Административный статус Росимущества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административный статус Росимущества



План

административный правовой росимущество федеральный

Введение

1. Теоретические аспекты правового статуса Росимущества

1.1 Понятие, структура административно-правового статуса Росимущества

1.2 Законодательство, регулирующее административный статус Росимущества

2. Административные процедуры реализации административно-правового статуса Росимущества

2.1 Административные полномочия Росимущества

2.2 Проблемы и перспективы совершенствования административных процедур, применяемых Росимуществом

2.3 Приватизация федерального имущества, как одна из административных функций Росимущества

Заключение

Список использованных источников



Введение

Актуальность исследования. Среди проблем, возникших в Российской Федерации на данный момент, немаловажную роль играют организационно-правовые вопросы эффективного и рационального управления в постоянно меняющихся социально-экономических условиях собственностью, а так же и государственной собственностью. При этом федеративные начала государственного устройства России придают особую актуальность статусу и системе управления имуществом, которое принадлежит на праве собственности Российской Федерации.

По нашему мнению, назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления, и распоряжения государственным имуществом Российской Федерации, и ее субъектов, усиления государственного контроля за пользованием и распоряжением данным имуществом, выработкой новых концептуальных подходов по повышению эффективности функционирования всей системы управления государственным.

Проблемы эффективного управления и осуществления, действенных контрольно-надзорных мероприятий за принадлежащим ему имуществом негативно влияют на правоприменительную сферу в рассматриваемой области. Определение административно-правового статуса органа исполнительной власти не дающего возможности его вариативного толкования и применения является важнейшим условием реализации полномочий.

Именно полномочия и компетенция, входящие в состав административно-правового статуса органа исполнительной власти, выражают способность применения властных полномочий в рамках правовых норм, определяющих эти полномочия. Кроме того, административно-правовой статус дает возможность детально определить функции органа и его место в системе органов исполнительной власти, а так же показать особенности его взаимодействия с другими органами исполнительной власти.

От того, в какой степени эффективно власть справляется с управлением имуществом государства, полностью зависит расходная и доходная части государственного бюджета, срок службы и число денежных средств для содержания объектов государственной собственности, решение социально значимых и важных проблем. Управление имуществом государства является довольно сложным и разноаспектным процессом. В трудах некоторых современных ученых Российской Федерации встречается мнение, что управление имуществом государства должно носить системный характер. Как и любая другая система, система управления имуществом государства состоит из взаимосвязанных элементов (подсистем), одной из которых является учет государственного имущества.

Учетом государственного имущества является совокупность мер, которые принимают органы государственной власти по сбору, систематизации и обобщению, корректировке и обновлению информационных данных об объектах государственной собственности в целях получения информационной поддержки во время принятия решений насчет распоряжения и управления ей.

В настоящее время в свете реформ последнего десятилетия идет процесс формирования новой системы отношений собственности, изменения функций, форм и методов управления на государственном уровне в экономической сфере. В этой связи значительный интерес для исследования представляют административно-правовые аспекты управления государственной собственностью. Проблемы эффективности управления на государственном уровне собственностью находятся в центре внимания современной практики и науки.

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснование системы участия органов федерального управления в этом процессе. Особую роль в этой системе должно играть Росимущество, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено властными полномочиями, достаточными для выполнения своих основных функций. Возникает требование тщательного рассмотрения теоретических и законодательных основ деятельности органов исполнительной власти по управлению имуществом государства.

Цель магистерской диссертации заключается в исследовании административно-правового статуса Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

1) определить понятие и охарактеризовать структуру административно-правового статуса Росимущества;

2) дать характеристику законодательству, регулирующее административный статус Росимущества;

3) рассмотреть административные полномочия Росимущества;

4) выявить проблемы и перспективы совершенствования административных процедур, применяемых Росимуществом;

5) охарактеризовать приватизацию федерального имущества, как одна из административных функций Росимущества.

Объектом магистерской диссертации являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Предметом исследования будут служить нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: анализ, синтез, системный метод. В ходе исследование так же использовались специальные научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и иные методы.

Эмпирическая база исследования основана на материалах опубликованной судебной практики.

Нормативную основу магистерской диссертации составили Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398., Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 28.09.2017) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945. (далее - Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314) и иные нормативно-правовые акты.

Теоретическую основу магистерской диссертации составили работы таких ученых, как: Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Гвоздева Е.В., Давыдов К.В., Кононов П.И., Крылова Е.Г., Лазарев И.М., Махов В.Х., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Стахов А.И., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А., Хазанов С.Д., Чепрасов К.В., Юсупов В.А., Якимов А.Ю. и др.

Положения, выносимые на защиту:

1. Полномочия Росимущества - это закрепленные нормами права за рассматриваемым органом и его должностными лица в целом права и обязанности, необходимые для осуществления его базовых функций. Дефиниция «полномочие» является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия «орган», в том числе и относительно такого органа государственной власти, как Росимущество.

2. Административная процедура в деятельности Росимущества - это совокупность норм, в т.ч. наднационального правового регулирования, определяющих порядок последовательно совершаемых административных действий Росимущества и его территориальных органов, направленных на реализацию их полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению управленческих функций, а также предоставлению физическим и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в области управления государственным имуществом, в том числе в области земельных отношений, оказание государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. В данном определении акцентируется внимание именно на содержательную составляющую административной процедуры, т.е. какие именно правоотношения данный вид административных процедур опосредует.

3. Необходимо принять закон «Об административных процедурах». Данный законодательный акт определил бы общий административно-правовой и организационный режим работы всех исполнительных органов власти. Для того чтобы этот законодательный акт носил прогрессивный характер, необходимо с учетом позитивного зарубежного опыта правового регулирования административных процедур, а также с учетом национальных особенностей государственного управления сформировать административно-правовые механизмы, которые активизировали бы работу органов исполнительной власти в целом и Росимущества в частности по рассмотрению и приятию решений. Данный принцип работы способствовал бы защите прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

4. Целесообразно принятие Росимуществом стандартов о предоставляемых им государственных услугах, что позволит упорядочить и конкретизировать обязательства Росимущества перед юридическими лицами и гражданами, внедрить объективные процедуры контроля и оценки его деятельности, что, в свою очередь, повысит качество оказываемых услуг, а также обеспечит их доступность для граждан и организаций.



1. Теоретические аспекты правового статуса Росимущества

1.1 Понятие, структура административно-правового статуса Росимущества

Федеральные агентства достаточно прочно вошли в систему органов исполнительной власти, хотя поиск оптимального сочетания функций федеральных агентств с функциями иных органов исполнительной власти еще не завершен. В теории на эту тему рассуждения еще пессимистичнее. Например, А.А. Старовойтов утверждает, что одним из сложнейших практических вопросов является вообще «поиск оптимальной структуры системы органов исполнительной власти» Старовойтов А.А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. № 19. С. 44..

Государственный комитет РСФСР по управлению имуществом (ГКИ РСФСР) получил свое рождение в июле 1990 года.

С 21 января 1991 года, после утверждения постановления Совета Министров РСФСР «Вопросы государственного комитета РСФСР по управлению имуществом государства», которое определяло задачи и функции ГКИ РСФСР, комитет стартует с образования работы по разграничению федеральной собственности, собственности республик, которые входят в состав РСФСР.

Новое положение о Госкомимуществе России было утверждено в феврале 1996 года, а преобразование ГКИ в министерство состоялось в 1997 году. В последствие, Государственный комитет Российской Федерации был преобразован в Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество России).

Ключевым нормативным документом, закрепляющим правовой статус федерального агентства наряду с федеральным министерством и федеральной службой, является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Мингосимущество Российской Федерации было преобразовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Спустя четыре года Указом Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 23.11.2016) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом было преобразовано в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). На новое агентство были возложены функции ликвидированного Российского фонда федерального имущества (РФФИ) по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Формально Росимущество не является правопреемником Минимущества России, но в то же время ему переданы правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом этого упраздненного Министерства, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (далее - Положение о Росимуществе) Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 15.11.2017) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721. данное агентство является федеральным органом исполнительной власти.

Федеральные агентства - могут быть определены как органы исполнительной власти, которые, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 осуществляют управление федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, оказание государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, федеральные агентства могут издавать индивидуальные правовые акты. Здесь также есть ограничения этой деятельности: в пределах своей компетенции; во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

При этом Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 содержит прямой запрет на функции и виды деятельности, которыми федеральные агентства вообще не вправе заниматься: не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных указами Президента РФ; не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ (п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314).

Федеральные агентства в модели, созданной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, имеют свои специфические признаки, отличающие их от министерств, и состоят они в следующем.

Во-первых, федеральные агентства можно разделить на две категории - непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ; либо отнесенные к непосредственной подведомственности федеральных министерств, руководство которыми осуществляют Президент РФ или Правительство РФ (основная часть федеральных агентств).

Во-вторых, согласно п. 4 «а» и 5 «а» Указа от 9 марта 2004 г. Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 агентства могут иметь статусы коллегиальных органов, в отличие от министерств.

В-третьих, министры РФ входят в состав Правительства РФ по должности, а для руководителей федеральных агентств это не предусмотрено.

В-четвертых, назначения и освобождения от должности руководителей и заместителей руководителей федеральных агентств осуществляются Президентом РФ, если деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти отнесена к непосредственному руководству Президента РФ; либо Правительством РФ, по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных агентств (п. 7 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314).

Федеральное агентство:

1) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

3) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В научной литературе отмечается, что административно-правовые функции федерального агентства могут быть разделены на два вида Стахов А.И., Кононов П.И., Гвоздева Е.В. Административное право России: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. С. 110-111:

1) унифицированные административно-правовые функции (административно-предоставительная, административно-защитная).

2) специализированные административно-правовые функции в различных областях, например, связи, туризма и т.д.

При распределении функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами должна быть более уверенная позиция законодателя. В частности, если за федеральными министерствами закрепляются функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за подведомственными им федеральными службами и агентствами, то только они и должны быть. Если за федеральными службами фиксируется функция по контролю и надзору, то только данную функцию федеральные службы и должны выполнять. Федеральные агентства, имея за собой функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительную функцию, должны быть правомочны только их и выполнять. Полагаем, что ситуаций возможного индивидуального предписания федеральному агентству выполнить, например, контрольную и надзорную функцию по указу Президента РФ или по постановлению Правительства РФ быть не должно.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 не раскрыто содержание правоприменительной функции, хотя таковая зафиксирована за федеральными агентствами и, соответственно, находит закрепление в положениях, регулирующих статус федеральных агентств.

Существуют определенные противоречия между Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, закрепляющими положения о конкретных федеральных агентствах. Несоответствие проявляется в формулировке функций отдельных федеральных агентств. То есть не для всех федеральных агентств законодатель определил функции предоставления государственных услуг, управление государственным имуществом и правоприменительную функцию.

Подобные умозаключения содержатся и в рассуждениях Е.Г. Крыловой, утверждающей, что «сегодня система федеральных органов исполнительной власти состоит из различных видов, которые одновременно осуществляют нормотворческие, контрольные и надзорные полномочия, а также оказывают государственные услуги населению» Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. № 6. С. 39..

Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 03.04.2017) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2754. в структуре органов исполнительной власти 25 федеральных агентств, которые можно классифицировать по критерию подведомственности на три вида:

федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (4 федеральных агентства);

федеральные агентства, подведомственные Министерствам РФ, руководство Деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (17 федеральных агентств);

федеральные агентства, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Правительство РФ (4 федеральных агентства).

федеральные агентства также подразделяются на имеющие территориальные органы и не имеющие таковых Чепрасов К.В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 51 - 54..

Соответственно, правовой статус федеральных агентств могут закреплять только два вида нормативных правовых актов: указ Президента РФ и постановление Правительства РФ.

По сути, определения всех существующих на сегодняшний день в условиях российского права федеральных агентств, становится очевидным, что изначально взятый курс на разграничение функций между федеральными министерствами, службами и агентствами в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 не так просто соблюсти в документах, регулирующих правовой статус федеральных министерств и ведомств.

Общие положения о функциях, которые в настоящее время возложены на федеральные агентства, в том числе и Росимущества, можно получить из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Согласно п. 5 данного Указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Так, согласно п. 7 Положения о Росимуществе оно «не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации».

Помимо функций по контролю и надзору за федеральными агентствами, в том числе и Росимуществом, на сегодняшний день не закреплены и такие функции, как прогнозирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса Росимущества совсем не исключает возможности выполнения им данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо. А отсутствие функции планирования, как правильно считает Н.А. Игнатюк, «губительно отражается на эффективности деятельности» Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 129 любого федерального органа исполнительной власти, в том числе и Росимущества.

Анализ основной на сегодняшний день функции Росимущества - функции оказания государственной услуги - в свете оценки успешности административной реформы приводит к неутешительным выводам.

Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управления имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может.

Такое взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг на сегодняшний день:

1) снижает эффективность исполнительной власти, то есть осуществление государственно-властных полномочий;

2) приводит к нерациональному использованию ресурсов, создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат;

3) деформирует каждый из этих видов деятельности, создавая предпосылки для возникновения административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики;

4) не способствует повышению эффективности и качества осуществления и качества осуществления функций оказания государственных услуг.

Не оспаривая в целом необходимость влияния органов исполнительной власти на процесс и качество оказания услуг, имеющих исключительную общественную значимость, на наш взгляд, представляется целесообразным возложить на федеральные агентства функции по организации работы по предоставлению государственных услуг вместо их непосредственного оказания. Это позволит нивелировать вышеобозначенные недостатки, исключив конфликт интересов, неизменно возникающий при соединении федеральными агентствами функций государственного органа исполнительной власти и государственного учреждения. Организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг может осуществляться, например, посредством:

1) управления государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими на основании правовых актов органов государственной власти или договоров о выполнении работ или оказанию услуг для государственных нужд деятельность по оказанию государственных услуг гражданам и организациям;

2) формирования государственного заказа в форме государственных контрактов на оказание услуг гражданам и организациям с учетом требований к объему и качеству услуг;

3) проведения конкурсов, распределения грантов на финансирование целевых программ и проектов в сфере деятельности, связанной с оказанием услуг, имеющих исключительную общественную значимость;

4) управление социально значимыми проектами и программами.

Грамотная организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг также позволит повысить эффективность и качество осуществления этих функций. В целом на сегодняшний день серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия «государственная услуга», чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг и оперативного контроля за качеством их оказания, отсутствие ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Конкретизация полномочий федеральных агентств, позволяющая данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля осуществления именно государственно-властных полномочий, позволит установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля. На наш взгляд, помимо сказанного следует развивать механизм учета интересов потребителей государственных услуг, что наряду с закреплением четких правил (стандартов) их оказания могло бы послужить отправной точкой в решении указанных проблем. Так, в настоящее время Росимуществом не приняты стандарты по оказанию государственных услуг. В п. 1.28 Регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом сказано только лишь о том, что «предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих требования, обеспечивающие необходимый уровень их доступности и качества. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации.».

Представляется, что закрепление стандартов государственных услуг на федеральном уровне позволит упорядочить и конкретизировать обязательства Росимущества и других органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности, что, в свою очередь, повысит качество оказываемых услуг, а также обеспечит их доступность для граждан и организаций.

Иными словами, наличие стандартов государственных услуг, по нашему мнению, сможет гарантировать гражданам и организациям равные права на получение государственных услуг установленного качества в условиях доступности и открытости. В этих целях необходима разработка законопроекта содержащего общие требования к государственными услугам и порядку разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, а также составления соответствующего реестра государственных услуг.

И здесь можно было бы использовать опыт зарубежных стран. Например, во Франции действует Закон от 12 апреля 2000 г. «О правах граждан при взаимоотношениях с административными органами», который регламентирует вопросы взаимодействия административных органов с потребителями их услуг. Кроме того, была разработана Хартия Марианна, которая вступила в действие с 3 января 2005 г. Данный документ представляет собой единую хартию по вопросам приема населения во всех госучреждениях и улучшения качества услуг.

Прием населения, по мнению разработчиков методического пособия по успешному применению Хартии Марианна, является первостепенным, а зачастую единственным моментом контакта госучреждений с населением, а также ведущим вектором восприятия организаций государственного сектора в глазах населения, и, следовательно, может оказать значительное влияние на доверие народа к государственным структурам.

Принимая во внимание успешное развитие федеральных агентств в других странах, в России необходимо выработать единообразный подход к регламентации оказания услуг конкретными федеральными агентствами.

Большинство федеральных агентств осуществляют контрольные и надзорные функции наряду с предоставлением государственных услуг и управлением государственным имуществом. В отношении отдельных федеральных агентств (например, Росрыболовство, Рослесхоз) законодателем в первую очередь приведена их функция по контролю и надзору, а функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом выступают как дополнительные.

В отношении федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, зафиксированы функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере их ведения.

Согласно п. 2 Положения Федеральное агентство по управлению государственным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Полагаем, что при таких обстоятельствах одним из способов решения проблемы будет корректировка законодательства в части определения функций федеральных агентств. В частности, следует не запрещать федеральным агентствам осуществлять контроль и надзор в сферах реализации их полномочий, допуская «подобное отклонение от общего правила» только по предписанию Президента РФ или Правительства РФ. Следует зафиксировать контрольные и надзорные функции как характерные для федеральных агентств наряду с предоставлением государственных услуг, управлением государственным имуществом и правоприменительной функцией. В отношении федеральных агентств, напрямую подведомственных Правительству РФ, следует предусмотреть функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию.

Правовой статус Росимущества закреплен в соответствующем положении, которое отличается достаточно высокой степенью проработанности. Росимущество является органом, осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе права акционера, за исключением случаев, когда указанные полномочия закреплены за иными федеральными органами исполнительной власти (п. п. 1, 5.2, 5.3 Положения). Несмотря на то, что Росимущество - орган специальной компетенции, Правительство РФ в порядке делегирования наделило его универсальной компетенцией в рамках возложенных функций: если конкретные полномочия в отношении тех или иных объектов федеральной собственности прямо не закреплены за другими административными органами, их осуществляет именно Росимущество.

Структура Росимущества установлена Положением о Росимуществе. Так, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росимущество возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности согласно абз. 1 п. 8 Положения о Росимуществе Правительством по представлению Министра экономического развития Российской Федерации. Пункт 17 Приказа Росимущества от 11.08.2010 № 219 (ред. от 26.01.2018) «Об утверждении Регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 43.

Структура и штатное расписание центрального аппарата Росимущества утверждаются руководителем Росимущества и включает в себя руководство Росимущества (руководитель и его заместители), помощников (советников) руководителя Росимущества и структурные подразделения по основным направлениям деятельности Росимущества - управления и Отдел защиты государственной тайны.

Сферы деятельности и компетенции управлений и отделов Росимущества определяются в положениях о них, утверждаемых в установленном порядке. В составе управлений образуются отделы, сфера деятельности и компетенция которых определяются в положениях о них, утверждаемых начальниками управлений.

В целях успешного осуществления своих функций Росимущество управляет восемью территориальными органами, которые находятся во всех субъектах Федерации. Также Росимуществу подведомственны ряд федеральных унитарных государственных предприятий.

В соответствии с п. п. 4 и 5.3 Положения о Росимуществе, последняя осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации, осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 10.07.2017) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233, устанавливает общие правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления его полномочий на определенной территории РФ в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

Так, Приказом Минэкономразвития РФ от 1 ноября 2008 г. № 374 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом» Приказ Минэкономразвития России от 01.11.2008 № 374 (ред. от 31.08.2016) «Об утверждении типового положения о территориальном органе (межрегиональном территориальном органе) Федерального агентства по управлению государственным имуществом» // Российская газета, № 265, 26.12.2008. утверждено Типовое положение о территориальном органе Росимущества. Определены полномочия, права и организация деятельности территориального органа. Предусмотрено, в частности, что территориальный орган осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством РФ.

В Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 27. Ст. 2730 была обозначена проблема регулирования взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ в силу того, что данным Указом высшее должностное лицо субъекта РФ наделялось организационными и координационными полномочиями в этой области. Кроме того, данное постановление закрепило основные направления и формы взаимодействия указанных органов, а также полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по осуществлению взаимодействия между ними.

Однако самым серьезным стимулом к совершенствованию института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти стали типовые и конкретные регламенты федеральных органов исполнительной власти. Например, Типовой регламент взаимодействия определил следующие принципиальные вопросы организации и деятельности территориальных органов: установление окружного, межрегионального (на территории нескольких субъектов РФ), регионального (на территории одного субъекта РФ), межрайонного, городского и районного уровней территориального управления; введение финансирования таких территориальных органов исключительно за счет средств федерального бюджета; установление запрета для наделения полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся государственными органами. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 10.07.2017) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 12. 25.01.2005.

Типовой регламент внутренней организации, детализируя вышеописанные положения, устанавливает общие правила организации деятельности территориальных органов, в том числе порядок их образования, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, взаимоотношения с центральным аппаратом. Результатом этого стало все возрастающее число регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, которые включали в себя разделы, посвященные правилам организации деятельности и взаимодействия с территориальными органами, определили принципы размещения, источники финансирования и порядок образования (реорганизации, упразднения) территориальных органов, процедуры назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении их территориальных структур.

В итоге, в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти должны определяться типовые правила:

1) реализации распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (если они предусмотрены федеральными законами);

2) реализации планов и иных мероприятий, которые предусмотрены актами Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства (в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства), а также федеральных программ;

3) взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

4) осуществления руководителем территориального органа своих полномочий.

Для каждого территориального управления Росимущества последним издается приказ о его создании и утверждение Положение о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в №-й области, в соответствии с которым полномочия собственника по распоряжению федеральным имуществом на территории №-й области осуществляет Территориальное управление Росимущества в №-й области.

Руководитель Росимущества может создавать территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа.

Принятие решений о реорганизации или об упразднении территориальных органов Росимущества производится в порядке, аналогичном порядку принятия решения об образовании новых территориальных органов.

В решении Росимущества о реорганизации или об упразднении территориального органа регламентируются вопросы передачи функций реорганизуемых территориальных органов, правопреемства, гарантий и компенсаций государственным служащим в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Территориальный орган Росимущества осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, Положением о Росимуществе и положением об этом территориальном органе, утверждаемом в установленном порядке.

Руководитель территориального органа, иные должностные лица территориального органа назначаются на должность и освобождаются от должности в установленном порядке в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Территориальное управление Росимущества осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Можно согласиться с Б.В. Россинским и Ю.Н. Стариловым Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 280, что основными элементами института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти являются:

1) наличие нормативно-правовой базы организации, размещения и функционирования территориального органа - соответствующего приказа федерального органа исполнительной власти;

2) наличие цели формирования территориальных органов исполнительной власти - осуществление полномочий федерального органа исполнительной власти;

3) закрепление определенной территории, на которой будут осуществляться полномочия территориального органа;

4) нормативно установленный порядок разработки схемы размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

Основными целями создания территориального органа федерального органа исполнительной власти является осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, а также реализация отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной власти. Территориальный орган - это государственный орган, который находится в подчинении соответствующего федерального органа исполнительной власти. В типовом положении о территориальном органе федерального органа исполнительной власти содержатся: основные задачи территориального органа; принципы деятельности; полномочия; порядок утверждения положения о территориальном органе, его структуре, штатном расписании, численности и фонде оплаты труда; порядок организации деятельности и финансовое обеспечение территориального органа.

Особенностей взаимоотношений органов государственной власти между собой, порядка их взаимодействия касается постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность. Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Этот же документ содержит правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с нормативными правовыми актами, закрепляющими контуры порядка создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также на основании регламентов определенных федеральных органов исполнительной власти в типовых положениях о территориальных органах соответствующих федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке должны быть определены типовые правила, в частности, взаимодействия с полномочными представителями Президента в федеральных округах (именно с указанными должностными лицами, а не иными субъектами). Однако на практике в данном вопросе нет единообразия. Одни федеральные органы исполнительной власти в типовых положениях о территориальных органах и иных актах определяют, что их территориальные органы взаимодействуют с полномочными представителями Президента в федеральных округах (таких большинство), другие с аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах, третьи с главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах, четвертые с полномочными представителями Президента в федеральных округах, их аппаратами, главными федеральными инспекторами аппаратов. Причем, зачастую, это не связано с размещением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Разрешение данной коллизии видится в совершенствовании норм общих правовых актов, заключающемся в расширении перечня субъектов взаимодействия и включении в него помимо полномочных представителей Президента в федеральных округах аппаратов полномочных представителей и их сотрудников, что также предполагает внесение соответствующих поправок и в ведомственные правовые акты Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 27.