Принципы современного российского федерализма

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы современного российского федерализма

План

1. Принципы формирования федеративных отношений в России

2. Принципы функционирования федеративного устройства России

3. Принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как базовый принцип российского федерализма

1. Принципы формирования федеративных отношений в России

Принципы формирования федеративных отношений показывают основные начала формирования федеративной формы государственно-территориального устройства Российской Федерации. Становление федерализма в нашем государстве имеет некоторые свойства, во многом определяющие специфику федеративных отношений в России. Именно принципы формирования федерализма выступают фундаментом федеративного устройства Российской Федерации, от которого зависят стабильность и долговечность российского государства, прочность связей государствоподобных образований с федеральным центром, а также особенности функционирования федеративных отношений.

Как уже отмечалось в первой главе к принципам формирования федеративных отношений в России можно отнести принципы равноправия и самоопределения народов, добровольного объединения федеративного государства на конституционной основе, организации федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков и признания государственного суверенитета РФ. Каждый из упомянутых принципов характеризуется определенной сущностью и содержанием. Его доктринальное обоснование сопряжено с содержанием нормативного регулирования отдельных общественных отношений, составляющих квинтэссенцию соответствующего принципа. Рассмотрим принципы формирования федерализма РФ.

1. Принцип равноправия и самоопределения народов является одним из основных императивных принципов современного международного права. Исторические корни его становления уходят во времена буржуазных революций восемнадцатого века, провозгласивших суверенитет народа (наций) в качестве источника государственной власти См.: Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право. Словарь-справочник / Под общей ред. В.Н. Трофимова. М., 1998. С. 290.. В международно-правовой доктрине принцип равноправия и самоопределения народов окончательно утвердился во второй половине двадцатого столетия и впервые был зафиксирован в п. 2 ст. 1 Устава Организации Объединенных Наций («Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов») См.: Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 1998. С. 37.. Дальнейшее общепризнанное толкование принципа закреплено в п. 2 Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, п. 1 ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах См.: Международное гуманитарное право в документах. М., 1996. С. 29. и п. 1 ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах Там же. С. 40., в соответствии с которыми все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН, способами осуществления народом права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 10..

В государственно-правовой науке некоторые авторы среди принципов федерализма выделяют принцип равноправия и самоопределения наций См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1. С. 192; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство. М., 1972. С. 260.. В связи с этим возникает вопрос о соотношении таких категорий, как нация и народ. Анализируя этнологическую литературу, можно выделить несколько значений термина «нация» (от лат. natio - племя, народ). Во-первых, это тип этноса, одна из форм человеческих общностей, которая складывается и воспроизводится на основе общности территории, экономических связей, языка, некоторых особенностей культуры, психического и этнического (национального) самосознания. Во-вторых, это совокупность граждан одного государства, согражданство, то есть территориально-политическая общность. В таком понимании народом являются все граждане одного государства независимо от этнической принадлежности. В-третьих, в политико-этатистском смысле понятие нация совпадает с понятием государства (национальный доход, национальный совет). В этих словосочетаниях слово «национальный» употребляется как синоним термина «государственный» См.: Тавадов Г.Т. Этнология: Словарь-справочник. М., 1998. С. 325-328.. Термин «народ» также является многозначным. В широком смысле слова (географический аспект) это большая группа людей, связанных, главным образом, местом своего пребывания. В социально-философском и историческом смысле народ есть субъект истории, движущая сила общественного развития, совокупность классов, наций, социальных групп данного общества, которые имеют одну историческую судьбу. Как метаэтническая общность - это все исторически сложившиеся типы этнических общностей - племена, народности, нации. В этнополитическом смысле народ представляет собой этносы различных стран, сближающиеся в социальном, экономическом и культурном отношениях (например, многонациональный народ России) См.: Там же. С. 223-224.. Международно-правовая наука предлагает рассматривать народ как исторически сложившуюся на определенной территории устойчивую общность людей, отличающеюся от остальных единым языком, относительно стабильными особенностями культуры и психики, а также общим самосознанием своего единства и фиксированным самоназванием См.: Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 174.. Таким образом, можно сделать вывод, что категории «нация» и «народ» могут употребляться как синонимы, как обладающие различным смысловым содержанием и как сопоставимые категории, когда народ рассматривается как совокупность наций.

Принцип равноправия и самоопределения народов в РФ носит характер конституционного. Его содержание составляют два элемента: 1) равноправие и 2) самоопределение народов в России. Преамбула Конституции РФ устанавливает, что «Мы, многонациональный народ Российской Федерации ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов ... принимаем Конституцию Российской Федерации» Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 3.. В соответствии с п. 3 ст. 5 Основного закона России ее федеративное устройство основано на равноправии и самоопределении народов в РФ. Сопоставляя данные положения Конституции РФ, можно увидеть различия при определении термина народ. В первом случае народ - граждане РФ, вне зависимости от национальной принадлежности (многонациональный народ России), - исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, самоопределился и создал суверенное и независимое государство с федеративной формой государственно-территориального устройства. Во втором случае РФ как государство основывается на принципе равноправия и самоопределения народов в РФ, то есть народов, которые проживают на территории России. Здесь речь идет о нациях, образующих многонациональный народ РФ. Россия - многонациональное государство, на территории которого проживает почти 150 народов См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 91.. Поэтому возникает проблема установления соотношения народа федеративного российского государства в целом и народа (нации) той или иной территории, входящей в состав РФ. Народ федерации - понятие более общее по отношению к народам (нациям), проживающим на территории российского государства. Поэтому «...право одной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства» Петров В. Россия. Кризис Федерации: Прошлое, настоящее, будущее. М., 1999. С. 163.. В то же время каждая нация многонациональной России может самоопределиться в любой форме, но только лишь в качестве составной части РФ. В этом случае самоопределение будет реализовано путем образования субъекта государства (республика, край, область), автономии в различных ее видах (административная автономия, культурно-национальная автономия), путем присоединения (вхождения) территории самоопределяющейся нации к территории другого государствоподобного образования и иных формах. По мнению В. Петрова, в многонациональной стране необходимо учитывать интересы и права всего народа, а не только каждой нации См.: Там же. С. 163.. Данная идея находит свое подтверждение в международно-правовых актах, которые указывают на недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения народов для подрыва единства государства, его территориальной целостности и национального единства См.: Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970 г.); Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.); Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) и других актах. . В то же время «знаковым» является Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № 3-П «О проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР, Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан», в котором устанавливается, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. В РФ гарантируется право народов на самоопределение, которое может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах. Однако, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 1; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М, 2000. Т. 1. - Государственная власть. Местное самоуправление. С. 220-222. . Комментируя данное Постановление Конституционного Суда РФ профессор Б.А. Страшун, отметил, что реализация международно признанного принципа права народов на самоопределение не должна наносить неоправданного ущерба как жителям соответствующей республики, так и остальным субъектам РФ. Ведь не все жители республики могут желать выхода из Федерации, и даже если этого желает большинство, законные интересы меньшинства должны быть гарантированы См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М, 2000. Т. 1. - Государственная власть. Местное самоуправление. С. 227. .

Другим составным элементом рассматриваемого конституционного принципа является равноправие народов в РФ. Его суть сводится к тому, что все народы (нации) в России обладают одинаковым объемом прав во всех сферах жизнедеятельности. Равноправие или правовое равенство означает предоставление народам равных прав и закрепление за ними равных обязанностей в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом и так далее развитии. Это касается и права на самоопределение. В этом смысле равноправие есть «равные возможности народов при равных условиях на выбор адекватной формы самоопределения и равные гарантии реализации их статуса и развития» Умнова И.А. Указ. соч. С. 156. , но только лишь в пределах РФ.

Таким образом, признанный современным международным правом принцип равноправия и самоопределения народов закреплен Конституцией РФ в качестве основы (принципа) федеративной формы государственно-территориального устройства России. В науке государственного права Германии принцип равноправия и самоопределения народов признается как один из основных императивных принципов международного публичного права. Он не рассматривается в качестве принципа федерализма, так как германский народ преимущественно является однонациональным.

2. Принцип добровольного объединения РФ на конституционной основе. Российская Федерация представляет собой результат добровольного объединения свободно самоопределившихся народов (наций) в государство с федеративным устройством. Принцип добровольного объединения непосредственно вытекает из подтвержденного преамбулой Конституции РФ принципа самоопределения народов, согласно которому многонациональный народ России создал федеративное государство, то есть единое государство, состоящее из субъектов федерации. Это есть добровольное объединение государствоподобных образований; объединение, совершенное по собственному желанию, без принуждения. Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года на всероссийском референдуме, путем выявления воли граждан, проживающих на территории субъектов РФ, является ярким проявлением ее одобрения субъектами. Таким образом, граждане РФ добровольно объединились в федеративное государство, а объединение осуществили на конституционной основе. В науке конституционного права России по вопросу о природе Российской Федерации высказываются различные точки зрения. По мнению одних, современная Россия является договорной федерацией См.: Ивайловский Д.А. Государственно-территориальное устройство Российской Федерации (особенности российского федерализма). Развитие федеративных отношений на примере Республики Бурятия. Улан-Удэ, 1999. С. 55. , так как единственным учредительным документом признается Федеративный договор. По мнению других, РФ - конституционное федеративное государство, для которого Конституция является учредившим его документом См.: Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и перспективы нашей федерации // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. С. 14; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М., 1999. С. 72; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8 и другие.. Встречаются также точки зрения, согласно которым Россия является либо конституционно-договорной См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 22-24; Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 35; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. № 11. С. 33; Панина Е.В. Особенности современных федеративных государств // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть первая. Томск, 1999. С.136; Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.,1994. С. 104 и другие. , либо договорно-конституционной федерацией См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 14.. То есть, РФ понимается как государство, учрежденное и Конституцией, и Федеративным договором. При этом конституционно-договорный и договорно-конституционный характер определяется приоритетом либо Конституции, либо Федеративного договора.

Российскую Федерацию необходимо рассматривать как федеративное государство, имеющее конституционную природу. Об этом свидетельствует: во-первых, факт существования РФ как суверенного федеративного государства на момент подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 898. . Россия впервые была провозглашена федерацией 25 (12) января 1918 года Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов («Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» (гл. 1 п. 2)) См.: История Советской Конституции: Сб. документов 1917 - 1957 г.г. М., 1957. С. 44-46. . В дальнейшем основополагающие положения о федеративном государственно-территориальном устройстве РСФСР были закреплены Конституцией РСФСР 1918 года («Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» (гл. 1 п. 2)) См.: Советские конституции: Справочник. М., 1963. С. 128-153., Конституцией РСФСР 1925 года («Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик» (гл. 1 п. 2)) См.: Конституции и конституционные акты РСФСР (1918 - 1937): Сборник документов. М., 1940. С. 162-171., Конституцией РСФСР 1937 года («Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян» (ст. 1)) См.: Там же. С. 268-279. и Конституцией РСФСР 1978 года См.: Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1979., которые носили для государства учредительный характер. Федеративный договор от 31 марта 1992 года Под Федеративным договором понимаются три договора: 1) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; 3) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 898. не учреждал РФ в качестве федеративного государства. Во-вторых, Федеративный договор не признан составной частью Конституции РФ, а в соответствии с ее заключительными и переходными положениями, в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ. Таким образом, признается приоритет норм Конституции РФ перед нормами Федеративного договора, зависимость договорного нормотворчества от законотворчества. Вспомогательный характер договорного регулирования по отношению к конституционному и законодательному регулированию подтвержден также Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. . Договоры могут быть правовым инструментом регулирования общественных отношений, но их может и не быть См.: Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1. С. 91.. В-третьих, Федеративный договор имел назначение разграничить предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В-четвертых, российский многонациональный народ самоопределился в федеративное государство путем принятия всенародным голосованием Конституции РФ, которая устанавливает основы конституционного строя государства, правовой статус человека и гражданина, федеративный характер РФ, систему высших органов государственной власти, судебную власть и местное самоуправление. При этом возможность самостоятельного решения данных вопросов, по мнению профессора О.Е. Кутафина, свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти, что подтверждает конституционно-правовой характер РФ См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 256..

ФРГ также учреждена на конституционной основе. Согласно преамбулы Основного закона государства германский народ в силу своей учредительной власти дал себе Конституцию, которая закрепила федерализм в качестве одной из основ конституционного строя Германии.

3. Принцип организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков. В отечественной науке конституционного права используются несколько подходов к основаниям построения государств с федеративной формой государственно-территориального устройства: 1) построенным на территориальной основе; 2) на национально-территориальной основе; 3) на смешанной территориальной и национально-территориальной основе; 4) на комплексно-территориальной основе См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000. С. 301-301; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2000. С. 178-179 и другие.. РФ - многонациональное государство. Почти все субъекты федерации полиэтничны по своему составу См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 91.. Поэтому данный вопрос для России имеет важное значение. В научной литературе составные части российского государства классифицируются на две группы в зависимости от основы образования. Первая группа - это субъекты РФ, образованные по национально-территориальному признаку, в которую включены республики и автономные единицы (автономная область и автономные округа). Вторая группа - это края, области, города федерального значения, в основу образования которых положен территориальный признак См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 53; Умнова И.А. Указ соч. С. 90.. Таким образом, необходимо констатировать, что РФ есть федерация, построенная на основе территориального и национально-территориального принципа. Однако использование данного принципа при построении российского государства в научных кругах оценивается неоднозначно. Так, профессор В.Е. Чиркин отмечает, что ни территориальный, ни национально-территориальный подходы нельзя абсолютизировать. Национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву наций (народов) на самоопределение, то есть коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы организации своей жизни. Однако с течением времени он может породить сепаратистские тенденции. Территориальный подход может способствовать укреплению государства путем определенной централизации, стимулировать процессы интеграции, создания единства гражданской общности. В то же время он тяготеет к излишней централизации, склонен игнорировать коллективные права компактно проживающих национальных общностей См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие. М., 1997. С. 37-39.. По мнению профессора И.А. Умновой, национальный фактор во многом является в России «квазинациональным», так как только в четырех республиках титульная нация составляет большинство населения, а проведение национального фактора противоречит конституционным принципам равноправия субъектов федерации, равноправия граждан РФ, народовластия См.: Умнова И.А. Современная конституционно-правовая модель Российского федерализма: проблемы ее совершенствования и возможные тенденции эволюции // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 144. . «Этнический принцип построения федеративного государства, - как утверждают А.Н Аринин и Г.В. Марченко, неизбежно рождает этнический национализм, который в сущности своей противоречит истинному федерализму» Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 47.. В то же время Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян считают, что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние - плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 5.. Но несмотря на приведенные точки зрения, современные наименования субъектов РФ, фактическое деление территории государства и состав проживающего на соответствующих территориях населения указывают на территориальную и национально-территориальную основы построения российского государства, хотя Конституция РФ не содержит норм, закрепляющих национальную основу образования субъектов, а численный состав титульной нации в процентном отношении к проживающему на территории субъекта населения не является определяющим. В то же время предлагаемые учеными варианты «губернизации» или «республиканизации» См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 32-33; Умнова И.А. Указ. соч. С. 94-96. не дадут желаемого результата. В первом случае республики не пойдут на преобразование своего статуса. Вновь возникнет проблема противостояния. Во втором случае переименование не решит проблемы. «Старые» республики по-прежнему будут считаться национальными и РФ останется федеративным государством, образованным на основе территориального и национально-территориального принципа. Поэтому для того, чтобы перейти на территориальный принцип структурирования российского государства, Россию необходимо преобразовать в такую федеративную систему, в которой границы прежних субъектов РФ были пересмотрены, а границы новых составных частей не совпадали с границами этнических образований. Но и в этом случае практически невозможно достичь компромисса. Поэтому целесообразнее было бы в настоящее время сохранить существующий подход к построению РФ. Ведь он учитывает не только территориальный и национальный, но и иные факторы (историческая преемственность, политическая расстановка сил и так далее).

В отличие от российского федерализма германский федерализм построен только на основе территориального признака. Мононациональный состав германского народа предопределил формирование федеративного устройства Германии без учета национальных факторов, хотя исторически сложившееся расселение отдельных «племенных» групп германцев рассматривается как одно из обстоятельств деления территории ФРГ.

4. Принцип признания государственного суверенитета РФ. Суверенитет (от англ. sovereignty и франц. souverainete) означает «верховная власть». Он имеет несколько разновидностей, одной из которых выступает государственный суверенитет. Государственный суверенитет является неотъемлемым свойством государства. В науке конституционного права России под государственным суверенитетом понимаются верховенство и независимость, то есть такие суверенные свойства государственной власти, которые выражают ее политико-правовую сущность и проявляются в соответствующих формах во внутренне- и внешнеполитической деятельности государства См.: Шевцов В.С. Государственный суверенитет. М., 1979. С. 5.; это свойство государственной власти быть верховной во внутригосударственных делах и независимой во внешних сношениях См.: Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации. Красноярск, 1986. С. 18.; это свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 4.. Государственный суверенитет реализуется через правомочия государства и прежде всего через его суверенные права, которые складываются в сферах государственного строительства, обороны, финансово-экономических отношений, стратегии развития государства и внешних сношений. Но в то же время суверенитет государства не может быть сведен только к суверенным правам государства, хотя именно в этих правах он находит свое действительное воплощение См.: Шевцов В.С. Указ. соч. С. 8.. В теории конституционализма до сих пор имеют место споры по вопросу о принадлежности государственного суверенитета и его делимости между федерацией и ее субъектами. Большинство отечественных исследователей склоняются к тому, что государственный суверенитет един, неделим. Разделить можно только полномочия между центром и регионами. При этом в России государственный суверенитет принадлежит лишь Федерации См.: Аринин А.Н., Марченко Г.В. Указ. соч. С. 22-25; Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. № 7. С. 92; .Лебедев А.Н. Указ. соч. 9-10; Невинский В.В. Указ. соч. С. 18-19; Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 3-28; Умнова И.А. Указ. соч. С. 101; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 10-11 и другие. .

Конституция РФ определяет государственный суверенитет как единый, неделимый, принадлежащий РФ и распространяющийся на всю территорию государства (ч. 1 ст. 4). Таким образом, предполагается верховенство и единство власти РФ. Россия состоит из субъектов федерации, которые являются частями суверенного российского государства. Они не обладают качеством суверенитета, суверенным является РФ. Конституция РФ не определяет входящие в состав российского государства республики в качестве суверенных государств. Хотя в правовых актах некоторых субъектов российского государства по-прежнему находят место идеи суверенитета государствоподобных образований. При этом необходимо отметить, что положения о государственном суверенитете республик как субъектов РФ неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № 3-П «О проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР, Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан», положение о государственном суверенитете Республики Татарстан было признано неконституционным См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 1; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М, 2000. Т. 1. - Государственная власть. Местное самоуправление. С. 220-222. ; в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728. указывается, что суверенитет РФ как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя. Суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит РФ в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5; Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года № 92-О «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» См.: Российская газета. 2000. 25 июля; Новые законы и нормативные акты: Приложение к «Российской газете». 2000. № 30. С. 20-36.. Таким образом, в правовой действительности складывается однозначный подход к пониманию государственного суверенитета, свидетельствующий об отказе от признания государственного суверенитета субъектов РФ. федеративный отношение территориальный российский

Проявлением государственного суверенитета РФ является признание государственно-правового приоритета РФ над ее составными частями (субъектами федерации). Российское государство представляет собой сложную систему, которая должна основываться на двух важных принципах. Во-первых, как в любой системе в РФ должна существовать тесная взаимосвязь между составными частями, и чем она теснее, тем целостнее система, целостнее само государство. Во-вторых, никакая составная часть системы не может превалировать над целостной системой, то есть субъект федерации не может обладать приоритетом над федерацией в целом. Иначе система будет подвержена разрушению. Поэтому важно строить федеративные отношения на основе признания государственно-правового приоритета РФ над ее субъектами.

Приоритет РФ над ее субъектами имеет несколько проявлений. Прежде всего основополагающим является провозглашение верховенства федерального права над правом субъектов федерации. Это выражается в признании верховенства Конституции РФ и верховенства федерального законодательства. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Основной закон России имеет высшую юридическую силу над всеми другими правовыми актами, принимаемые на территории РФ, которые не должны ей противоречить, а в соответствии с ч. 5 ст. 76 федеральное законодательство обладает приоритетом над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятым по вопросам исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и ее государствоподобных образований. В то же время соблюдение верховенства Конституции РФ и федерального законодательства обеспечивается с помощью принудительного механизма охраны федерального права. Например, Президент РФ является гарантом российской Конституции (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ); Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии конституций, уставов, законов, а также иных нормативных актов субъектов положениям Основного закона России (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Важным фактором в обеспечении верховенства федерального права над правом субъектов представляется организация системы применения мер принуждения в отношении органов государственной власти государствоподобных образований и их должностных лиц, нарушающих федеральное законодательство. В РФ такая процедура урегулирована Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»», предусматривающим ответственность органов государственной власти субъектов РФ, в том числе должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ за принятие (издание) нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству См.: Российская газета. 2000. 1 августа.. При этом контроль за исполнением федерального законодательства, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ организуется посредством института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, который был учрежден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «Об утверждении Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» См.: Российская газета. 2000. 16 мая.. Помимо этого приоритет РФ над ее субъектами проявляется также в том, что система органов государственной власти государствоподобных образований российского государства устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» применительно к данному положению Конституции РФ отметил, что субъекты РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч.1 ст. 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409; Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М, 2000. Т. 1. - Государственная власть. Местное самоуправление. С. 286-287.. Особо приоритет РФ над ее субъектами выражается при разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами. Конституция РФ устанавливает предметы исключительного ведения РФ, а также предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается особый порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в соответствии с которым законы и иные нормативные правовые акты государствоподобных образований российского государства приводятся в соответствие с принятым по предметам совместного ведения федеральным законом См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; Российская газета. 1999. 30 июня.. Следовательно, приоритет РФ над ее субъектами имеет несколько проявлений. В то же время он ограничивается предметами исключительного ведения государствоподобных образований, в рамках которых они самостоятельны.

В теории германского федерализма принцип признания государственного суверенитета ФРГ отдельно не выделяется, хотя вопрос о государственности Федерации и федеральных земель в государственно-правовой науке периодически встает. Элементы приоритета совокупного государства над его составными частями составляют содержание принципа соответствия конституционного порядка в землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ, принципа соподчинения Федерации и федеральных земель и принципа федеральной верности.

2. Принципы функционирования федеративного устройства России

Принципы функционирования федеративного устройства РФ - это основополагающие положения, которые отражают особенности развития федерализма в российском государстве. Они также, как и принципы формирования федеративных отношений России, определяют механизм федерализма в условиях обновляемой государственности Российской Федерации. Однако в них проявляется функциональный аспект федеративной формы государственно-территориального устройства. Принципы функционирования федеративного устройства показывают степень централизации или децентрализации государственной власти в федеративном государстве, эффективность государственного управления в условиях конкуренции или сотрудничества между федерацией и ее субъектами, характер взаимоотношений федерального центра и регионов в решении общегосударственных и региональных проблем, способность разрешения конфликтных ситуаций внутри государства без применения насилия. Они имеют непосредственную связь с принципами построения федерализма, но отражают прежде всего функциональную сторону федеративной формы государственно-территориального устройства государства.

Принципами функционирования федеративного устройства России являются равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти РФ, единство правового и экономического пространства и разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

1. Принцип равноправия субъектов РФ возведен в ранг конституционного принципа. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Это означает, что все составные части обладают равными правами и обязанностями. Именно в таком значении употребляется понятие равноправия в международных документах в отношении коллективных субъектов международного публичного права. Так, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 года устанавливает, что все государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера См.: Международное право в документах: Учебное пособие. М, 1982. С. 4-12.. Следовательно, государства пользуются в соответствии с международным правом равными правами и равными возможностями для осуществления этих прав. Они имеют также равные обязанности См.: Бараташвили Д.И. Принцип суверенного равенства государств в международном праве. М., 1978. С. 11. . Применительно к правовому статусу личности равноправие рассматривается отечественными исследователями как равенство в правах и обязанностях граждан См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 33; Российское гуманитарное право: Учебное пособие для вузов. М., 1998. С. 43, как признание прав, свобод и обязанностей за каждым членом общества в равной мере См.: Невинский В.В. Юридическая конструкция правового положения человека и гражданина в Российской Федерации // Личность и государство на рубеже веков: Сб. ст. / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2000. С. 36., как отрицание привилегий, всеобщий и единый для всех масштаб См.: Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. М., 1997. С. 86.. Таким образом, равноправие в отношении всех субъектов права (как коллективных, так и индивидуальных) означает равенство их юридических прав и обязанностей. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ в состав российского государства входят республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, которые являются равноправными субъектами. Поэтому указанные государствоподобные образования обладают равными правами и обязанностями, независимо от экономического, культурного, исторического, социального и иного развития; недопустимо установление каких-либо привилегий в отношении некоторых из них; ни один из субъектов РФ не может иметь больший или меньший объем прав и обязанностей по сравнению с другими, в том числе закрепленных Основным законом России. В то же время ч. 4 ст. 5 Конституции РФ специально подчеркивает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты российского государства между собой равноправны Специальное указание в Конституции РФ на равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти является бессмысленным. Если субъекты федерации равноправны в целом (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ), то они равноправны и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. .

Принцип равноправия субъектов РФ получил толкование в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1996 года № 16-П «О проверке конституционности пункта 1 статьи 1 Закона РФ от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации». В нем указывается, что конституционный принцип равноправия субъектов РФ «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 29. Ст. 3543; Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 4; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М, 2000. Т. 1. - Государственная власть. Местное самоуправление. С. 410. . Однако, далее Конституционный Суд РФ отмечает, что «федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ» См.: Там же. С. 411.. Таким образом, исключения из единых правил в отношении отдельных государствоподобных образований российского государства не отвечают конституционному принципу равноправия субъектов РФ.

В то же время сравнительный анализ норм Конституции РФ показывает, что конституционный принцип равноправия субъектов российского государства опровергается ч. 2 ст. 5, которая устанавливает право республик именоваться государствами и иметь свой учредительный акт в форме конституций, лишая при этом такого права других государствоподобных образований. Они закрепляют основы своей организации уставами. То есть в одной и той же статье Основного закона России содержатся исключающие друг друга нормы. Поэтому, по мнению И.А. Умновой, принцип равноправия субъектов федерации, закрепленный в Конституции РФ в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты РФ находятся в неравных условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 144.. И это не единственное противоречие. Юридически конституционный принцип равноправия нарушается существованием в РФ шести видов государствоподобных образований - республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ (ст. 5 и 65 Конституции РФ), а также их расположением в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в бессистемном порядке, если учитывать, что они равноправны; закреплением в императивной форме различных способов принятия учредительного акта республик (без определения способа) и иных субъектов РФ (только законодательным (представительным) органом) (ч. 2 ст. 66 Конституции РФ); фактом существования в РФ сложносоставных субъектов и закреплением возможности принятия федерального закона, определяющего правовой статус автономной области и автономного округа (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ); возможностью регулирования отношений между автономным округом, входящим в состав края и области, федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ); предоставлением только республикам права устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). В то же время юридическое равноправие субъектов РФ может быть обосновано следующими доводами. Существующие противоречия между ч. 1 ст. 5 Основного закона России (гл. 1 «Основы конституционного строя») и ст. 65, 66 и 68 (гл. 3 «Федеративное устройство»), разрешаются ч. 2 ст. 16 Конституции РФ, которая устанавливает верховенство основ конституционного строя по отношению к другим ее положениям. В отношении противоречий между ч. 1 и ч. 2 ст. 5 необходимо исходить из того, что республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ являются равноправными субъектами РФ, не зависимо от их организационно-правовой формы. Все указанные государствоподобные образования есть субъекты федерации. Рассмотрение республик в качестве государств является условным. И дело не в терминологии, а в природе федеративного государства. Как республики (государства), так и другие субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом и поэтому государствами в прямом смысле этого слова признаваться не могут. На это также указывает Конституционный Суд РФ. Так, в Определении от 27 июня 2000 года № 92-0 «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» отмечается, что использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Признание же за республиками суверенитета, при том, что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством См.: Российская газета. 2000. 25 июля; Новые законы и нормативные акты: Приложение к «Российской газете». 2000. № 30. С. 23. . Поэтому официальные наименования государствоподобных образований российского государства «являются лишь историческим названием правовой формы, которую современные субъекты РФ имели до принятия действующей Конституции РФ» Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 69.. Различия в их наименованиях в силу принципа равноправия не должны порождать никаких правовых последствий ни для республик (государств), ни для краев, областей и других субъектов РФ. Применительно к учредительным документам государствоподобных образований необходимо отметить, что по сути как конституция республики, так и устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа - это основной закон соответствующего субъекта. Подтверждением являются названия учредительных актов многих составных частей России. Например, Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) См.: Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия): Принята 4 апреля 1992 года // Якутские ведомости. 1992. 26 апреля., Конституция (Основной Закон) Республики Тыва См.: Конституция (Основной Закон) Республики Тыва: Принята 21 октября 1993 года // Тувинская правда. 1993. 3 ноября., Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия См.: Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия: Принято 5 апреля 1994 года // Известия Калмыкии. 1994. 7 апреля., Устав (Основной Закон) Алтайского края См.: Устав (Основной Закон) Алтайского края: Принят 5 июня 1995 года // Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 10.. Следовательно, и конституции, и уставы должны рассматриваться как однопорядковые правовые акты, выступающие в качестве учредительных актов государствоподобных образований.