства органов прокуратуры, созданный для автоматизации делопроизводственной и надзорной деятельности»62.

«База данный АИК «Надзор» содержит информацию обо всех входящих, исходящих и внутренних документах, корреспондентах (гражданах, организациях), движении подлинников и копий документов, исполнении документов, формировании документов в дела, надзорные, наблюдательные производства»63.

Прокурорами субъектов РФ приняты к исполнению требования об использовании на постоянной основе специального программного комплекса в режиме доступных видов связи. Эффективно организована работа по приему граждан с использованием специального программного обеспечения на портале ССТУ.РФ

Активно используется гражданами способ передачи обращений в органы прокуратуры по электронной почте сети Интернет. Почти повсеместно в прокуратурах субъектов Российской Федерации действуют горячие линии по вопросам нарушения законодательства, телефоны доверия, осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации.

В целях исполнения требований подпункта «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 17.04.2017 г. № 171 «Администрации Президента Российской Федерации обеспечить мониторинг и анализ результатов рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, направленных в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции»64, указанные органы должны были до 1 июля 2017 года разместить на страницах своих официальных сайтов, предназначенных для приема граждан и организаций в форме электронного документа, программное обеспечение, представляемое единственным исполнителем работ по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства - единым национальным оператором инфраструктуры электронного правительства, сведения о котором включены в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных. Данное программное обеспечение, установленное в том числе и на официальных сайтах органов прокуратур Российской Федерации, обеспечивает возможность учета посещаемости всех страниц официального сайта, хранения данных и мониторинга доступности информации. Счетчик является аналитической системой, предназначенной для получения статистической информации о пользователях официальных сайтов и их посещениях с целью мониторинга и оценки эффективности как отдельных официальных сайтов, так и в целом по отраслям и направлениям деятельности.

В органах прокуратуры установлен специальный порядок рассмотрения обращений в сфере процессуального законодательства. Данное направление деятельности регламентировано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 27.12.2007 № 21265.

Поскольку персональную ответственность за организацию работы по объективному и всестороннему рассмотрению жалоб несет соответствующий прокурор, то именно он должен быть заинтересован в правильной организации этой работы.

Деятельность органов прокуратуры нацелена на осуществление правозащитной функции на всех направлениях надзора.

В России в целом наблюдается рост количества поступивших в органы прокуратуры обращений, так в 2015 году - 4 412 370, в 2016 году в органы прокуратуры Российской Федерации поступило 4 739 071 обращений.

В тоже время в прокуратурах субъектов в Северо-Западном федеральном округе (далее - СЗФО) наблюдается снижение как количества поступивших обращений на 0,7 %, так и разрешенных на 4,4%.

Так, например, в прокуратуре Вологодской области в 2017 году в сравнении с аналогичным периодом прошлого года общее количество граждан, должностных и иных лиц, обратившихся в органы прокуратуры области, снизилось на 3%, с 33 880 до 32875 (Приложение 266).

Рассмотрено 26 921 обращение, что на 0,6% больше рассмотренных в 2016 году обращений (26 760), из них разрешено в органах прокуратуры области 15 680 обращений (в 2016 г.- 17057, снижение на 8,1 %), удовлетворено - 5 538 (в 2016 г.- 4 875, рост 13,5%).

Снижение количества разрешенных обращений, прежде всего, связано с ростом числа обращений, направленных на разрешение по подведомственности в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»67.

Так, отмечается рост числа обращений, направленных для разрешения в другие ведомства на 16 % (в 2017 году в другие ведомства для разрешения направлено 10906 обращений (в 2016 г. - 9401)).

Деятельность работников прокуратуры при рассмотрении обращений позволяет им получить информацию о нарушенных правах и свободах граждан, о состоянии законности в деятельности органов власти и их должностных лиц.

Значительная часть разрешенных обращений касается вопросов надзора за законностью правовых актов и исполнением законов - 9 756, что составляет большую от всех разрешенных обращений.

На нарушения трудового законодательства приходится 1920 нарушений, на нарушения в сфере ЖКХ - 803; в сфере соблюдения прав несовершеннолетних - 439, на нарушения жилищного законодательства - 799. Стабильно высоким остаётся объём разрешённых обращений на нарушения трудовых прав. Несмотря на принимаемые прокурорами меры, положение с соблюдением трудового законодательства остаётся сложным. Нестабильная экономическая ситуация, а также характерная для многих регионов страны негативная тенденция к увеличению задолженности по заработной плате, нарушения, допускаемые при увольнении, выдаче и заполнении трудовой книжки, начислении расчёта на отпускные и премиальные выплаты по временной нетрудоспособности не могли не отразиться на увеличении объёма поступивших обращений данной категории.

Рост количества разрешенных обращений о нарушениях трудового законодательства в Вологодской области обусловлен, в том числе наличием задолженности по заработной плате, общий размер которой с учётом выявленной прокурорами скрытой задолженности, а также задолженности лиц, не являющихся респондентами статистического наблюдения, составляет 184 млн. руб. на 01.01.2018 перед 2840 работниками в 42 хозяйствующих субъектах.

Целенаправленно действуют прокуроры в области соблюдения пенсионных прав граждан. Положительная тенденция к снижению количества жалоб указанной категории позволяет сделать вывод о том, что прокурорский надзор в данном направлении осуществляется планомерно и носит упреждающих характер. Чаще всего в органах прокуратуры разрешались обращения по вопросам взыскания денежной компенсации стоимости проезда к месту проведения отдыха пенсионерами, несвоевременного назначения пенсии, перерасчёта его размера, нарушения сроков пенсионных выплат, неуплаты взносов на обязательное пенсионное страхование.

Продолжена работа по осуществлению надзора за соблюдением прав и интересов несовершеннолетних и молодежи. Основными аспектами в вопросах обеспечения интересов несовершеннолетних при рассмотрении жалоб явились: соблюдение их прав на обеспечение жильём, получение общедоступного и бесплатного школьного и дошкольного образования, предоставление детям-инвалидам дошкольного возраста необходимых реабилитационных мер и создание им условий для пребывания в детских дошкольных учреждениях общего типа.

В 2017 году увеличилось количество поступивших обращений на нарушения жилищного законодательства. Рост количества обращений данной категории обусловлен нарушениями прав граждан при переселении из ветхого и аварийного жилищного фонда, нарушении прав «дольщиков», а также предоставлении жилья льготным категориям граждан.

Заявители обращались по вопросам соблюдения прав на жилье для ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот и детей, воспитывающихся в приемных семьях, находящихся под опекой и в специальных социальных учреждениях, предоставления жилищной площади при сносе ветхого и аварийного жилья, по вопросам долевого строительства.

С целью оперативного выявления фактов нарушений закона прокуратурой области проведены «горячие линии» по вопросам защиты прав граждан - участников долевого строительства. По результатам проведенных мероприятий организованы соответствующие проверки.

По результатам запланированных и проведенных мероприятий выявлены нарушения законодательства, инициированы проверки исполнительных производств.

В ходе осуществления прокурорского надзора и анализа состояния законности установлено, что, несмотря на рост числа пострадавших граждан и «проблемных» жилых домов на территории Вологодской области, за период 2016-2017 годов своевременно не был принят в окончательной редакции закон области, направленный на создание дополнительных правовых механизмов защиты прав граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков. В связи с этим в адрес председателя Законодательного Собрания Вологодской области направлены информации для принятия мер, направленных на создание дополнительных механизмов защиты прав граждан, вложивших денежные средства в строительство на территории области многоквартирных домов, а также совершенствование федерального законодательства в данной сфере с учетом имеющегося права законодательной инициативы, которые рассмотрены и удовлетворены.

В июле 2017 года аппаратом прокуратуры области вскрыты нарушения закона в деятельности Департамента строительства Вологодской области, касающиеся неисполнения 3 этапа региональной программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда, срок реализации которого истек 31.12.2016, низкого процента выполнения в ряде муниципальных образований 4-го этапа указанной программы, а также ненадлежащего осуществления контроля за качеством вновь построенного жилья для переселенцев, что повлекло приемку многоквартирных жилых домов с существенными строительными недостатками.

По данным фактам прокуратурой области губернатору области внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено, Правительством области разработаны мероприятия по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территориях ряда районов области, где имелась угроза их срыва, завершены.

Поступали заявления о нарушениях закона при выборе способа управления многоквартирными домами. Достаточно большое количество обращений поступает в связи с ненадлежащим выполнением управляющими организациями услуг и работ по содержанию общедомового имущества, несогласием с тарифами на жилищно-коммунальные услуги и их незаконным отключением (ограничением).

Увеличение числа выявленных нарушений законов в сфере ЖКХ обусловлено проверками по обращениям граждан на ненадлежащее состояние жилых домов, а также проверками исполнения санитарно- эпидемиологического законодательства при обеспечении населения питьевой водой, в ходе которых выявлены многочисленные нарушения действующего законодательства.

Необходимость системной и постоянной работы на данном направлении обусловлена в первую очередь высокой социальной значимостью рассматриваемых вопросов. На постоянном контроле прокуратуры находятся правоотношения, складывающиеся между потребителями коммунальных услуг, обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями. Количество разрешённых жалоб остаётся достаточно высоким и имеет тенденцию к увеличению.

Прокуратурой Вологодской области организован системный мониторинг сведений, характеризующих состояние законности в жилищно-коммунальной сфере, налажен постоянный информационный обмен с уполномоченными органами.

По-прежнему вызывает недовольство граждан вызывает непринятие мер по ремонту и замене изношенного (аварийного) оборудования на объектах ЖКХ, несвоевременное проведение работ по строительству и реконструкции объектов теплоснабжения, нарушение правил технической эксплуатации жилищного фонда, рост размера и платы за содержание и ремонт жилья на фоне низкого качества оказываемых коммунальных услуг, неудовлетворительная работа управляющих компаний. Подобные жалобы нередко признаются обоснованными.

Органами прокуратуры Вологодской области пресекаются факты неправомерного взимания с граждан платежей, не предусмотренных действующим законодательством, завышения тарифов по оплате коммунальных услуг, нецелевого расходования собранных средств, уделяется внимание выявлению причин и условий образования задолженности перед ресурсоснабжающими организациями за поставленные услуги, подготовке и проведению отопительного сезона.

Организован системный мониторинг сведений, характеризующих состояние законности в жилищно-коммунальной сфере, налажен постоянный информационный обмен с уполномоченными органами.

Прокуратурой Вологодской области организован информационный обмен с Уполномоченным по правам человека в Вологодской области, региональным центром некоммерческого партнерства Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль» для выявления фактов нарушения прав граждан и принятия своевременных и эффективных мер реагирования в целях их устранения.

В поле зрения прокуроров постоянно находятся вопросы земельного законодательства. Распространёнными являлись: возникновение споров между хозяйствующими субъектами об определении границ земельных участков, несоблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений о проведении землеустройства, осуществлении кадастровой деятельности, определении категорий земель, а также использования их не по целевому назначению. Указанные нарушения нередко допускались на фоне длительного бездействия органов муниципального контроля, что также явилось причиной обращения граждан в прокуратуру в связи с необходимостью проверки законности действий административных органов в сфере распоряжения земельными ресурсами.

Важнейшим направлением деятельности прокуратуры остаётся надзор за исполнением законодательства в области окружающей среды и природопользования. Отмечается активная позиция граждан в отношении незаконной порубки лесов, разработки месторождений полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения, загрязнения водоёмов сточными водами, нарушения санитарного, природоохранного законодательства организацией несанкционированных свалок, складированием твёрдых бытовых отходов, а также строительством вблизи и на территории особо охраняемых зон.

Продолжает увеличиваться количество поступающих в органы прокуратуры обращений на нарушения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Повсеместно органами прокуратуры вскрывались факты нарушений со стороны органов, применяющих меры административного принуждения. Количество таких жалоб остаётся существенным и имеет тенденцию к увеличению. Одним из факторов, влияющих на обоснованное увеличение числа жалоб данной категории, являлось введение дополнительных механизмов, стимулирующих должников к исполнению судебных решений (в том числе временное ограничение на использование правом управления транспортными средствами). Основная часть обращений указанного вида связана с обжалованием заявителями постановлений по делам об административных правонарушениях, а также незаконного привлечения к административной ответственности. Основанием для удовлетворения доводов заявителей, как правило, являлись процессуальные нарушения, допускаемые органами административной юрисдикции, в том числе права на защиту, ненадлежащее извещение о времени и месте составления протокола, несоблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности, неверная квалификация действий правонарушителя.

Осуществляемая органами прокуратуры целенаправленная работа по защите прав граждан путём проведения надзорных проверок, принятие мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям закона, а также скоординированные усилия заинтересованных ведомств способствуют сокращению объёма разрешённых и удовлетворённых обращений по вопросам федеральной безопасности, межнациональных отношений; на нарушения законов о наркотических средствах; на нарушение прав акционеров и вкладчиков.

К числу приоритетных направлений деятельности прокуроров относится защита законных прав предпринимателей. Органами прокуратуры значительно расширены формы взаимодействия с предпринимательским сообществом и уполномоченными по защите прав предпринимателей. Активизация работы на данном направлении надзора, в том числе в области правового просвещения населения, посредством публикаций и выступлений в средствах массовой информации, участия в совещаниях, семинарах и форумах, организации выездных приёмов в муниципальных регионах, способствовала формированию правового сознания и росту доверия предпринимателей к органам прокуратуры как гаранту защиты их прав и повышению авторитета надзора в целом.

Выявились случаи ущемления прав субъектов малого и среднего предпринимательства, создания административных барьеров предпринимательской деятельности со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характерными нарушениями в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей явились факты несоблюдения органами государственного и муниципального контроля порядка проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, ненадлежащего оформления результатов таких проверок.

Большое количество жалоб касалось вопросов распоряжения органами местного самоуправления муниципальной собственностью, несоблюдения законодательства о государственном контроле (надзоре), лицензионных и разрешительных процедур.

В тоже время снизилось число обращений, связанных с законностью и обоснованностью судебных постановлений по гражданским делам. В основном гражданами обжаловались судебные постановления по вопросам материального и морального ущерба, причинённого в результате дорожно- транспортных происшествий, судебные акты о привлечении к административной ответственности, восстановлении на работе, возмещении вреда здоровью, признании гражданина недееспособным, принудительной госпитализации и освидетельствовании, лишении родительских прав, установлении административного надзора, отмене усыновления, а также по земельным спорам.

На постоянной основе осуществляется прокурорский надзор за законностью правовых актов органов власти всех уровней.

Заявителями приводились факты, свидетельствующие о нарушении законодательства лицами, занимавшими должности в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе с использованием служебного положения, таких нарушениях, как несоответствие должностных лиц предъявляемым квалификационным требованиям, невыплата государственным служащим денежного содержания, непредставление сведений о доходах и т.д.

Сохраняется тенденция увеличения числа обращений по поводу действий (бездействий) и решений дознавателей, органов дознания и следователей.

По-прежнему допускаются факты несоблюдения норм закона при принятии, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, попытки укрытия таких обращений от учёта, в том числе путём принятия необоснованных и незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Распространёнными нарушениями остаются неполнота проведения доследованных проверок, а также наличие незаконных необоснованных процессуальных решений по уголовным делам, что неразрывно связано с неэффективным ведомственным процессуальным контролем.

Жалобы по вопросам законности судебных постановлений по уголовным делам касаются необоснованного привлечения к уголовной ответственности, неправильной квалификации содеянного, суровости наказания, нарушения права на защиту.

Осуществляя надзор в учреждениях уголовно-исполнительной системы, прокуроры повсеместно выявляют факты нарушения режима содержания осужденных, в том числе применения незаконных мер воздействия со стороны администрации, неисполнения законодательства о медико-санитарном и материально-бытовом обеспечении, отсутствия необходимых лекарственных требований при организации питания и содержания в камерах, трудоиспользовании, невыполнения противопожарных норм, несоблюдения порядка обращения с денежными средствами осужденных со стороны бухгалтерии исправительных учреждений. Важным направлением деятельности прокуроров остаётся надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания.

Не теряет актуальности вопрос полноты и своевременности исполнения судебных решений, постановлений иных органов судебными приставами. Прокурорами выявлялись формализм, волокита и бездействие со стороны судебных приставов на фоне низкого ведомственного контроля, а также неполнота, несвоевременность и неправомерность действий со стороны должностных лиц. Наиболее распространёнными нарушениями закона являлись непринятие или несвоевременное принятие мер по исполнению требований исполнительных документов, нарушение срока возбуждения либо необоснованное вынесение постановлений об окончании исполнительного производства; невыполнение всех действий, направленных на розыск имущества должника либо необоснованное наложение арестов на его расчётные счета.

Работа прокуроров с жалобами строится на принципах обеспечения защиты и охраны прав, свобод человека и гражданина, укрепления правопорядка и законности, исполнения требований Федерального закона № 59.

Анализ мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям законов свидетельствует о том, что наиболее активно прокуроры для устранения выявленных нарушений законов, защиты прав и интересов граждан применяют такие меры прокурорского реагирования, как внесение представлений об устранении нарушений законов, направление исков (заявлений) в суд, принесение протестов.

Одним из самых важнейших показателей качества работы по рассмотрению заявлений, жалоб граждан, проводимой прокуратурой РФ, является общее снижение количества обоснованных жалоб на отказ в удовлетворении ранее разрешённых органами прокуратуры. Повсеместно прокурорами уделяется повышенное внимание соблюдению сроков рассмотрения обращений. Принятыми мерами удалось сократить количество жалоб, разрешенных с превышением установленного законом срока.

Заслуживает особого внимания вопрос о порядке регистрации и рассмотрения анонимных обращений, поступающих в органы прокуратуры. Рассмотрение такой группы обращений также предусмотрено законом, т.е. регистрации подлежит любое письменное обращение. Сведения, указанные в анонимном обращении, могут использоваться прокурорским работников в ходе осуществления им надзорной деятельности, а при наличии оснований, в частности при наличии сведений о подготовке и совершении противоправных действий, актов терроризма и экстремизма, становятся основанием для проведения проверки во взаимодействии с СК, ФСБ и МВД России.

Признается анонимным обращение, если при его рассмотрении будет установлено, что указанное в качестве автора лицо не является таковым.

Несмотря на огромную работу, проводимую в сфере приема, регистрации и рассмотрения обращений в органах прокуратуры существует ряд проблем, которые затрудняют организацию по эффективному взаимодействию с гражданами и организациями в данной сфере.

На сегодняшний день одним из популярных источников перенаправления обращений в органы прокуратуры является электронная почта сети Интернет. Поступают сообщения под вымышленными именами и с «одноразовых» электронных почтовых ящиков. Определенный процент таких обращений носит недостоверный характер. Их направляют из «желания насолить обидчику», из страха. Однако, чтобы установить факт недостоверности нарушений или оговора лиц, указанных в обращениях, необходимо проведение тщательной проверки по всем доводам, указанным в обращении.

Для совершенствования работы с обращениями, поступающими через Интернет, представляется целесообразным рассмотреть введение для направления электронного обращения в государственные органы процедуры подробной «паспортной» регистрации на электронных сайтах или принятия к рассмотрению обращений, подписанных электронными цифровыми подписями.

Серьезную проблему представляет и поступление обращений от граждан, имеющих психические заболевания. Факты, указанные ими в обращениях, в ряде случаев, не подтверждаются, так как являются надуманными.

Однако, необходимо понимать, что диагноз психического заболевания, это не повод для отказа рассмотрения обращения. Граждане, страдающие психическими расстройствами, также обладают всеми правами и свободами, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Ограничение прав и свобод граждан, связанное с психическим расстройством, допустимо лишь в случаях, предусмотренных законами Российской Федерации.

2.2 Работа по рассмотрению и разрешению обращений граждан в сфере исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах (в том числе на материалах Вологодской области)

Одной из актуальных проблем, возникающих в процессе прокурорского надзора, является работа с обращениями граждан в сфере исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах.

В целом в Вологодской области наблюдается тенденция к снижению числа такого рода жалоб.

Проведённым анализом установлено, что в 2017 году старшему помощнику и помощнику прокурора Вологодской области по указанной сфере надзора поступило для рассмотрения 337 обращений. Подавляющее большинство из них направлено от осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы в исправительных учреждениях области, и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, а также от их представителей и родственников.

В поступивших обращениях заявителями указывалось о возможных нарушениях закона и их прав со стороны администраций ФКУ СИЗО-2 (78), ФКУ ИК-5 (44), ФКУ ИК-12 (35), ФКУ ИК-4 (27), ФКУ ИК-17 (23), ФКЛПУ МБ-10 (23) и ФКУ ИК-3 (11) УФСИН России по Вологодской области. Из числа жалоб указанной категории при исполнении уголовных наказаний наибольшее число обращений касались вопросов ненадлежащего медико- санитарного и материально-бытового обеспечения, нарушения права на переписку, необоснованного применения мер дисциплинарного воздействия, нарушения прав спецконтингента при проведении обысковых и других режимных мероприятий.

По результатам рассмотрения старшим помощником и помощником прокурора области по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний в отчетном периоде разрешено 61 обращение. В связи с отсутствием в обращениях данных о нарушениях закона, требующих проведения прокурорской проверки и принятия мер реагирования заявления, как правило, направлялись в другие ведомства.

При подготовке ответов по рассмотренным обращениям в каждом случае заявителям разъяснялся порядок обжалования принятого решения, требования Инструкции по информированию заявителя о принятых мерах прокурорского реагирования и возможности ознакомления с результатами их рассмотрения.

По удовлетворенным обращениям выявлено 7 нарушений закона (в 2016 г. - 10), в целях их устранения внесено 5 (10) представлений об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, которые рассмотрены и удовлетворены.

Так, 11.04.2017 г. и 24.04.2017 г. в прокуратуру области поступили обращения Уполномоченного по правам человека в Вологодской области о нарушении сотрудниками ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Вологодской области требований уголовно-исполнительного законодательства, регламентирующих порядок направления корреспонденции спецконтингента в адрес Уполномоченного по правам человека в Вологодской области.

По результатам проверки в деятельности следственного изолятора выявлены нарушения требований части 4 статьи 15 УИК РФ и статьи 21 Федерального закона № 103-ФЗ68 при направлении корреспонденции содержащихся в учреждении Баженова А.О. и Машьянова А.А.

В связи с изложенным обращения Уполномоченного по правам человека в Вологодской области удовлетворены, в целях устранения указанных нарушений закона 11.05.2017 г. внесено представление начальнику ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Вологодской области об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, которое рассмотрено и удовлетворено с привлечением виновного лица к дисциплинарной ответственности.

В 2017 году прокуратурой Вологодской области в рамках надзора за законностью исполнения уголовных наказаний рассмотрено 7 повторных обращение на ранее принятые решения.

Так, 23.05.2017 года в прокуратуру области поступило обращение Меметова Э.Т. о несогласии с решением прокуратуры области от 04.05.2017 г. о направлении начальнику УФСИН России по Вологодской области для рассмотрения по существу обращения заявителя о несогласии с действиями работников ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Вологодской области при проведении дактилоскопирования спец контингента.

По результатам рассмотрения заместителем прокурора области 31.05.2017 г. обращение оставлено без удовлетворения, поскольку нарушений требований статьи 8 Федерального закона69, а также пункта 3.5 Инструкции70, при рассмотрении обращения не допущено.

14 декабря 2017 года от депутата Законодательного Собрания Вологодской области в интересах осужденного Елизарова А.М. поступило обращение о нарушении его прав в ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Вологодской области.

В результате проверки, проведенной по доводам обращения, объективных обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав осужденного в следственном изоляторе, не установлено, в связи с чем меры прокурорского реагирования не принимались.

В 2017 году прокуратурой Вологодской области продолжены совместные с институтами гражданского общества проверки в пенитенциарных учреждениях области и иные мероприятия, в рамках которых рассматривались вопросы, связанные с регистрацией и рассмотрением обращений спецконтингента. В частности, 13 февраля 2017 г. прокуратурой Вологодской области, совместно с председателем Общественной наблюдательной комиссии Вологодской области Розовым А.В. и заместителем председателя Общественной наблюдательной комиссии Вологодской области Трофимовым И.А. проведен прием граждан по вопросам соблюдения прав осужденных, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы.

В 2017 году старшим помощником и помощником прокурора области, осуществляющим надзор за законностью исполнения уголовных наказаний на личном приеме принято 37 человек. Наиболее частыми вопросами, с которыми граждане обращались на личный прием являлось несогласие с процессуальными решениями органов следствия и дознания, а также с судебными решениями; сообщения о совершении преступлений. В ходе приема в необходимых случаях гражданам предоставлены разъяснения действующего законодательства, поступившие от граждан обращения приняты и переданы на регистрацию в установленном порядке.

В целях улучшения качества обеспечения законности при рассмотрении обращений граждан изучаются все поступающие в прокуратуру обращения, каждое обращение отражается в журнале учета, устанавливаются промежуточные контрольные сроки проверочных мероприятий.

Актуальная информация о надзорной деятельности и разъяснения действующего законодательства размещаются на сайте прокуратуры области и в средства массовой информации.

29 мая 2017 года в прокуратуре области состоялся «круглый стол» с участием Уполномоченного по правам человека в Вологодской области, Уполномоченного при Губернаторе Вологодской области по правам ребенка, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Вологодской области, председателя и членов Общественной наблюдательной комиссии Вологодской области, руководства Управления ФСИН России по Вологодской области на тему «Актуальные вопросы реализации прав осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, и лиц, содержащихся под стражей: проблемы, пути решения. Исполнение законодательства об общественном контроле в части, касающейся взаимодействия учреждений уголовно-исполнительной системы области с членами Общественной наблюдательной комиссии Вологодской области».

15 декабря 2017 года совместно с Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Вологодской области и Главным специалистом аппарата Уполномоченного по правам человека в Вологодской области проведен семинар с сотрудниками ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Вологодской области по вопросам порядка и сроков направления корреспонденции подозреваемых, обвиняемых и осужденных, адресованной в органы прокуратуры, Уполномоченному по правам человека в Вологодской области, Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Вологодской области и Уполномоченному при Губернаторе Вологодской области по правам ребенка.

При рассмотрении практики работы по разрешению обращений граждан в сфере исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых/обвиняемых в совершении преступлений под стражей важно рассмотреть международно-правовой аспект данной проблемы.

Согласно вынесенному Европейским Судом по правам человека (далее Суд, ЕСПЧ) «пилотному постановлению» по жалобам №№ 42525/07 и 60800/0871 (далее - «пилотное» постановление), в Российской Федерации констатировано наличие структурной проблемы бесчеловечных и унижающих достоинство условий содержания в следственных изоляторах и отсутствие эффективных национальных средств правовой защиты от соответствующих нарушений.

Анализ поступающих в ЕСПЧ жалоб позволяет их классифицировать по следующим тематикам:

необеспечение надлежащих условий в следственных изоляторах и исправительных учреждениях УИС (нередко заявители обжалуют условия содержание ни в одном, а сразу в целом ряде учреждений);

медицинское обеспечение;

условия содержания при конвоировании;

перевод (направление) ближе к месту жительства;

(не) предоставление сведений и телефонных переговоров;

существование неформальной иерархии среди осужденных, необходимость обеспечения безопасности, охраны чести и достоинства, защиты от систематического физического и (или) психического насилия;

незаконное применение физической силы и специальных средств;

нарушение статьи 34 Конвенции (в части принуждения заявителя к отказу от ранее поданной жалобы, препятствий в доступе к ЕСПЧ или его представителям в ЕСПЧ);

применение правила 39 Регламента ЕСПЧ (обеспечительные меры). Предварительная оценка жалоб заявителей осуществляется Секретариатом ЕСПЧ. По результатам жалоба может признана как подлежащей рассмотрению, так и явно неприемлемой, причем об этом уведомляется только подавшее ее лицо.

Нормы Конвенции о защите прав человека и свобод и Регламента ЕСПЧ72 не предусматривают обязанности ЕСПЧ по уведомлению властей государства-ответчика о поданных жалобах на нарушения положений Конвенции непосредственно после их подачи и до официальной коммуникации.

Тем не менее после вынесения «пилотного» постановления ЕСПЧ было организовано и продолжается в настоящее время направление российским властям в лице Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека сообщений («коммуникаций») как по жалобам, непосредственно подпадающим под действие «пилотного» постановления, так и по жалобам, где соответствующие предполагаемые нарушения касались необеспечения надлежащих условий содержания в исправительных учреждениях либо были сопряжены с другими нарушениями положений Конвенции о защите прав и свобод человека.

По мнению Европейского суда по правам человека, государство обязано принимать меры к тому, чтобы граждане содержались под стражей в условиях, совместимых с уважением их человеческого достоинства.

В ходе анализа коммуникаций, поступающих уполномоченному РФ при Европейском Суде по правам человека, необходимо отметить рост жалоб, касающихся нарушения статьи 34 Конвенции.

Согласно прецедентной практике ЕСПЧ для эффективной работы системы индивидуальных жалоб, установленной статьей 34 Конвенции, важно чтобы заявители и потенциальные заявители могли свободно контактировать с ЕСПЧ, не подвергаясь при этом какому-либо давлению со стороны властей с требованием отозвать или изменить свои жалобы. Выражение «любая форма давления» включает в себя не только прямое принуждение и случаи запугивания заявителей либо их законных представителей, но и другие недопустимые косвенные действия или контакты, призванные разубедить заявителей или воспрепятствовать осуществлению их права на защиту в соответствии с Конвенцией (Постановления ЕСПЧ №72250/0173 и №31242/0574).

Увеличилось количество поступающих от Уполномоченного уведомлений о применении ЕСПЧ обеспечительных мер, предусмотренных правилом 39 Регламента ЕСПЧ.

В соответствии со сложившейся прецедентной практикой ЕСПЧ несоблюдение государством-ответчиком обеспечительной меры влечет за собой нарушение права на подачу индивидуальной жалобы, предусмотренной статьей 34. В подавляющем большинстве указанных дел обратившиеся реально сталкиваются с опасностью для их здоровья и жизни с последующим наступлением серьезных и необратимых последствий вреда в нарушение основных положений Конвенции.

Решающее значение мер обеспечения подчеркивается тем, что Европейский Суд выносит решение об их применении только в однозначно исключительных ситуациях, проводя тщательный анализ всех соответствующих обстоятельств.

Важнейшая роль, которую обеспечительные меры играют в системе Конвенции, не только служит основанием для их обязательной юридической силы, но еще и обуславливает необходимость придания особой важности вопросу соблюдения государством-участником указаний ЕСПЧ в данном отношении75.

Необходимо отметить также, что в большинстве поступающих постановлений, в которых установлены нарушения Конвенции, касающиеся деятельности УИС, ЕСПЧ, принимая во внимание находящиеся в его распоряжении документы и прецедентную практику, выносит постановления по группам жалоб в случае несогласия с размерами денежной компенсации, предложенной ранее заявителям властями Российской Федерации.

Относительно присуждаемых заявителям сумм компенсации следует иметь в виду, что постановлениями ЕСПЧ, как правило, установлено несколько нарушений положений Конвенции (например, одновременно установлены нарушения, связанные с ненадлежащими условиями содержания под стражей, незаконным заключением под стражу и необоснованно длительным применением данной меры пресечения). При этом сумма компенсации определяется ЕСПЧ исходя из обстоятельств каждого дела, то есть отсутствует практика присуждения фиксированных сумм в связи с конкретными нарушениями.

В связи с актуальностью данных вопросов Генеральной прокуратурой РФ на постоянной основе проводится их изучение практики обращений заявителей, являющихся гражданами России в ЕСПЧ, в том числе постановлений Суда о нарушении положений Конвенции в связи с надлежащими условиями содержания граждан в пенитенциарных учреждениях Российской Федерации.

Результаты проведенного анализа показывают, что в целом происходит снижение количества жалоб, направленных заключенными в ЕСПЧ (Приложение 376).

Вместе с тем возросло число принятых судом решений, констатирующих несоблюдение властями Российской Федерации требований статей 3, 5 и других Конвенции (с 13 в 2015 г., до 17 в 2016 г.), по которым российские власти обязаны за нарушение прав, законных интересов граждан осуществить денежные выплаты (в 2015 году - 100 тысяч евро, в 2016 году - 250 тысяч евро).

Изучение постановлений Суда во всех вынесенных им решениям по обращениям граждан показало, что наиболее часто продолжают выявляться нарушения статьи 3 Конвенции, выражающиеся в необеспечении лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах, нормой санитарной площади в размере 4 кв. метра на человека, индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями; отсутствии возможности использования санитарного узла в условиях достаточной приватности; неоказании квалифицированной медицинской помощи; отсутствии надлежащих санитарных условий в камерных помещениях.

Суд пришел к выводу о том, что в июле 2005 года в СИЗО-1 г. Ярославля обвиняемый Кирушин Ю.М. содержался в камере площадью 7,88 кв. метра вместе с шестью другими лицами, тем самым каждый из них имел чуть более одного квадратного метра жилой площади личного пространства.

Осужденный Дубов В.В. с января 2011 года по октябрь 2013 года отбывал наказание в ИК-11 Нижегородской области, где условия не соответствовали требованиям национального законодательства и европейских стандартов.

В ФКЛПУ СТБ-3 ГУФСИН России по Челябинской области осужденному Лаврову А.Б. не были проведены требующиеся диагностические процедуры и иные достаточные мероприятия в связи с его быстропрогрессирующим тяжелым онкологическим заболеванием.

В ФКУ СИЗО-2 г. Вологды Гусев Е.А.77 также обратился с жалобой в ЕСПЧ на неадекватные условия содержания под стражей.

В ФКУ ИК-12 п. Шексна Вологодской области Шеин В.Ю. на переполненность и плохие санитарные условия.

Во избежание в дальнейшем нарушений Конвенции, отмеченных Европейским Судом в своих постановлениях, прокурорские работники, осуществляющие надзор за исполнением законов администрациями учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, должны их ориентировать на то, чтобы выводы ЕСПЧ по данным жалобам учитывались как при проведении проверок соблюдения прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных в местах содержания под стражей и отбывания наказания, так и при исполнении запросов названного Суда по конкретным жалобам. Кроме того, необходимо рассмотреть и принять государственную программу для устранения условий для совершения нарушений в данной сфере.



Заключение

В ходе написания выпускной квалификационной работы мы рассмотрели основные вопросы, регламентирующие установленный законодательством Российской Федерации порядок работы с обращениями граждан.

Целью нашего исследования являлось комплексное, систематизированное исследование места органов прокуратуры Российской Федерации в правовом механизме работы с обращениями граждан.

Несомненно, что институт обращений граждан на сегодняшний день является важнейшей частью правового статуса человека и гражданина любого правового демократического государства, так как он оказывает влияние на деятельность органов государственной власти всех уровней.

Результаты проведенной аналитической работы рассматриваемой темы подтверждают то, что посредством обращений граждане оказывают огромное влияние на разрешение общественно значимых проблем, с помощью заявлений в органы власти удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы населения.

Имеются различные мнения о том, что из себя представляет институт обращений в Российской Федерации. Одни утверждают, что указанный институт является формой непосредственной демократии. Иные считают, что институт обращений граждан в государственные органы не может быть признан вышеуказанной формой, т.к. его законодательная база не отражает воли народа в целом.

Для правовой регламентации работы по рассмотрению граждан принят Федеральный закон № 59-ФЗ и другие законодательные акты. Регулированию участия в решении этих задач органов прокуратуры посвящены приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45, от 29.12.2011 № 450, от 27.12.2007 № 212 и др. Указанными правовыми актами урегулированы рассмотрение обращений граждан и контроль этой работой.

С одной стороны, прокуратура сама является государственным органом, который отвечает на обращения граждан, с другой - это надзорный орган, который следит за соблюдением законности в работе с обращениями граждан другими структурами.

При проведении анализа нормативной базы и правоприменительной практики в указанной сфере правового регулирования остаются нерешенные вопросы, часть из которых вызывает неоднозначную трактовку.

Так, действующий ФЗ № 59 не раскрывает ряд важных аспектов регулирования административных процедур, которые связаны с рассмотрением заявлений и жалоб. Законом передало решение данного вопроса органам государственной власти, которые должны самостоятельно разработать и закрепить в нормативно-правовых актах конкретный порядок рассмотрения обращений. В частности, в указанном выше законе не содержится указания на конкретный перечень полномочий субъектов РФ в сфере принятия норм, регулирующих порядок рассмотрения обращений. Как результат это ведет к ослаблению работы с обращениями граждан.

Имеются также проблемы, которые связаны с ответственностью должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Указанный закон не содержит конкретного закрытого перечня исключительных случаев, в которых уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения, что в итоге создает предпосылки для необоснованного затягивания сроков при рассмотрении обращений.