Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ

Ключевой характеристикой субъекта является его территориальность - вне территории не может быть субъекта; остальные признаки (национальный критерий и т. п.) являются вторичными относительно территориального.

Создание регионов нового типа возможно только в результате комплексной трансформации федеративных отношений в целом, так как существующая в РФ федеративная структура не обеспечивает заданных свойств субъекта как системообразующего элемента в соответствии с предложенным выше определением.

Ключевым направлением оптимизации федеративной структуры в наших условиях должно стать непременное преодоление разностатусности субъектов федерации. Хотя в Конституции и зафиксировано равенство статусов субъектов федерации, но на протяжении 1990-х гг. одной из важнейших характеристик развития российских федеративных отношений стала тенденция к фактическому признанию федеральным центром разностатусного характера субъектов. Объективно правовым выражением такой тенденции явились повсеместно заключаемые двусторонние договоры между федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Попытка преодоления кризисных тенденций путем двусторонних договоренностей между органами власти субъектов и федерального центра закономерно окончилась провалом, что объяснимо игнорированием принципа экономической самодостаточности субъектов.

Реальный федерализм возможен только при равностатусных и экономически самодостаточных субъектах.

Специфика российского федерализма проявляется в следующем:

во-первых, наличествует обширная группа субъектов, требующих особого статуса (это относится, прежде всего, к национально-территориальным образованиям, т. е. республикам и некоторым автономным округам);

во-вторых, большинство субъектов РФ не располагают достаточной экономической базой, которая позволила бы ставить на повестку дня вопрос о признании за ними статуса экономически равноправного субъекта федерации.

При этом экономическая разностатусность имеет важное политическое следствие, а именно - ограниченность реальных прав дотационных субъектов в отношениях с федеральным центром по сравнению с экономически развитыми регионами. Такая ситуация породила, в свою очередь, опасную тенденцию в политике федерального центра, заключающуюся в сознательном экономическом ослаблении развитых регионов, понижении их политического статуса через приведение в состояние экономической зависимости.

Это особенно проявилось за последние полтора года в отношении сырьевых регионов: ограничение региональной доли в распределении поступлений от недропользования, а также призывы к отмене регионального участия в распоряжении природными ресурсами, находящимися на территории региона.

Таким образом, приоритетная задача в построении нового российского федерализма - установление единого статуса субъектов в составе федерации.

Мы полагаем важным заметить, что инструментом достижения поставленной цели должно стать принятие предлагаемого нами проекта Федерального конституционного закона "О статусе субъекта Российской Федерации" и последующее приведение статусов субъектов в соответствие с этим законом.

Различным правовым аспектам статуса субъектов посвящена отдельная глава настоящей работы, здесь же считаем необходимым лишь фрагментарно остановиться на некоторых системно-политических аспектах данной проблемы.

Существующие шесть видов субъектов федерации при унификации статуса необходимо свести к возможно меньшему числу разновидностей. При этом, как нам представляется, в течение ближайшего десятилетия преждевременной будет постановка вопроса о полном отказе от этнополитического критерия в формировании субъектов федерации. Масштабное упразднение статуса национальных республик в ряде случаев может привести к тяжелым политическим и социальным последствиям и к росту сепаратистских настроений.

Следующее. Сохранение отдельного статуса города федерального значения для Москвы и Санкт-Петербурга объективно обусловлено управленческой целесообразностью и спецификой региона, выступающего территорией осуществления местного самоуправления. В то же время такие виды субъектов федерации, как край, область, автономная область, автономный округ, на наш взгляд, вполне могут быть интегрированы в одном виде субъектов - регионах нового типа, вокруг которых в дальнейшем и должно осуществляться федеративное строительство в РФ.

Немаловажное значение имеет наименование региона нового типа. Дело в том, что федерализм - составная часть политической культуры общества, а в политической культуре новое государственно-правовое содержание неизбежно должно ассоциироваться с новым наименованием вида субъекта.

В контексте наименования находится и реализация принципов целостности и иерархичности федерализма как системы. Только единая, иерархически выстроенная вертикаль власти способна обеспечить четкое определение функций и полномочий органов государственной власти на всех уровнях, а также ответственность за реализацию полномочий, закрепляемых за сторонами федеративных отношений.

Одним из важнейших препятствий на пути "отстройки" вертикали власти в современном российском федерализме стало отсутствие упорядоченности в формировании региональных органов власти, которые радикально отличаются от субъекта к субъекту даже по наименованиям руководящих органов, не говоря уже о структуре и распределении полномочий.

Специфическим российским феноменом федералистской политической культуры стали парадоксальные статусы и наименования должностей глав исполнительной власти субъектов федерации. Так, для республик обычным стал президент, что характерно для суверенного государства и служит постоянной подпиткой сепаратистских настроений в элитах этих регионов. Также абсурдным представляется массированное использование термина "губернатор" для обозначения главы исполнительной власти субъекта, в условиях, когда губернии не существуют как вид субъекта федерации. Губернаторы руководят краями, областями и автономными округами. В сущности, это неизбежно, так как в русском языке нет терминов "областник" или "краеватор", а словосочетание "глава администрации", использовавшееся в начале 1990-х гг., неудобно для повседневного речевого и делового оборота. Введение законодательством института региональных правительств породило еще большую управленческую путаницу и, вместе с ней, должности министров, премьеров и вице-премьеров.

Такой же разнобой царит и в наименованиях законодательных (представительных) органов субъектов: думы сочетаются с законодательными собраниями и областными советами; появились даже такие наименования, как Государственная Дума субъекта федерации.

Эта, на первый взгляд, второстепенная проблема далеко не так безобидна, как могло бы показаться. Дело в том, что терминологическая путаница и раздвоенность политической культуры порождают институциональный разрыв в управлении. Происходит перманентный конфликт формы и содержания элементов системы регионального управления, который зачастую усугубляется проблемой соответствия реальных полномочий и социальной ответственности властей субъектов.

Невозможно говорить о региональном уровне власти и реальном равноправии субъектов, когда на уровне регионов мы наблюдаем чересполосицу должностей и полномочий, отличных как по форме, так и по содержанию.

Поэтому создание региона нового типа ставит актуальную задачу принятия в качестве базового такого вида субъектов федерации, который позволит максимально безболезненно провести унификацию органов управления. Естественно, что в качестве региона нового типа не могут выступать уже существующие виды субъектов, поскольку форма республики отпадает, как создающая потенциальную опору для сепаратизма, а форма области вызовет протесты, например, у краев, которые воспримут ее как понижение своего статуса.

Регион нового типа должен обладать таким наименованием и статусом, которые позволят максимально безболезненно трансформировать на его основе уже существующие субъекты и наполнить их новым содержанием, в частности, унифицировав системы исполнительной и законодательной властей.

Основываясь на исторических традициях российской государственности, необходимости приведения в соответствие формы и содержания структуры регионального управления, мы приходим к выводу, что вполне возможной формой для региона нового типа является губерния - как субъект федерации, составными элементами которого могли бы стать волость, уезд.

В пользу создания регионов нового типа в виде губерний говорят следующие факторы:

Первый. Историческая преемственность.

Второй. Отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкций советского периода.

Третий. Возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти субъектов, логично увязанной с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами.

Четвертый. Историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия "губерния" государственного суверенитета, в отличие от республик, что, в свою очередь, даст дополнительную гарантию от проявлений сепаратизма в регионах нового типа.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит осуществить в сжатые сроки переход к новой модели федеративных отношений, в которой останется только три вида субъектов вместо шести. Края, области, автономная область, автономные округа окажутся сведенными в один вид субъектов - губернии, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. Таким образом, построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

Мы уже отмечали, что полный отказ от этнополитического критерия в формировании федеративных отношений путем упразднения республик, судя по всему, остается делом будущего. Вместе с тем, полагаем, следует согласиться с исследователями, которые, отсылая к опыту Советского Союза, Югославии и других стран, называют формирование субъектов по этническому признаку "бомбой замедленного действия, заложенной под здание российского федерализма".

В связи с этим напомним об идее А.И. Солженицына, предлагавшего в начале 1990-х гг. отказаться от национального критерия в формировании субъектов путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Противники такой идеи аргументировали свою критику тем, что унификация типов субъектов и отказ от национального критерия не смогут обеспечить гармоничного национально-культурного развития народов нашей многонациональной федерации.

По этому поводу считаем важным подчеркнуть, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в жестко идеологизированном обществе Советского Союза. В настоящее время деятельность общественных организаций и различных национально-культурных обществ в пределах одного субъекта федерации не встречает никаких преград и вместе с тем не является основанием для создания автономий.

Воплощение национального принципа в федеративных институтах является характеристикой тоталитарной политической системы с ее поглощением общества государственными институтами. На наш взгляд, объективной необходимости в государственном аппарате для национально-культурного развития нет, в то же время по-прежнему остается безотлагательной потребность обеспечения равноправия субъектов и устойчивости федерации.

Рассмотрим некоторые аспекты построения системы нового федерализма. Как нами отмечалось выше, первым этапом становления новых федеративных отношений в РФ, надеемся, станет формирование экономически самодостаточных регионов нового типа - губерний. Однако, сформулировав цель процесса и четко осознавая, что это только инструмент реформы, мы должны определить ее конечный системный результат, а именно - оптимальное для Российской Федерации число системообразующих элементов - субъектов.

Существующие 89 субъектов в силу своей многочисленности породили проблему оптимизации управляемости федерации. Несомненно, что их число подлежит уменьшению в процессе реформы и перехода к региону нового типа как системообразующему элементу федерации. Но каждое сокращение имеет известные пределы и увлекаться созданием крупных регионов не следует, так как на будущее закладывается база возможного регионального сепаратизма.

Нам представляется, что, вероятнее всего, конечное число субъектов неизбежно станет результатом компромисса между управленческой и экономической целесообразностью, с одной стороны, и объективными противоречиями российского федерализма (недопустимостью создания "крупных" субъектов и сохранением в существующем виде ряда республик, геополитическими факторами в формировании субъектов и т. п.) - с другой.

Ключевым фактором, влияющим на управляемость федерации, является соответствие федеративной структуры закону кратности. Математический закон кратности гласит, что с увеличением числа элементов на один элемент число взаимосвязей между ними увеличивается в квадрат числа элементов, т. е. экспоненциально.

Анализируя мировую практику федерализма, мы увидим, что среднее число субъектов в федерациях составляет 22, т. е. соотношение "центр - регионы" 1:22. Российский исследователь Э. Алаев вывел из этого эмпирическое доказательство оптимального числа субъектов. Согласно Алаеву, численность в 20-25 субъектов создает управленческие условия для постоянного взаимодействия Президента РФ с главами исполнительной власти субъектов, а также позволяет главе государства достаточно регулярно посещать все субъекты в период пребывания в должности Алаев Э. Административно-территориальное деление России (историческая справка) // Федерализм. 1999. № 2. С. 265-271.. Следствие этого - эффективная система оперативного управления по линии "центр - регионы", при которой федеральный центр имеет для этого достаточные возможности.

Проблема оптимальной численности субъектов в РФ должна решаться исходя из баланса двух основных и обязательных характеристик нового федерализма: во-первых, это экономическая самодостаточность и равностатусность субъектов, для достижения которой и проводится укрупнение; во-вторых, это недопустимость возникновения геополитических и экономических оснований для региональной автаркии и вытекающей из нее тенденции к сепаратизму. Сведение существующих субъектов к числу 20-25 может иметь именно такие последствия.

Поэтому желателен другой вариант, при котором сокращение численности субъектов будет происходить с соблюдением принципа экономической самодостаточности, но при этом не представлять потенциальной угрозы целостности федерации. Известно, что одна из наиболее эффективных и устойчивых федераций - США насчитывает 50 субъектов. Исходя из данной эмпирической закономерности, мы можем обозначить число в 50 субъектов как максимально возможное для новой федерации, а нижний предел взять за 40, так как при этой численности субъекты не будут достаточно крупными. Таким образом, один из вариантов заключается в том, что новый федерализм подразумевает федерацию, состоящую из 40-50 равноправных, экономически самодостаточных и эффективно управляемых субъектов.

Вопрос об оптимальной численности субъектов также может быть решен через введение системы показателей, могущих описать эффективность федеративной системы. Действительно, разработка новой модели федерализма неизбежно подводит нас к необходимости оптимального государственного устройства и его эффективности. Чтобы попытаться наиболее правильно решить эту задачу, введем, по меньшей мере, систему прямых и обратных показателей. В данном случае прямой показатель - плотность федерации, а обратный - емкость федерации. Нетрудно посчитать, какова плотность или емкость федерации по территории, населению, ВРП и т. п.

Так, плотность федерации - это относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на территорию, население или иной количественный показатель:

фт = /,

где:

фт - плотность федерации по территории;

- количество субъектов федерации;

- территория страны, км 2.

Аналогично рассчитываем и другие прямые показатели эффективности федерации, подставляя вместо территории население, размер ВРП и т. п.

Обратный показатель эффективности федерации - емкость федерации. Ее определяем по формуле Ефт = /; соответственно для населения или другой используемой переменной.

Например, для Российской Федерации на 2001 г. фт = 89/17 075 400 = = 5,21210-6 субъекта/км 2, а Ефт = 17 075 400/89 = 1,919105 км 2/субъект федерации.

Плотность Российской Федерации по населению в 2001 г. фн =

= 89/145 925 000 = 6,09910-7 субъект/человека; Ефн = 145 925 000/89 =

= 1,64106 человека/субъект федерации.

В США плотность федерации по населению примерно в те же годы равна 50/270 000 000 = 1,85210-7, емкость федерации по населению - 270 000 000/50 = 5,4106, т. е. плотность федерации в РФ по населению больше, чем в США, в 3,29 раза, а емкость федерации по населению в США больше, чем в России, в 3,29 раза.

фтСША = 50/9 363 200 = 5,3410-6 штата/км 2. ЕфтСША = 9 363 200/50 = = 1,873105 км 2/штат.

Ошибки в определении оптимальной численности субъектов могут привести к тяжелым последствиям для развития российской государственности в целом. Так, депутат Государственной Думы РФ Н. Пискун после парламентских слушаний 14 ноября 2002 г. по проблемам административно-территориального устройства РФ заметил, что при формировании сверхкрупных и самодостаточных территорий рано или поздно может возникнуть угроза целостности России. "Идя по такому направлению, мы объединим несколько субъектов федерации в один, который будет довлеть над федерацией. И если, не дай Бог, эти объединенные субъекты не найдут между собой общий язык, то могут возникнуть пограничные княжеские войны. Это напомнит нам древнюю историю, когда Россия распалась на отдельные княжества" http://www.vesti.ru/interviews_print.html?pid=3649..

Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений

Переход к новой модели федеративных отношений, по нашему убеждению, представляет собой комплексный многоступенчатый процесс, состоящий из ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых станет создание нового федерализма как модели государственного устройства Российской Федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системообразующих элементов. Реформа федеративных отношений должна проходить таким образом, чтобы не нанести существенного вреда политической стабильности и, тем более, социально-экономическому благополучию регионов и жизненному уровню их населения.

Основной принцип федеративной реформы: все политические, правовые и экономические реформы должны проводиться только в рамках общей модели федеративных отношений, с учетом критерия экономической эффективности и целесообразности как базового для системы нового федерализма. Любые частные реформы, не приводящие к реконструкции федерализма в целом, способны лишь ухудшить ситуацию в долгосрочной перспективе. Недопустимо укрупнение ради самого укрупнения, любая реформа должна иметь объективное социально-экономическое обоснование и в конечном итоге приводить к повышению эффективности социально-экономической системы и улучшению уровня жизни граждан.

Переход к системе нового федерализма должен производиться через минимально необходимые воздействия на сложившиеся в Российской Федерации политические и экономические реалии.

Для созданной в результате реформы системы нового федерализма будет характерно следующее:

Первое. Перевод всех федеративных отношений на конституционно-правовое поле, с использованием договорной и указной формы нормативно-правового регулирования в качестве дополнительных, строго инструментальных.

Второе. Реальное равноправие субъектов, реализуемое через четкое разграничение предметов ведения и полномочий с федеральным центром.

Третье. Экономическая самодостаточность и равностатусность субъектов.

Четвертое. Надежные и предельно конкретизированные правовые механизмы федерального вмешательства с целью защиты суверенитета, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, прав и свобод граждан.

Пятое. Новая структура федерации, построенная на основе критерия экономической эффективности, с регионами нового типа в качестве системообразующих элементов.

Результатом трансформации федеративных отношений должно стать формирование модели нового федерализма.

Под новым федерализмом мы подразумеваем системную организацию федеративных отношений с регионом нового типа в качестве базового элемента, основанную на четком, экономически и управленчески эффективном разграничении полномочий по уровням власти и ограничением возможности их произвольного перераспределения.

Построение системы нового федерализма должно осуществляться путем комплексного воздействия на все три составляющие федеративных отношений: политическую, правовую и экономическую. В правовой сфере ключевым воздействием станет принятие Федерального конституционного закона "О статусе субъекта Российской Федерации" и приведение законодательства в соответствие с положениями этого закона. В экономической сфере необходима системная реконструкция структуры федерации на основе критерия экономической целесообразности.

Итоговым результатом реконструкции Российской Федерации должен стать новый российский федерализм как система федеративных отношений, состоящая из 45-50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром.

При этом следует учитывать, что новый федерализм - это прежде всего политическое решение и на начальных стадиях федеральной реформы политическая составляющая будет превалировать. На первом этапе основное сопротивление федеральная реформа встретит у руководства укрупняемых (объединяемых) регионов. Для части региональных элит укрупнение будет означать уход с политической сцены и отстранение от власти, и естественно ожидать от них сопротивления федеральной реформе. Для преодоления данной ситуации необходимо определенное внешнее воздействие со стороны федерального центра.

Минимальными воздействиями на систему федерализма с целью ее реконструкции, полагаем, могут быть следующие мероприятия:

Первое. Упорядочение законодательства и перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле принятием уже упомянутого Федерального конституционного закона "О статусе субъекта Российской Федерации", а также внесением соответствующих изменений в Конституцию РФ.

Второе. Реконструкция субъектной структуры федерации изменением статуса субъектов и их укрупнение на основе критерия экономической самодостаточности.

Третье. Формирование регионов нового типа модернизацией системы государственного управления и повышением экономической эффективности.

Четвертое. Переход к новому федерализму как модели федеративных отношений, основанной на подлинном равноправии субъектов, четком разграничении полномочий между регионами и федеральным центром.

Нам представляется, что политический механизм реконструкции субъектной структуры может быть таким:

Первое. Учитывая, что укрупнение (объединение) субъектов федерации входит в противоречие с интересами элит регионов, подпадающих под процесс реконструкции, оптимальный вариант реформы - непосредственное обращение к населению субъектов путем референдума.

Второе. После принятия федеральным центром принципиального решения о реконструкции федеративных отношений на широкое народное обсуждение выносится "План реконструкции Российской Федерации", содержащий исчерпывающие сведения о целях, необходимости и характере предпринимаемых преобразований с описанием конечной модели федеративной структуры и отношений внутри нее.

Третье. После проведения всеобъемлющих информационных и иных мероприятий "План реконструкции Российской Федерации" принимается (с высокой долей вероятности) населением подпадающих под укрупнение (объединение) регионов через референдумы, итоги которых подводятся отдельно по каждому такому региону, а не по федерации в целом.

Четвертое. После одобрения населением субъектов федерации Плана реконструкции вносятся предусмотренные процедурой соответствующие поправки в Конституцию РФ и запускается механизм укрупнения (объединения) субъектов с целью формирования регионов нового типа как системообразующих элементов новой федерации.

Переход к модели нового федерализма через укрупнение (объединение) субъектов Российской Федерации возможен, по нашему мнению, в соответствии с тремя основными сценариями:

во-первых, укрупнение субъектов "сверху" по инициативе федерального центра;

во-вторых, укрупнение "снизу", по инициативе двух и более субъектов, желающих объединиться (единственно возможный вариант в соответствии с действующим законодательством);

в-третьих, "смешанный" вариант, при котором политико-экономическое давление федерального центра вынуждает региональные элиты к объединению.

Первый вариант подразумевает, что инициатива всех мероприятий, направленных на укрупнение (объединение) субъектов федерации, исходит "сверху", со стороны федерального центра.

Стартовой точкой процесса является прежде всего признание федеральным центром безусловной необходимости объединения территорий двух или более сопредельных субъектов и создания на их базе нового субъекта федерации с одновременным упразднением самостоятельного существования объединяемых субъектов как отдельных образований в рамках федерации. Далее запускается механизм изучения возможности и целесообразности создания нового субъекта путем объединения существующих; обращения к соответствующим субъектам федерации по вопросам исследования перспектив объединения; изучения мнения населения (в первую очередь, проживающего на территории данных субъектов федерации) и т. д.

В таком случае, мы полагаем, построение региона нового типа целесообразно осуществлять по следующему алгоритму объединения субъектов в рамках системы нового федерализма:

1. Разрабатываются минимальные социальные стандарты обеспеченности человека необходимыми общественными благами, предоставляемыми ему "бесплатно", т. е. за счет бюджета.

2. Определяются компетентность и ответственность различных уровней власти (федерального, субъектов федерации и муниципального) в рамках механизма, снабжающего людей данными общественными благами в должном объеме.

3. Принимается законодательство о минимальных социальных стандартах. Центральным его элементом станет федеральный закон о минимальных стандартах в сфере обеспечения населения социальными услугами, который должен:

· закрепить понятие минимального социального стандарта;

· определить состав сфер и конкретный перечень социальных услуг, охватываемых понятием минимального социального стандарта;

· закрепить финансовые нормативы обеспеченности предоставления минимального стандарта оказания социальных услуг населению за счет средств бюджета;

· оговорить распределение обязанностей в сфере оказания социальных услуг;

· разграничить компетенцию уровней государственного (федерального и субъектов федерации) и муниципального управления в сфере предоставления социальных услуг;

· закрепить процессуальные гарантии предоставления социальных услуг населению за счет средств бюджетов всех уровней;

· определить ответственность за непредоставление социальных услуг и (или) ненадлежащее их оказание.

4. Разрабатывается и нормативно закрепляется алгоритм государственного программирования регионального развития и обязанностей управленческих учреждений в его рамках. Разработка и закрепление алгоритма государственного программирования регионального развития могут проходить параллельно или перед разработкой минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми ему общественными благами, системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов и разработкой иных показателей.

Создание данного алгоритма позволит реально объединить все уровни государственного управления в комплексном процессе управления функционированием и развитием страны.

5. Принимаются акты о социально-экономическом, политическом и правовом статусе субъекта федерации, исходящие из однотипности, универсальности статуса всех субъектов федерации, однозначно объясняющие сферу принадлежащей им компетенции в соответствии с Конституцией РФ, их права во всех сферах управления и гарантии этих прав в межсубъектных отношениях и в отношениях с федеральным центром.

Это подразумевает, в частности, принятие основополагающего закона "О статусе субъекта Российской Федерации", который четко определит перспективы создания новых субъектов, обоснует статус субъекта Российской Федерации, с тем чтобы было ясно положение новообразованного субъекта, создаст необходимые гарантии его самостоятельности в вопросах собственной компетенции, установит основы взаимоотношений новообразованного субъекта с федеральным центром и другими субъектами федерации.

Одновременно возникает необходимость изменения и дополнения существующих нормативных правовых актов, например Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", в который требуется включить положения, предусматривающие возможность инициирования предложений по изменению субъектного состава Российской Федерации со стороны федерального центра. Нельзя забывать и о том, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно может привести к необходимости пересмотра Конституции Российской Федерации.

Этот процесс может проходить параллельно с разработкой минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми ему общественными благами, системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов и разработкой иных показателей.

Федеральный конституционный закон "О статусе субъекта Российской Федерации" должен содержать следующие разделы:

· общие положения: основные понятия и определения, используемые в тексте закона (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, федерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, административно-территориальное деление, регион, социально-экономический регион, районирование, межрегиональные ассоциации и союзы и т. п.), основные принципы федеративных отношений в Российской Федерации;

· основы статуса субъекта Российской Федерации (территориальная природа, население, органы государственной власти);

· исключительные полномочия субъекта федерации (основные цели и задачи органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исчерпывающий перечень исключительных полномочий, гарантии независимости и самостоятельности субъекта федерации в вопросах, отнесенных к его исключительному ведению);

· взаимоотношения субъекта федерации и федерального центра (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти федерации и субъектов федерации в процессе управления);

· взаимоотношения субъектов федерации между собой (основные принципы межсубъектных взаимоотношений, межрегиональные ассоциации и союзы);

· взаимоотношения субъектов федерации и муниципальных образований (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления);

· экономическая и финансовая основа субъекта Российской Федерации (природные ресурсы на территории субъекта, народнохозяйственный комплекс субъекта федерации и основы управления им, налогооблагаемая база, бюджет, источники формирования бюджета, основы межбюджетных отношений в Российской Федерации, государственное имущество на территории субъекта федерации, государственное имущество, находящееся в государственной собственности субъекта федерации);

· механизмы взаимной ответственности субъектов федерации и федерального центра, субъектов федерации и муниципальных образований, субъектов федерации между собой;

· состав субъектов Российской Федерации и изменение субъектного состава Российской Федерации, способы изменения субъектного состава Российской Федерации, процедуры создания, преобразования и упразднения субъекта Российской Федерации, структуры и механизмы управления в переходный период (политические, организационные и финансовые);

· заключительные и переходные положения.

6. Разрабатывается система показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов, их взаимозависимостей и соотношений с показателями и потребностями социально-экономического развития субъектов.

Такая система должна включать в себя три основные разновидности показателей, которые позволили бы полно и достаточно подробно проанализировать состояние обеспеченности предоставления населению субъекта федерации приемлемого уровня социальных услуг за счет бюджета субъекта:

во-первых, абсолютные показатели, характеризующие бюджетную обеспеченность населения расходами бюджета на социальные услуги и обеспеченность возможности предоставления таких услуг за счет средств бюджета (объем бюджета по его расходным и доходным статьям на душу населения в целом или из расчета на одного представителя целевой группы населения, являющейся адресатом данной социальной услуги);

во-вторых, относительные показатели, характеризующие основные бюджетные пропорции: соотношение сумм расходов по направлениям, соотношение сумм доходов и расходов и т. п.;

в-третьих, интегрированные показатели, на основе которых можно определять суммарные рейтинги территорий в соответствии с заданным интегрированным показателем - критерием анализа текущей и перспективной ситуации.

7. На основе разработанной системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов определяется уровень доходности бюджета, необходимый для достижения нормативной обеспеченности бюджетными средствами минимальных социальных стандартов и потребностей развития субъектов, сравнивается с реальной доходностью бюджета (по собственным доходным статьям, принадлежащим субъектам), определяются дополнительные источники бюджетных средств для должного уровня бюджетной обеспеченности предоставления населению социальных услуг.

8. Решение о соединении финансовых и бюджетных систем данного субъекта и субъектов, граничащих с ним, с учетом факторов экономического характера, результатов кластерного анализа применительно к народнохозяйственным комплексам субъектов может приниматься в случае:

· недостаточности собственных доходных источников бюджета даже для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения;

· достаточности собственных доходных источников бюджета только для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения, но не для мероприятий, необходимых в целях стимулирования развития народнохозяйственного комплекса субъекта.

Возможно два варианта дальнейшего хода событий.

Первый из них ориентирован на интеграцию субъектов в рамках единого социально-экономического региона и представляет собой комбинацию пересмотренной схемы экономического районирования территорий федерации и системы федеральных округов. В этом случае возникает своего рода "буферный" уровень государственного управления, опосредующий отношения федерального центра и субъектов федерации (определенные подвижки в этом направлении уже наметились).

Второй вариант предполагает объединение субъектов федерации в единый регион с последующим созданием на его основе нового субъекта федерации, включающего в себя территории вошедших в регион субъектов, и упразднением вошедших в него образований как самостоятельных субъектов федерации.

9. В данном случае (при втором варианте) начинается непосредственное изучение возможности и целесообразности создания нового субъекта путем объединения существующих, обращение к соответствующим субъектам федерации по вопросам исследования перспектив объединения, изучение мнения населения (в первую очередь, проживающего на территории данных субъектов федерации).

Этот этап предполагает создание федеральной комиссии по вопросам объединения данных субъектов, которая должна формироваться, например, на паритетной основе из представителей федерального центра и каждого из субъектов, возможность и целесообразность объединения которых изучается.

10. Федеральной комиссией по вопросам объединения субъектов формулируется заключение, в котором на основе изученных материалов подтверждается или опровергается необходимость интеграции субъектов федерации в рамках нового субъекта.

Заключение утверждается единогласным решением сторон - участников комиссии (каждая группа представителей в комиссии - представители от федерального центра и представители от субъектов - обладает одним голосом).

11. В случае подтверждения комиссией целесообразности создания нового субъекта федерации законодательные органы власти субъектов федерации на основе ее заключения принимают решения об инициативе образования в составе Российской Федерации нового субъекта, располагающегося на территориях данных субъектов федерации.

На основе решений, принятых законодательными органами власти субъектов федерации по поводу инициирования образования нового субъекта федерации, формулируются и направляются Президенту Российской Федерации предложения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Указанные предложения, базирующиеся на заключении упомянутой федеральной комиссии по вопросу объединения субъектов, в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ), должны содержать: предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта; прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются предложения:

· о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности, территории, архивов заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами федерации;

· о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе федерации нового субъекта не предполагает перераспределения бюджетных средств текущего года;

· о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

· о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта федерации;

· о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Начиная с этого момента процесс принятия и формализации решения об объединении субъектов в рамках нового субъекта федерации проходит в соответствии с процедурой, описанной в Федеральном конституционном законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

12. Президент Российской Федерации уведомляет о предложениях по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

13. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в ее составе нового субъекта осуществляются в соответствии с законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного них, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в ее составе нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.

14. Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Проект закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

· формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

· порядок разработки и принятия Устава вновь образованного субъекта федерации;

· внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

· правопреемство нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности, территории, архивов заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями;

· функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;

· функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

· действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.

15. Палатами Федерального Собрания Российской Федерации принимается федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Последующие изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

16. Поэтапно объединяются бюджеты и структуры управления территорий.

В общем виде процесс объединения состоит из следующих шагов:

· формирование объединенных финансовых фондов (федеральный и межрегиональные фонды стабилизации и развития) для финансового обеспечения минимальных социальных стандартов и деятельности по достижению приоритетов развития (средства федерального фонда стабилизации и развития используются в случае нехватки средств субъектов для формирования достаточного межрегионального фонда).

При этом сохраняется "автономия" бюджетов и структур управления на первом этапе объединения. Разрабатываются объединенные управленческие структуры в ряде сфер управления, финансируемых из фондов стабилизации и развития региона (первоначально, например, только в сфере развития народнохозяйственной системы объединенного региона), - как модели межрегиональной ассоциации;

· все более полная интеграция функций по управлению регионом общерегиональными органами и учреждениями управления с консолидацией необходимых для этого средств в объединенном бюджете (при сохранении фонда стабилизации и развития, но с постепенным превращением его в фонд развития) территорий региона и распределением высвободившихся в результате предполагаемой экономии на осуществлении управленческих функций на цели развития социально-экономической системы региона.

Определяются суммы экономии за счет затрат на аппарат управления (общие затраты на аппарат управления по объединяемым субъектам за вычетом затрат на аппарат управления объединенного региона (субъекта)) от планируемого объединения, а также иные суммы. Для этого может потребоваться, в частности, разработка "типовой" (либо примерной) структуры учреждений регионального управления, на основе которой возможно произвести предварительную оценку. Поскольку объединение субъектов федерации, как нам представляется, будет происходить поэтапно, на ранних стадиях потребуется моделирование эволюции управленческих структур.

В процессе объединения территорий в новый социально-экономический регион конструируется система управления, на базе которой реализуется разработанный алгоритм программирования регионального развития;

· завершение интеграции структур управления и финансовых ресурсов входящих в регион территорий.

Последовательность и взаимосвязи этапов укрупнения (объединения) субъектов федерации могут быть, по нашему мнению, представлены в виде схемы, изображенной нами на рис. 1 (нумерация этапов в тексте и на рисунке не совпадает, так как допускается - и это должно быть правилом - одновременное их осуществление, описанное в работе последовательно, о чем говорит двойной номер: 1.1, 1.2 и т. д.).

Переход к последующим этапам схемы возможен при надлежащем положительном завершении предыдущих.

Рис. 1. Алгоритм укрупнения регионов Российской Федерации (объединение инициируется федеральным центром)

Первые семь пунктов приведенного нами алгоритма представляют собой подготовительные шаги, призванные обеспечить юридическую основу и закрепить формальные критерии укрупнения (объединения).

Их реализация является важной и безотносительно к самому алгоритму укрупнения (объединения) субъектов федерации. Разработка минимальных социальных стандартов в любом случае будет востребована, а в данной схеме должна стать обязательной для определения прежде всего уровня и качества обеспеченности населения социальными услугами, предоставляемыми за счет бюджета, затем - достаточности для этих целей бюджетных средств регионов.

Формирование системы показателей бюджетной обеспеченности позволит установить и упорядочить систему индикаторов состояния региональных финансов, которая, в свою очередь, поможет определить с высокой степенью точности проблемные с этой точки зрения территории и принять соответствующие решения по коррекции ситуации в бюджетной сфере (например, по оказанию финансовой помощи региону в решении тех или иных вопросов).

Однако в настоящее время возможность инициативы "сверху" законодательством Российской Федерации не предусмотрена в принципе. Нормы принятого в 2001 г. Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" не предусматривают подобного сценария развития процесса укрупнения (объединения) субъектов. Статья 10 указанного закона в качестве единственных субъектов инициативы укрупнения (объединения) называет только сами субъекты Российской Федерации, а федеральные органы власти выступают "пассивными" помощниками и "контролерами" в процессе объединения, которые не могут предпринимать никаких действий в этом направлении по собственной инициативе. При этом в законе не указывается, кому именно принадлежит инициатива в вопросе принятия решения об укрупнении (объединении) субъектов федерации: инициируют ли этот процесс органы законодательной (представительной) или исполнительной власти субъектов; или губернаторы; или, может быть, принимается единое совместное решение? Это нуждается в уточнении.

Но, в любом случае, для того чтобы федеральный центр мог являться инициатором преобразований субъектной структуры федерации, необходимо совершенствование нормативной правовой базы.

Таким образом, формирование правовой основы процесса укрупнения (объединения) субъектов федерации "сверху", разработка и нормативное закрепление процедуры укрупнения (объединения) субъектов, инициируемой по предложению федерального центра, будет являться необходимой предпосылкой реальности данного варианта сценария укрупнения (объединения).