Специальные административно-правовые режимы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Северо-Западный филиал

Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования

«Российский государственный университет правосудия» (г. Санкт-Петербург)

ФАКУЛЬТЕТ ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ ДЛЯ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ

(ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ)

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Дипломная работа

Специальные административно-правовые режимы

Студент 5 курса очной формы обучения Тимошенко Артем Вячеславович

Научный руководитель

Нельговский Игорь Евгеньевич, д.ю.н., профессор

Допущен (а) к защите

Заведующий кафедрой Кайнов Владимир Иванович д.ю.н. профессор

Санкт-Петербург 2015

Оглавление

Введение

1. Понятие, содержание и классификация специальных административно-правовых режимов

1.1 Понятие специального административно-правового режима

1.2 Содержание специального административно-правового режима

1.3 Классификация специальных административно-правовых режимов

2. Особенности правового регулирования административно-правовых режимов

2.1 Административно-правовой режим чрезвычайного положения

2.2 Административно-правовой режим военного положения

2.3 Административно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации

2.4 Административно-правовой режим закрытого административно-территориального образования

3. Проблемы административно-правового регулирование режима естественных монополий

3.1 Содержание режима естественных монополий

3.2 Проблемы функционирования режима естественных монополий

3.3 Предложения по совершенствованию административно-правового режима естественных монополий

Заключение

Список использованных источников

Введение

Сегодняшняя государственно-правовая ситуация в России, тенденция федеральных органов гарантировать целостность и устойчивость исполнения государственной власти на территории всей страны приводят к необходимости улучшения правовых режимов и разработки конституционно-правовых механизмов, нацеленных на сохранение территориальной целостности государства, утверждение единства государственной власти.

Специальные административно-правовые режимы действуют в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-правовую нагрузку. Их основная задача состоит в следующем: обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз, сохранении территориальной целостности и независимости государства при вооруженных конфликтах, обеспечение функционирования, представляющих повышенную общественную опасность объектов, или имеющих важное государственное значение; определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные мероприятия, а также на территориях, относящихся к зонам со специальной государственно-правовой охраной; обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций.

Данная тема актуальна так как многие аспекты реализации специальных административно-правовых режимов пока остаются за рамками научного анализа, в связи с чем их теоретическая и прикладная разработка, которая произведена в настоящей работе, позволит внести изменения в стратегию обеспечения безопасности человека, общества и государства в целом, а также спрогнозировать эффективность применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в условиях специальных административно-правовых режимов. Особую актуальность приобретает разработка режима естественных монополий в контексте наметившейся тенденции к глобальному реформированию отдельных сфер естественных монополий не только в России, но и во многих других странах со стабильно высоким уровнем экономики.

Объектом исследования дипломной работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, при различных специальных административно-правовых режимах, между органами исполнительной власти и гражданами между органами исполнительной власти и организациями, а так же другими государственными органами и органами муниципальной власти.

Предметом исследования данной выпускной квалификационной работы являются правовые нормы их природа, содержание, структура и особенности правового регулирования в сфере специальных административно-правовых режимов, устанавливающихся и действующих как на всей территории государства так и на отдельно взятых территориях.

Целью работы является исследование специальных административно-правовых режимов и в частности режима естественных монополий, как наиболее актуального. Для осуществления поставленной цели решается ряд задач:

1) рассмотреть понятие, содержание административно-правовых режимов, классифицировать эти режимы.

2) изучить разновидность административно правовых режимов.

3) рассмотреть режим естественных монополий, обозначить проблемы у пути их решения.

Для решения поставленных задач автором изучена специализированная литература, российское законодательство о специальных административно-правовых режимах; нормы конституционного и административного права.

1. Понятие, содержание и классификация специальных административно-правовых режимов

1.1 Понятие специального административно-правового режима

Регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно, способов воздействия административно-правовых режимов на них.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в юридической литературе. Подробнее приведем последние.

Н.И. Матузов и А.В. Малъко рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят, установление режимов в законодательстве и обеспечение их государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных областей общественных отношений во временных и пространственных границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной степени благоприятности или не благоприятности для субъектов права. Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов.См.: Н.И. Матузов, А.В. Малъко. Правовые режимы: вопросы теории и практики. - Правоведение, 1996. № 1

Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и местные иногда совмещаются.Д.Н. Бахрах, Административное право России. - Норма-Инфра-М, 2000. С. 410-418.

Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов, которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Специальные административно-правовые режимы, как правило, ограничивают права и свободы субъектов правоотношений, эту возможность предоставляет часть 3 статьи 55 Конституции РФ и устанавливается федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, актами государственных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, а так же законодательством субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ осуществляет первичную легализацию таких специальных административно-правовых режимов, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий ст. 71-72, 87-88 Конституции РФ. Конституция РФ закрепляет принципы функционирования специальных административно-правовых режимов - принцип неприкосновенности основных прав и свобод ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, основания ограничения прав и свобод ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, отнесение специальных административно-правовых режимов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации п. «б», «з», «к» ст. 72 Конституции РФ .

Федеральные законы определяют вид правового режима, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры, правила режимной деятельности.

Детализацию законов осуществляют указы Президента в отношении важнейших государственно-правовых режимов. Постановления Правительства в отношении режимов, имеющих федеральное значение, акты федеральных органов исполнительной власти в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

Специальные административно-правовые режимы устанавливается тогда, когда иные меры административно-правового регулирования не в силах обеспечить правовой порядок на должном уровне (обеспечить безопасность, нормализовать обстановку в регионе и т. д.).

Некоторые правовые режимы определяются как комплексные, во-первых это режимы в конструировании которых принимают участие несколько отраслей права - международного, конституционного, административного, финансового, муниципального, во-вторых эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно-территориального образования, режима в зоне проведения антитеррористической операции.

1.2 Содержание специального административно-правового режима

В содержании административно-правовых режимов можно выделить правовые и организационные элементы.

При проведении режимных мероприятий речь идет не об упорядочении каких-либо работ, какой-либо деятельности с позиции технологического процесса, совершенствования управления в той или иной области. В первую очередь, преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения государством общественной безопасности, не допустить отклонений от установленного в этих интересах порядка этой деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым государством интересам. Поэтому в содержании административно-правовых режимов выдвигается регламентация порядка деятельности в режимных сферах, система разрешений, регистрация определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечивающая необходимый контроль и учет, а также прямое запрещение определенных действий, некоторых видов деятельности, также в содержании устанавливается прямое запрещение отдельных положений, и применение различных видов юридической ответственности за нарушение действующих правил, административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима.

При этом следует отметить, что вся эта система режимных мероприятий конкретизируется применительно к каждому административно- правовому режиму с помощью правовых установлений, учитывающих особенности охраняемой сферы. В них содержится точная регламентация порядка деятельности в режимных областях, осуществляемая преимущественно путем установления правил поведения и производства работ, которые в совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб общественной безопасности (например, порядок въезда и производства работ в пограничной зоне).

В соответствующих нормативно-правовых актах, которые своевременно доводятся до субъектов каждого конкретного режима, часто определяется какого рода разрешения и от какого органа требуются на осуществление того или иного вида режимной деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации, какие действия запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности могут последовать за нарушения режима, в каком порядке обжаловать и заявлять жалобы на действия органов государства, превышающих свои полномочия в сфере данного режима.

Таким образом, правовой контекст является юридическим содержанием всех действующих в стране административно-правовых режимов, направленных на защищаемые государством интересы общественной безопасности.

Другой необходимой составной частью каждого конкретного административного режима является организационное обеспечение необходимой реализации принятых правовых норм в той или иной охраняемой области общественных отношений.

Внутренняя организационная инфраструктура, обеспечивающая точность реализации и эффективность установленных режимом правил, характерна любому виду административно-правовых режимов. Их основы составляют специально создаваемые органы с учетом содержания и особенностей того или иного административно-правового режима (органы внутренних дел, федеральная служба безопасности, пограничная охрана, и др.).

Применительно к определенному режиму эти органы наделены должными полномочиями. В общем виде они состоят в том, что режимные органы в пределах своей компетенции правомочны: осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в порученной охраняемой сфере;

практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений на осуществление некоторых видов деятельности организаций и лиц, что служит средством предварительного контроля за предстоящим характером деятельности в режимной области, а также своевременного ознакомления с лицами, имеющими намерение вступить в сферу режимных отношений; производить регистрацию конкретных видов деятельности, отдельных факторов и категорий лиц в сфере данного режима в интересах контроля за соблюдением установленных мер, оперативного выявления нарушителей, получения статистических данных; запрещать отдельные действия, которые могут нарушить интересы общественной безопасности в охраняемой государством сфере; в необходимых случаях применять меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях; осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях меры административного воздействия к нарушителям установленного режима.

1.3 Классификация специальных административно-правовых режимов

Специальные административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отображают обилие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более выработана система административно-правовых средств, чем больше различных форм административной деятельности, тем важнее объединение и разграничение их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация специальных административно-правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать существующий в распоряжении органов власти административно-правовой инструмент, с тем чтобы вовремя реагировать на возникновение всевозможных нетипичных ситуаций, реализовывать адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, обладающих особым общественным статусом.

В зависимости от подведомственности специальные административно-правовые режимы могут быть поделены на три группы - федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами власти; региональные режимы, устанавливаемые органами власти субъектов Федерации; местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Отдельные виды могут присутствовать во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий). Если в качестве критерия разграничения выбрать объект-носитель режима, то выделяются:

*территориальные режимы - режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа;

*объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог;

*функционально-деятельностные режимы - режимы деятельности органов МЧС РФ, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы антитеррористической операции, таможенные режимы.

Специальные административно-правовые режимы можно различать по предмету регулирования - природоохранные режимы, режимы обеспечения государственной безопасности, режимы охраны общественного порядка.

По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против государства, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.

Экстраординарные режимы - это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.

Характерными чертами экстраординарных режимов являются:

*использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;

*введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;

*предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;

*введение форм особого управления территорией, на которой установлен такой режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные режимы - это временные специальные административно-правовые режимы, которые действуют только в период чрезвычайной ситуации. В законодательстве установлены определенные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, но уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления. Законодательство Российской Федерации предусматривает три типа экстраординарных режимов - чрезвычайное, военное и «особое» положение.

2. Особенности правового регулирования административно-правовых режимов

2.1 Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Правовой режим чрезвычайного положения выступает в роли системы правовых норм, в большей степени административного характера, выражающуюся, прежде всего в ограничении прав и свобод граждан, прав юридических лиц, в изменении полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти.

Чрезвычайное положение характеризуется:

а) обширным кругом регулируемых правом общественных отношений;

б) изменением полномочий государственных органов, помимо прочего, ограничением прав и свобод граждан и юридических лиц;

в) ограниченным периодом действия;

г) в основном административными методами управления.

В Российской Федерации чрезвычайное положение вводит Президент при наличии обстоятельств, предусмотренных Федеральным Конституционным Законом «О чрезвычайном положении».

Обстоятельствами введения режима чрезвычайного положения служат:

* «попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных территорий, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления»;

* «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».Ст. 3 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Содержание указа Президента о введении чрезвычайного положения обязано содержать следующие положения:

1) «обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

2) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

3) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

4) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

5) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

6) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

7) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения».Ст. 5 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Порядок введения режима чрезвычайного положения:

* «издание указа Президентом РФ;

*утверждение указа Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ;

*обнародование указа Президента РФ. Сроки действия чрезвычайного положения:

*на всей территории Российской Федерации не может превышать 30 суток;

*в отдельных местностях Российской Федерации не может превышать 60 суток».Ст. 6-9 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Указ доводится до сведения населения посредством средств массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут вводиться следующие ограничения:

* «полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

* установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

* усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

* установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

* установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

* запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

* запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

* ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

* приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

* эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами».Ст. 11 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Согласно ФКЗ «О чрезвычайном положении» «на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом».Ст. 14 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Так же «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения»Ст. 15 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105..

Кроме того «режим чрезвычайного положения обеспечивается силами органов внутренних дел, органами уголовно-исполнительной системы, федеральными органами безопасности, внутренними войсками, органами по делам гражданской обороны, чрезвычайными ситуациям и цивилизациями последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях могут привлекаться вооруженные силы другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ».Ст. 16-17 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

«При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного законом срока Президент отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население России или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения».Ст. 10 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //"Российская газета" от 2 июня 2001 г. N 105.

Введение чрезвычайного положения учитывает возможность существенной реорганизации, а порой и создание практически новой системы управления на территории действия режима. Вследствие этого, очень важно отчетливо установить компетенцию как вновь образовываемых органов, так и формы их взаимодействия с уже имеющимися органами власти и управления. Отличие от обыкновенного порядка функционирования органов управления в обстановке чрезвычайного положения заключается в наделении их дополнительными правами. В этом месте мы сталкиваемся с государственным принуждением. Расширение компетенции органов управления в обстановке чрезвычайного положения происходит в основном за счет ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, возложении на них дополнительных обязанностей. Органы управления применяя предоставленные им полномочия, сужают возможность осуществления гражданами некоторых прав и свобод. Одним из способов принудительного влияния на этот процесс, является применение компетентными органами административно - предупредительных мер. Ограничение административной дееспособности совершается и путём установления дополнительных обязанностей.

2.2 Административно-правовой режим военного положения

Законодательным основанием военного положения являются Конституция Российской Федерации, Федеральный Конституционный Закон «О военном положении», Федеральные Законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», другие нормативно-правовые акты, включая указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Военное положение (ВП) представляет собой особый правовой режим, который предусматривает ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны государства и ликвидации агрессии против страны. Данный режим призван сформировать правовые, организационные, экономические условия, содействующие отражению агрессии или же ее предотвращению.

Кроме объявления ВП в распоряжении государства присутствуют такие средства, как объявление состояния войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны: наряду с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится ВП, но могут применяться и раздельно.

Режим ВП должен решать следующие задачи:

* гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, не подлежащих ограничению даже в военное время;

* мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а кроме того граждан для отражения агрессии;

* реорганизовать систему государственной и муниципальной власти, переведя ее работу на принципы строгой централизации с прямым подчинением нижестоящих органов вышестоящим, осуществлении главных жизнеобеспечивающих функций, военной дисциплины;

* ввести более высокий уровень защиты государственной и военной тайны.

ВП обеспечивает особый порядок работы органов публичной власти в условиях военного времени; особый режим работы организаций транспорта, энергетики, связи, здравоохранения, торговли и питания; особый порядок деятельности предприятий, изготовляющих продукцию для нужд военного времени; особый порядок деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих общественный порядок и безопасность на территории, на которой введено ВП.

Меры и временные ограничения, исполняемые в период действия ВП, могут быть подразделены на:

* меры, используемые в прочих чрезвычайных ситуациях, в том числе при введении ЧП - усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; эвакуация населения; комендантский час; установление особого порядка въезда и выезда, а кроме того ограничение свободы передвижения по территории, где установлен режим ВП; приостановка деятельности общественных объединений; запрет или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых веществ; отстранение от должности на время ВП руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций, находящихся на территории действия ВП, при ненадлежащем исполнении ими своих прямых обязанностей и назначение вместо них других лиц. Несмотря на сходство в названии и существе правоограничений, порядок применения в период ЧП и ВП отдельных из упомянутых мер будет разным;

Меры и временные ограничения, применяемые исключительно во время действия ВП - ограничение свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Россию иностранных граждан и выезд граждан РФ и других лиц за границу; введение военно-квартирной и военно-транспортной обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ оборонного характера; изъятие у граждан и организаций требуемого для нужд обороны имущества; военная цензура; запрет иностранным гражданам перемещения по территории Российской федерации, а также их задержание в случае, когда есть сведения об их противоправной деятельности.

На территории, где действует режим ВП, формируются органы военной администрации. Это могут быть:

* временный федеральный государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ как Верховного Главнокомандующего;

* действующий в сфере обороны федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы и органы исполнительной власти в субъектах Федерации могут формировать единый государственный орган - военную администрацию территории, где введено ВП;

* Генеральный штаб ВС РФ на период ВП является органом оперативного управления вооруженными силами, другими войсками и воинскими формированиями;

* на территориях, где ведутся или развертываются военные действия, исполнение отдельных полномочий исполнительной власти, в том числе сопряженных с обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано территориальным органам военного управления.

Согласно ст. 4 Федерального закона «Об обороне» Президент Российской Федерации вводит в действие нормативно-правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период действия военного времени.

Для поддержания режима ВП Президент привлекает соединения и воинские части ВС РФ, внутренних войск МВД РФ и других войск и воинских формирований. Они обеспечивают особый порядок въезда, выезда и передвижения по территории, охраняют объекты, обеспечивающие жизнедеятельность, участвуют в охране общественного порядка, реализуют такие меры, как комендантский час, военная цензура, пресечение нарушений режима ВП. Находясь в подчинении Генеральному штабу, названные части и соединения могут подчиняться и органам, обеспечивающим военное государственное управление, территориальной военной администрации.

Так отличие военного положения от чрезвычайного положения надлежит проводить по причинам введения особого административно-правового режима, по объему устанавливаемых ограничений, по глубине изменений в системе органов публичной власти, по характеру сил и средств, привлекаемых для поддержания режима.

Помимо чрезвычайного и военного положения действующее законодательство и административная практика предусматривают возможность введения иных видов особых правовых режимов, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера, которые получили условное название «особое положение». Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»и органами местного самоуправления. Согласно ст. 58 и 59 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» Президент при возникновении определенных событий вправе ввести на соответствующей территории режимы зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457 В случае опасности распространения инфекционных и массовых заболеваний, и отравлений людей Правительство РФ или органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.Ведомости РСФСР 1991. № 20. Ст. 641.

Согласно Федеральному закону «О противодействии терроризму» особый правовой режим устанавливается и в зоне проведения контртеррористической операции, предусматривающий такие меры, как «ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов»ч. 4 ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35 «О противодействии терроризму» Российская газета 10 марта 2006 г. № 4014 и другие меры. Поддержание этого режима обеспечивает глава оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.

В последнее время широкое распространение приобрела практика введения органами исполнительной власти субъектов Федерации режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. При этом они руководствуются Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503, постановлением Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563 Данные нормативно-правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но, в тоже время, устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут использоваться органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся: эвакуация; приостановление деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других срочных необходимых мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и другого имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Особый режим позволяет совместно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели. Этот режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод.

Очевидно, необходимо принятие специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от чрезвычайного положения. Во-первых, это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов Федерации, и органы местного самоуправления. Во-вторых, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав личности, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения, свободы предпринимательской деятельности и некоторых других прав. Выступает как неизбежное последствие аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. В-третьих, такой режим не предполагает изменение компетенции органов государственной власти, перераспределение их полномочий. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима ЧС, выступают глава исполнительной власти субъекта Федерации, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов Федерации, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации и органов местного самоуправления, региональные центры ГОЧС - территориальные органы МЧС РФ. Для поддержания режима ЧС привлекаются органы внутренних дел субъекта Федерации, силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

2.3 Административно-правовой режим охраны Государственной границы

«Режим государственной границы Российской Федерации- установленные федеральными законами и международными договорами РФ правила содержания государственной границы, ее пересечений, перемещения и пропуска через границу грузов, товаров, транспортных средств и животных, а также ведения на границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением данных правил».Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. лит., 2002

По действующему российскому законодательству нарушение режима Государственной границы влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности. В частности, в соответствии со ст. 18.1 КоАП РФ «нарушение правил пересечения Государственной границы РФ лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через Государственную границу РФ и в обратном направлении влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей.». В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме того, применяется административное выдворение за пределы территории РФ. Административной ответственности подлежит также ведение на Государственной границе или вблизи нее хозяйственной, промысловой или иной деятельности без уведомления органов и войск пограничной службы. Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе: доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать невоенные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.

Понятие «государственная граница» включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего - это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории Российской Федерации, то есть пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. 1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861 В п. 2 постановления о порядке введения этого закона в действие установлено: «до заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами - бывшими союзными республиками СССР - придать границе с этими государствами статус Государственной границы.»

Государственная граница исполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит первой линией контактов с другими государствами, содействует установлению дружеских отношений с ними. Защита государственной границы - необходимое условие охраны политических, экономических интересов и безопасности Российской федерации. Ее эффективность находится в зависимости от умелого применения юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны, выделения ради этого необходимого количества средств, формирования специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими странами, муниципальными службами.

Цель политической охраны - не допустить нелегального пересечения границы людьми, транспортными средствами, а экономической охраны - предотвращение нелегального перемещения через границу предметов творчества и товаров, санитарная охрана нужна для того чтобы через границу не распространялись инфекции, опасные для людей, флоры и фауны.

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

* режима границы;

* пограничного режима;

* режима в пунктах пропуска через границу;

* особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Военно-морского флота.

С целью разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством назначаются пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители).СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1971

Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.

Пограничный режим включает правила:

* определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений России с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;

* въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, выдаваемым Пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений. Правилами могут устанавливаться место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

* хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с использованием земель, лесов, недр, вод, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения Пограничных войск;

* учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду.

Под пунктом пропуска через государственную границу понимается «комплекс зданий, помещений, сооружений с соответствующим технологическим оборудованием, в которых осуществляют служебную деятельность органы пограничного, таможенного и иных видов контроля, органы внутренних дел, а также транспортные и иные предприятия и организации».СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 485

Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными ведомствами, актами, согласованными с пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами пограничных войск, таможенного и других органов контроля приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска.

Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти Российской Федерации и начальников станций, портов, аэродромов.

Рассматриваемый режим включает правила:

* устанавливающие «порядок въезда (выезда) лиц, транспортных средств, ввоза (вывоза) грузов, товаров и животных в пунктах пропуска через Государственную границу, въезд в пункты пропуска через Государственную границу и выезд из них лиц и транспортных средств, а также ввоз и вывоз грузов, товаров и животных осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрацией аэропортов, аэродромов, морских, речных (озерных) портов, железнодорожных, автомобильных вокзалов и станций, других транспортных предприятий по согласованию с пограничными органами»;Ст. 24 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" "Российская газета", N 84, 04.05.1993.

* регулирующие «пребывание в пунктах пропуска через Государственную границу лиц и транспортных средств. Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости - запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производится с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории Российской Федерации или следования в глубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов»;Ст. 24 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" "Российская газета", N 84, 04.05.1993.

* устанавливающие правила захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) России, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;

* устанавливающие дополнительные ограничения в помещениях, где осуществляется пограничный и иные виды контроля. Решающая роль в охране Государственной границы принадлежит Федеральной пограничной службе Российской Федерации, которой для этого предоставлены широкие полномочия.