Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования

Специальность 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения

Антипьева Наталья Валерьевна

Санкт-Петербург 2010

Работа выполнена на кафедре социального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Федорова Марина Юрьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Иванкина Татьяна Васильевна (Санкт-Петербургский государственный университет)

доктор юридических наук, профессор Скачкова Галина Семеновна (Институт государства и права Российской академии наук)

Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Тучкова Эльвира Галимовна (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина)

Ведущая организация: Пермский государственный университет

Защита состоится 28 октября 2010 года в 16 часов 15 минут на заседании совета Д 212.232.04 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199026, г. Санкт-Петербург, 22 линия ВО, д. 7, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке имени А.М. Горького Санкт-Петербургского государственного университета по адресу: г. Санкт-Петербург, Университетская набережная, д. 7/9.

Автореферат разослан 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент В.С. Иваненко

правовой социальный обеспечение военнослужащий

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права граждан на социальное обеспечение, развиваются динамично, что выражается в появлении новых форм преодоления социально-рисковых ситуаций и углублении процессов дифференциации правового регулирования на основе субъектного критерия с учетом социальных рисков, которым подвержены те или иные категории граждан. Это позволяет выделить группы населения, для которых предназначены особые виды социальных предоставлений: ветераны; лица пожилого возраста; граждане, имеющие детей; жители северных территорий; инвалиды и т.д. Очень значимы виды социальной защиты, ориентированные на различные профессиональные группы (работников учреждений здравоохранения и социального обслуживания населения, спасателей, государственных служащих и т.д.) и позволяющие учесть особенности трудовой деятельности граждан. Одну из таких профессиональных групп составляют лица, проходящие военную службу. Социальная защита военнослужащих и членов их семей остается одним из приоритетов государственной политики Российской Федерации, что подчеркнуто Президентом РФ Д.А. Медведевым.

Социальная защита населения осуществляется в различных организационно-правовых формах. Обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение, государственная социальная помощь и социальное обслуживание входят в число основополагающих форм социальной защиты населения. Для их обособления весьма значим субъектный критерий. Основной формой социальной защиты лиц, проходящих военную службу, является государственное социальное обеспечение.

Социальное обеспечение военнослужащих имеет продолжительную историю. Лица, проходившие военную службу, и члены их семей признаются одной из тех категорий граждан, в отношении которых в первую очередь были установлены различные виды социальных предоставлений. Эффективное функционирование современной системы социальной защиты военнослужащих призвано способствовать повышению уровня и качества жизни военнослужащих (в том числе, лиц уволенных с военной службы) и их семей, росту престижа военной службы, кадровой обеспеченности Вооруженных Сил РФ. Вместе с тем, законодательство в этой сфере требует совершенствования. Не случайно обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей названо в числе задач Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной решением Коллегии Министерства обороны РФ от 28 марта 2008 года.

Регулирование отношений по государственному социальному обеспечению в целом осуществляется при недостаточной теоретической проработанности соответствующих положений системы законодательства. Это отличает государственное социальное обеспечение от обязательного социального страхования, так как нормативные правовые акты, регламентирующие социально-страховые отношения, в основном отвечают стоящим перед ними задачам. В свете реформ последних лет социальное страхование было объектом научных исследований, предпринимавшихся, в том числе, на монографическом уровне.

В сфере государственного социального обеспечения до настоящего времени не приняты законодательные акты общего характера, определяющие его систему и принципы; круг участников соответствующих правоотношений и их правовой статус; предоставляемые гражданам виды социального обеспечения. В результате эта организационно-правовая форма социальной защиты населения не имеет внутреннего единства, что препятствует ее упорядоченному развитию. Социальное обеспечение военнослужащих, будучи элементом данной системы, также нуждается в теоретическом осмыслении. Изучение теории государственного социального обеспечения военнослужащих представляет особый интерес во взаимосвязи с характеристикой иных организационно-правовых форм социальной защиты населения. Это позволит выработать единые подходы к решению ряда проблем, общих для всей системы социальной защиты лиц, занятых несамостоятельным трудом, и даст возможность наиболее ярко проиллюстрировать обусловленные спецификой военной службы особенности социального обеспечения военнослужащих.

Социальная защита военнослужащих исследовалась в юридической науке. Так, к проблемам правового регулирования возникающих в этой сфере общественных отношений обращались в своих работах представители современной военно-юридической науки: В.К. Белов, В.М. Калинин, В.М. Корякин, В.Н. Старцун, А.Г. Чепурной и др. А.В. Коровниковым изучены теоретико-правовые аспекты социальной и правовой защиты военнослужащих. Специалистами в области гражданского права были предприняты исследования в сфере реализации жилищных прав военнослужащих (О.В. Кропачева) и возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью лиц, проходивших военную службу (Г.В. Кулешов); проведен анализ правового положения семьи военнослужащего (В.В. Соловьев) и т.д.

В науке права социального обеспечения до настоящего времени специального комплексного исследования государственного социального обеспечения военнослужащих и членов их семей предпринято не было, хотя отдельные вопросы рассматривались В.С. Андреевым, В.А. Ачарканом, М.Л. Захаровым, Т.В. Иванкиной, Г.С. Скачковой, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдиновым и другими учеными. Социальному обеспечению сотрудников правоохранительных органов, которые во многом приравнены к военнослужащим, посвящены диссертации Д.С. Дресвянкина и С.В. Наймушина. С учетом этого изучение социального обеспечения лиц, проходящих военную службу, с точки зрения права социального обеспечения представляется актуальным.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических основ государственного социального обеспечения лиц, проходящих (проходивших) военную службу, и членов их семей с учетом особенностей социального риска, распространяющегося на данную категорию граждан. Достижение указанной цели осуществлялось посредством разрешения следующих задач.

1. Проанализировать правовую природу государственного социального обеспечения, выступающего в качестве одного из элементов современной системы защиты населения от социальных рисков, и провести его соотношение с иными организационно-правовыми формами социальной защиты населения.

2. Определить особенности социального риска, распространяющегося на военнослужащих и членов их семей, на основе исследования сущности военной службы как формы реализации воинской обязанности и формы реализации права на труд; сформулировать понятие государственного социального обеспечения военнослужащих.

3. На основе теоретических положений науки права социального обеспечения выявить элементы системы государственного социального обеспечения военнослужащих; сформулировать функции и принципы государственного социального обеспечения военнослужащих.

4. Охарактеризовать правовое положение субъектов социального обеспечения военнослужащих, лиц, проходивших военную службу, и членов их семей, выявить его особенности.

5. Проанализировать значение дифференциации правового регулирования отношений по социальной защите населения, в том числе, социальному обеспечению военнослужащих. Выявить и классифицировать критерии дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих, играющие основополагающую роль в формировании законодательства в данной сфере и предопределяющие содержание и объем мер социального обеспечения, предназначенных для различных категорий военнослужащих. 6. Исследовать установленные законодательством основания и условия предоставления военнослужащим и членам их семей различных видов социального обеспечения в связи с утратой трудоспособности и в случае потери кормильца (медицинского обеспечения, выплат в возмещение вреда здоровью, пособий, пенсий), в том числе, на основе их соотношения с обеспечением по обязательному социальному страхованию.

7. Обосновать особую правовую природу некоторых видов дополнительного социального обеспечения военнослужащих (обеспечения в связи с необходимостью компенсации отдельных видов расходов, жилищного обеспечения), дать их общую характеристику и проанализировать соответствующие нормы права в контексте становления современной системы социальной защиты населения и социальных реформ последних лет.

Методологическая основа исследования. В процессе написания диссертационного исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: логический, диалектический, системный, сравнительный, метод моделирования, анализ, синтез, функциональный метод.

Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты. Использовалась правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации.

Теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертации явились исследования в области философии, экономики, а также положения общей теории права, разработанные С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, Л.Д. Воеводиным, Д.А. Керимовым, А.С. Пиголкиным, В.Н. Протасовым, А.Ф. Черданцевым и др. В процессе анализа норм о социальном обеспечении военнослужащих автор опирался на работы специалистов в области трудового права и права социального обеспечения - Е.Г.Азаровой, В.С. Андреева, В.С. Аракчеева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, Л.Я. Гинцбурга, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова, Р.И. Ивановой, Т.В. Иванкиной, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.И. Полупанова, Г.С. Скачковой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, В.Ш. Шайхатдинова и др.

Использовались работы представителей науки конституционного и административного права - М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Б.С. Эбзеева и других ученых. Ряд выводов диссертации основывается на положениях науки гражданского права, сформулированных в работах М.И. Брагинского, Р.П. Мананковой, Л.М. Пчелинцевой, В.И. Серебровского, Ю.К. Толстого и др. Большую роль в разработке темы диссертационного исследования сыграли труды специалистов в области военного права - З.Х. Акчурина, В.К. Белова, В.М. Калинина, В.М. Корякина, А.В. Кудашкина, В.Н. Старцуна и др.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является первым в науке права социального обеспечения комплексным исследованием теоретических проблем социального обеспечения военнослужащих и членов их семей.

В диссертации разрабатываются и выносятся на защиту теоретические положения, направленные на решение проблемы формирования эффективной системы государственного социального обеспечения, составным элементом которой выступает социальное обеспечение военнослужащих (в том числе, бывших) и членов их семей.

Научная новизна исследования отражена в наиболее важных положениях диссертации, выносимых на защиту.

1. На основе разработанной в науке права социального обеспечения концепции социального риска (для лиц, реализовавших свое право на труд, данный риск имеет социально-экономическую природу) выявлена специфика социального риска, которому подвержены военнослужащие и члены их семей.

Социальному риску, распространяющемуся на лиц, проходящих военную службу, присущи отличительные особенности, так как прохождение военной службы связано с опасностью для жизни и здоровья военнослужащих, которые должны выполнять свои обязанности в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья. При этом военная служба имеет сложную правовую природу: военная служба по призыву представляет собой одну из форм реализации воинской обязанности, а военная служба по контракту является формой реализации права на труд.

В силу особого характера военно-служебной деятельности реализация социального риска у военнослужащих более вероятна. Кроме того, социальный риск у военнослужащих усугубляется за счет невозможности полной реализации их прав вследствие наличия прямых ограничений в законодательстве или в результате особенностей развития военно-служебных отношений. Именно особенности военно-служебной деятельности (возможные переезды в связи с переводом военнослужащего в другую местность, проживание в отдаленных населенных пунктах и т.д.) являются причиной того, что данный социальный риск отражается и на членах семей лиц, проходящих военную службу. Существенная специфика присуща социальному риску, которому подвержены лица, проходящие военную службу по призыву. Поскольку во время службы они не имеют трудового дохода, риск его утраты на них не распространяется. Однако в период прохождения службы по призыву существует вероятность повреждения здоровья гражданина, что в дальнейшем может препятствовать трудоустройству и получению трудового дохода в будущем.

С учетом сказанного сформулировано следующее определение социального риска, подлежащего компенсации в системе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей: это обусловленная особенностями военной службы вероятность утраты (сокращения, неполучения) трудового дохода военнослужащим (членами его семьи) вследствие повреждения здоровья (смерти) военнослужащего либо изменения или прекращения военно-служебных отношений (основные социальные риски), а также возможность возникновения трудностей в самостоятельной реализации доступа военнослужащего и членов его семьи к социально значимым благам и услугам (дополнительные социальные риски).

2. Государственное социальное обеспечение в работе рассматривается как элемент системы социальной защиты населения, представляющий собой отношения, возникающие в связи с исполнением органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами за счет средств бюджета в определенном законом объеме обязательств государства перед гражданами, имеющими особые заслуги перед Отечеством; реализовавшими право на труд путем поступления на государственную службу (относящимися к иным особым профессиональным группам); пострадавшими в результате чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера либо незаконных действий органов государственной власти; признанными безработными; являющимися нетрудоспособными при отсутствии прав в сфере социального обеспечения, приобретенных в процессе трудовой деятельности (без проверки нуждаемости), в целях предупреждения или преодоления социально-рисковых ситуаций.

В свою очередь, государственное социальное обеспечение военнослужащих представляет собой часть государственного социального обеспечения, которую можно рассматривать как совокупность отношений по предоставлению уполномоченными государством субъектами за счет средств федерального бюджета предусмотренных законом благ в натуральной или денежной форме и услуг лицам, проходящим (проходившим) военную службу и членам их семей, в целях предотвращения и (или) преодоления последствий риска возможной материальной необеспеченности в случае повреждения здоровья (смерти) военнослужащего или изменения военно-служебных отношений, увольнения с военной службы, а также несения дополнительных социально значимых расходов (на санаторно-курортное лечение, приобретение жилья и т.д.).

3. Так как основной целью государственного социального обеспечения военнослужащих является предупреждение и компенсация социального риска, в диссертации предложена система соответствующих данной цели специальных, предусмотренных для военнослужащих, видов социального обеспечения, в число которых входит: 1) медицинская помощь и санаторно-курортное лечение; 2) материальное обеспечение в связи с временной или постоянной утратой трудоспособности (потерей кормильца членами семей военнослужащих); 3) дополнительное материальное обеспечение в связи с необходимостью компенсации отдельных расходов: некоторые выплаты в рамках помощи в связи с рождением и воспитанием детей; включаемые в состав денежного довольствия или устанавливаемые обособленно выплаты, связанные с реформированием законодательства о льготах (ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы), либо необходимостью гарантировать реализацию некоторых прав военнослужащих (компенсация на проезд к месту отпуска); 4) жилищное обеспечение; 5) социальные предоставления для лиц, проходивших службу по контракту и уволенных с военной службы.

4. Анализ функций государственного социального обеспечения военнослужащих, предпринятый на основе общетеоретических положений науки права социального обеспечения, позволил констатировать, что наибольшими особенностями отличаются стимулирующая, компенсационная, духовно-идеологическая и демографическая функции. Так, стимулирующая функция реализуется путем повышения уровня социального обеспечения и способствует росту престижа военной службы в обществе, что позволяет решить задачу привлечения в Вооруженные Силы РФ квалифицированных специалистов. Социальное обеспечение военнослужащих стимулирует граждан к прохождению службы в течение длительного времени. Компенсационная функция социального обеспечения военнослужащих включает два компонента: 1) традиционное для социально-обеспечительных отношений возмещение утраченного в связи с нетрудоспособностью дохода либо компенсацию повышенных расходов, обусловленных социально значимыми обстоятельствами; 2) компенсацию ограничений отдельных прав и свобод военнослужащих.

Духовно-идеологическая функция социального обеспечения военнослужащих имеет широкое значение, позволяющее констатировать ее влияние на патриотическое воспитание молодежи. Особое значение в системе социального обеспечения военнослужащих уделяется реализации прав граждан, пострадавших вследствие исполнения служебных обязанностей по защите Родины. Это иллюстрирует взаимосвязь социального обеспечения военнослужащих и ветеранов, имеющих особые заслуги перед Отечеством и пользующихся специальными льготами.

Для государственного социального обеспечения военнослужащих в последние годы важна демографическая функция, которая реализуется, в том числе, с помощью установления мер социальной защиты в виде единовременного пособия беременной жене военнослужащего и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего.

5. На основе анализа дискуссионной в науке права социального обеспечения проблемы правового положения семьи в отношениях по социальной защите населения в диссертации поддержано мнение о необходимости признания ее правосубъектности и выявлено три варианта реализации членами семей военнослужащих предоставленных им прав.

В первом случае осуществляется совместная реализация прав, предоставленных военнослужащему и членам его семьи, поскольку члены семьи военнослужащего не могут воспользоваться своими правами самостоятельно, без его участия. При этом реализация прав членов семьи военнослужащего может иметь как прямой (если право предназначено и самому военнослужащему, и членам его семьи), так и производный характер (если реализация права, предусмотренного для члена семьи военнослужащего, возможна лишь с помощью самого военнослужащего).

Во втором случае те или иные права предоставляются непосредственно членам семьи военнослужащего, поэтому они могут воспользоваться ими независимо от волеизъявления других членов семьи. Таким образом, члены семьи военнослужащего самостоятельно реализуют закрепленные в законодательстве права, то есть имеет место самостоятельная правореализация.

В третьем случае права отдельных членов семьи военнослужащего могут быть реализованы только при участии семьи в целом, при отсутствии волеизъявления военнослужащего. Данная модель правового регулирования предполагает уяснение позиций всех членов семьи военнослужащего в целях осуществления общего права. Речь идет о согласованной правореализации.

6. Система социального обеспечения военнослужащих представляет собой результат дифференцированного подхода к правовому регулированию соответствующих общественных отношений. Критерии дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих можно определить как систему юридически значимых факторов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений, с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей военно-служебной деятельности как формы реализации воинской обязанности и формы реализации права на труд.

Дифференциация в сфере социального обеспечения военнослужащих осуществляется на основании различных критериев, имеющих как общий, так и специальный характер. Общие критерии применяются в отношениях по социальной защите иных категорий граждан, в первую очередь, тех лиц, которые реализовали свое право на труд посредством работы по трудовому договору или прохождения государственной службы. Специальные критерии связаны с особенностями военно-служебной деятельности. Классификация дифференцирующих критериев в отношениях по социальному обеспечению военнослужащих также производится с учетом традиционно используемых в трудовом праве оснований на объективные и субъектные. По степени значимости для целей правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих их следует разграничить на основные и дополнительные. Наиболее полно специфика дифференцирующих критериев в рассматриваемой сфере проявляется в результате их классификации в соответствии с категорией субъекта-получателя социальных предоставлений (к ним относятся не только лица, проходящие военную службу, но и граждане, уже прекратившие военно-служебные отношения) на 1) факторы, влияющие на объем и условия социальных предоставлений как в период прохождения военной службы, так и после увольнения с нее (основание поступления на военную службу, гражданство военнослужащего, воинское звание и должность военнослужащего, условия исполнения обязанностей военной службы, наличие особых заслуг перед Отечеством, общая продолжительность военной службы); 2) обстоятельства, определяющие объем и условия социальных предоставлений только в связи с увольнением с военной службы (основание увольнения с военной службы, причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего, а также тяжесть повреждения его здоровья).

Важность определения пределов дифференциации правового регулирования обусловлена тем, что использование слишком большого числа дифференцирующих факторов приводит к снижению эффективности регулятивного воздействия. В современных условиях при определении пределов дифференциации правового регулирования отношений по социальной защите населения должны учитываться 1) объективный характер воздействия того или иного обстоятельства на организм человека и условия его жизнедеятельности (особенности труда, климат, экологическая обстановка, повреждения здоровья и их тяжесть и т.д.); 2) значимость заслуг гражданина, его деятельности и достижений для общества и государства (с учетом оценки трудового вклада лица). Это условия, наличие которых позволяет рассматривать то или иное обстоятельство как необходимое и достаточное для установления особенностей правового воздействия на общественные отношения.

7. Анализ конкретных критериев дифференциации правового регулирования дал возможность выявить различия, установленные в социальном обеспечении военнослужащих. Например, основание поступления на военную службу предопределяет разный подход к структуре мер социального обеспечения, предоставляемых лицам, проходящим военную службу по призыву и по контракту, и к определению размеров тех или иных выплат. Число социальных предоставлений, предусмотренных в отношении военнослужащих-контрактников, более значительно, что в силу краткосрочного характера службы по призыву вполне оправданно. Однако правила определения размеров пенсий для военнослужащих, проходивших службу по призыву, и членов их семей нуждаются в корректировке. С 1 января 2010 года они устанавливаются исходя из размера социальной пенсии. Такое решение является неоднозначным. В диссертации дана оценка эффективности применения размера социальной пенсии в качестве социального стандарта и обосновано предложение по установлению пенсий для лиц, проходивших службу по призыву, в твердой сумме, подлежащей обязательной индексации.

Важным критерием дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих являются условия военной службы. В диссертации предложено рассматривать условия военной службы как объективные обстоятельства, в которых осуществляется исполнение обязанностей военнослужащих (воинских подразделений) и реализация стоящих перед ними задач, а также природно-климатические, экологические и иные особенности местности, в которой гражданин проходит военную службу.

В процессе исследования причины инвалидности как одного из наиболее существенных дифференцирующих критериев сформулировано предложение по сокращению их числа. Не все предусмотренные в законодательстве причины инвалидности установлены обоснованно. В данном случае обоснованность выражается в закреплении правовых последствий выделения той или иной причины инвалидности. В сфере социальной защиты населения это означает формирование для отдельной группы лиц системы особых льгот и выплат (либо прав на иные виды социальной защиты), ориентированных на компенсацию последствий повреждения здоровья, имевшего место в результате определенных обстоятельств. Другим условием следует считать возможность четко отграничить одну причину инвалидности от другой на основе нормативных правовых актов о медицинской экспертизе. На сегодняшний день названные условия в отношении установления причин инвалидности лицам, проходившим военную службу, в полной мере не соблюдаются.

8. В диссертации сделан вывод о необходимости включения положений, определяющих объем медицинских услуг, которые должны быть предоставлены военнослужащему, и условия лекарственного обеспечения, в содержание норм права, регламентирующих отношения по предоставлению военнослужащим медицинской помощи. Права военнослужащих в области оказания медицинской помощи в силу особенностей их статуса должны быть шире по объему, чем у иных граждан. Это может рассматриваться в качестве средства компенсации повышенного риска, которому они подвергаются при исполнении своих обязанностей, и обусловливается объективной необходимостью в дополнительной медицинской помощи и реабилитации в случае военной травмы или повреждения здоровья по иным причинам, связанным с военной службой. В Федеральный закон от 27 мая 1998 года «О статусе военнослужащих» (далее - Закон о статусе военнослужащих) следует включить нормы, посвященные регламентации социального обеспечения военнослужащих в период болезни, и более четко формализовать процедуру освобождения их от исполнения служебных обязанностей в период временной нетрудоспособности (в том числе, посредством определения документов, подтверждающих нетрудоспособность военнослужащих). 9. В работе предпринят анализ специальных видов обеспечения военнослужащих и членов их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца, к числу которых относятся единовременные пособия, предусмотренные ст. 18 Закона о статусе военнослужащих, и выплаты в возмещение вреда, осуществляемые посредством использования гражданско-правовых механизмов.

Гражданско-правовые механизмы возмещения вреда, причиненного здоровью военнослужащих, могут применяться одновременно с социально-обеспечительными. При этом компенсация причиненного вреда уже не может рассматриваться как единственная задача системы социальной защиты населения, так как вред возмещается и в гражданско-правовом порядке. Целью социальной защиты военнослужащих в данном случае является также обеспечение дополнительных возможностей в преодолении наступивших последствий такого вреда. Важно подчеркнуть, что социально-правовой механизм возмещения вреда предусмотрен как в отношении военнослужащих, так и для других категорий граждан: жертв политических репрессий и лиц, пострадавших от воздействия радиации.

В диссертации разработаны концептуальные основы социально-правового механизма компенсации вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу граждан, а также выявлены следующие его особенности. 1) Компенсация вреда не всегда осуществляется лицом, виновным в его причинении. 2) Социально-правовой механизм не предполагает разграничения форм возмещения материального и морального вреда, на что указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ. 3) Некоторые выплаты, предоставляемые в порядке компенсации причиненного вреда, не защищены от инфляции (компенсации, установленные для реабилитированных граждан). 4) Компенсация причиненного вреда производится на началах солидарности. Автор разделяет высказанное в науке мнение о том, что социально-правовой механизм компенсации вреда не предполагает установление объема вреда в индивидуальном порядке, поскольку он определяется всеобщим способом. Данный признак также характеризует особенности социально-правового механизма компенсации вреда.

Обязательное государственное страхование военнослужащих также направлено на возмещение вреда, причиненного здоровью военнослужащих. Анализ данного института свидетельствует, что альтернативой ему могло бы служить установление более широкого круга оснований выплаты единовременных пособий, предусмотренных ст. 18 Закона о статусе военнослужащих.

10. Пенсионное обеспечение военнослужащих входит в состав государственного пенсионного обеспечения, которое можно определить как элемент пенсионной системы Российской Федерации, являющийся частью государственного социального обеспечения и представляющий собой совокупность отношений по выплате государством в лице уполномоченных им субъектов пенсий в целях исполнения своих обязательств перед теми гражданами, у которых право на пенсию возникло в результате длительного выполнения обязанностей государственной службы или иных обязанностей, имеющих высокую значимость (космонавты, работники летно-испытательного состава); причинения вреда их здоровью при выполнении обязанностей военной службы или иных обязанностей по защите Отечества; наличия особых заслуг перед Отечеством; либо вследствие радиационных или техногенных аварий; отсутствия иных средств к существованию в случае их нетрудоспособности. В диссертации исследуются положения Закона РФ от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее - Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих). Анализируются нормы, определяющие состав денежного довольствия для целей пенсионного обеспечения и закрепляющие институт пересмотра пенсий военнослужащих, который представляет собой предусмотренную взамен индексации форму увеличения размера пенсий в целях защиты их от инфляции в связи с повышением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и (или) расчетного размера пенсии.

Обоснована целесообразность замены пересмотра пенсий их индексацией. Сделан вывод о том, что установление единого коэффициента индексации для заработной платы, денежного довольствия, пенсий и иных социальных выплат позволило бы наиболее полно реализовать принцип равенства в сфере защиты доходов граждан от инфляции, упростив ее механизмы.

11. Комплексный подход к анализу дополнительного материального обеспечения, предусмотренного для компенсации военнослужащим отдельных видов расходов, позволил охарактеризовать систему материального обеспечения военнослужащих, основой которой является институт денежного довольствия. Ряд предоставляемых военнослужащим выплат входит в систему государственного социального обеспечения. Это надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы; компенсация вместо санаторно-курортного лечения; компенсация проезда к месту отпуска и т.д. Отнесение названных сумм к системе социального обеспечения обусловлено их целевым назначением (компенсация риска несения повышенных социально-значимых расходов и риска материальной необеспеченности, обусловленного реформированием законодательства о льготах и недостаточным ростом основной части денежного довольствия). Предлагается разграничить систему оплаты воинского труда и систему социального обеспечения военнослужащих для уменьшения числа выплат, включаемых в состав денежного довольствия; обеспечить сокращение числа дополнительных выплат за счет повышения окладов по воинской должности и воинскому званию; предусмотреть антиинфляционный механизм защиты для дополнительных выплат и выплат компенсационного характера, которые должны сохранить свое значение.

12. В развитие ранее высказанных в праве социального обеспечения точек зрения предоставление военнослужащим жилья рассматривается как вид социального обеспечения данной категории граждан. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения лиц, проходящих военную службу, признается одной из форм предупреждения социально-рисковых ситуаций. Взаимосвязь продолжительности военной службы и объема предоставляемых гражданам жилищных прав стимулирует их к продолжению военно-служебных отношений. Социальное обеспечение военнослужащих предполагает особые способы обеспечения жильем (государственные жилищные сертификаты), эффективность которых позволила распространить их на отношения по жилищному обеспечению иных категорий граждан.

Практическая значимость результатов исследования. В диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении военнослужащих. Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, в научных исследованиях по праву социального обеспечения, в учебном процессе в учреждениях высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку по направлению (специальности) «Юриспруденция».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского».

Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, проводившихся в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, в Санкт-Петербургском государственном университете, Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова, Пермском государственном университете, Уральской государственной юридической академии, Омской академии МВД России, Красноярском государственном университете (в настоящее время - Сибирский федеральный университет), Южно-Уральском государственном университете, Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского в 2001-2009 годах.

Результаты исследования положены в основу разработанных автором специальных курсов «Военное право» (преподается на юридическом факультете ОмГУ им. Ф.М. Достоевского с 2001 года) и «Социальная защита военнослужащих» (с 2006 года включен в число дисциплин магистерской подготовки по программе «Трудовое право, право социального обеспечения» по направлению 030500.68 «Юриспруденция» на юридическом факультете ОмГУ им. Ф.М. Достоевского). Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания дисциплины «Социальная защита населения в Российской Федерации» в ОмГУ им. Ф.М. Достоевского.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка литературы, списка нормативных правовых актов и постановлений высших судебных органов, а также приложения.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели, задачи, методологическая и теоретическая основа диссертации; формулируются основные научные результаты и положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов.

Глава первая «Правовая природа военной службы и социального обеспечения военнослужащих» посвящена анализу особенностей военной службы, являющейся одним из видов государственно-служебной деятельности; понятию государственного социального обеспечения военнослужащих, его системе, функциям и принципам.

В первом параграфе исследуется военная служба как вид государственной службы Российской Федерации. Основу правового регулирования военно-служебной деятельности составляют статьи 37 и 59 Конституции РФ. Это предопределяет природу военной службы как формы реализации конституционного долга по защите Отечества и вида трудовой деятельности. Военная служба по призыву в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» (далее - Закон о воинской обязанности) рассматривается как одна из форм воинской обязанности.

Анализ легальных определений понятия «военная служба», а также соответствующих правовых позиций Конституционного Суда РФ позволил автору сделать вывод о том, что законодателем была предпринята попытка закрепить основные признаки военной службы путем указания на 1) профессиональный характер этой деятельности; 2) обязательность прохождения военной службы на воинских должностях (за исключением случаев, установленных в законодательстве); 3) характер функций, реализуемых Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими (специальными) формированиями и органами, где граждане проходят военную службу. Это означает, что дифференциация федеральной государственной службы на гражданскую, военную и правоохранительную основана на различиях между функциями тех государственных органов, в составе которых граждане проходят службу, характере службы и служебных задачах. Военная служба связана с обеспечением обороны страны, поэтому военнослужащие выполняют свои обязанности в любых условиях, в том числе с риском для жизни и здоровья.

Факторы, позволяющие обособить военную службу в системе государственной службы, исследованы в юридической науке. Все они свидетельствуют о том, что к военнослужащим предъявляются повышенные требования, связанные с наличием у них необходимых для службы качеств и с соблюдением ряда требований в процессе несения службы. Диссертант приходит к выводу, что для формирования и развития социального обеспечения военнослужащих основополагающее значение имеют две характеристики военной службы: ее специфика как вида трудовой деятельности и особенности реализации военнослужащими некоторых конституционных прав и свобод.

Военно-служебная деятельность связана с существенным риском для жизни и здоровья гражданина. Это отличает военнослужащих от лиц, работающих по трудовому договору, которые по общему правилу имеют право на отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда до устранения такой опасности (ст. 219 Трудового кодекса РФ). В то же время работа по трудовому договору и военная служба представляют собой несамостоятельный труд, поэтому при регулировании этих видов деятельности в законодательстве могут быть использованы общие подходы (Г.С. Скачкова). Соглашаясь с такой позицией, автор также отмечает, что значительных различий между служебными обязанностями у военнослужащих из числа призывников и контрактников нет. Существующая дифференциация обусловлена различной правовой природой оснований поступления на военную службу и проявляется преимущественно в регулировании отношений, связанных со службой и сопутствующих ей (по размещению военнослужащих, определению продолжительности служебного времени и т.д.).

Закон о статусе военнослужащих содержит нормы, ограничивающие лиц, проходящих военную службу, в реализации некоторых прав и свобод. В отношении граждан, призванных на военную службу, эти ограничения носят более выраженный характер. В диссертации сделан вывод о наличии двух форм закрепления ограничений прав и свобод военнослужащих. Первая предполагает установление прямых запретов на осуществление какой-либо деятельности (например, предпринимательской). Вторая форма предусматривает закрепление особого порядка реализации военнослужащими прав и свобод: права на свободу передвижения, на отдых, свободу слова и др. В Законе о статусе военнослужащих также содержатся запреты, не связанные с ограничением прав граждан, а направленные на обеспечение интересов службы.

Особый характер военной службы и установление ограничений прав и свобод военнослужащих предполагают необходимость их компенсации посредством одновременного закрепления ряда дополнительных гарантий защиты интересов военнослужащих, а также установления для данной категории граждан некоторых прав в большем объеме (права на жилище, на образование, на социальное обеспечение).

Во втором параграфе характеризуется понятие государственного социального обеспечения военнослужащих.

Проанализировав содержание законодательства, а также выработанные в науке подходы к пониманию социального обеспечения, диссертант констатирует, что последнее рассматривается как совокупность отношений, возникающих в целях реализации потребностей определенных групп граждан, утративших источник дохода или несущих повышенные расходы, и не способных к самообеспечению в силу уважительных причин, за счет специальных источников, формирующихся в результате перераспределения финансовых средств.

В рассматриваемых отношениях основополагающей является категория социального риска. Для лиц, реализовавших право на труд, он имеет социально-экономическую природу и выражается в возможной утрате трудового дохода и необходимости несения дополнительных расходов, имеющих социально-значимый характер. С учетом статуса различных профессиональных категорий социальный риск компенсируется в системе обязательного социального страхования (лица, работающие по трудовому договору и др.) или государственного социального обеспечения (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и др.). Страховые и нестраховые риски отграничиваются друг от друга с учетом существующих в законодательстве способов их компенсации, ведь использование страховой формы защиты населения от неблагоприятных жизненных обстоятельств не всегда целесообразно.

Число социально-рисковых ситуаций, которым подвергаются граждане, в последние годы увеличилось, что повлекло появление новых способов их компенсации (например, системы накопительно-ипотечного жилищного обеспечения военнослужащих, обязательного государственного страхования данной категории граждан). Расширился и круг субъектов, принимающих участие в соответствующих правоотношениях.

Это дало некоторым ученым основание высказать мнение о преобразовании социального обеспечения в систему социальной защиты населения. Категория «социальная защита населения» была не сразу воспринята научным сообществом, и на сегодняшний день вопрос о соотношении этих понятий сохраняет свою дискуссионность, хотя принято считать, что по содержанию социальная защита населения представляет собой категорию более широкую, чем социальное обеспечение. Это объясняется наличием в системе социальной защиты населения мер, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций (М.Ю. Федорова).

Реализация права граждан на социальное обеспечение осуществляется в различных организационно-правовых формах социальной защиты населения. Анализ имеющихся научных концепций позволяет обособить в качестве организационно-правовых форм социальной защиты обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение, государственную социальную помощь и социальное обслуживание населения. После 1 января 2005 года в науке также обсуждается правовая природа и значение мер социальной поддержки. Современное государственное социальное обеспечение, в рамках которого осуществляется защита военнослужащих от социальных рисков, представляет собой результат развития системы социального обеспечения, финансируемого за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. От иных организационно-правовых форм социальной защиты населения, согласно устоявшимся критериям, его отличают субъектный состав возникающих отношений, источник финансирования социальных предоставлений и их виды. В диссертации предложено рассматривать государственное социальное обеспечение как элемент системы социальной защиты населения, представляющий собой отношения, возникающие в связи с исполнением органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами за счет средств бюджета в определенном законом объеме обязательств государства перед гражданами, имеющими особые заслуги перед Отечеством; реализовавшими право на труд путем поступления на государственную службу (относящимися к иным особым профессиональным группам); пострадавшими в результате чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера либо незаконных действий органов государственной власти; признанными безработными; являющимися нетрудоспособными при отсутствии прав в сфере социального обеспечения, приобретенных в процессе трудовой деятельности (без проверки нуждаемости), в целях предупреждения или преодоления социально-рисковых ситуаций.

Так как военная служба по контракту является формой реализации права на труд, социально-экономический риск распространяется и на военнослужащих. Диссертант полагает, что его специфика заключается в следующем. 1) Военная служба - вид трудовой деятельности, связанный с опасностью для жизни и здоровья осуществляющих его граждан, поэтому реализация социального риска здесь более вероятна. 2) Социальный риск у военнослужащих усугубляется за счет невозможности полной реализации некоторых прав в силу наличия ограничений в законодательстве или в результате особенностей развития военно-служебных отношений. 3) Социальный риск, которому подвержены лица, проходящие военную службу, отражается и на членах их семей. К примеру, в связи с переводом военнослужащего-контрактника в другую местность его супруга может лишиться работы без перспектив трудоустройства по имеющейся профессии.

Заслуживают внимания особенности социального риска, которому подвержены лица, проходящие военную службу по призыву, так как на них не распространяется риск утраты трудового дохода, поскольку в данный период они такого дохода не имеют (выплата денежного довольствия является формой реализации принципа полного материального обеспечения лиц, состоящих на военной службе). Однако при прохождении службы по призыву существует вероятность повреждения здоровья гражданина, что может препятствовать его трудоустройству и получению трудового дохода в будущем.

Автор приходит к выводу, что социальный риск, подлежащий компенсации в системе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, - это обусловленная особенностями военной службы вероятность утраты (сокращения, неполучения) трудового дохода военнослужащим (членами его семьи) вследствие повреждения здоровья (смерти) военнослужащего, либо изменения или прекращения военно-служебных отношений (основные социальные риски), а также возможность возникновения трудностей в самостоятельной реализации доступа военнослужащего и членов его семьи к социально значимым благам и услугам (дополнительные социальные риски).

В свою очередь, государственное социальное обеспечение военнослужащих представляет собой часть государственного социального обеспечения, которую можно рассматривать как совокупность отношений по предоставлению уполномоченными государством субъектами за счет средств федерального бюджета предусмотренных законом благ в натуральной или денежной форме и услуг лицам, проходящим (проходившим) военную службу и членам их семей, в целях предотвращения и (или) преодоления последствий риска возможной материальной необеспеченности в случае повреждения здоровья (смерти) военнослужащего или изменения военно-служебных отношений, увольнения с военной службы, а также несения дополнительных социально значимых расходов (на санаторно-курортное лечение, приобретение жилья и т.д.).

В третьем параграфе анализируются система, функции и принципы государственного социального обеспечения военнослужащих. Названные категории тесно взаимосвязаны и во многом предопределяют друг друга.

Характеристика социального обеспечения военнослужащих с позиций системного подхода в диссертации осуществляется на основе концепции, предложенной В.Ш. Шайхатдиновым, который выделяет структуру системы социального обеспечения, компонентами которой являются подсистемы финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов обеспечения и правовая. В отношениях по социальному обеспечению военнослужащих наибольшей спецификой отличаются подсистемы управления, субъектов обеспечения (они могут быть рассмотрены в единстве) и видов обеспечения.