Специальные административно-правовые режимы

*проблемы эксцессов правотворчества, связанных с противоречием федеральных нормативно-правовых актов друг другу, в частности, в смысле определения круга отношений, подпадающих под действие административно-правового режима естественных монополий;

*проблемы обеспечения эффективности функционирования системы органов государственного регулирования естественных монополий в части статусной и материальной независимости как от прочих органов государственной власти, так и от субъектов естественных монополий.

3.3 Предложения по совершенствованию административно-правового режима естественных монополий

Отправным моментом для рассуждения о путях совершенствования административно-правового режима естественных монополий, на наш взгляд, должна служить довольно простая и очевидная на сегодняшний момент мысль о том, что теория о возможности автоматической корреляции публичных и частных интересов за счет механизма саморегулирования рыночной экономики является абсолютно несостоятельной. Это означает, что роль государства в данном процессе корреляции не должна сводится к роли наблюдателя.

Казалось бы, это рассуждение не представляет из себя ничего нового и, более того, оно активно реализуется в нашем государстве за счет широчайшего применения административных ресурсов в экономической сфере. Однако естественные монополии это та редкая ситуация, когда усиление государственного регулирования, вплоть до осуществления непосредственного государственного управления деятельностью субъектов естественных монополий, будет не только не вредно, но и в большей степени пойдет на пользу социальной стабильности в России.

Отметим также ситуацию, связанную с определенным в Законе о естественных монополиях методом регулирования деятельности субъектов естественных монополий путем определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. Реализация этого требования, согласно ст. 8 Закона, предполагает порядок, при котором субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом о естественных монополиях, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.

Таким образом, обязательность обеспечения отдельных потребителей услугами по существу выливается в обязательность заключения с ними гражданско-правового договора, реализуемого в соответствии с общими требованиями гражданского законодательства лишь в незначительной степени ограничиваемыми нормативными правовыми актами органов регулирования естественных монополий. И как показывает практика, зачастую этого недостаточно для того, чтобы полностью исключить случаи, когда монополисты в силу неисполнения гражданско-правовых обязательств стратегическими потребителями их услуг принимают ответные меры, временно отказывая в предоставлении указанных услуг. И до тех пор, пока отношения между ними не перестанут быть в чистом виде гражданско-правовыми, такие ситуации в принципе остаются потенциально возможными.

При этом следует иметь в виду и другое обстоятельство: стремясь к ужесточению режима естественных монополий в отношении оказания услуг стратегическим потребителям продукции естественных монополий, невозможно отказаться и от общего гражданско-правого статуса естественных монополистов. Поэтому речь может идти лишь о совершенствовании государственного регулирования и контроля над деятельностью субъектов естественных монополий. В этой связи представляется, что проблема могла бы быть решена путем устранения организаций-посредников в цепи расчетов федерального бюджета и монополистов. Сделать это можно, например, путем заключения специального соглашения (договора) между непосредственно Правительством РФ и управляющими центрами естественных монополий о финансировании соответствующих стратегических объектов. При этом должно быть установлено одностороннее преимущество исполнительной власти в части исполнения соответствующих договоров, заключающееся в принципиальной невозможности отказа монополистов от исполнения своих обязательств.

Понятно, что соответствующие средства федерального бюджета должны быть исключены из общего объема бюджетного финансирования соответствующих министерств и ведомств.

Результатом предлагаемого преобразования должно стать преимущественно административно- и финансово-правовое регулирование отношений между монополистами и стратегическими потребителями, опосредованное авторитетом и властью федерального правительства.

Таким образом, концептуальное положение, из которого надлежит исходить при разработке мер по совершенствованию административно-правового режима естественных монополий, состоит именно в том, что государственное регулирование естественных монополий должно строится на основе приоритета административно-правового метода регулирования. При этом корректировка нормативно-правовой базы должна основываться на идее существенного ограничения гражданско-правовых механизмов правового регулирования взаимоотношений между субъектами естественных монополий и потребителями продукции естественных монополий.

Объясняется такое утверждение тем, что гражданско-правовые нормы и в целом диспозитивный метод правового регулирования предполагает пусть относительное, но равенство субъектов правоотношений. Между тем, как с очевидностью следует из проведенных в рамках настоящей работы исследований, естественный монополист - субъект правоотношений, обладающий такими колоссальными фактическими возможностями, которые полностью исключают применение в отношении него какой-либо фикции формального равенства перед законом, причем не только в гражданско-правовых, но часто и в административно-правовых отношениях.

Из указанного следует, что преимущественно эффективным методом правового воздействия на естественные монополии в целях приведения их функционирования в соответствие с общественными интересами, является метод императивный, применяемый в рамках жесткой режимной организации деятельности субъектов естественных монополий.

Это, безусловно, не означает, что необходимо полностью огосударствить сферы естественных монополий, так как это полностью исключило бы возможность естественной демонополизации таких монополий в долгосрочной перспективе. Это также не означает, что необходимо осуществлять тотальный контроль за каждым действием, совершаемым естественными монополистами. Однако в тех областях, где деятельность субъектов естественных монополий может реально отразиться на публичных интересах, повлиять на политическое или социальное благополучие государства, она должна находится под пристальным административным надзором.

Отметим, что усиление государственного воздействия на сферы естественных монополий предполагает и большую ответственность органов регулирования естественных монополий в отношении эффективности хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий. Управляющие субъекты должны быть в состоянии принять контроль над ситуацией в свои руки и обеспечить не только наиболее полное удовлетворение потребностей потребителей продукции естественных монополий, но и прибыльность самой монопольной деятельности на уровне, необходимом для осуществления технического совершенствования, переоборудования, повышения качества продукции естественной монополии и увеличения объемов производства в соответствии с постоянным ростом круга потенциальных потребителей.

В этой связи совершенствование административно-правового режима естественных монополий напрямую связано с необходимостью глобального изучения проблематики естественных монополий как в правовом, так и в экономическом, политическом и других аспектах.

Органы регулирования естественных монополий в своей деятельности должны руководствоваться, в частности, и научно разработанными рекомендациями экономистов по повышению уровня государственного управления. Указанные рекомендации существуют как в систематизированном виде, так и в виде прогнозов развития, т.е. информации, нуждающейся в дополнительном анализе и систематизации.

Обобщая соображения относительно путей совершенствования административно-правового режима естественных монополий, укажем на следующие положения:

1. Мировая практика на современном этапе исходит из положения о несостоятельности идеи о достаточности саморегуляции экономической сферы общества без государственной корректировки определенных процессов. В связи с этим существенно возрастает роль государства в управлении экономическими механизмами, в том числе и в сфере естественных монополий.

2. В этом смысле в процессе правового регулирования естественных монополий целесообразно делать акцент не на гражданско-правовой (диспозитивный), а на административно-(фонансово-) правовой, то есть императивный метод регулирования отношений в сфере естественных монополий, в том числе и отношений между субъектами естественных монополий и отдельными потребителями производимой ими продукции.

При этом, безусловно, не следует отказываться от гражданско-правового статуса субъектов естественных монополий, но следует предпринимать шаги по усилению управленческих и контрольных правомочий органов регулирования естественных монополий.

3. Усиление государственного воздействия на сферы естественных монополий предполагает увеличение ответственности органов регулирования естественных монополий в отношении эффективности хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий и полноты удовлетворения потребностей в продукции естественных монополистов.

4. Основой совершенствования административно-правового режима естественных монополий должно служить исключительное внимание со стороны органов управления естественными монополиями к научным разработкам в области естественных монополий, в том числе экономическим.

5. Определенное внимание в процессе формирования концепций государственного регулирования естественных монополий следует уделять опыту правового регулирования естественных монополий и реформирования конкретных сфер естественных монополий, накопленному в зарубежных странах.

6. Особый интерес в контексте федеративного устройства Российской Федерации представляет опыт регионального законодательства субъектов Российской Федерации в области естественно-монопольных сфер, имеющих локальное значение. Интересен не только опыт правового закрепления отдельных элементов административно-правовых режимов локальных естественных монополий в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, но и опыт систематизации норм, попытки установления правовых основ административно-правового режима локальных естественных монополий на региональном уровне.

7. Учет указанных рекомендаций предполагает осуществление широкомасштабной научно-исследовательской работы в правовой и экономической областях на предмет анализа разнообразного опыта и выработки концептуальных решений в области регулирования естественных монополий.

Заключение

Административно-правовой режим - специальный правовой режим деятельности физических и юридических лиц в области исполнительной власти, устанавливаемый федеральными законами и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности.

Цель административно-правовых режимов - частный вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическое сочетание юридических, организационных и иных средств, для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Направление административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний через систему специальных средств. К таким средствам относятся:

а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;

б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий административно-правовой режим;

в) детальная, регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между друг другом;

г) строгие методы контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима;

д) более широкое использование ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;

е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Среди специальных административно-правовых режимов выделяются два, наиболее важных, отмеченных в Конституции РФ, - режимы чрезвычайного и военного положения, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами.

Произошедшие в России события последнего десятилетия свидетельствуют о том, что до настоящего времени не устранены причины, которые могут дать толчок к возникновению в отдельных ее регионах чрезвычайных ситуаций. К числу таких причин можно отнести рост масштабов международного терроризма, конечной целью которого является отделение от Российской Федерации части ее территории.

Одним из основных способов, позволяющих нормализовать чрезвычайную обстановку, выходящую из-под контроля органов власти и ставящую под угрозу общественную безопасность, основы конституционного строя, представляет режим чрезвычайного положения. Его исполнение наиболее сложно, т.к. основу данного режима составляют чрезвычайные меры, ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Однако, организация действенного управления на территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация или введено чрезвычайное положение, является ключевым вопросом. В условиях кризисной ситуации у каждого объекта управления должен быть исключительно один субъект управления, который может оказывать на него управляющее воздействие. Подчиненность (либо отсутствие четкого указания на подчинение всех сил и средств одному субъекту, а в одинаковой степени и равенство по статусу) двум или нескольким субъектам обеспечения чрезвычайного положения снижает эффективность управления, вносит противоречие в организацию деятельности органов государственной власти и влечет за собой негативные последствия.

Хотелось бы отметить, что ограничивать сущностную сторону административно-правовых режимов урегулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка сомнительно. Об этом свидетельствует как существующая практика, так и теоретические разработки. Возьмем, к примеру, режим государственной границы либо таможенный режим. И тот, и другой - не ситуационны. Их существование невозможно признать и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь, в данном случае, идет об особых самостоятельных сферах государственного управления. Все же маловероятно, что у кого-нибудь возникнут серьезные возражения по поводу того, что речь здесь в самом деле идет об административно-правовых режимах.

Из этого следует вывод о том, что ситуациями чрезвычайного или вообще неординарного порядка область проявления административно-правовых режимов далеко не исчерпывается. Остается лишь констатировать, что в вопросах сущности и определения понятия специальных административно-правовых режимов окончательной ясности пока еще нет. Эти вопросы требуют дальнейшего изучения.

Представляется целесообразным абстрагироваться от специальных административно-правовых режимов и поискать решение поставленных вопросов не только лишь в особенностях и характеристиках исходного для любого административно-правового явления феномена - государственного управления, но и прежде всего в его родовых основаниях, относящихся к природе управления в общем и социального управления в частности.

Список использованных источников

1. Нормативно-правовые акты:

1.1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. №237. 25.12.1993г.

1.2. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ " О чрезвычайном положении" // 2 июня 2001 г. Российская газета №2717

1.3. Федеральный конституционный закон от 30.01.02 № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№2.-Ст. 375.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1

1.4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.

1.5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря

1.6. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть первая. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. № 32.Ст. 3301.

1.7. Федеральный Закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Российская газета. 1996. N 159.

1.8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

1.9. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031

1.10. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.

1.11. Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.

1.12. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Российская газета 27 июля 2006 №4128.

1.13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1

1.14. Федеральный закон от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" // 4 мая 1993 г. на Интернет-портале "Российской Газеты".

1.15. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» Российской Федерации // Выпуск Собрания законодательства РФ № 31, 1998 г. ст. 3808

1.16. Федеральный закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

1.17. Федеральный закон Российской Федерации “О защите прав потребителей” от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 // 24 августа 1995 г. на Интернет-портале "Российской Газеты".

1.18. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. N 1492 г. Москва // Собрание законодательства РФ, 14.01.2013, N 2, ст. 97

1.19. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. N 304 " О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера " // 26 мая 2007 г. в Российская газета №4374

1.20. Постановление Правительства от 24 марта 2000 г. N 257 «Об утверждении Положения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях"» // Собрание законодательства РФ, 03.04.2000, N 14, ст. 1495

1.21. Приказ Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации от 24.08.2001 № 963а «об утверждении форм решений и предписаний по рассмотрению дел о нарушениях федерального закона "о естественных монополиях"».

1.22. Письмо Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 72 сентября 1995 года № С5-7/03-538 // Вестик ВАС РФ 1995 №12

2. Список научной и специальной литературы:

2.1. В.Н Купцов Административно-правовые режимы и их роль в организации и деятельности органов государственной власти // Дисс. на соискание науч. степ, д.ю.н. - М., 2000.

2.2. К.Ю. Тотъев Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции). Учебник. // М.: Издательство РДЛ, 2000. - с. 287.

2.3. Н.И. Матузов, А.В. Малъко. Правовые режимы: вопросы теории и практики. - Правоведение, 1996. № 1

2.4. Д.Н. Бахрах, Административное право России. // Норма-Инфра-М, 2000.

2.5. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. Лит., 2002

2.6. Демьян Николаевич Бахрах. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2002.

2.7. С.А. Аникиенко Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи социальными конфликтами: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 // Московская высшая школа милиции МВД России.-М., 1994.

2.8. B.JI. Анисимов Участие органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспекты: Монография. // М.: ВНИИ МВД России, 2001.

2.9. Л.Ш. Берекашвили Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Учеб. пособие. // М.: Щит-М, 2002.

2.10. A.A. Балтовский Специальные административно-правовые режимы в системе административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. // М.: Изд- во Московского университета МВД России, 2003.

2.11. В.В. Гущин Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект: Монография. // М.: ВНИИ МВД России, 1996.

2.12. Д.С. Жданкин Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 // Московский государственный социальный университет. М., 2000.

2.13. A.B. Антощенко Государственная антимонопольная политика. М., 1995.

2.14. Г.В. Атаманчук Государственное управление организационно-функциональные вопросы): Учеб. пособие. -М., 2000.

2.15. Бадалов Л.М. Антимонопольное регулирование национальной экономики. М., 1999

2.16. Ворожейкин В.Н., Рыбаков Ф.Ф. Демонополизация экономики как элемент рыночных отношений. // СПб., 1994.

2.17. И.Е Нельговский Режим естественных моноплий в Российской федерации.- М.: 2002

2.18. Н. Б. Малахова Естественные монополии: сущность и институциональные механизмы регулирования: Монография. // ИД «ИНЖЭК».- 2006.

2.19. Ю. З. Саакян Российские естественные монополии: системные проблемы и решения : сборник статей. // ИПЕМ, 2006.

2.20. И.К. Ахполов, А. М. Белогорьев, С. С. Величков, Ю. З. Саакян Естественные монополии России. // Инпромлизинг, 2007

2.21. А.В. Трачук Реформирование естественных монополий: цели, результаты и направления развития. // Directmedia, 2013

Размещено на Allbest.ru