Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ

Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ

Федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой - наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т. е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм.

Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Любая модель федерализма может органично и эффективно функционировать лишь в том случае, если в ее основе лежат соответствующие стоящим перед ней задачам субъекты федерации, выступающие в качестве базовых элементов любой системы федерализма.

Дадим свое видение понятий "регион" и "субъект федерации".

Под регионом мы понимаем территорию, обладающую совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и в составе с иными регионами непосредственно входящую в социум, вместе с ними составляющую социально-экономическую основу общества и государства. Сам регион вбирает в себя местные территориальные коллективы.

Субъект федерации - это территориальная или национально-территориальная единица, входящая в состав федеративного государства. Таким образом, субъект федерации есть политико-правовое оформление региона. Категория субъекта федерации максимально юридизирована и в правовой форме отражает экономические, культурные и т. п. параметры занимаемой субъектом территории.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации - ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке. Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм, - общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис. федерализм устройство государственный

Источник фантомного федерализма - это политико-правовая система советского периода, когда РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. На рубеже 1980-1990-х гг. унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с коммунистической системой). Следовательно, источником российского федерализма являлась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. В сущности, фиктивный характер российского федерализма был изначально обусловлен установками, которым следовали руководители большевистской партии. Так, В.И. Ленин еще в 1903 г. писал: "Не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата - теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяческих национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм…" Ленин В.И. О манифесте "Союза армянских социал-демократов" (статья в "Искре" от 1 февраля 1903 года) // Ленин В.И. Полн. собр. соч. В 55 т. М., 1972. Т. 7. С. 102-106.. Когда фикция внезапно превратилась в реальность, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности федерации и является то, что созданная в РСФСР федеративная структура не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

Существование данного феномена отмечал еще русский философ И.А. Ильин, который писал: "Однако, наряду с юридически прочными и политически жизнеспособными союзами государств, история знает еще и мнимые, фиктивные "федерации", не возникавшие в органическом порядке - снизу, а искусственно и подражательно насаждавшиеся сверху (выделено нами. - Н. Д.). Мы называем их "псевдофедерации"" Ильин И.А. Что такое федерация? // Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России: Статьи 1948-1954 гг. В 2 т. М., 1992. Т. 1. С. 165-168..

К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

Выделим лишь два направления, где улавливается отмеченная тенденция.

Во-первых, преодоление последствий "договорного" федерализма, сложившегося за 1990-е гг., когда в значительной степени была утрачена управляемость федерации и произошел рост сепаратистских настроений в регионах. Договорные механизмы, конечно, не устраняются. Но установление порядка, в соответствии с которым внутрифедеративные договоры федеральных и региональных органов власти подлежат утверждению федеральными законами, превращает договоры в некое своеобразное проявление федерального, по сути, регулирования.

Во-вторых, максимальная концентрация властных и экономических полномочий федеральным центром. Основная особенность нынешнего этапа федеративных отношений в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации) и отказ от договорных отношений в развитии федерации происходит переход на "указную" систему управления, характерным примером чего является образование федеральных округов.

Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную "маятниковую" конструкцию взаимоотношений по линии "центр - регионы", сознательно используя заложенную в Конституции 1993 г. неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность "маятниковой" политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же - жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения чисто номинальных единиц.

"Маятниковая" концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:

Первое. Сознательное удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. При этом очевидно, что последние инициативы федерального центра по "выравниванию" доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений ("выравнивание" путем сознательного сокращения доходной базы региональных бюджетов экономически бессмысленно и потенциально очень опасно с точки зрения перспектив российской государственности, так как приведет к предельному экономическому ослаблению субъектов федеральным центром).

Второе. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последнее время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами.

Третье. Установление федеральным центром в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность, даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром, возлагается (а проще - перекладывается) на региональные власти, при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

На наш взгляд, источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в "договорную", то в "указную" плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.

Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции РФ так называемых предметов ведения. При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления и "вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в РФ, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов.

Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов федерации, которые не затрагиваются Конституцией. Это вытекает из неопределенности предметов ведения и ответственности субъектов федерации, порождающей, в свою очередь, неопределенность принципов формирования экономической базы (институты собственности, критерии и источники бюджетной обеспеченности), которой эти предметы ведения должны были бы обеспечиваться.

Следующий важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство фактически проигнорировало один из ключевых институтов социально-экономического развития федерации См.: Валентей С. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. № 1. С. 99-116..

Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась прежде всего в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также в попытках ряда субъектов "перетянуть" на себя часть федеральных полномочий.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

Кризис исходной базовой модели российского федерализма, сконструированной как компромисс между национально-территориальными образованиями советского периода и государственной слабостью 1992-1993 г., стал очевиден.

Следует отметить, к сожалению, что в 2000-2003 гг. в государственной политике обозначилась тенденция к реформированию федеративных отношений путем отдельных бессистемных тактических действий. Апогея она достигла в анонсируемых сейчас проектах укрупнения, позиционируемых в виде отдельных невзаимосвязанных региональных инициатив в условиях, когда нет даже попыток объединить отдельные политико-правовые акции в целостную модель российской государственности.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения целостной системной базовой модели как федерализма, т. е. системы отношений между федеральным центром и его субъектами, так и региона - субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы российского федерализма.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и преодоление "фантомности" в развитии российского федерализма. Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Асимметричная модель предполагает существование двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером их взаимоотношений с федеральным центром.

Специфика развития федеративных отношений в РФ такова, что, несмотря на закрепление в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ равноправия субъектов между собой и их равенства во взаимоотношениях с федеральным центром, что соответствует симметричной федерации, мы (как, впрочем, и многие исследователи федерализма) подчеркиваем между тем асимметричный характер сложившихся в РФ федеративных отношений.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат воздействия двух основных факторов.

Во-первых, это одновременное существование в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум основным критериям: территориально-демографическому и национальному.

Во-вторых, это беспрецедентные в мировой практике диспропорции в экономическом развитии субъектов, когда разрывы между отдельными субъектами по численности населения, стоимости основных фондов и по величине промышленной продукции составляют 100 раз и более, а разрыв величины валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и среднедушевых доходов между субъектами федерации - 20 раз.

Асимметричность нашла свое развитие в практике заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, породивших тенденцию формирования фактически индивидуализированного статуса у каждого отдельно взятого субъекта.

Предлагая свой вариант решения проблемы симметрии/асимметрии федеративных отношений, считаем необходимым, прежде всего, подчеркнуть опасность для будущего федерации нормативного закрепления сложившейся асимметричности. Как нам представляется, признание субъектов неравноправными в нынешней ситуации предельно обострит политические отношения как между субъектами, так и между "ущемленными" субъектами и федеральным центром, что спровоцирует в итоге рост дезинтеграционных тенденций и сепаратистских настроений внутри федерации.

Устраняя асимметрию федерации, мы приближаемся к ключевым целям российской государственности на современном этапе:

Первое. Сохранить Россию как единое государство.

Второе. Преодолеть социально-экономический кризис, в котором российское общество находится на протяжении последнего десятилетия.

Достижение указанных целей следует проводить только через комплексную реформу федеративных отношений. Именно федерализм представляет собой каркас российской государственности, от состояния которого зависит решение стоящих перед государством задач.

Задачей построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости и т. п.

Такая задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры федерации.

На наш взгляд, осуществление поставленной задачи необходимо вести одновременно двумя путями:

во-первых, развитием нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов российской федерации;

во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов.

При этом у нас есть все научно подкрепленные основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к главной цели нового федерализма как системы государственного устройства Российской Федерации - созданию политической инфраструктуры для устойчивого социально-экономического развития страны.

Потребность инфраструктурного обеспечения возможности социально-экономического развития приводит к необходимости постановки во главу угла именно экономического критерия при формировании структурных оснований системы нового федерализма. Это, в свою очередь, означает, что базисный элемент федерализма - регион - субъект федерации должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности при вхождении в систему нового федерализма. Поэтому основным системным критерием для выделения региона - субъекта в составе федерации следует считать экономическую самодостаточность субъекта федерации.

Под экономической самодостаточностью региона - субъекта федерации мы понимаем меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта федерации. Ключевой характеристикой, позволяющей делать вывод об экономической самодостаточности того или иного региона, является, полагаем, финансово-бюджетная бездотационность. Следовательно, ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета. Однако опыт 1990-х гг. показал, что переход к бездотационности субъектов недостижим в настоящей структуре федерации с опорой на существующие субъекты. Основной причиной служит органический и неустранимый без коренной ломки всей структуры недостаток асимметричной федерации, а именно: построение субъектов на основе случайных "исторически сложившихся" критериев без учета экономической целесообразности и тем более тех социально-экономических изменений, которые произошли за последнее десятилетие.

Логика развития социально-экономической структуры российского общества (оставим пока за скобками вопросы политические) со всей очевидностью подводит нас к необходимости преобразования системы федеративных отношений на основе критерия экономической целесообразности.

Цель нового федерализма как системы государственного устройства РФ - создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан как основной задачи социально-экономического развития конкретного региона. Тут надо особо отметить пример Ханты-Мансийского автономного округа, который, находясь среди лидеров по уровню ВРП на душу населения, декларировал в Концепции социально-экономического развития округа повышение жизненного уровня граждан как цель системы регионального управления.

Действительно, если мы проанализируем другие возможные цели федерализма как системы и регионального развития, в частности институциональное закрепление в региональной структуре специфики национально-культурного своеобразия народов, населяющих территорию РФ, либо гарантию абстрактного принципа "суверенитета" субъектов, то увидим, что данные цели были достигнуты российским федерализмом в 1990-х гг., а дальнейшая расстановка акцентов на "суверенизацию" в федеративной политике неизбежно приведет к росту сепаратизма.

Специфика национально-регионального сепаратизма в РФ заключается в том, что под благими намерениями обеспечения условий для гармоничного национально-культурного развития зачастую скрывается стремление региональных элит к полной экономической независимости от федерального центра либо попытки эксплуатацией националистических и сепаратистских настроений скрыть собственную непригодность к эффективному управлению регионом и переложить ответственность за тяжелейшее социально-экономическое положение на федеральный центр.

Природа отношений "регион - гражданин" находится в плоскости ответственности региональной власти перед избравшими ее гражданами за социально-экономическое положение в регионе и, в особенности, уровень их жизни. Ситуация усугубляется перманентным кризисом российской экономики и вытекающим из него бедственным положением самых широких слоев населения. Возложенная на региональные власти социальная ответственность делает повышение уровня жизни граждан объективной необходимостью для политиков, стремящихся продлить мандат народного доверия. Повышение же уровня жизни возможно только в условиях реального экономического развития, интересам которого и должна быть подчинена как стратегия регионального управления, так и развитие системы федерализма в целом.

Актуальность проблемы совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ, и в научных изданиях. Создание федеральных округов, изменения в федеральном и региональном законодательствах, произошедшие за 2000-2003 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений.

Ныне на повестке дня стоит проблема изменения статуса субъектов федерации, их объединения и изменения их границ. Недавние инициативы укрупнения отдельных субъектов РФ (объединение Красноярского края с входящими в его состав автономными округами - Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским, Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, Иркутской - с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом; присоединение Ивановской и Костромской областей к Ярославской области) встретили неоднозначную и противоречивую реакцию. Эта ситуация иллюстрирует как актуальность данной проблемы, так и необходимость тщательной концептуальной проработки возможных направлений реконструкции российского федерализма О конституционном механизме изменения состава субъектов РФ см., напр.: Натаева С.В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 6-16..

Относительно критериев укрупнения приходится констатировать полное отсутствие свежих идей и концепций. Из высказываний большинства экспертов следует, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, входившие или входящие в состав других субъектов (так называемые "сложноустроенные", "сложнопостроенные", "сложносоставные" субъекты федерации), т. е. основным считается исторический прецедент и совершенно не принимаются во внимание реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие.

Укрупнение субъектов либо иное изменение структуры федерации, проводимое без опоры на целостную модель федеративных отношений, может иметь тяжелые последствия для российской государственности.

Нет определенности не только в направлениях и целях укрупнения субъектов, но и в дальнейших путях государственного строительства в РФ. Возникает острейшая необходимость в формировании единой модели и системного видения федерализма, которое позволит определить ключевые приоритеты в дальнейшем развитии федеративных отношений.

Попытки реформирования федерации путем частных, тактических реформ, воздействия на отдельные проблемы федерации или трансформации ее элементов с неизбежностью будут дестабилизировать федеративную систему в целом и вызовут последствия, аналогичные тем, которые имели место в СССР, когда хаотичные и непродуманные политические реформы привели к распаду государства.

Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма

Первое. Наличие совокупности элементов - субъектов федерации.

Второе. Объединение элементов в рамках целостной совокупности - государства.

Третье. Многообразие связей между элементами как через организующее начало - федеральный центр, так и через взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности.

Четвертое. Завершающий признак, по которому можно судить об эффективности системы, - ее устойчивость, понимаемая как устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Исходя из этого, мы формулируем цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Потребность в новом федерализме как концепции государственного устройства РФ вытекает прежде всего из требования создания условий для эффективного экономического развития российского общества и государства. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием через установление новой модели федеративных отношений - нового российского федерализма.

Цель нового федерализма: создание политической инфраструктуры для экономического развития.

Мы уверены, что формирование системы нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в РФ, которая складывается из следующих элементов:

во-первых, поэтапное изменение субъектной структуры федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе целью федеративной реформы должен стать отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры федерации и введение экономического критерия в качестве универсального, с обязательным присутствием в данных субъектах всех возможностей для сохранения и расцвета культуры любой нации;

во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование с отказом как от договорных (договоры между федерацией и ее субъектами), так и "указных" (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ;

в-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации - "региона нового типа", - характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического. При этом экономический элемент определяет правовую и политическую составляющие.

Мы полагаем возможным представить модель новых федеративных отношений в формуле:

Новый федерализм = "экономический" федерализм (в том числе "бюджетный") + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне можно выразить в виде следующих переменных и параметров:

SF = {M, R, A, T},

где:

SF - система нового федерализма;

M = {mj} - совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = {rj} - связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

A - политико-административная структура федерации;

T - модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как элемент, основа нового государственного устройства).

На наш взгляд, отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Применив формулу к современному состоянию российского федерализма, мы увидим, что в нашем случае нет параметра T. Это дает основание сделать вывод о том, что кризисные тенденции в российском федерализме невозможно преодолеть до тех пор, пока система федеративных отношений не будет построена на основе единой модели.

Модель федеративных отношений при этом играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы - с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними. Нам представляется, что вне модели федеративных отношений построение оптимальной и эффективной федерации недостижимо.

Как и любая социально-экономическая система, новый федерализм должен формироваться по единым принципам, которые можно условно разбить на две основные группы:

Первая. Системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации.

Вторая. Экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего. Вне отлаженной системы федеративных отношений невозможно строительство крепкого российского государства.

Построение эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности действующего социально-экономического механизма. Построение новой федерации, решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться не механическим перераспределением бюджетных средств и искусственным укрупнением субъектов, а проведением системной реформы федеративных отношений, исходя, прежде всего, из роста социально-экономической эффективности, политической структуры российского государства.

Мы считаем, что основополагающим, системообразующим принципом нового федерализма как модели государственного устройства является равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. На наш взгляд, из данного принципа непосредственным образом вытекают четыре следствия:

Первое. Федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. При этом вектор передачи полномочий по преимуществу должен быть направлен от субъектов к федеральному центру. Недопустимо "указное", директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях.

Второе. Полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Равностатусность субъектов объективно недостижима в условиях экономической разностатусности регионов. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъектами федерации, как не способные к эффективному выполнению целей и задач субъекта, системообразующего элемента федерации.

Третье. В федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. В соответствии с этим федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. В тесной взаимосвязи с двумя уровнями собственности находится и такая гарантия принципа территориальности, как принцип равных прав федерации и субъекта в распоряжении недрами и природными ресурсами, находящимися на территории субъекта. Этот принцип защищает экономические права субъектов от безответственности и неэффективности управления федеральной бюрократии.

Четвертое. Равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации данного принципа необходима радикальная перестройка отношений в сфере бюджетного федерализма путем перехода от вертикальной модели, характерной для унитарных государств, к горизонтальной. Это означает, прежде всего, определение налогооблагаемой базы субъектов самими субъектами по следующей модели: одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов, которые выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Из принципа строгого разделения предметов ведения федерации и субъектов федерации следует разделение налогооблагаемых баз федерации и ее субъектов. Относительно же природных ресурсов и недропользования: в налоговом законодательстве должен строго соблюдаться принцип паритетного распоряжения доходами от природных ресурсов и недропользования федерацией и ее субъектами. Это определяется тем, что в принципе паритетного использования природных ресурсов выражается ключевая характеристика статуса субъекта - его территориальность.

При рассмотрении федерализма (как и любой системы) нами условно выделяются статический и динамический аспекты. Традиционно структура выступает в качестве статической характеристики системы, хотя в литературе встречаются попытки рассматривать структуру как постоянно изменяющееся явление (это главным образом характерно для работ структуралистов). Однако даже при эволюционном подходе к структуре (а такой подход правильный, поскольку структура, как и любое другое явление, подвержена изменениям) можно зафиксировать некую структуру лишь в определенный момент. Ведь изменение структуры неизбежно означает и изменение самой системы. Другими словами, при таком изменении мы уже будем говорить об иной структуре иной системы.

Иначе с организацией, характеризующей динамический аспект системы. Хотя и организация, и структура относятся к описанию внутреннего строения системы, структура фиксирует некий порядок расположения элементов и их иерархию, а организация определяет единство, упорядоченность взаимодействий всех элементов, что и обеспечивает целостность системы. Но взаимодействие всегда представляет собой некий процесс, поэтому если его и можно рассматривать по стадиям, то невозможно и бессмысленно пытаться найти в нем статичные моменты.

Устойчивость системы, таким образом, зависит от прочности и устойчивости ее структуры и организации, задающих порядок расположения элементов и упорядоченность ее взаимодействий.

В федерализме система образуется как комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулированный нормами федерального законодательства.

В основе понимания природы системных явлений лежит исследование интегральных системных качеств, характеризующих сущность целостных образований. Такими фундаментальными качествами являются (по А.С. Автономову): организованность, целостность, инерционность См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М., 1999. С. 37-44. Текст также опубликован в Интернете по адресу: http://www.legislature.ru/books/ontolog/part1.html..

Организованность, характеризующая уровень организации системы, определяет сосредоточение действий системы благодаря концентрации ресурсов и фокусированию свойств, достигаемым на основе функциональной дополнительности элементов данной системы, что позволяет разрешать актуальные противоречия системы. Организованность оценивается по таким критериям, как экономность, результативность и надежность. Организованность системы федерализма раскрывается через управляемость федерации и ее социально-экономическую эффективность. Федерализм обладает должным уровнем организованности только при целостности и интегрированности системы элементов - субъектов федерации.

Целостность можно определить как способность системы сохранять свою качественную специфичность в изменяющихся условиях среды. Целостность системы федерализма - это устойчивость объединения элементов - субъектов федерации в единое государство. Любая федерация, если она создается на длительную перспективу, должна иметь законодательно закрепленные механизмы обеспечения целостности, в частности, недопустимо признание за субъектами права на сецессию.

Целостность представляет собой многоаспектное явление. Одна из важнейших ее составляющих - интегрированность. Интегрированность обеспечивает сплоченность частей в целое, причем в результате такой сплоченности свойства частей модифицируются и проявляются как качественно иные, характерные для наличной целостности и отличные от свойств отдельных элементов. Интегрированность проявляется также в функциональной ориентированности взаимодействия элементов системы на сохранение и развитие целостности путем снятия актуальных противоречий системы.

Целостность выражается и в активности, т. е. способности системы к самодвижению.

К важнейшим компонентам целостности относится, наряду с упомянутыми, устойчивость, т. е. способность системы противостоять разрушающим воздействиям. В системе федерализма устойчивость достигается ограничением в механизме сдержек и противовесов дезинтегрирующих тенденций как в политике субъектов, ведущих к сепаратизму, так и в политике федерального центра, стремящегося к унитаризации федеративных отношений.

Одним из аспектов целостности выступает связность, т. е. подсистема связей между элементами системы и ее ядром, между федерацией и ее субъектами.

Связность дополняется иерархичностью, которая предполагает со-подчиненность уровней системы, ее элементов по вертикали. Иерархическое построение систем не только экономично и помехоустойчиво, но в принципе представляет единственно возможный способ построения достаточно сложных систем. Иерархичность федерализма подразумевает два уровня государственной власти: федеральную и субъектов федерации. Иерархичность достигается четким разделением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти федерации.

Коррелятивность - это закономерная взаимозависимость характеристик целостной системы, другими словами, коррелятивность (и это отличает ее от иерархичности) показывает горизонтальные взаимодействия внутри структуры, давая представление о координации, а не субординации элементов. Коррелятивность федерации - это способность субъектов федерации к эффективному социально-экономическому взаимодействию друг с другом, координации экономической политики, реализации совместных программ.

Следует отметить также фрактальность, т. е. запечатленность в элементах системы свойств, присущих данной системе как целостности, составляющих ее качественную специфику. Фрактальность федерализма - это наличие у субъектов федерации элементов системы собственных органов государственной власти, реализующих полномочия в рамках своей компетенции.

Ключевое значение для устойчивости федеративной государственности имеет инерционность системы федерализма. Инерционность заключается в способности системы сохранять свое состояние и оказывать определенное сопротивление факторам, ведущим к изменению. Инерционность проявляется, во-первых, в том, что при любых воздействиях для перехода системы из одного состояния в другое требуется некоторое время, т. е. происходит запаздывание реакции на воздействие. Во-вторых, инерционность выражается в появлении снижающих эффективность системы помех в результате организационных возмущений во время перехода от одного состояния системы к другому как результат воздействия определенных сил и сопротивления им.

Необходимо иметь в виду, что у любой системы есть зависящие от уровня ее инерционности объективные пороги величин управляющих воздействий, превышение которых влечет потерю ее качества, т. е. ее разрушение возникающими при этом инерционными силами. Гарантией устойчивости федеративных отношений является достижение через подсистему сдержек и противовесов такого уровня инерционности системы федерализма, при котором дезинтегрирующие воздействия будут гаситься в рамках обычных полномочий и механизмов субъектов федеративных отношений.

Приведенные нами выше качества и принципы системной организации применимы к федерализму так же, как и к любой иной системе. Соответственно они должны проявляться в различных аспектах федерализма как сложной многомерной системы и, в частности, в описании региона как ключевого элемента системы федерализма.

Регион нового типа - это базисный образующий элемент системы нового федерализма. Мы считаем, что для эффективного выполнения своей функции в системе он должен обладать следующими свойствами:

Во-первых. Равноправность относительно других субъектов, в отношениях с ними и федеральным центром.

Во-вторых. Экономическая самодостаточность, т. е. способность региональных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета.

В-третьих. Территориальность - регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории.

В-четвертых. Наличие у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона - между органами государственной власти и местным самоуправлением.

В-пятых. Управляемость региона в результате эффективности системы органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Обобщив эти свойства, мы приходим к следующему определению:

Регион нового типа - это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации.

Под субъектом федерации в настоящей работе мы понимаем базовый элемент системы федеративных отношений, политико-территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов, формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра.