Принципы современного российского федерализма

Вышеизложенное позволяет констатировать, что вопрос о равноправии субъектов российского государства до сих пор является дискуссионным. С одной стороны, Конституция РФ провозглашает субъекты РФ равноправными, а с другой стороны, некоторым из них предоставляет дополнительные права и привилегии. Однако комплексный анализ положений федеральной Конституции, практики ее применения Конституционным судом РФ показывают, что с формально-юридической точки зрения Россия является симметричной федерацией и поэтому ее (субъекты) обладают равным правовым статусом.

Тождественным принципу равноправия субъектов Российской Федерации является принцип равноправия федеральных земель из системы принципов германского федерализма. Государствоподобные образования германского федеративного государства также признаются в государственно-правовой теории и практике равноправными субъектами.

2. Принцип единства системы государственной власти РФ. В соответствии с Конституцией РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). При этом государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды РФ (ч. 1 ст. 11). Однако, согласно Основного закона России российское государство является государством с федеративной формой государственно-территориального устройства (ч. 1 ст. 1), поэтому государственная власть в нем осуществляется не только на федеральном уровне, но и на региональном уровне посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов государственной власти (ч. 2 ст. 11). Следовательно, в Конституции РФ закрепляется фундаментальный принцип организации государственной власти: принцип разделения власти по горизонтали и вертикали. В то же время в соответствии с ч. 3 ст. 5 федеральной Конституции федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти. Это конституционный принцип федерализма в РФ.

По мнению В.Е. Чиркина, государственная власть есть власть, реализуемая в обществе в целом органами государства от имени политической власти народа См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2000. С. 136.. Однако необходимо отметить, что государственная власть осуществляется не только органами государственной власти, а также народом непосредственно через институт непосредственной демократии (принятие закона путем референдума, досрочный отзыв депутата и так далее). Поэтому единство государственной власти не есть только единство органов государственной власти; принцип единства системы государственной власти шире принципа единства органов государственной власти. Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 115.. По справедливому замечанию В.Е. Чиркина, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы доминирующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 436.. Но в то же время единство государственной власти прежде всего выражается в единстве системы органов государственной власти.

Требование о единстве системы органов государственной власти означает установление таких отношений между органами государственной власти, которые бы позволили функционировать системе как целостному образованию. Согласно Конституции РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется только в отношении системы органов исполнительной власти. В отношении органов законодательной и судебной властей принцип единства не находит прямого закрепления. В то же время законодательная власть в РФ осуществляется как на федеральном уровне - Федеральным Собранием РФ, так и на уровне субъектов РФ - парламентами субъектов РФ. Конституция РФ не содержит прямого указания на единство Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов власти составных частей российского государства. Однако принцип единства органов законодательной власти вытекает из ее содержания. Так, устанавливается единство правового пространства, верховенство федерального права над правом субъектов федерации, характер взаимоотношений законодательных органов различного уровня и так далее. При этом важным видится установление Конституцией РФ и иным законодательством правил законодательной деятельности Федерации и ее субъектов, обеспечивающих единство органов законодательной власти в РФ. Во-первых, осуществляется разграничение предметов ведения на три группы: 1) по которым принимается только федеральное законодательство, 2) по которым принимается как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ и 3) остаточная сфера законодательствования субъектов РФ (ст. 71 - 73 Конституции РФ). В итоге складывается правовое пространство, в котором региональные законодательные органы занимают определенное для них место. Во-вторых, соотношение юридической силы законов Федерации и законов ее субъектов устанавливается в зависимости от предметов ведения (ст. 76 Конституции РФ). В-третьих, закрепляется процедура участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе с целью согласования проекта федерального закона по предметам совместного ведения центра и регионов (ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.). В-четвертых, устанавливается обязанность органов законодательной власти государствоподобных образований привести в соответствие с принятым по предметам совместного ведения федеральным законом свое законодательство (ст. 12 указанного закона). В-пятых, Конституция РФ наделяет законодательные (представительные) органы субъектов РФ правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). В-шестых, Совет Федерации (верхняя палата российского парламента) наполовину формируется из представителей от законодательных органов субъектов РФ (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, ст. 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.). Таким образом, федеральный орган законодательной власти и органы законодательной власти субъектов РФ не являются обособленными друг от друга формированиями и образуют относительно единую систему законодательных органов. Здесь трудно согласиться с мнением И.А. Умновой, которая утверждает, что законодательные органы федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти и поэтому речь нужно вести о единстве законодательной власти См.: И.А. Умнова. Указ. соч. С. 127..

Система органов исполнительной власти в РФ, исходя из федеративного характера российского государства, имеет двухуровневый порядок. Ее образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако указанная система в соответствии с Основным законом России обладает рядом особенностей. Во-первых, исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется образуемыми ими органами исполнительной власти. Во-вторых, система органов государственной власти государствоподобных образований устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.. В-третьих, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти государствоподобных образований образую единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, принцип единства органов государственной власти в сфере осуществления исполнительной власти действует в сфере исключительного ведения РФ и в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. В-четвертых, как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению между собой передавать друг другу осуществление части своих полномочий. В-пятых, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать в субъектах РФ свои территориальные органы. В то же время формирование системы органов исполнительной власти в РФ должно основываться на целостности и взаимосвязи федеральных и региональных органов, четком разграничении компетенции между ними, их самостоятельности при осуществлении своих полномочий, соблюдении определенной иерархичности органов исполнительной власти. При этом в единой системе исполнительной власти должен действовать принцип внутреннего разделения полномочий в государственном управлении, который не допускает непосредственного вмешательства вышестоящего органа власти в компетенцию нижестоящего, но позволяет вышестоящему устанавливать правила, обязательные для нижестоящих органов исполнительной власти См.: Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 130; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 338.. Единство федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ проявляется прежде всего в определенной иерархичности, соподчиненности, устанавливаемой нормативными правовыми актами России. Например, в соответствии с отмененным Указом Президента РФ от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» глава администрации как высшее должностное лицо и руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, входящего в единую систему исполнительной власти РФ, подчинялся Президенту РФ и Правительству РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. 1.1, 3.1, 3.2) См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.. Следовательно, данный акт главы российского государства устанавливал четкую подчиненность в системе органов исполнительной власти РФ. В дальнейшем отмеченная субординация не стала носить такой явно выраженный характер. Так, согласно Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обязано исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (п. 8 ст. 18). Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 1 ст. 29) См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.. Однако, несмотря на соответствующие положения законодательства, субординация должна иметь определенные пределы: 1) действует в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; 2) должно учитываться мнение органов исполнительной власти государствоподобных образований при решении вопросов; 3) не должна исключаться самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В то же время трудно согласиться с мнением о том, что в современных условиях взаимодействие в системе исполнительной власти имеет преимущественно координационно-рекомендательный характер и направленно на обеспечение информационно-справочными материалами, установление деловых контактов См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 337.. Федеральные органы исполнительной власти действительно в большей мере должны координировать деятельность региональных органов исполнительной власти, но они также могут давать обязательные для исполнения предписания в определенных законодательством рамках. Особенно это проявляется при осуществлении государственного контроля и надзора.

Судебная власть в РФ, являясь одной из ветвей государственной власти, в соответствии с п. 1 ст. 11 Конституции РФ осуществляется судами РФ. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ). В настоящее время это Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», согласно которому в РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ. При этом к федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.. Таким образом, судебная система РФ не является однородной. С одной стороны, существуют федеральные суды и суды субъектов РФ. Особенности правового положения судей последних определяются законодательством государствоподобных образований (например, Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270., Закон Алтайского края от 2 сентября 1999 года № 39-ЗС «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Алтайском крае» См.: Сборник законодательства Алтайского края. 1999. № 41 (61). и другие). С другой стороны, суды общей юрисдикции и арбитражные суды строго централизованы (процедура назначения судей, институт обжалования (опротестования) судебных постановлений, единый статус судей и так далее), а конституционные и уставные суды элементами централизации не обладают (Конституционный Суд РФ не наделен правом пересмотра постановлений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, вопрос о создании данных судов решается субъектами РФ самостоятельно, их правовой статус определяется региональным законодательством). Однако в целом судебная власть является единой. Ее единство обеспечивается путем: установления судебной системы РФ Конституцией РФ и федеральным конституционным законом; соблюдения как федеральными, так и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, а также конституций (уставов) и других законов субъектов РФ; признания обязательности исполнения на всей территории РФ судебных постановлений, вступивших в законную силу; законодательного закрепления единства статуса судей; финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1; Федеральный закон от 10 февраля 1999 года № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 7. Ст. 877..

По мнению Конституционного Суда РФ (Постановление от 18 января 1996 года № 22-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»), конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409; Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.. Это проявляется в обеспечении самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти; в единстве принципов формирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в уравновешивании полномочий одного органа адекватными полномочиями другого органа. Однако, соответствие федеральной и региональных схем организации государственной власти не должно быть полным. Принцип единства государственной власти, согласно принципа федерализма, должен учитывать особенности регионов федеративного государства, своеобразие условий их жизнедеятельности. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в РФ функционируют, с одной стороны, относительно единая система органов государственной власти, с другой, относительно единая система государственной власти в целом.

Германскому федерализму принцип единства системы государственной власти неизвестен. Ни в теории федерализма, ни практике функционирования федеративного устройства вопрос о единстве системы государственной власти остро не ставится.

3. Принцип единства правового и экономического пространства закрепляется Конституцией РФ в качестве основы конституционного строя. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Основного закона России Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Данное положение детализируется ч. 1 ст. 15, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, и ст. 76, устанавливающей соотношение юридической силы федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Единство экономического пространства определяется ч. 1 ст. 8 Основного закона России: в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. На территории российского государства не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ).

В РФ субъекты обладают собственными территориальными границами, правовыми системами, системами налогов и сборов и так далее. Многообразие субъектов России сказывается на их уровне экономического развития, благосостоянии населения, степени защищенности прав и свобод человека и гражданина. Но несмотря на это, РФ есть одно целое суверенное государство. При этом правовым выражением государственного суверенитета федерации является провозглашение верховенства Основного закона России и федерального законодательства на всей ее территории. Однако федеративный характер российского государства обусловливает наличие двух уровней правового пространства: 1) правового пространства федерации в целом и 2) правового пространства ее субъектов, которое образуется в результате правотворческой деятельности федеральных органов и органов субъектов РФ. В то же время правотворческая деятельность последних имеет ряд ограничений, обеспечивающих единство совокупного правового пространства: 1) правовые акты, принимаемые на территории РФ, в том числе акты государствоподобных образований, не должны противоречить Конституции РФ; 2) по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральное законодательство и подзаконные правовые акты имеют приоритет перед законодательством и подзаконными правовыми актами субъектов РФ; 3) имеется ряд сфер (областей), в которых субъектам РФ правотворческая деятельность запрещена. В этих случаях правовые акты федеральных органов государственной власти действуют на всей территории России без их детализации; 4) региональное правотворчество имеет территориальные пределы действия, очерченные соответствующей территорией государствоподобного образования. Таким образом, правовое пространство РФ учитывает особенности государствоподобных образований, предоставляя им самостоятельно решать отдельные вопросы с учетом разнообразных локальных факторов. Оно является единым правовым пространством, несмотря на наличие двух взаимодополняющих уровня: уровень РФ и уровень субъектов РФ.

Единство экономического пространства гарантирует на всей территории РФ создание равных возможностей экономической деятельности субъектам гражданского оборота. Это обеспечивается предоставлением права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), установлением запрета на экономическую деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ) См. также: Закон РФ от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 16. Ст. 499., недопущением установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ).

Российская Федерация, придав данным положениям конституционный характер, стремиться к созданию единого внутреннего рынка, который бы обеспечивал развитие экономических связей между регионами, способствовал повышению уровня их благосостояния, создавал условия для добросовестной конкуренции между регионами с целью создания благоприятной обстановки, гарантирующей свободное развитие и достойную жизнедеятельность индивиду. Поэтому неслучайно установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического развития РФ; правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки находятся в исключительном ведении РФ (п. «е» и «ж» ст. 71 Конституции РФ); на территории России введена единая денежная единица РФ и наложен запрет на эмиссию других денег. Важную роль в обеспечении единства экономического пространства играет также единство правового пространства. Без него не может быть единого экономического пространства, так как именно правовой беспредел внутри государства чаще всего не позволяет успешно функционировать рыночной экономике. В связи с этим одним из первых нормативно-правовых актов в условиях обновляющихся экономических отношений в России стал Указ Президента РСФСР от 12 декабря 1991 года № 269 «О едином экономическом пространстве в РСФСР», которым в целях свободного перемещения товаров, работ и услуг, соблюдения прав граждан и юридических лиц по свободной реализации или приобретению товаров, работ, услуг на всей территории РСФСР признавались недействительными и подлежали немедленной отмене в установленном порядке нормативные акты органов власти и управления, решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке государства См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1830. Поэтому формирование и функционирование рыночной экономики, как залог успешного развития РФ, всецело зависит от принципа единства правового и экономического пространства.

Принцип единства правового и экономического пространства положен в основу функционирования федеративного устройства России. Германской юридической доктриной он не выделяется как самостоятельный принцип федерализма.

4. Важнейшим принципом федерализма РФ является принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Он является сущностным. От решения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами зависит реализация прав и свобод человека и гражданина, безопасность индивида, целостность федеративного государства и степень самостоятельности входящих в состав федерации государствоподобных образований. Осознавая значимость указанного принципа, рассмотрим его более подробно в рамках самостоятельного параграфа настоящей главы. При этом необходимо отметить, что в систему принципов германского федерализма входит принцип разграничения компетенции между Федерацией и федеральными землями, который является аналогом принципа разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.

Таким образом, анализируя проведенное в рамках первого и второго параграфов настоящей главы исследование можно отметить, что как принципы формирования федеративных отношений в России, так и принципы функционирования (действия) федеративного устройства РФ являются исходными, руководящими началами, которые определяют формирование и развитие федеративных отношений в РФ. Они прямо или опосредовано находят закрепление в Конституции РФ и детализируются федеральным законодательством. Практика Конституционного Суда РФ показывает, что правильное понимание принципов федерализма позволяет выявить факты конституционности / неконституционности федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, разрешить споры о компетенции между органами власти различного уровня, а также защитить права и свободы человека и гражданина независимо от места его проживания в России.

3. Принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как базовый принцип российского федерализма

Федеративная форма государственно-территориального устройства подразумевает обязательную децентрализацию государственной власти. В основе ее разделения между центральным и региональным уровнями положен принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Он является базовым принципом и лежит в основе всей системы принципов российского федерализма. Существование федеративного государства зависит от реализации принципа разграничения предметов ведения между совокупным государством и его составными частями. Устранение данного принципа из системы принципов федерализма делает бесполезными иные принципы. В то же время отсутствие какого-либо другого принципа не ставит под угрозу функционирование федеративного государства, а влияет лишь на федеративные отношения (например, направление их развития). Поэтому можно предположить, что принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ является сердцевиной российского федерализма и все иные принципы в своем существовании зависят от него. Однако содержание базового принципа во многом определяется остальными принципами, входящими в систему принципов российского федерализма. Они образуют фундамент для функционирования принципа разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ и каждый из них создает в отдельности необходимые условия для его реализации.

Конституция РФ одним из принципов российского федерализма определяет принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 5). При этом необходимо заметить, что разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ не есть разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Согласно Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под предметом ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ либо исключительно к компетенции РФ, либо и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ, либо к компетенции субъектов РФ. Компетенция органа государственной власти есть совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ. В то же время полномочие органа государственной власти рассматривается как совокупность его прав и обязанностей в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.. Специалисты конституционного права России также разводят данные понятия. Общепризнанно, что при исследовании отношений, складывающихся между федерацией и ее субъектами, необходимо говорить о разграничении предметов ведения между ними. Взаимоотношения между органами государственной власти различного уровня определяются разграничением компетенции, то есть разграничением прав и обязанностей (полномочий) между федеральными и региональными органами государственной власти в определенных сферах деятельности (по определенным предметам ведения) См.: Дымов Д.Е., Ковачев Д.А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995. С. 7; Умнова И.А. Указ. соч. С. 160-161; Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 17.. Следовательно, как РФ и ее субъекты, так и федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обладают предметами ведения, которые определяются правовыми актами. При этом предметы ведения органов государственной власти носят вторичный характер по отношению к предметам ведения РФ и ее государствоподобных образований. Поэтому не случайно в отечественной науке конституционного права наряду с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ выделяют принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, указывая при этом, что он является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ рассматривается как производный, так как отношения между федерацией и ее субъектами предопределяют отношения между органами государственной власти по вертикали См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 159. . Действительно, в федеративных государствах важно разграничить не полномочия органов государственной власти, а предметы ведения федерации и ее субъектов. Однако федеральная и региональная власть осуществляется посредством деятельности соответствующих органов власти. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерального центра и субъектов федерации показывает разграничение предметов ведения между федерацией и государствоподобными образованиями. Поэтому закрепление в Конституции РФ в качестве основы конституционного строя принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ также выражает концепцию разделения власти в РФ между центром и регионами. Однако, не смотря на то, что принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами формально-юридически не закреплен в качестве принципа российского федерализма, он все же находит отражение в ст. 71, 71 и 73 Конституции РФ.

В большинстве федеративных государств разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. Однако по отдельным вопросам допускается разграничение предметов ведения в текущем законодательстве. Анализируя положения основных законов государств с федеративной формой государственно-территориального устройства, можно выделить следующие виды предметов ведения: 1) исключительные предметы ведения федерального центра, по которым властные решения вправе принимать только федеральные органы государственной власти; 2) предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, в рамках которых федерация принимает рамочные решения, а детальное регулирование осуществляется субъектами федерации самостоятельно, но в соответствии с решениями федерального центра; 3) конкурирующие предметы ведения федерации и ее субъектов, регулирование которых осуществляет субъект федерации, но только тогда и постольку, когда и поскольку федерация не воспользовалась своим преимуществом в этой сфере; 4) исключительные и 5) остаточные предметы ведения государствоподобных образований; 6) остаточные предметы ведения, не охваченные ни одной из перечисленных сфер. Федеративные государства используют указанные виды предметов ведения в различных вариантах, поэтому в мировой практике федерализма нет единства мнений по вопросу о способах разграничения предметов ведения между федеральным центром и регионами, а федеративные государства используют тот вариант закрепления предметов ведения, который обусловлен политическими, экономическими, социальными, национальными, историческими и культурными факторами. РФ также не является исключением. Так, например, по мнению профессора А.Е. Козлова «концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами получена по наследству от Советского Союза» Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 33..

Конституция РФ закрепляет два вида предметов ведения: исключительные предметы ведения РФ (ст. 71) и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72). Вне предметов исключительного ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают полнотой государственной власти (ст. 73).

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся, например, принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением, федеративное устройство и территория РФ, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки и др. В совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Основного закона России находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

Разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ осуществляется на основании того, что РФ является хотя и союзным, сложным, совокупным, но все же суверенным государством. Поэтому к исключительному ведению федерального центра отнесено лишь то, что обеспечивает государственный суверенитет РФ, ее территориальную целостность, признание, осуществление и защиту прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства, внутреннюю и внешнюю безопасность и развитие РФ в качестве федеративного государства. В предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ включены вопросы, которые могут быть эффективно с учетом особенностей региона решены на уровне субъектов РФ, не угрожая при этом государственному устройству российского государства. Все остальные вопросы, не отнесенные к исключительному ведению РФ и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, составляют предметы ведения государствоподобных образований России. «Поскольку перечень вопросов, отнесенных к их ведению, не очерчен, субъекты Российской Федерации обладают остаточной компетенцией» Невинский В.В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский Федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 68..

Конституционное разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ имеет определенные правовые последствия, установленные ст. 71, 72, 73 и 76 Основного закона России. Во-первых, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами осуществляется только на конституционной основе. Во-вторых, перечень вопросов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ не подлежит перераспределению. В-третьих, по вопросам исключительного ведения РФ принимается только федеральное законодательство (федеральные конституционные законы и федеральные законы). Они имеют прямое действие на всей территории РФ. Субъекты РФ по вопросам исключительного ведения РФ не вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В-четвертых, по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральный центр осуществляет рамочное регулирование. Государствоподобные образования принимают нормативные акты в развитие федерального законодательства. В случае отсутствия последнего субъекты федерации имеют право восполнить пробел, но с условием последующего приведения правового акта государствоподобного образования в соответствие с принятым позднее федеральным законодательством (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.). В-пятых, правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству, которое регулирует вопросы, отнесенные к предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В-шестых, субъекты РФ самостоятельно осуществляют правовое регулирование вопросов, не отнесенных к исключительному ведению федерального центра и совместному ведению федерального центра и регионов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законодательством и правовым актом государствоподобного образования, принятым по предметам ведения субъектов РФ, действует нормативный акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). В-седьмых, из анализа указанных выше положений Конституции РФ следует еще один важный вывод, влекущий правовые последствия: Конституция РФ разграничивает именно предметы ведения РФ и ее субъектов, а не предметы ведения и полномочия органов государственной власти центра и регионов.

Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ ее субъектов в соответствии с ч. 3 ст. 11 Основного закона России осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе заключать между собой соответствующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время Конституция РФ не предусматривает возможности договорного перераспределения предметов ведения РФ и ее субъектов. Следовательно, заключение каких-либо договоров или соглашений между центром и регионами об изменении конституционно закрепленных предметов ведения РФ и субъектов РФ не допускается. Изменить положения Конституции РФ (ст. 71, 72, 73) возможно в порядке, предусмотренном главой IX Основного закона России. При этом необходимо обратить внимание на то, что предметы ведения и полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ производны от предметов ведения РФ и ее государствоподобных образований и не должны рассматриваться как тождественные категории. Федеративный договор применяется в части, не противоречащей Конституции РФ. Поэтому договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ должно осуществляться в пределах предметов ведения, определенных ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ и правового статуса указанных органов. Разграничение предметов ведения центра и регионов на основании договора исключается. Позиции авторов, отстаивающих конституционно-договорное разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов См.: Ивайловский Д.А. Государственно-территориальное устройство Российской Федерации (особенности российского федерализма). Развитие федеративных отношений на примере Республики Бурятия. Улан-Уде, 1999. С. 54., являются ошибочными. Невозможно и недопустимо изменение положений Конституции РФ, принятой на всероссийском референдуме, положениями договора. Неслучайно Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года № 370 «Об утверждении положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ» утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которое запрещает изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленных, соответственно, статьями 71 и 72 Конституции РФ (п. 4) См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.. Это императивное требование также подтверждается п. 1 ст. 3 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.. При этом необходимо отметить, что в указанных нормативно-правовых актах речь идет только о предметах ведения, перечисленных в ст. 71 и 72 Основного закона России. В отношении предметов ведения государствоподобных образований РФ запреты не устанавливаются. Логично возникает вопрос о возможности передачи предметов ведения субъектов РФ в ведение или федерального центра, или совместное ведение последнего и регионов. При перераспределении предметов ведения субъектов РФ произойдет расширение или предметов ведения РФ, или предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Законодатель запрещает передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Расширение конституционно установленных предметов ведения не есть их передача, исключение или иное перераспределение, так как их закрепленный перечень остается в полном объеме, но к нему в дополнение присоединяется еще ряд предметов ведения. Поэтому императивное требование законодателя не нарушается. В то же время происходит расширение конституционно определенного перечня предметов ведения (ст. 71, 72 Основного закона России), то есть по сути изменение III главы Конституции РФ. Как уже отмечалось, федеральная Конституция предусматривает жесткий порядок изменения своих положений (ст. 136). Следовательно, передача предметов ведения государствоподобных образований (или их части) в ведение или РФ, или совместное ведение последней и регионов возможна только в порядке изменения Конституции РФ. Кандидат юридических наук С.М. Шахрай видит главным недостатком Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» запрет делегирования предметов исключительного ведения субъектов РФ в совместное ведение с федеральным центром, так как необходимость и важность этого определяются потребностями реалий жизни. По его мнению, федеральный закон делает практически невозможным заключение договоров о разграничении предметов ведения, ревизуя тем самым ст. 11 Конституции РФ, и вмешивается в права регионов, которые, согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти, а, следовательно, по взаимному согласию с федеральным центром могут делегировать часть предметов своего исключительного ведения в совместное ведение с РФ См.: Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: проблемно-тематический сборник / Отв. ред. Умнова И.А. М., 1999. С. 35-36.. В то же время следует обратить внимание на то, что ст. 11 Основного закона России предусматривает заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а не договоров о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов. Федеральный закон не ревизует положения российской конституции. Вопрос о разграничении предметов ведения центра и регионов решается Конституцией РФ и в ней не предусмотрено возможности их перераспределения. Посубъектная передача предметов ведения государствоподобных образований в ведение РФ или в совместное ведение РФ и ее субъектов способна создать значительные трудности во взаимоотношениях центра и регионов. РФ может превратиться в «федеративно-унитарное» или «унитарно-федеративное» государство, когда одна часть государствоподобных образований будет самостоятельно регулировать свои предметы ведения под свою ответственность, а другая совместно с федеральным центром.

Предлагается два выхода из сложившейся ситуации. Во-первых, в установленном порядке внести в Конституцию РФ изменение, допускающее перераспределение предметов ведения того или иного субъекта РФ в пользу или предметов ведения РФ, или предметов совместного ведения федерального центра и региона на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти данного субъекта РФ. Во-вторых, конституционным путем расширить предметы совместного ведения РФ и ее субъектов за счет предметов ведения последних на основании предложений государствоподобных образований с учетом сложившейся практики регулирования предметов ведения, дальнейшая детализация которых может осуществляться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в рамках предметов совместного ведения. Ведь основным предназначением указанных договоров является конкретизация именно предметов совместного ведения, исходя из специфики конкретного субъекта, которая обусловлена историческими, географическими, этническими, экономическими, социальными, политическими и иными факторами. В пределах исключительного ведения РФ и остаточного ведения ее государствоподобных образований детализация исключается. Ясность носит ярко выраженный характер - это сферы или федерального центра, или регионов, а регулирование общественных отношений должно осуществляться органами соответствующего уровня. Иначе теряется смысл разграничения предметов ведения в федеративном государстве, когда федеральный центр вмешивается в дела регионов и наоборот. Данная позиция находит подтверждение в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ст. 14 договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ может быть заключен: а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176..