Специальные административно-правовые режимы

В частности, ее структурные подразделения:

* контролируют соблюдение режима и «ведут необходимые для осуществления контроля за поддержанием режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу регистрацию лиц и учеты фактических данных, статистику и использовать для этих целей информационные системы в порядке, не противоречащем федеральному закону»;п. 15, ст 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" "Российская газета", N 84, 04.05.1993.

* «обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы на местности;

* проводят пограничные поиски и операции, оперативно-розыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;

*осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним».ст 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" "Российская газета", N 84, 04.05.1993.

В пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов, территориальных вод, где введен пограничный режим, в пунктах пропуска, а также на территориях примыкающих к ним административных районов и городов пограничники вправе сооружать необходимые инженерно-технические постройки, сопровождать транспортные средства, проверять документы, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производить осмотр (досмотр) транспортных средств и перевозимых в них грузов.

2.4 Административно-правовой режим закрытого административно-территориального образования

Федеральный закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права.

«Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия но разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан».ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" "Российская газета", N 190, 26.08.1992.

«Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

При установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются.

Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа».ст. 2 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" "Российская газета", N 190, 26.08.1992.

«Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

*установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

*определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

*медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством

РФ об охране здоровья населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий;

*выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами;

*обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности».ст. 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" "Российская газета", N 190, 26.08.1992.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании содержит:

*введение контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

*ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

*ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

*ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, следующие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

* ограничения на учреждение и функционирование на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие организации и их отделения, организации с иностранными инвестициями.

Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Правительством РФ. Обеспечение особого режима осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

«Создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.»п. 2.1 ст 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 29.12.2014) "О закрытом административно-территориальном образовании" "Российская газета", N 190, 26.08.1992.

«Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение».п. 4 ст 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 29.12.2014) "О закрытом административно-территориальном образовании" "Российская газета", N 190, 26.08.1992.

Проживание или работа граждан в условиях режима закрытого административно-территориального образования подлежат общей социальной компенсации, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности жителей, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости.

Если согласно условиям режима закрытого административно-территориального образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, объектом, министерством или ведомством, в том числе за счет средств бюджета, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с дальнейшей передачей этих средств, в порядке долевого участия, на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения.

Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в этом регионе ценам за один квадратный метр жилой площади или обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством Российской федерации.

3. Проблемы административно-правового регулирования режима естественных монополий

В сегодняшней экономике естественные монополии, являясь в основном инфраструктурными компаниями, во значительном плане характеризуют устойчивое функционирование и развитие государственных экономических систем. Такие отрасли, как электроэнергетика, газовая промышленность, различные виды транспорта, системы водоснабжении, связь, выпускают продукцию (услуги), без которой само существование прогрессивного общества будет поставлено под угрозу, они производят значительную долю валового внутреннего продукта и вовлечены в решение большинства социальных задач.

3.1 Содержание режима естественных монополий

Административно-правовой режим естественных монополий является одним из типичных административно-правовых режимов. Его содержание может быть раскрыто на основе схем, разработанных в теории административно-правовых режимов. Так, вполне достойно будет руководствоваться схемой компонентов комплексного административно-правового режима, предложенной Купцовым В.Н. в диссертации, посвященной административно-правовым режимам.См.: Административно-правовые режимы и их роль в организации и деятельности органов государственной власти // Дисс. на соискание науч. степ, д.ю.н. - М., 2000.

Данный автор считает, что корректно обозначить содержание комплексного административно-правового режима в виде совокупности следующих компонентов:

а)назначение и цели режима;

б)распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

в)систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

г)полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

д)специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

е)систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

ж) порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

В то же время, например, К.Ю. ТотьевСм.: К.Ю. Тотъев Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции). Учебник. -М.: Издательство РДЛ, 2000. - с. 287., раскрывая содержание режима естественной монополии говорит о том, что система государственного регулирования, обусловленная исключительным характером режима естественных монополий, должна включать в себя:

* целевые(программные),организационные, стимулирующие, учетные и контрольные мероприятия;

* определение правового статуса регулирующих государственных органов, порядок осуществления их правомочий, а также процедуры и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с иными государственными структурами;

* определение сфер (границ) действия режима естественных монополий, а также правового статуса хозяйствующих субъектов, функционирующих в сферах естественной монополии;

* установление перечня и правовых форм осуществления способов воздействия на деятельность субъектов естественных монополий;

* реализацию мер государственного принуждения за нарушение положений законодательства о естественных монополиях и прочих нормативно-правовых актов.

Очевидно, последний из процитированных авторов дает более широкую трактовку содержания административно-правового режима, включая в него и установление сфер действия режима, и установление перечня форм осуществлении способов воздействия, и некоторые иные компоненты. правовой административный государственный

В частности, письмом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 7 сентября 1995 года № С5-7/03-538Вестик ВАС РФ 1995 №12 выделены следующие группы норм в системе данного акта:

* цели, назначение и область правового регулирования;

* ключевые понятия;

* сферы естественных монополий;

* система федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий;

* способы регулирования;

* формы государственного контроля;

* функции и полномочия органов регулирования естественных монополий;

* меры юридической ответственности, составы правонарушений и порядок применения мер ответственности;

* порядок принятия решений (предписаний) органами регулирования естественных монополий, а также порядок исполнения и обжалования данных решений.

Итак, видно, что фактическое содержание режима естественных монополий обширнее, чем просто система, задачи, функции и полномочия органов государственного управления в этой сфере.

Таким образом, взяв за базу две из проанализированных систем компонентов административно-правового режима, предложим следующую версию раскрытия содержания административно-правового режима естественных монополий:

* назначение режима естественных монополий;

* установление границ действия режима путем определения системы применяемых понятий, сфер естественных монополий и области применения законодательства к отношениям с участием субъектов естественных монополий;

* определение системы субъектов государственного управления, их функций и полномочий;

* способы государственного управления естественными монополиями;

* формы государственного контроля в сфере естественных монополий;

* применение мер ответственности в случае нарушения нормативно-правовых актов относящихся к сфере естественных монополий и порядок их применения;

* правовые формы осуществления административно-правового режима естественных монополий.

Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Мировая и отечественная практика свидетельствуют, что влияние на монополию должно осуществляться государством. Для этого можно применять государственную собственность (предприятия, где государство имеет контрольный пакет акций) или специализированные регулирующие органы различного уровня и компетенции. В России по всей видимости будет применяться сочетание упомянутых вариантов. Действительно, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ есть объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых либо вовсе запрещена, либо осуществляется по решению Правительства РФ или Росимущества с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств, например, железные дороги, предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, предприятия по производству, розливу и фасовке спиртосодержащей продукции. Очевидно, что данные сферы относятся к тем, на которые распространяются государственная и естественная монополии. Следовательно предприятия, созданные на имущественном участии государства, и являются очевидной основой для разбираемых монопольных институтов. Отсюда следует стремление законодателя усилить контролируемость, в том числе и федеральных государственных предприятий. Российское законодательство не предусматривает запретов на организацию казенных предприятий в качестве субъектов регулируемых монополий. Таким образом, характеристика субъектов регулируемых монополий включает в себя как то, что данные субъекты действуют в условиях государственной или естественной монополии, так и то, в каких организационно правовых формах они построены и каким имуществом наделены.

Субъекты естественных монополий не имеют право отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование, при наличии у субъекта естественной монополии возможности изготовить (реализовать) такие товары.

Субъекты естественных монополий должны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии:

текущие отсчеты своего функционирования в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии.

проекты планов капитальных инвестиций.

К свойственным отличительным чертам субъектов естественных монополий как хозяйствующих субъектов можно отнести то, что это только коммерческие организации, потому как ни некоммерческие организации, ни индивидуальные предприниматели без образования юридического лица (в качестве физических лиц) не могут быть субъектами естественных монополий. Первые в силу особой “прибыльной” направленности естественной монополии как экономического феномена, в то время как некоммерческая организация в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Вторые - в силу прямого указания Закона о естественных монополиях.

К потребителям ст. 3 Федеральный закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях» относит «физические или юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.»

Такое определение понятия “потребитель” по субъектному составу шире, чем приведенное в ст. 1 Закона Российской Федерации “О защите прав потребителей” от 7 февраля 1992 г. № 2300-1.См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766; 1993. № 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 1996. № З.Ст. 140. Оно используется исключительно для целей Закона о естественных монополиях.

Итак, законодательство о естественных монополиях, а следовательно, и режим естественных монополий, распространяет свое действие на деятельность субъектов естественных монополий в сферах:

* транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

* транспортировки газа по трубопроводам;

* оказания услуг по передаче электрической и тепловой энергии;

* железнодорожных перевозок;

* оказания услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов;

* оказания услуг общедоступной электрической и почтовой связи.

Установлением подробного перечня сфер естественных монополий из области действия административно-правового режима естественных монополий исключаются, с одной стороны, всевозможные другие монополии, имеющие место быть на различных товарных рынках на федеральном уровне, а с другой - любые (в том числе естественные по своей сути) монополии, существующие на региональном и локальном уровнях. Таким образом, реализуется своеобразная страховка от незаконного включения какого-либо субъекта в перечень субъектов естественных монополий.

В России система регулирования монополий только вырабатывается и предусматривает только комплексное воздействие на объемы производства, процессы ценообразования и качество продукта в заранее определенной области, или функциональное воздействие на отдельные стороны хозяйственной деятельности.

а) методы регулирования.

Органами регулирования естественных монополий могут использоваться следующие способы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

Ценовое регулирование, осуществляемое посредством установления цен (тарифов) или их предельного уровня.

Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) осуществление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и свобод граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

б) органы регулирования естественных монополий их функции и их полномочия.

Органы регулирования естественных монополий создадутся в сферах деятельности указанных выше. Общее руководство федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественной монополии исполняется руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от нее Президентом Российской федерации по представлению Председателя Правительства. Глава органа регулирования естественной монополии единовременно является членом правления данного органа. Для дефиниции основных направлений работы федерального органа исполнительной власти и принятия решений организуется правление в количестве не более семи членов, в том числе руководителя, из числа высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом работы в соответствующей сфере. Члены правления назначаются Правительством Российской Федерации сроком не менее чем на четыре года. Для обеспечения преемственности в службе правления начиная с пятого года работы данного органа каждый год осуществляется смена до одной трети общей численности членов правления. На работников органов регулирования распространяется правовой статус государственного служащего. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкурентной борьбы на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий.

Имеется ряд причин экономического регулирования.

- обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и новых инвесторов)

- определение структуры тарифов на базе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для разных типов потребителей

- стимулирование предприятий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.

- создание условий для развития конкуренции (например, обеспечение открытого равного доступа конкурентов к информационным сетям)

Органы регулирования выполняют ряд функции, которые определены Федеральным законом. Во-первых, они формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование. Во-вторых, определяют методы регулирования (в соответствии с Федеральным законом), применительно к конкретному субъекту естественной монополии. В-третьих, контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований Федерального закона, и вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства по естественным монополиям.

Органы регулирования естественных монополий вправе:

-принимать обязательные для субъектов естественных монополии решения о введении, об изменении, или о прекращении регулирования, и о применении методов регулирования.

-направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об устранении их последствий.

-принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него.

-принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии.

Как компонент содержания административно-правового режима естественных монополий контроль осуществляемый органами управления подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Формами предварительного контроля можно считать:

*принятие решения о включении хозяйствующего субъекта в реестр субъектов естественных монополий;

*принятие решения о применении методов регулирования деятельности субъекта естественной монополии по отношению к конкретному хозяйствующему субъекту;

*анализ планов капитальных вложений, представляемых субъектами естественных монополий;

*дача согласия на заключение так называемой крупной сделки субъектом естественной монополии.

Формы текущего контроля:

*анализ регулярно представляемых текущих отчетов о деятельности субъектов естественных монополий;

*анализ информации, получаемой в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 7 и ст. 13 Закона о естественных монополиях.

Формы последующего контроля:

*контроль за крупными сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет состав своих участников;

*контроль за соблюдением законодательства о

естественных монополиях.

Формы текущего контроля за деятельностью субъектов естественных монополий традиционно связаны с полномочиями органов регулирования естественных монополий в области информации о деятельности субъектов естественных монополий.

Прежде всего, субъекты естественных монополий обязаны на основании п. 2 ст. 8 Закона о естественных монополиях представлять органу регулирования естественной монополии в установленном последним порядке и в срок текущие отчеты о своей деятельности. Данная информация позволяет регулирующим органам отслеживать экономическое состояние субъектов естественных монополий для определения наиболее эффективных методов регулирования, а также выявлять текущие нарушения законодательства о естественных монополиях со стороны субъектов естественной монополии.

Кроме того, орган регулирования естественной монополии вправе для целей государственного управления запрашивать у субъекта естественной монополии информацию о составе участников хозяйственных обществ и товариществ, располагающих более чем 10 процентами общего количества голосов.См.: абз. 2 п. 4 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных моноплиях»

Ст. 13 предоставляет обширные полномочия в сфере текущего контроля посредством анализа любой информации о деятельности субъектов естественной монополии. В частности, работники органов регулирования естественных монополий имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, находящейся не только непосредственно у этих субъектов, но и имеющейся у органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Органы регулирования естественных монополий вправе требовать от субъектов естественных монополий, органов исполнительной власти и местного самоуправления предоставления документов, письменных и устных объяснений, а также любой другой информации, необходимой для выполнения функций, возложенных на указанные органы в соответствии с законодательством о естественных монополиях. Характерно, что законодательством не ограничен круг информации, которую вправе требовать органы регулирования. Думается, было бы логичным нормативно закрепить правило, ограничивающее права органов регулирования на информацию именно той сферой деятельности субъектов естественных монополий, которая является непосредственно монополистической.

Ст. 14 Закона о естественных монополиях возлагает на органы регулирования естественных монополий обязанности по обеспечению публичного характера административно-правового режима естественных монополий, в том числе:

*обязанность сообщать через средства массовой информации о принятии решений в области осуществления регулирования, применения методов, включения в реестр субъектов естественных монополий, показателей и требований, предъявляемых к субъектам естественных монополий;

*обязанность ежегодно публиковать доклад о своей деятельности;

*обязанность сообщать через средства массовой информации обо всех случаях применения ответственности за нарушения законодательства о естественных монополиях.

Последующий контроль в сфере естественных монополий осуществляется в двух формах:

1. Органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями по последующему контролю за сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет “хозяина”. Конечно, такое определение этих сделок несколько условно, но смысл контроля именно в этом. П. 4 ст. 7 Закона о естественных монополиях предусматривает обязанность любого лица или группы лиц ( в том числе и субъекта естественной монополии) в течение 30 дней с момента совершения сделки уведомить орган регулирования естественной монополии о факте приобретения более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии. Форма приобретения в этом случае может быть любая: приобретение акций (долей) на рынке, заключение договоров поручения, доверительного управления или залога).

2. Полномочия по контролю соблюдения законодательства в сфере естественных монополий сводятся к проверке выполнения субъектами естественных монополий и органами исполнительной власти (местного самоуправления) требований законодательства и исполнения установленных им обязанностей. Осуществление таких полномочий не означает тотальную проверку деятельности соответствующего субъекта естественной монополии. Для проверки используются средства массовой информации, информация, полученная в ходе текущего контроля деятельности субъектов естественных монополий, заявления хозяйствующих субъектов-потребителей, их ассоциаций и союзов, а также другие материалы. При ценовом регулировании территориальные антимонопольные органы проводят проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые в области связи и на транспорте.

Переходя к анализу одного из важнейших компонентов административно правового режима с точки зрения эффективности режимной организации естественных монополий - применению мер ответственности к нарушителям законодательства о естественных монополиях - остановимся следующем теоретическом моменте. В практическом плане определенные трудности представляет разделение мер, принимаемых органами регулирования естественных монополий в рамках осуществления контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях, и мер ответственности, применяемых теми же органами. Дело в том, что и те, и другие меры налагаются предписаниями органа регулирования естественной монополии. Кроме того, Закон не дифференцирует указанные меры, перечисляя их в едином списке. Так, ст. 15 указывает, что при нарушениях Закона соответствующие субъекты в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования обязаны:

*прекратить нарушения и (или) устранить их последствия;

*восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);

*отменить или изменить акт, не соответствующий Закону о естественных монополиях;

*заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;

*внести изменения в договор с потребителем;

*перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения закона;

*уплатить штраф;

*возместить причиненные убытки.

Основными видами административных санкций за правонарушения в сферах естественных монополий на сегодняшний момент в соответствии со ст. 15, 16 и 18 Закона являются штраф и предупреждение.

Предупреждение как мера административной ответственности может быть применено к руководителю субъекта естественной монополии, должностному лицу органа исполнительной власти или местного самоуправления за неисполнение в срок решения (предписания) соответствующего органа регулирования естественной монополии либо за непредставление документов или иной информации, затребованных органом регулирования естественной монополии (представление заведомо недостоверных сведений).

Штраф может применяться как к вышеуказанным лицам за приведенные правонарушения (в первом случае в размере до 50, а во втором - до 8 минимальных размеров оплаты труда), так и непосредственно к субъектам естественных монополий за следующие виды нарушений:

*завышение цен (тарифов), установленных органом регулирования естественной монополии, - в размере до 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

*неисполнение решения (предписания), выданного органом регулирования естественной монополии в соответствии со ст. 11 Закона о естественных монополиях, - в размере до 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

*представление органу регулирования естественной монополии недостоверных сведений - в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда;

*непредставление органу регулирования естественной монополии уведомления, - в размере до 600 минимальных размеров оплаты труда;

*непредставление в срок по требованию органа регулирования естественной монополии документов или иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, - в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Следует иметь в виду, что вступающий в силу с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрел иные по сравнению с вышеприведенными санкции за такие правонарушения, как невыполнение в срок законного предписания органа регулирования естественных монополий и непредставление в данный орган необходимых ходатайств, заявлений, сведений (представление заведомо недостоверных сведений). Ответственность в данном случае предусмотрена исключительно в виде штрафа, размер которого установлен для должностных лиц от 20 до 50, а для юридических лиц - от 500 до 5000 минимальных размеров оплаты труда.

Федеральный закон “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ136 признает утратившими силу с 1 июля 2002 года статьи 16, 18, 19 и п. 5 статьи 24 Закона о естественных монополиях.

Таким образом, устанавливается более четкая иерархия контрольных мер и мер ответственности за нарушения законодательства о естественных монополиях. Предполагается, что любое нарушение законодательства о естественных монополиях, за исключением нарушение обязанности представления информации, первоначально должно подвергаться государственному воздействию в форме направления предписания об устранении соответствующего нарушения (эти полномочия как исключительно контрольные устанавливаются Законом о естественных монополиях). В случае же если предписание об устранении нарушения не исполнено в срок, к правонарушителю применяются меры административного наказания, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Предупреждение в этой связи утрачивает свое значение как мера ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.

Порядок рассмотрения органами регулирования естественных монополий дел о нарушениях Закона о естественных монополиях утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 257. См.: СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1495. Кроме того, Приказом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации от 24 августа 2001 г. № 963а См.: БНА. 2001. №39. утверждены формы решений и предписаний по рассмотрению дел о нарушениях закона о естественных монополиях.

По принятии заявления от заинтересованного лица орган регулирования выносит решение о принятии дела к рассмотрению или об отказе в этом (с мотивировкой). В течение 10 дней такое решение направляется заявителю. Далее формируется рабочая группа и осуществляется подготовка дела к рассмотрению (в том числе в случае необходимости производится экспертиза с привлечением профессиональных экспертов). Стороны вправе присутствовать при разбирательстве дела.

Решение по делу выносится не позднее 3 месяцев со дня принятия решения о рассмотрении дела. Решение и вынесенное на его основе предписание органа регулирования естественной монополии должно быть направлено заинтересованным лицам в письменной форме не позднее 10 дней со дня их принятия. Если решение по делу затрагивает общественные интересы, оно публикуется в средствах массовой информации в течение месяца со дня их принятия.

Как мы увидели, органы регулирования естественных монополий обладают полномочиями по принятию различных решений. Данные решения оформляются официальными документами. Часть из этих документов носит нормативный характер и объективируется вовне в форме ведомственного нормативно-правового акта, часть - в форме индивидуальных актов распорядительного характера.

Основная правовая форма решений органов регулирования естественных монополий - предписания. Под предписанием, по смыслу законодательства о естественных монополиях, понимается административный акт, содержащий требование органа регулирования естественной монополии с целью пресечения нарушения законодательства о естественных монополиях либо возложения мер предусмотренной законом административной или материальной ответственности, обязательное для адресатов. В этой форме принимаются решения по следующим вопросам, указанным в ст. 15 Закона о естественных монополиях, т.е.:

*по результатам мероприятий последующего контроля;

*по применению мер административной ответственности (до вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

*по применению мер материальной ответственности.

Подведем итоги всему вышесказанному:

1. Методологически обоснованной системой компонентов административно-правового режима естественных монополий в свете необходимости наиболее полного освещения его содержания можно признать следующую систему:

*назначение административно-правового режима;

*установление пределов действия административно-правового режима;

*система органов государственного управления, их функции и полномочия;

*методы государственного регулирования;

*формы контроля;

*применение мер ответственности;

*правовые формы реализации административно-правового режима.

2. Назначение административно-правого режима естественных монополий - достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

3. Пределы действия административно-правового режима естественных монополий установлены Законом о естественных монополиях путем определения:

*основных понятий, используемых законодательством о естественных монополиях;

*сферы применения законодательства о естественных монополиях;

*сфер деятельности субъектов естественных монополий, на которых распространяется действие законодательства о естественных монополиях.

4. Законодательное закрепление системы органов регулирования естественных монополий связано с определением их функций и полномочий.

Целесообразно выделить организационные и контрольную функции органов регулирования естественных монополий. Соответственно с этим полномочия органов регулирования естественных монополий классифицируются на связанные с прямым регулированием деятельности субъектов естественных монополий и связанные с осуществлением государственного контроля.

5. Метод регулирования деятельности естественных монополий - это предусмотренный законом способ установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий, использование которых ограничено во времени. Применяются следующие методы:

*ценовое регулирование, т.е. деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по определению (установлению) цен (тарифов) или их предельного уровня;

*определение потребителей, подлежащих обязательному обеспечению или установление минимального уровня их обеспечения.

6. Контроль как компонент административно-правового режима естественных монополий проявляется в следующих формах:

1) Предварительный контроль:

*принятие решения о включении хозяйствующего субъекта в реестр субъектов естественных монополий;

*принятие решения о применении методов регулирования деятельности субъекта естественной монополии по отношению к конкретному хозяйствующему субъекту;

*анализ планов капитальных вложений, представляемых субъектами естественных монополий;

*дача согласия на заключение так называемой крупной сделки субъектом естественной монополии.

2) Текущий контроль:

*анализ регулярно представляемых текущих отчетов о деятельности субъектов естественных монополий;

*анализ информации, получаемой в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 7 и ст. 13 Закона о естественных монополиях.

3) Последующий контроль:

*контроль за крупными сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет состав своих участников;

*контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях.

7. Меры ответственности, применяемые в соответствии с законодательством о естественных монополиях:

1) меры административной ответственности:

предупреждение; штраф;

2) меры материальной ответственности:

*возмещение убытков, причиненных неправомерным поведением.

8. Правовые формы реализации административно-правого режима естественных монополий:

1) Индивидуальные правовые акты:

*предписание - административный акт, содержащий требование органа регулирования естественной монополии с целью пресечения нарушения законодательства о естественных монополиях либо возложения мер предусмотренной законом административной или материальной ответственности, обязательное для адресатов;

*постановление - административный акт, предусматривающий назначение административного наказания либо прекращение производства по делу об административном правонарушении;

*заключение - административный акт, предусматривающий дачу согласия или отказ в даче согласия на заключение лицом или группой лиц сделки, предусмотренной ст. 7 Закона о естественных монополиях;

*решение (предписание) - административный акт, предусматривающий введение или отмену регулирования в отношении хозяйствующего субъекта, а также применение в отношении конкретного субъекта методов регулирования, предусмотренных Законом о естественных монополиях.

2) Нормативные правовые акты:

*постановление;

*приказ.

3.2 Проблемы функционирования режима естественных монополий

Если попытаться систематизировать каким-либо образом проблемы, возникающие в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий, то мы придем к выводу, что часть из них носит концептуальный характер и связана с решением вопроса о целесообразности государственного регулирования (в том числе и управления) данной сферы экономической жизни общества и о наиболее адекватной степени такого государственного воздействия. В этой части можно говорить и о проблемах определения принципиальных положений, касающихся направлений государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий, о целесообразности применяемых методов воздействия и о пределах вмешательства государства в жизнедеятельность хозяйствующих субъектов. Указанные проблемы лежат в плоскости правотворчества и имеют основополагающее значение для эффективного функционирования административно-правового режима в целом. Обобщая общую значимость данных проблем, укажем, что если на законодательном (в широком смысле этого слова) уровне не будут определены основы государственного регулирования, социально «полезное» развитие сферы естественных монополий будет полностью исключено в силу как объективных особенностей самих естественных монополий, так и отсутствия системного подхода к регулированию в правоприменительной практике.

В то же время другая часть проблем связана с эксцессами государственного управления на уровне правоприменения. В этой связи целесообразно обращать внимание на проблемы соотношения материальной обеспеченности деятельности органов регулирования естественных монополий по сравнению с аналогичным уровнем обеспеченности субъектов естественных монополий, о психологической склонности человека к увеличению собственного благосостояния и в целом о коррумпированности государственного аппарата в нашем государстве. С другой стороны, не следует забывать и о проблематике злоупотребления властью со стороны отдельных должностных лиц в части необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Экономическая природа естественной монополии, как и любой другой монополии, несет в себе отрицательную социальную сущность, так как связана с возможностью диктовать обществу в лице потребителей товара или услуги естественного монополиста как цену на данный продукт, так и порядок доступа к нему, уровень его качества и т.д. Более того, в предпринимательской среде, то есть в среде конкурентного рынка, естественная монополия не менее опасна, так как колоссальный оборот капитала внутри монополии дает широкие возможности для реализации амбиций руководства субъекта естественной монополии в сферах, не относящихся к непосредственному сегменту рынка, охваченному монопольной властью данного субъекта. Часто указанные амбиции реализуется не только в экономической, но и в политической сферах.

Итак, отрицательная (относительно) природа естественной монополии определила необходимость осуществления коррекции ее следствий путем осуществления государственного регулирования. Собственно само выделение определенных сфер экономики как естественных монополий также является следствием этого самого государственного регулирования. И здесь, уже на первом этапе государственного воздействия возникает проблема целесообразности выделения той или иной сферы в качестве естественной монополии.

В целом существуют две противоположные тенденции в отношении определения круга сфер, определяемых как естественные монополии. При этом на теоретическом уровне данная проблематика в большей степени разработана экономистами, нежели правоведами. Некоторые специалисты придерживаются той позиции, что общеэкономические и социальные интересы общества требуют, чтобы естественными монополиями был признан как можно более узкий круг рыночных сегментов. Указанную позицию разделяет абсолютное большинство экономистов.

Аргументация такого подхода проста: только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Второй блок проблем, существующих применительно к функционированию административно-правового режима естественных монополий, связан с эксцессами правотворчества и правоприменения в сфере естественных монополий. В данном случае речь идет о случаях, когда неэффективность правового регулирования вызвана не недостаточной проработанностью той или иной совокупности принципиальных положений, определяющих общее направление правового регулирования, а неправомерное, зачастую злонамеренное использование имеющихся административных ресурсов в ущерб эффективности государственного регулирования. При этом здесь имеется в виду не только незаконные действия отдельных должностных лиц, но и, в целом, некорректное понимание и неверное преломление норм, закрепляющих основы административно-правового режима.

Так, одной из центральных проблем в данном блоке является проблема неправомерного расширения сфер естественных монополий на уровне правотворчества. Например, в Законе о тарифах на электроэнергию содержатся нормы, объясняющие необходимость государственного регулирования в одном из сегментов оборота электроэнергии обусловлена «естественной монополией энергоснабжения». Согласно же Закону о естественных монополиях к естественным монополиям относится лишь транспортировка и распределение электроэнергии.

Это не терминологические разночтения и не просто различие в определении естественно-монопольных сфер. Речь идет о разных моделях рыночных отношений, заложенных в рассматриваемые законы, которые в свою очередь предусматривают различные условия хозяйственных взаимоотношений и приводят к изменению требований к государственному регулированию. В первом случае одна монопольная компания осуществляет производство электроэнергии, ее транспортировку до распределительных компаний или конечных потребителей. Второй случай допускает реализацию различных моделей конкурентного рынка, предполагающих наличие конкурирующих между собой хозяйствующих субъектов на разных стадиях производственного цикла.

Такого рода разночтения на уровне федерального законодательства, безусловно, не только недопустимы с точки зрения законодательной техники, но и наносят существенный вред экономике страны.

Еще одна существенная проблема, связанная с предотвращением вырождения системы государственного регулирования естественных монополий в систему обслуживания политико-административных потребностей субъектов естественных монополистов, это проблема корректной организации системы функционирования органов управления. Зарубежный опыт регулирования показывает, что главным в данном случае является обеспечение максимальной независимости регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.

Следует отметить, что в первоначальном проекте Закона о естественных монополиях предполагалось, что органы регулирования будут обладать высокой степенью независимости:

*члены их правлений, назначенные на продолжительный срок, не могли бы быть уволены ни по каким причинам, кроме как по решению суда;

*предусматривался запрет на совмещение должностей членами правлений, владение акциями регулируемых компаний и т.п.

Однако в окончательной редакции многие прогрессивные положения, заимствованные из многолетней практики регулирования в зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что ставит под вопрос возможность принятия решений, в достаточной степени защищенных от влияния различных политических сил.

Обобщая приведенные наиболее серьезные и видимые невооруженным взглядом проблемы в данной области, укажем, что, на наш взгляд, корень проблем правотворческой и правоприменительной практики лежит, как и в большинстве подобных случаев, в плоскости теоретической неразработанности проблематики естественных монополий, особенно с правовой точки зрения.

Подведем итоги части исследования, приведенной в настоящем параграфе работы:

1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий можно условно подразделить на:

*концептуальные, т.е. связанные с решением вопроса о целесообразности государственного регулирования естественных монополий и о наиболее адекватной степени такого регулирования;

*проблемы, связанные с эксцессами существующего государственного регулирования естественных монополий в сферах правотворчества и правоприменения, т.е. не связанные напрямую с теми или иными недостатками правовой базы административно-правового режима естественных монополий.

2. Блок проблем, связанных с эксцессами существующей системы государственного регулирования естественных монополий, слишком обширен в силу множественности вариантов неправомерного поведения субъектов правоотношений в сфере естественных монополий. Наиболее характерные и остро стоящие из них: