Административный статус Росимущества

К сожалению, в большинстве типовых положений о территориальных органах, в том числе и в Типовом положение о территориальном органе (межрегиональном территориальном органе)

Росимущества, содержится лишь общее указание на осуществление взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Так, например в Типовом положение о территориальном органе (межрегиональном территориальном органе) Росимущества только в п. 3 говорится о взаимодействии: «Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.». Такая формулировка имеет мало общего с требуемым актами Правительства установлением правил взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и полномочными представителями Президента в федеральных округах.

Порядок и направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных структур с полномочными представителями Президента в федеральных округах находят свою детализацию в специальном ведомственном нормотворчестве. Правила взаимодействия окружных органов федеральных органов исполнительной власти с подразделениями центрального аппарата, территориальными структурами в субъектах Федерации, с полномочными представителями Президента в федеральных округах и их аппаратами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также между данными органами определяются индивидуальными положениями об этих органах и иными актами. Анализируя такие акты, можно прийти к выводу: неопределенность правового статуса и механизмов подчинения окружных территориальных органов некоторых федеральных органов исполнительной власти, особенности их построения часто серьезно затрудняют их взаимодействие между собой, с полномочными представителями Президента в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также с негосударственными структурами, препятствуют координации их деятельности. Как вариант решения данной проблемы можно предложить практику подготовки (или дополнения) регламентов взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, их территориальных органов с полномочными представителями Президента в федеральных округах, содержащих четкую регламентацию их взаимодействия в процессе работы

1.2 Законодательство, регулирующее административный статус Росимущества

Основным нормативным документом, закрепляющим правовой статус федерального агентства наряду с федеральным министерством и федеральной службой, является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.

Непосредственно правовой статус, полномочия и организация деятельности Росимущества закреплены в Положении о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом.

В соответствии с Положением Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Приказом Минэкономразвития РФ от 13.07.2009 № 270 утвержден Административный регламент Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта РФ или муниципальной собственности в федеральную собственность» Приказ Минэкономразвития РФ от 13.07.2009 № 270 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 42. 19.10.2009.

Данный Административный регламент разработан в целях повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) и территориальными органами Росимущества данной государственной функции, создания комфортных условий для участников отношений, возникающих при управлении имуществом, и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур).

Утвержденным Административным регламентом определена последовательность действий Росимущества по исполнению государственной функции по передаче федерального имущества в собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность, принятию имущества из собственности субъекта РФ или муниципальной собственности в федеральную собственность. Последовательность действий выражается в следующем: распоряжение о передаче имущества на иной уровень собственности; письменное поручение территориальному органу Росимущества о принятии решения о передаче имущества; внесение изменений в реестр федерального имущества; отказ в передаче имущества. Определены требования к порядку исполнения государственной функции, перечень административных процедур, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица и принимаемого им решения.

Кроме того, деятельность Росимущества регламентируется Административным регламентом по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции уполномоченного органа в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», утвержденным Приказом Минэкономразвития РФ от 07 мая 2010 г. № 168 Приказ Минэкономразвития РФ от 07.05.2010 № 168 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции уполномоченного органа в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 77 Федерального закона «Об акционерных обществах» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 31..

Интересы государства как акционера учитываются при определении цены (денежной оценки) имущества. Согласно п. 3 ст. 77 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1. в случае, если владельцем от 2 до 50% включительно голосующих акций общества является государство и определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения эмиссионных ценных бумаг общества, цены выкупа акций общества осуществляется советом директоров (наблюдательным советом) общества, обязательным является уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов. Уполномоченным органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Кроме того, исполнение функций по управлению государственным имуществом в части осуществления от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством РФ, регламентируется Административным регламентом, утвержденным Приказом Минэкономразвития от 22 июня 2009 г. № 229 Приказ Минэкономразвития РФ от 22.06.2009 № 229 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 37..

Деятельность по управлению государственным имуществом, осуществляемая Росимуществом, регламентируется также Административными регламентами: по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по прекращению прав физических и юридических лиц в случае добровольного отказа от прав на земельные участки; по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок и другие.

Таким образом, все основные функции по управлению государственным имуществом Росимуществом регламентируются, кроме Положения о Росимуществе и прочих норм права, административными регламентами, утвержденными Минэкономразвития РФ, которое в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, вправе утверждать подобные регламенты.

2. Административные процедуры реализации административно-правового статуса Росимущества

2.1 Административные полномочия Росимущества

Понятие «компетенция» происходит от латинского competere - добиваться, соответствовать, подходить. Юридические словари определяют компетенцию как совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 301.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации определение дефиниции «компетенция» также не нашла своего разрешения, но общая позиция характеризует компетенцию в виде совокупности полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

В отсутствие единого законодательного закрепления рассматриваемого понятия вопросы определения компетенции широко исследованы в российской юридической науке.

Термин «компетенция» следует считать собирательной, обобщающей категорией и применительно к органам исполнительной власти, включает следующие элементы:

«установленная сфера административной деятельности органа исполнительной власти;

административно-правовые цели и задачи, поставленные государством перед органом исполнительной власти;

административно-правовые функции, возложенные государством еа орган исполнительной власти» Стахов А.И., Кононов П.И., Гвоздева Е.В. Указ. соч. С. 92.

Компетенция органа, как отмечал А.Ю. Якимов, очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: моногр. М., 1999. С. 31-35. Однако функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство.

Существуют различные точки зрения о соотношении полномочий, функций и компетенции. Как показывает анализ правовой литературы, посвященной данному вопросу, все авторы едины лишь в том, что основным элементом компетенции являются права и обязанности субъекта См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 209; Бондаренко А.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101-102. Что касается остальных элементов, то в их число включают круг подведомственных данному органу вопросов Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 26-27, цели Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55, задачи, поставленные перед органом Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: учеб. пособие. Волгоград, 2003. С. 65; возложенные на него функции См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 209; Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15, предметы ведения Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 55, ответственность Советское административное право / под ред. С.С. Студеникина. М., 1962. С. 9.

Следует особо подчеркнуть органичность взаимной связи в содержании управленческой деятельности функций и полномочий (прав и обязанностей), выраженных в компетенции субъектов управления. Будучи опосредованными лишь конкретными полномочиями, функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Полномочия Росимущества призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована и лишается практического смысла Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 51.

Например, И.Л. Бачило, исходя из тезиса о том, что представить функции органа вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию и определяют, что делает орган, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования своей позиции ей приходится предложить два понятия компетенции - в широком и узком (собственном) смысле, причем оба понятия признаются правовыми. В первом случае в компетенцию включается, кроме функций, характеристика места органа в системе управления, его задач, объектов ведения, круга деятельности, правомочий и ответственности. Во-втором случае компетенция состоит непосредственно из прав и обязанностей (правомочий) органа Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 52-54.

Более обоснованной представляется противоположная позиция, которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)» Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 109.

На наш взгляд, компетенция Росимущества является системой его полномочий - прав и обязанностей.

В административном праве понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации» Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как «официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел» Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554. Вместе с тем в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429. Полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность) Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 56-57. «Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями» Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2016. № 10. С. 17.

На основании изложенного можно заключить, что полномочия Росимущества - это закрепленные нормами права за рассматриваемым органом и его должностными лица в целом права и обязанности, необходимые для осуществления его базовых функций. Дефиниция «полномочие» является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия «орган», в том числе и относительно такого органа государственной власти, как Росимущество.

В Положении о Росимуществе к числу основных полномочий данного органа, в частности, отнесены:

1) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти;

2) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении имущества, составляющего государственную казну РФ, а также полномочий собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

3) осуществление в установленном порядке учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;

4) приобретение в установленном порядке имущества в федеральную собственность, осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность;

5) осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом;

6) выступление от имени РФ при государственной регистрации права собственности РФ на недвижимое имущество, составляющее государственную казну РФ и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами.

2.2 Проблемы и перспективы совершенствования административных процедур, применяемых Росимуществом

Деятельность органов исполнительной власти требует четких правовых рамок. В последние годы большое значение в упорядочении деятельности органов публичного управления приобретает институт административных процедур, вокруг которого вот уже несколько десятилетий ведется оживленная научная дискуссия. При этом единый концептуальный подход так и остается невыработанным, что предопределяет наличие разнообразных научных суждений - как общетеоретического характера, так и применительно к административной деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти.

Как известно, правовые процедуры существуют во многих сферах жизни общества. Если конкретизировать понятие правовой процедуры в управленческой сфере, то в этом случае речь идет об административной процедуре. Широкое обсуждение в теории вопроса о необходимости принятия закона об административных процедурах до сих пор не привело к принятию законодателем данного документа. К тому же в юридической литературе наблюдаются вариативные предложения относительно понятия «административная процедура», его соотношения с терминами «административное производство», «административный процесс». При этом единый концептуальный подход так и остается невыработанным, что, соответственно, не способствует дальнейшему развитию законодательства об административных процедурах Каримов Д.А. Об административных процедурах консульских учреждений // Административное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 63 - 65; Агафонов С.И., Воробьева Т.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты как средство обеспечения законности и правопорядка в сфере внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 47 - 56..

И.М. Лазарев считает, что административные процедуры - это «урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями в целях осуществления прав и законных интересов этих лиц и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения» Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7.. Другие ученые предлагают административную процедуру понимать как совокупность действий управленческого характера, которые совершаются органами государственной власти и местного самоуправления и направлены на принятие «властного решения, или издание, изменение и отмену индивидуальных актов, касающихся индивидуально-конкретного дела, возникающего из административного правового отношения и не содержащего спора о праве» Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 579.. Однако такая позиция довольно спорная. С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391. было четко урегулировано множество процедур в рамках административной юстиции и юрисдикции, т.е. деятельности по разрешению спора о праве. Поэтому выводить данную категорию правоотношений из круга тех, которые обеспечены административными процедурами, на сегодняшний день не совсем актуально.

Г.В. Матвиенко полагает, что административные процедуры (как любые юридические) следует рассматривать в статике и динамике. Очевидно, что в статике процедура есть совокупность норм. В динамике процедура представляет собой действие или совокупность действий (а иногда и событий), объединяемых единой задачей Матвиенко Г.В. Правовые основы таможенного процесса. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 10.

Ученые констатируют, что административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты); административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 678.

В то же время наиболее распространенной позицией в отношении административной процедуры является позиционирование ее в рамках административного процесса (в широком его понимании) в качестве нормативно урегулированного порядка последовательного осуществления уполномоченными субъектами права действий по реализации их компетенции Агамагомедова С.А. Административная процедура и таможенная процедура: проблема соотношения понятий // Административное и муниципальное право. 2017. № 6. С. 29.

Представляется возможным рассматривать административные процедуры в узком и широком смысле. В узком понимании административные процедуры возникают только в рамках управленческого процесса, в широком смысле они могут опосредовать правоотношения, содержащие спор о праве.

Основные признаки административных процедур заключаются в следующем. Во-первых, административная процедура связана с осуществлением управленческой деятельности компетентными органами государственной власти. Во-вторых, административная процедура предусмотрена нормами права. При этом содержание конкретной административной процедуры может быть заключено в нескольких нормах права, и необязательно эти нормы права должны быть в одном нормативном правовом акте. В-третьих, для реализации административной процедуры ее участники должны обладать определенными правами и обязанностями, т.е. определенным правовым статусом. В-четвертых, реализация административной процедуры сопровождается принятием нормативных или индивидуальных правовых актов.

Изучая природу административных процедур, ученые выдвигают различные основания их классификации. Так, например, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина в зависимости от видов решаемых задач в рамках компетенции субъектов права выделяют следующие виды административных процедур: организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений); принятие решений (правовых актов, устных решений и др.); использование информации (документооборот, информационное обслуживание); решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.); делегирование полномочий; совершение юридических действий (лицензирование и т.п.); разрешение разногласий и споров и др. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4 - 17. Сомнение вызывает выделение процедур, связанных с совершением юридических действий. На наш взгляд, совершение юридических действий имеет место быть и при реализации всех остальных видов административных процедур.

Административная процедура - это урегулированный нормами права алгоритм действий, приводящий к конкретному правовому результату. Главной целью административной процедуры, является достижение конкретного правового результата.

Таким образом, можно заключить, что административная процедура - это установленный нормами права, опосредующий определенное правоотношение алгоритм управленческих действий, совершаемых органами государственной власти, направленный на достижение конкретного управленческого результата.

Административная процедура может быть связана с управленческой деятельностью в различных сферах жизни общества. Одной из сфер управления является управление государственным имуществом. Управление в данной сфере осуществляется Росимуществом. Следовательно, можно говорить о существовании административных процедур в деятельности Росимущества и его территориальных органов. Административную процедуру в деятельности Росимущества можно определить как совокупность норм, в т.ч. наднационального правового регулирования, определяющих порядок последовательно совершаемых административных действий Росимущества и его территориальных органов, направленных на реализацию их полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению управленческих функций, а также предоставлению физическим и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в области управления федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, оказание государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. В данном определении акцентируется внимание именно на содержательную составляющую административной процедуры, т.е. какие именно правоотношения данный вид административных процедур опосредует.

В числе главных инструментов процедурного направления следует признать административные регламенты органов исполнительной власти. Значение и количество этих правовых актов управления неуклонно растет. Они позволяют внедрить в управленческую деятельность органов исполнительной власти предельно четкие и прозрачные административные процедуры.

Значение административных регламентов было обозначено еще в Концепции административной реформы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. и как отдельная антикоррупционная мера определено ранее в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 14. Ст. 1985., и Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.

А.И. Стахов отмечает, что «приходится констатировать, что административные процедуры противодействия коррупции недостаточно регламентированы. Во-первых, имеет место существенное расхождение их содержания в разных федеральных органах исполнительной власти, не связанное со спецификой их организации и деятельности. Во-вторых, не устанавливаются процессуальные статусы должностных лиц, участвующих в данных административных процедурах. В-третьих, не регламентируется этап рассмотрения представителем нанимателя или уполномоченным им должностным лицом полученных уведомлений, не устанавливаются сроки рассмотрения, виды принимаемых решений и т.д.» Стахов А.И. О некоторых проблемах регламентации административных процедур противодействия коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. С. 216.

Как указывают некоторые авторы, административные регламенты - это процедурные акты «нового поколения», содержащиеся в них административные процедуры регулируются на принципиально ином уровне Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. С. 15. Каждая административная процедура в них делится на отдельные административные действия. К системе административных процедур устанавливаются строгие и конкретные требования, детализируются исполнители, с доведением до уровня конкретных должностных лиц. Как указывает А.В. Яцкин, «…ни один федеральный закон или постановление Правительства не дают возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур», «детализация описания отдельных действий в регламенте (до уровня ответственного) для российской правовой практики носит…беспрецедентный характер, позволяя довести описание до уровня «ответственных» Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2016. № 10. С. 23.. Именно последнее обстоятельство, как считает автор, и является доказательством того, что административные регламенты являются новой и самостоятельной формой правового акта управления.

Не является исключением и административная регламентация деятельности Росимущества. Внедрение в ее деятельность административных регламентов способствует повышению ее эффективности, улучшению качества, а также созданию оптимального режима взаимоотношений Росимущества с юридическими лицами и гражданами.

Административные регламенты в системе Росимущества представляют собой определенную систему, включающую регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, административные регламенты взаимодействия, административные регламенты, касающиеся организации служебных отношений. Каждый из этих административных регламентов выполняет свою роль в механизме реализации возложенных на Росимущество задач, однако различные административные регламенты не всегда взаимосвязаны. Поэтому необходимо произвести пересмотр действующих в системе Росимущества административных регламентов, а также привести их положения в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Во многих государствах приняты и активно реализуются специальные законодательные акты об административных процедурах. Такие законы приняты в республиках Казахстан, Кыргыстан и Таджикистан. Данные акты имеют различные названия, но предмет их регулирования является единым, предписания законодательных актов об административных процедурах направлены на определение режима взаимоотношений между исполнительными органами власти, гражданами и юридическими лицами. Так, в США законодательно закреплены административные процедуры в правоохранительной деятельности. Этот положительный опыт следует применять и в Российской Федерации, необходимо принять закон «Об административных процедурах». Данный законодательный акт определил бы общий административно-правовой и организационный режим работы всех исполнительных органов власти. Для того чтобы этот законодательный акт носил прогрессивный характер, необходимо с учетом позитивного зарубежного опыта правового регулирования административных процедур, а также с учетом национальных особенностей государственного управления сформировать административно-правовые механизмы, которые активизировали бы работу органов исполнительной власти в целом и Росимущества в частности по рассмотрению и приятию решений. Данный принцип работы способствовал бы защите прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

В сфере управления публичным имуществом должно обеспечиваться достаточное единство, в первую очередь путем закрепления общих положений о процедурах осуществления права государственной собственности, с одной стороны. С другой стороны, законодателю необходимо формировать исчерпывающий перечень производств, охватывающих реализацию правомочий собственника в отношении каждого специфического вида государственного имущества или специфического способа осуществления права собственности.

Претендовать на статус административного производства имеет право не любая административная процедура, а только такая, которая имеет процессуальную структуру, предусматривает особый процессуальный статус участников, обеспечена доказательствами и видами процессуальных решений Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С.61. Особенно важна процедурная форма в виде сформированного административного производства в тех случаях, когда необходимо обеспечить доступ (притом равный) частных субъектов к приобретению и использованию публичной собственности, поскольку здесь механизм административно-процессуального регулирования призван выравнивать юридические возможности публичных должностных лиц и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности. Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. трудов / Отв. ред. Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. С. 39-40

Анализ законодательства позволяет прийти к выводу о крайне низком уровне регламентации отдельных специальных процедур управления государственным имуществом (порядок передачи имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление и т. д.) и достаточно детальном закреплении других процедур, приобретающих признаки регулятивных административных производств (приватизационное производство, производство по предоставлению земельных участков, водных объектов, жилых помещений на условиях социального найма и др.). Поэтому формирование законченной структуры административных производств, отражающих специализацию правоприменительной деятельности в сфере управления публичной собственностью, необходимо воспринимать как одну из задач правотворческого процесса, но не как атрибут действующего законодательства.

Важное значение имеет дифференциация процедур и производств в зависимости от уровня государственной собственности. Управление федеральным и региональным имуществом осуществляют различные группы субъектов - федеральные и региональные административные органы (за исключением тех случаев, когда федеральная собственность передается в управление органам государственной власти субъектов РФ), действующие от лица различных публичных образований, для которых возникают соответствующие имущественные последствия. Таким образом, управление федеральным и региональным имуществом - автономные разновидности правоприменительной деятельности, хотя осуществляются они в рамках единого административно-правового режима. С учетом этого субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать процедуры и производства в сфере управления региональным имуществом (подп. «ж» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005., однако, в части, не противоречащей заложенным в федеральном законодательстве общим требованиям к распоряжению и использованию публичного имущества. При этом, нельзя не отметить серьезной централизации и унификации в последние годы порядка управления всей публичной собственностью (федеральной, региональной и муниципальной), что, в первую очередь, проявляется в закреплении единых правил конкурсного распоряжения имуществом.

Наиболее ценной с точки зрения законодательного регулирования и правоприменительной практики является дифференциация порядка управления государственной собственностью исходя из объекта (вида публичного имущества), на основе чего выделяются следующие процедуры и производства:

1) управления находящимися в государственной собственности акциями;

2) управления государственными унитарными предприятиями (в том числе их имуществом);

3) управления государственными учреждениями (в том числе их имуществом);

4) управления другими организациями с участием государства;

5) управления государственным жилищным фондом (предоставления жилых помещений);

6) управления земельными участками (их предоставления);

7) управления участками лесного фонда и участками лесов, не входящих в лесной фонд (их предоставления);

8) управления водными объектами (их предоставления);

9) управления объектами животного мира (их предоставления);

10) управления недвижимым имуществом (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями);

11) управления объектами интеллектуальной собственности;

12) управления изъятыми вещами, явившимися орудиями совершения или предметами административного правонарушения;

13) управления иными специфическими объектами государственной собственности.

Другой критерий классификации административных процедур и производств, который может иметь самостоятельное либо дополнительное значение (наряду с объектным критерием), - способ осуществления права государственной собственности, характеризующий сущность и гражданско-правовые последствия тех или иных распорядительных действий. Пользуясь этим критерием, следует назвать:

1) производство по приватизации государственного имущества;

2) процедуры передачи имущества в порядке разграничения государственной собственности, а также безвозмездной передачи публичного имущества в связи с перераспределением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

3) процедуры передачи государственного имущества в аренду, доверительное управление, безвозмездное пользование;

4) процедуры передачи государственного имущества на условиях концессионных соглашений;

5) процедуры закрепления имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление, а также изъятия такого имущества;

6) другие разновидности процедур, корреспондирующие специфическим способам реализации правомочий собственника.

Порядок управления публичной собственностью дифференцируются также в зависимости от функционального назначения государственного имущества (например, управление имуществом религиозного назначения, железнодорожного транспорта, имуществом атомного энергопромышленного комплекса, высвобожденным движимым имуществом). Кроме того, сфера использования объектов публичной собственности является главным критерием для разграничения компетенции между различными административными органами, особенности деятельности которых также неизбежно приводит к определенной специализации применяемых административных процедур и производств.

В последние годы необходимо отметить позитивную тенденцию внедрения конкурентных административных процедур предоставления и продажи публичного имущества в пользу частных лиц Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М.: Статут, 2010. С. 80. В связи с этим меняется и содержание административно-процессуальной деятельности в данной сфере: если раньше она заключалась, в первую очередь, в подготовке и издании правоприменительных распорядительных актов о предоставлении отдельных объектов государственной собственности конкретным физическим и юридическим лицам, то в настоящее время управление собственностью, прежде всего, состоит в организации и проведении различных конкурсов и аукционов. Сначала такие конкурентные процедуры были заложены в приватизационном законодательстве, затем - в земельном и ином природоресурсном, а в 2008 году установлен общий антимонопольный запрет (за некоторыми исключениями) на заключение вне торгов договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества (см. ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции)) Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434..

Однако, запрет на внеконкурсное распоряжение публичным имуществом не способен заменить позитивных административных процедур, которые бы регламентировали проведение различных конкурсов и аукционов. В связи с этим, ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции предусматривает, что порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении объектов публичной собственности и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом. Во исполнение приведенной нормы соответствующие правила утверждены Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. № 67 Приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67 (ред. от 03.05.2017) «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» // Российская газета, № 37, 24.02.2010..

Вместе с тем, регулирование рассматриваемых отношений ведомственным актом антимонопольного органа представляется не вполне корректным, даже с точки зрения отраслевого критерия. По всей видимости, это была вынужденная мера, продиктованная желанием переломить порочную, нередко коррупционную практику внеконкурсного распоряжения государственным имуществом, поддерживаемую другими органами публичной администрации. Представляется, что по мере совершенствования законодательства об управлении государственной собственностью, именно в нем должна быть закреплена развитая самодостаточная система соответствующих процедур.

Далее представляется актуальным рассмотреть основные составляющие системы автоматизации в Росимуществе и проанализировать одну из информационных систем.

В настоящее время основной информационной системой, используемой Росимуществом, является федеральная государственная информационно-аналитической система «Единая система управления государственным имуществом» (ФГИАС ЕСУГИ), которая была создана в целях обеспечения процессов управления федеральным имуществом с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Совершенствование информационной системы проводится на основе Приказа от 4 августа 2016 г. № 275 «Об утверждении плана информатизации Федерального агентства по управлению государственным имуществом на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» Приказ Росимущества от 04.08.2016 № 275 «Об утверждении плана информатизации Федерального агентства по управлению государственным имуществом на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» // СПС «КонсультантПлюс» (далее - Приказ Росимущества № 275).

ФГИАС ЕСУГИ является комплексной и включает в себя ряд подсистем, построенных на различных технологических решениях:

-автоматизированная система учета федерального имущества (АСУФИ) предназначена для обеспечения ведения учета федерального имущества в центральном аппарате и территориальных органах;

-информационная система отраслевых структурных подразделений (ИС ОСП) предназначена для формирования единого информационного пространства отраслевых структурных подразделений Росимущества, а также для обеспечения возможности аналитической обработки информации;

- автоматизированная система учета и анализа данных периодической отчетности территориальных органов Росимущества (АСУиАО) предназначена для формирования и ведения базы данных отчетной информации, а также показателей эффективности исполнения территориальными органами полномочий собственника федерального имущества;

-информационная система «Управление федеральным земельным фондом» (ИС Земля) предназначена для учета земельных участков, сведений о правообладателях земельных участков, администрирования доходов, полученных от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах);

-автоматизированная система приватизации федерального имущества (АС Приватизация) предназначена для автоматизации формирования прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества;

-информационная система «Управление имуществом казны» (ИС Казна) предназначена для автоматизированной поддержки регламентов управления имуществом, составляющим государственную казну Российской Федерации;

-межведомственный портал по управлению государственной собственностью (МВ Портал) предназначен для обеспечения доступа к информационным ресурсам ФГИАС ЕСУГИ и осуществления электронного взаимодействия между Росимуществом, федеральными органами исполнительной власти, акционерными обществами, федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями, представителями интересов Российской Федерации в органах управления и контроля акционерных обществ по вопросам управления государственной собственностью, входящим в компетенцию Росимущества;

-автоматизированная система учета распоряжением принудительно изъятым и бесхозяйным имуществом (АС ПИБИ) предназначена для автоматизации процессов учета распоряжения принудительно изъятым и бесхозяйным имуществом (ПИБИ);

-информационная система «Управление арендной деятельностью территориального управления» (ИС Аренда) создана в целях автоматизации арендной деятельности Росимущества;

-автоматизированная система «Делопроизводство и документооборот» (АС ДОУ);

-автоматизированная система бухгалтерского учета и налогового учета для бюджетных организаций (АСБУБО) предназначена для автоматизации бухгалтерского учета Росимущества, финансируемого из средств федерального бюджета по смете доходов и расходов, включая расчет заработной платы, автоматизации кадрового учета, а также формирования сводных отчетов;