Конституционно-правовой статус Центрального Банка РФ

Вместе с тем, правовая природа государственных органов раскрывается через определенные признаки характерные только для этих субъектов. Как уже отмечалось выше, отечественное законодательство не содержит легального определения понятия «государственный орган», однако в юридической науке выработались определённые признаки, в совокупности позволяющие сделать вывод о принадлежности того или иного субъекта к данной категории. Такими признаками, в частности, являются:

1)наличие чёткой организационной структуры;

2)специальные полномочия, возложенные государством на данного субъекта;

3)реализация в установленном порядке определённых видов деятельности в строго регулируемых формах;

4)установление режима взаимодействия с иными государственными органами.

Вышеуказанные признаки полностью применимы к Центральному Банку Российской Федерации, что позволяет прийти к выводу о том, что Центральный Банк Российской Федерации статусно представляет собой такой же государственный орган, как, например, прокуратура Российской Федерации.

Анализ статьи 1 ФЗ № 86-ФЗ позволяет прийти к следующим выводам о правовом статусе Центрального Банка Российской Федерации.

Относительно указанной правовой нормы в научной среде существует мнение о том, что Центральный Банк Российской Федерации является государственным учреждением. Указанная позиция обосновывается положениями статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2017 года) // Российская газета. - 1994. - № 238-239. (далее - ГК РФ) об обязательности федерального финансирования как одного из признаков государственных учреждений.

Вместе с тем, анализ действующего гражданского законодательства позволяет сделать вывод о некорректности данной позиции по следующим основаниям.

Согласно положениям статьи 123.22 ГК РФ при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несёт собственник имущества бюджетного учреждения.

Вместе с тем, статья 2 ФЗ № 86-ФЗ прямо предусматривает, что государство и Центральный Банк Российской Федерации не отвечают по обязательствам друг друга, кроме случаев, когда обязательства стороны не приняли на себя сами, или если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Часть 3 статьи 2 ФЗ № 86-ФЗ устанавливает, что Центральный Банк Российской Федерации реализует собственные расходы за счёт собственных доходов.

Следовательно, Центральный Банк Российской Федерации покрывает свои расходы за счёт своих доходов, что нехарактерно для государственных учреждений.

Также в научной среде существует мнение о том, что Центральный Банк Российской Федерации является коммерческой организацией. Данное утверждение обосновывается следующими факторами.

Поскольку часть 2 статьи 50 ГК РФ законодательно ограничивает перечень организационно-правовых форм, в которых могут создаваться юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, то единственной возможной организационно-правовой формой, которой отвечает деятельность Центрального Банка Российской Федерации, является государственное унитарное предприятие. Так, как уже отмечалось выше, Центральный Банк Российской Федерации не отвечает по долгам Российской Федерации, а также самостоятельно (за счёт собственных доходов) несёт свои расходы. Кроме того, он имеет уставной капитал (согласно статье 10 ФЗ № 86-ФЗ уставной капитал Банка России равен 3 миллиардов рублей) и согласно части 1 статьи 26 ФЗ № 86-ФЗ перечисляет после утверждения годовой финансовой отчётности Банка в бюджет Российской Федерации 75 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов.

Вместе с тем, существует ряд ключевых моментов, не позволяющих однозначно закрепить правовой статус Центрального Банка Российской Федерации как государственного унитарного предприятия.

В частности, согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ // Российская газета. - 2002. - № 229. учредительным документом унитарного предприятия является его устав, в то время как Центральный Банк Российской Федерации не имеет устава - его деятельность регламентирована ФЗ № 86-ФЗ.

Кроме того, Центральный Банк Российской Федерации на основании пункта 3 статьи 49 ФЗ № 86-ФЗ не вправе осуществлять операции с недвижимостью, кроме случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций. В то время как унитарные предприятия вправе совершать сделки с недвижимостью, пусть и только с согласия собственника.

Однако главным аргументом против вышеуказанной версии является тот факт, что наделение Центрального Банка Российской Федерации статусом коммерческой организации противоречит правовой природе государственно-властных полномочий, присущих данному субъекту.

Проведённый анализ показал, что в существующей на сегодняшний день в российском гражданском законодательстве системе юридических лиц Центральный Банк Российской Федерации не может безоговорочно найти свое однозначное место - для него одновременно характерными являются соответствующие признаки как государственного органа, так и частноправовой организации.

Указанная проблема была характерна еще в советский период. В частности, С.Н. Братусь при определении понятия юридического лица публичного права как категории публично-правового образования, которая не может в целом соотноситься с понятием юридического лица частноправовой концепции, поскольку относится к иной группе субъектов Юридические лица в советском гражданском праве. Ученые труды: Понятие, виды, государственные юридические лица. Вып. 12 / Братусь С.Н. -М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947. - С. 89..

Применительно к Центральному Банку Российской Федерации это означает, что с одной стороны он как государственный орган выступает от имени государства (Российской Федерации) и наделён характерными исключительно для него государственно-властными полномочиями, которые он осуществляет независимо от других органов государственной власти. С другой же - Центральный Банк Российской Федерации активно участвует в гражданско-правовом обороте, будучи при этом стороной данных правоотношений.

Важно также акцентировать внимание на том, что статус Центрального банка Российской Федерации многогранен, что непосредственно связано с осуществлением полномочий в различных сферах. Однако именно конституционно-правовой статус является тем ключевым началом, которое определяет все иные статусные вариации Центрального банка Российской Федерации. В связи с этим, именно раскрытие конституционно-правового статуса позволит в полной мере выяснить значение и суть данной структуры.

При этом, конституционно-правовой статус Центрального Банка Российской Федерации непосредственно обусловлен Конституцией Российской Федерации. В этой связи С.А. Авакьян отмечает, что воздействие конституционных предписаний на субъектов правоотношений происходит путем установления основ (правовых начал) их правового положения, а иногда и вполне определенных правил их деятельности Авакьян С.А. Конституционное право: Энциклопедический словарь. - М.: Норма, 2000. - С. 15..

Так, именно Конституция Российской Федерации установила базисные предписания деятельности Центрального Банка Российской Федерации, его правовой статус, основы взаимодействия с другими органами государственной власти, а также исключительные полномочия Центрального Банка Российской Федерации как основного финансового регулятора.

При этом, для конституционно-правового статуса Центрального Банка Российской Федерации (как впрочем, и для любого другого органа государственной власти) одновременно характерны следующие тенденции:

-определённая внутренняя устойчивость, поскольку именно Конституция Российской Федерации определяет основные начала Центрального Банка Российской Федерации;

-относительное постоянство, придающее конституционно-правовому статусу Центрального банка Российской Федерации определённую статичность и правовую стабильность;

-чёткая системность и структурность, определяющие правовую основу административного, гражданско-правового и иных правовых статусов Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, конституционно-правовой статус Центрального Банка Российской Федерации является системным понятием и в своей структуре имеет ряд обособленных элементов.

Прежде всего, именно конституционно-правовой статус определяет цель, задачи, а также функции Центрального банка Российской Федерации. При этом, Основной закон Российской Федерации, как отмечалось ранее, закрепляет исключительно основную функцию Центрального Банка Российской Федерации (защита и обеспечение устойчивости рубля), в то время как цели и задачи закреплены в специальном законе, а именно в ФЗ № 86-ФЗ.

Так, согласно статье 3 ФЗ № 86-ФЗ целями деятельности Центрального Банка являются соответственно защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платёжной системы, развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Подобный подход следует считать вполне целесообразным, исходя из доктринальных представлений относительно сути понятия терминов «цель» и «функция». Под целью следует понимать определенный элемент поведения и сознательной деятельности, который характеризуется предвосхищением в мышлении результата деятельности и направления его реализации с помощью определенных средств, в то время когда функция - роль, которую выполняет определенный социальный институт в связи с потребностями общественной системы более высокого уровня организации Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 61.. На основании определения данных дефиниций следует поддержать точку зрения А.Ю. Викулина и Г.А. Тосуняна, утверждающих, что целью деятельности Центрального банка Российской Федерации не может быть осуществление устойчивости национальной валюты. При этом, обеспечение российского рубля как национальной валюты должно рассматриваться как одна из функций Центрального банка Российской Федерации. Именно подобная точка зрения является превалирующей в зарубежных странах, что нашло свое отражение в соответствующем законодательстве Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». - М.: Дело, 2003. - С. 187..

Также немаловажным является, тот факт, что благодаря конституционно-правовому статусу Центрального Банка Российской Федерации определяются его функции. Так, Я.А. Гейвандов утверждает, что в юридической науке под функциями следует понимать основополагающие направления деятельности государственных или юридических лиц, осуществляемые в порядке, определённом законом или другим нормативным правовым актом Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. - М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1997. - С. 140..

По мнению А.Г. Братко, именно в функциях соответствующего центрального банка проявляется его сущность как учреждения, которое проводит определенную денежно-кредитную политику и валютное регулирование. Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики). - М., 2007. [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/5303826/.

Согласно статье 4 ФЗ № 86-ФЗ, устанавливающей функции Центрального Банка Российской Федерации, можно определить именно те, которые характеризуют конституционно-правовой статус Центрального Банка Российской Федерации. К таким функциям следует отнести: монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организацию наличного денежного обращения, а также разработку и единой государственной денежно-кредитной политики.

Данный вывод, в том числе подтверждается Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 20.12.2005 № 487-О Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 года № 487-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тихоновой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 31 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Документ опубликован не был; www.garant.ru , а именно абзацем 3 пункта 2 установочной части, в которой Конституционный Суд Российской Федерации пришёл к выводу о том, что: «Конституция Российской Федерации устанавливает, что денежная эмиссия, относящаяся к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт «ж»), осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации, а защита и обеспечение устойчивости рубля как денежной единицы Российской Федерации являются основной функцией Центрального банка Российской Федерации (статья 75, части 1 и 2)».

Кроме того, конституционно-правой статус определяет полномочия соответствующего органа. Относительно Центрального Банка Российской Федерации можно выделить следующие группы полномочий:

-в сфере регулирования денежной системы;

-в области денежно-кредитной политики.

Общеизвестно, что именно полномочия в сфере регулирования денежной системы являются ключевыми для экономической и финансовой систем каждого государства. В связи с этим нельзя не согласиться с А.Г. Братко, который утверждает что в любом случае законодательство регламентирует денежную систему соответствующего государства, определяя основные права, обязанности и ответственность ее субъектов. Основными элементами денежной системы, подлежащими регулированию являются: положение национальной валюты, механизм и порядок её эмиссии, порядок применения иностранной валюты.

На сегодняшний день деятельность Центрального Банка Российской Федерации в сфере регулирования денежной системы регламентирована значительным числом нормативных правовых актов, ключевым из которых является Конституция Российской Федерации, а именно предписания пункта 1 статьи 75, закрепляющие денежную единицу Российской Федерации (рубль), а также положения о том, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Указанные конституционные положения находят свое дальнейшее отражение в статье 29 ФЗ № 86-ФЗ.

В свою очередь, полномочия Центрального Банка Российской Федерации в сфере денежно-кредитной политики следует рассматривать в узком и широком значениях.

Под «узким» значением следует понимать полномочия Центрального банка Российской Федерации по проведению единой государственной денежной и кредитной политики, которую он осуществляет совместно с Правительством, а также выполнение мер по обеспечению защиты и устойчивости национальной валюты и развитию национальной платежной системы.

Под «широким» значением понимаются предметы ведения Центрального банка Российской Федерации при осуществлении его деятельности в сфере развития и укрепления банковской и финансовой системы государства.

Еще одним значительным элементом конституционно-правового статуса Центрального Банка Российской Федерации являются гарантии деятельности, к которым следует отнести, прежде всего, независимость Центрального Банка Российской Федерации при осуществлении им деятельности от других государственных органов, юридических и физических лиц, закрепленная как в Конституции Российской Федерации, так и в ФЗ № 86-ФЗ. Другой основополагающей гарантией является право Центрального Банка Российской Федерации на защиту в судебном порядке. Статья 6 ФЗ № 86-ФЗ прямо закрепляет право Центрального Банка Российской Федерации обращаться с исками в суды, а также возможность Банка России обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

При этом, следует акцентировать внимание на том, что суды России неоднократно подтверждали независимость Центрального Банка Российской Федерации, чем успешно отстаивали его конституционно-правовой статус.

Ярким примером подобной правовой позиции является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2003 № 45-О, в пункте 3 установочной части которого было прямо предусмотрено, что цели деятельности, функции и характер полномочий Центрального банка Российской Федерации, которые определяются Конституцией Российской Федерации, ФЗ № 86-ФЗ и иными федеральными законами, предполагают необходимость обеспечения законодательных гарантий невмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 года № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 3..

Проведенный анализ конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации позволил уточнить его содержание, выявить ключевые элементы данного статуса, а также установить характерные особенности его осуществления.

В целом, под конституционно-правовым статусом Центрального банка Российской Федерации следует понимать установленный Конституцией Российской Федерации с последующим закреплением в иных нормативных правовых актах правовой статус Центрального банка Российской Федерации, характеризующийся определенным местом Центрального банка Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации, исключительные функции, цели и полномочия, а также принципы организации и деятельности данной структуры вне зависимости от других органов государственной власти.

1.3. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса центральных банков

В целях детального изучения конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации определенный интерес представляет изучение регулирования правового положения Центральных банков зарубежных стран. Подобный анализ, во-первых, позволить выявить существующие модели существования Центральных банков, во-вторых, выявить характерные особенности их существования и, в-третьих, на основе полученных выводов рассмотреть возможность заимствования отдельных аспектов регулирования для конкретизации правового статуса Центрального банка Российской Федерации. Central Banks in Transition Economies Pursue Market-Based Reforms // IMF Serve Wash. 1998. Vol. 27. N. 3.

Прежде всего, необходимо отметить, что для современного мироустройства характерной является тенденция закрепления основ правового статуса центральных банков в Конституциях. В частности, подобная тенденция вполне характерна для Конституций стран Содружества Независимых Государств.

Вместе с тем, на сегодняшний день существует ряд стран, Конституции которых не закрепляют либо вообще не оговаривают правовой статус центральных банков. Примером подобной ситуации являются соответственно Франция, Греция, Испания, Нидерланды, Норвегия, Бельгия, Дания, США, Япония и ряд других стран. V. Sundararajan "Financial Sector Reform and Central Banking in Centrally Planned Economies" // The Evolving Role of Central Banks. Editors Patrick Downes, Reza Vaez-Zaden. IMF. 1991.

Также, Конституция Грузии предусматривает гарантии независимости Центрального банка Грузии при осуществлении ним деятельности. Закрепляются также функции и полномочия Центрального банка, в том числе, исключительное право эмиссии национальной валюты.

Схожие положения также содержатся в Основных законах Литовской Республики, Латвийской Республики, а также Польской Республики.

Изучение зарубежного опыта регламентации конституционно-правового статуса центральных банков позволяет прийти к выводу о наличии различных моделей формулирования и определения целей деятельности центральных банков.

Можно выделить, так называемые «узкие» и «широкие» цели. Ярким примером первого подхода служит конституционные предписания Чешской Республики, предусматривающей в качестве главной цели деятельности Национального банка - обеспечение стабильности валюты (ст. 98 Конституции Чехии)  Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 87-88..

Для иллюстрации второй модели закрепления целей центральных банков можно привести пример Швейцарской Конституции, которая в статье 99 устанавливает, что Национальный банк Швейцарии является независимым центральным банком, проводящим денежную и валютную политику, служащую общему благу государства.

Также интересным представляется изучение опыта регламентации данных правоотношений в конституциях федеративных государств.

Так, статья 88 Конституции (Основного закона) Федеративной Республики Германия предусматривает создание федерального банка, выступающего в роли валютного и эмиссионного. Кроме того, учитывая членство ФРГ в Европейском Союзе предусматриваются положения, позволяющие передать в рамках Европейского Союза ЕЦБ (Европейскому центральному банку) задач и полномочий федерального банка. Также, статья 73 Конституции Федеративной Республики Германия закрепляет, что Германия я обладает исключительной законодательной компетенцией в отношении вопросов валюты, денежного обращения и чеканки монет.

Итальянская Конституция устанавливает, что вопросами, отнесенными к компетенции Итальянского Союза соответственно являются: денежное обращение, монетная система и законные платежные средства, иностранная валюта, резервный банк Италии, регистрация, регулирование деятельности и ликвидация банковских корпораций, а также банковское дело.

Конституция Швеции в параграфе 9 главы 12 закрепляет, что центральным банком Швеции является Риксбанк, который подчинен шведскому парламенту. На Риксбанк возлагается ответственность за проведение денежной политики. Также Конституция Швеция устанавливает независимость Риксбанка при осуществлении им деятельности, а также закрепляет гарантию невмешательства в деятельность Риксбанка со стороны государственных органов либо иных структур. Также закрепляются положения, устанавливающие порядок избрания Правления Риксбанка. Специальный закон конкретизирует порядок и механизма деятельности Риксбанка. Также закреплено положение об исключительном праве Риксбанка печатать банкноты и выпускать монеты.

Проведенный анализ позволяет прийти к выводу о том, что в целом вышеуказанные конституции закрепляют правовой статус центрального банка, однако степень закрепления может быть различной.

В одних Основных законах помимо общих положений о целях, функциях и полномочиях также содержатся положения об органах управления центральным банкам. Также существуют случаи, когда конституция непосредственно определяет место центрального банка в системе государственных органов и закрепляет гарантии его независимости Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 92-93..

Следует также отметить, что правовое положение Центрального банка Российской Федерации во многом сходно с правовым статусом центральных банков в федеративных странах. Вместе с тем, существует следующая отличительная особенность: если Конституция Российской Федерации закрепляет полномочия по денежной эмиссии непосредственно за Центральным банком Российской Федерации, то конституции зарубежных стран зачастую относят данные полномочия к ведению федерального центра.

Основные законы стран Содружества Независимых Государств, в целом, содержат специальные нормы, регламентирующее правовой статус центральных банков. Например, согласно статье 19 Конституции Республики Азербайджан закреплена денежная единица Республики (ей является манат). Также предусмотрено исключительное право Национального банка Азербайджана по выпуску и изъятию соответствующих денежных знаков.

Вместе с тем, Конституции Армении и Республики Казахстан содержат лишь упоминания о центральном банке в разрезе порядка назначения органов управления либо высшего должностного лица (пункт 1 статьи 83 Конституции Армении, пункт 4 статьи 44, пункт 5 статьи 53 Конституции Республики Казахстан)  Рождественская, Т. Э. Банковское право. Публично-правовое регулирование : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов, А. В. Шамраев. - М. : Издательство Юрайт, 2016. - С. 56..

Вышеуказанный анализ зарубежного опыта регламентации правого статуса центральных банков позволяет прийти к выводу о том, что зачастую Основные законы достаточно подробно регулируют основные начала правового положения центральных банков, а также их цели и функции.

При этом можно выделить следующие группы конституционно-правовых норм, устанавливающих правовой статус центральных банков:

- те, которые закрепляют место и роль соответствующего центрального банка в системе органов государственной власти;

- те, которые определяют основные начала при взаимодействии центральных банков с иными государственными органами;

- те, которые определяют порядок назначения органов управления центрального банка.

ГЛАВА 2. СТРУКТУРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Конституционно-правовые принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации

Значение правовых принципов в демократическом правовом государстве, к которым, в том числе, относится и Российской Федерации огромно, поскольку именно они определяют вектор развития государства, а также основные начала в деятельности всей системы государственных органов.

В связи с этим определенный интерес для определения конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации представляет рассмотрение основных принципов его деятельности.

Правовая природа принципов права многогранна. В частности, для принципов права не обязательно формальное закрепление в законодательном акте, зачастую они являются основополагающими, ключевыми правовыми идеями, воспринятыми в государстве и обществе в результате правового просвещения, деятельности органов государственных власти, а также международного сообщества.

Центральный банк Российской Федерации функционирует на основании определенных принципов, основные из которых нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации и ФЗ № 86-ФЗ. Правовые принципы не только закрепляют организацию деятельности Центрального банка Российской Федерации, но и устанавливают содержание его деятельности.

Все правовые принципы организации деятельности Центрального банка Российской Федерации образуют единую логичную систему, определяющую механизм осуществления Центральным банком государственно-властных полномочий.

Следует выделить следующие ключевые принципы организации деятельности Центрального банка Российской Федерации.

1. Принцип независимости. Для успешной реализации целей, предусмотренных статьей 3 ФЗ № 86-ФЗ Центральный банк Российской Федерации должен обладать как юридической, так и фактической независимостью при осуществлении им деятельности.

Указанный принцип, как отмечалось ранее, нашел своё отражение в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, важно акцентировать внимание на том, что действие указанного принципа не носит абсолютного характера. Так, Центральный банк Российской Федерации является независимым исключительно при реализации возложенных на него государством функций, то есть объем его независимости прямо очерчен правовыми нормами, установленными Конституцией, ФЗ № 86-ФЗ и другим законодательством.

Указанный принцип практически воплощается в таком правовом положении Центрального банка Российской Федерации, при котором его деятельность осуществляется без какого-либо вмешательства других государственных органов. Для эффективного осуществления своих полномочий Центральный банк Российской Федерации, как впрочем, и любой другой центральный банк, это условие является необходимым. Особенно важным в этой связи является запрет вмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации со стороны Правительства Российской Федерации.

Отечественная правовая история, в том числе и современная правовая история, помнит немало случаев, когда политический режим подчиняет Центральный банк органам исполнительной власти. Подобное случается в основном тогда, когда государство находилось в жесточайшем экономическом кризисе. Ярким примером подобного служат 90-годы 20 столетия Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 92-93..

Следует понимать, что чем больше степень независимости центрального банка, тем стабильней условия для его эффективной деятельности, в части при проведении единой денежной и кредитной политики, поскольку банк не зависит от сложившийся в государстве политической конъектуры.

В юридической науке сравнивают значение независимого центрального банка с функционированием независимой судебной системы. Однако на практике, становление, как независимой судебной ветви власти, так и независимого центрального банка всегда неразрывно связано с конкретными политическими процессами в государстве и обществе, поскольку они один элемент государственной системы не существуют обособленно, в правовом и общественном «вакууме».

В связи с этим, важной для государства является задача по обеспечению такого уровня реальной независимости центрального банка, благодаря которой центральный банк мог бы осуществлять свою деятельность (проводить последовательную и корректную денежную и кредитную политику) независимо от сиюминутного политического курса и давления.

Для эффективного выполнения данной задачи, первым шагом является рассмотрение ключевых условий независимости Центрального банка Российской Федерации как государственного органа.

Следует выделить следующие структурные условия независимости центрального банковского органа:

1) необходимость легального установления основных целей, к выполнению которых должен стремиться центральный банк. Целесообразным для осуществления подобного законодательного регулирования является установления предписания о том, то центральный банк должен доводить до общества основные нала планируемой денежной и кредитной политики. Подобная мера увеличит доверие к банку как со стороны общества в целом, и каждого конкретного гражданина в частности, так и к его денежно-кредитной политике;

2) открытость сведений о деятельности Центрального банка Российской Федерации. Выполнение данного условия позволит государству, обществу и каждому гражданину в отдельности получать достоверную информацию о проводимой центральным банком политике. Кроме того, открытость данных сведений будет предполагать осуществление «прозрачных» экономических операций, что также будет повышать уровень доверия к деятельности Центрального банка Российской Федерации;

3) установление в законодательстве ключевых элементов, которые определяли бы реальный уровень независимости Центрального банка Российской Федерации. Речь в данном случае, прежде всего, идет о функциональных, кадровых и финансовых сведениях. Публичная демонстрация данных сведений обеспечила бы реальное невмешательство в деятельность центрального банка органов государственной власти, а также бы облегчила возможность защиты в порядке, установленном законодательством.

Следует отметить, что с момента принятия ФЗ № 86-ФЗ в юридической и экономической литературе развернулось дискуссия относительно реальное независимости Центрального банка Российской Федерации.

Важно понимать, что в государствах, которые установили и реально обеспечили значительную степень независимости центрального банка, отмечается наиболее благоприятная ситуация в банковском секторе, а также стабильность цен и национальной валюты. Кроме того, общеизвестным является факт, что при независимом центральном банке зачастую рост уровня инфляции один из самых низких. Current legal issues affecting central Banks/ International monetary fund. Ed. By Effros R.C.// Wash.: International monetary fund. 1992. Vol. 1. XVI.

В связи с этим следует поддержать точку зрения А.Г. Братко, отмечающего, что, несмотря на то, что в обществе имеются различные взгляды на роль и правовой статус центрального банка, правовая природа данного финансового института предполагает его независимость, что обусловлено определенными социально-экономическими и политическим предпосылками, детально проанализированными в иностранной литературе Братко А.Г. Банковское право в России (вопросы теории и практики). - М., 2007. [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/5303826/. В Российской Федерации проблематика независимости Центрального банка Российской Федерации носит как экономический, так и юридический характер, что обусловлено несовершенством законодательного урегулирования правового положения Центрального банка Российской Федерации.

Принцип независимости, являясь одним из ключевых принципов в деятельности Центрального банка Российской Федерации, нашел свое отражение в статье 75 Конституции Российской Федерации. Указанный принцип определяет гарантии осуществления функций по защите и обеспечению устойчивости рубля независимо от других органов государственной власти.

Следует согласиться с А.А. Хандруевым Хандруев А.А. О действительной и мнимой независимости Банка России / Центральный банк в условиях рыночной экономики. - М.: Финансы и Статистика, 2003. - С. 178. ., который отмечает, что в цивилизованном мире центральные банки не подвержены влиянию со стороны государственных органов, и прежде всего, органов исполнительной власти. Подобная ситуация ставит все больший заслон для реализации корпорациями своих интересов.

На основании изложенного, следует подчеркнуть, что закрепленный на уровне Основного закона Российской Федерации принцип независимости организации Центрального банка Российской Федерации, является отправным базисом в его деятельности, а также ключевым элементом в его конституционно-правом статусе.

Важно подчеркнуть, что обретение Центральным банком Российской Федерации реальной независимости является не какой-либо целью, а лишь важным звеном его правового положения. Независимость Центрального банка Российской Федерации находит свое отражение, прежде всего, при его взаимодействии с иными государственными органами.

В современных реалиях демократического политико-правового режима, а также стремлению Российской Федерации следовать по пути построения правового государства, на первый план выходят конституционные принципы организации и осуществления государственной власти, и, в частности, принцип «разделения властей». Который предполагает разделения всей государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, которые являются независимыми, а также обладают полномочиями, позволяющими им уравновешивать друг друга. Кроме того, указанный конституционный принцип делает невозможным сосредоточение всей полноты власти в руках одного органа или должностного лица. В контексте Центрального банка Российской Федерации (как и любого другого органа государственной власти), вышеуказанное означает невозможность абсолютной независимости органа государственной власти.

Не вдаваясь в этимологию термина «независимость», обобщенно следует отметить, что по своей сути независимость - это отсутствие какого-либо влияния либо вмешательства (как непосредственного, так и косвенного) в определенную деятельность, которая направлена на достижение соответствующих целей. Применительно к Центральному банку Российской Федерации любое воздействие состоящее, например, в дачи предписаний, исполнение которых является обязательным, как со стороны Парламента Российской Федерации, так и со стороны исполнительной ветви власти (Правительства) предполагало совместную (солидарную) ответственность Центрального банка Российской Федерации и того органа, который выдал общеобязательное предписание, при реализации функций, возложенных государством на Центральный банк Российской Федерации. При подобном раскладе, существующая подотчетность Центрального банка Российской Федерации перед Парламентом Российской Федерации по вопросам будет алогичной.

В юридической науке выделяются три предварительных условия независимости центрального банка Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 116.:

1) наличие нормативно-правовой базы, которая определяет функционирование центрального банка. В том случае, когда нормативно-правовая база является эффективной, представляется возможным закрепить правовое положение центрального банка как независимого государственного органа, а также качественно установить цели, функции, полномочия центрального банка, определить органы его управления, а также механизм их формирования, порядок взаимодействия центрального банка с другими государственными органами. инструменты денежно-кредитной политики, а также критерии оценки деятельности Центрального банка для целей определения степени его ответственности при оценке результатов проводимой денежно-кредитной политики;

2) деятельность центрального банка должна осуществляться открыто и прозрачно, что должно быть осуществлено путем распространения информации и его деятельности. Государство в лице законодательных и исполнительных органов, а также общество должны быть в достаточной степени информированы относительно реализуемых центральным банком полномочий по проведению мер денежно-кредитной и валютной политики;

3) должен быть создан эффективный механизм осуществления центральным банком его функций, предусматривающий невозможность политического вмешательства в его деятельность, либо сводящий негативные последствия такого вмешательства к минимуму.

В научной среде, проблематика независимости Центрального банка Российской Федерации также рассматривалась и с позиции в возможности выбора целей и средств ее достижения. Указанное означает, что поскольку независимость центрального банка презюмируется, для эффективной его деятельности необходимо не только оградить его от вмешательства со стороны других государственных органов, но также обеспечить открытость принятия решения и возложить ответственность за их принятие.

Анализ зарубежного опыта установления цели центральных банков, а также средств ее достижения позволяет прийти к выводу о том, что существуют случаи как закрепления четкой и ясной цели деятельности центрального банка, так и наоборот Целыковский И.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. спец. 12:00:02 / И.В. Целыковский: ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина». - Елец, 2014. - С. 124..

В частности, ФРС (Федеральная Резервная Система) США в качестве цели определяет стабильный уровень цен и высокую занятость. ЕЦБ (Европейский Центробанк) в качестве главной задачи определил удержание уровня инфляции на уровне не выше 2 процентов в год. Немецкий федеральный банк своей целью определил обеспечение стабильности валюты. Dale R., The Regulation of International Banking. Oxford, 1984.

Следует отметить, что любая декларируемая степень независимости соответствующего центрального банка не должна быть безответственность. Независимость центрального банка является не самоцелью, а определенной гарантией невмешательства со стороны государственных органов, а также от политического давления.

На примере Центрального банка Российской Федерации следует показать, что качественная и результативная денежно-кредитная и валютная политика, а, следовательно, и обеспечение стабильности курса национальной валюты, будут возможны лишь в том случае, когда данные направления экономической политики будут выработаны в интересах государства и общества. Таким образом, независимость центрального банка является исключительно средством для эффективной реализации поставленных перед ним задач.

2. Принцип законности. Указанный принцип носит межотраслевой характер, и, следовательно, характерен не только для Центрального банка Российской Федерации, но и для других государственных органов Российской Федерации.

В рамках регламентации конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации принцип законности предопределяет легитимность его организации и деятельности. Легитимность Центрального банка Российской Федерации обеспечивается прямым действием и высшей юридической силой Конституции Российской Федерации. Данный факт предопределяет необходимость соответствия принимаемых нормативных правовых актов (независимо от их уровня) Конституции.

Также, принцип законности проявляется в необходимости регламентации правового положения и функционирования Центрального банка Российской Федерации, как в Конституции Российской Федерации, так и на уровне федерального законодательства. Кроме того, указанный принцип определяет необходимость деятельности Центрального банка Российской Федерации в полном соответствии с предписаниями действующего законодательства.

В рамках реализации данного принципа должны быть восполнены правовые пробелы, возникшие при регламентации общественно-правовых отношений в сфере организации и функционирования Центрального банка Российской Федерации.

В частности, на наш взгляд, к таким пробелам правового регулирования следует отнести отсутствие требований к лицам, которые назначаются на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, а также к членам Совета директоров. Установление данных требований позволит избежать разного рода инсинуаций, а также позволит ограничить доступ к данной группе должностей некомпетентных лиц. Указанные требования, прежде всего, должны касаться уровня образования кандидатов на указанную должность, а также их профессиональных качеств.-

Как уже отмечалось, действующая редакция ФЗ № 86-ФЗ не определяет каких-либо требований к кандидатам на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, а также к членам Совета директоров.

В связи с этим представляется целесообразным дополнение части 2 статьи 14 ФЗ № 86-ФЗ предписаниями, которые бы их устанавливали. В качестве примера для подобного регулирования возможным видится заимствования законодательного опыта регламентации требований к судьям.

Таким образом, предлагается часть 2 статьи 14 ФЗ № 86-ФЗ изложить следующим образом:

«Кандидатом на должность Председателя Центрального Банка Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое или экономическое образование, в том числе опыт работы в области экономики, финансов, регулирования денежного обращения, в банковской сфере; не имеющий судимости, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство на территории иностранного государства, непризнанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; не имеющий заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий Председателя Банка России.

Аналогично следует закрепить требования и к кандидатам на должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации.

3. Принцип взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с другими органами государственной власти. Указанный принцип нашел свое отражения в конституционных предписаниях пункта «б» статьи 114, части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, а также в положениях федеральных законов (в частности, в ФЗ № 86-ФЗ). Реализация данного принципа предполагает определение порядка, механизма, а также правовых форм взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Парламентом Российской Федерации, судебной ветвью власти. Более детально указанный принцип будет раскрыт в настоящем исследовании далее.

4. Далее, необходимо остановиться на принцип невмешательства в деятельность Центробанка Российской Федерации, предполагающего недопустимость вмешательства со стороны всех публично-правовых субъектов (органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления) в осуществление Центральным банком Российской Федерации своих полномочий. Ряд конституционных полномочий, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, в частности, пункт «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации непосредственно осуществляются Центральным банком Российской Федерации в порядке, установленном законодательством.

Законодательно установленные цели деятельности Центрального банка Российской Федерации предопределяют необходимость установления правовых гарантий невмешательства в деятельность Центрального банка иных государственных органов. Однако, в действующей редакции ФЗ № 86-ФЗ было исключено правовое предписание, предполагавшее информирование Президента Российской Федерации и Парламента Российской Федерации в случаях выявления факта вмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации.

С точки зрения законодательного закрепления принципа невмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации исключение данных положения было необоснованным, исходя, в том числе, из конституционно-правовых полномочий Президента Российской Федерации, который являясь главой и главным должностным лицом государства призван обеспечить согласованное взаимодействие и функционирование органов государственной власти.

5. Принцип единой централизованной системы.

Указанный принцип нашел свое отражение в статьях 83-85 ФЗ № 86-ФЗ, устанавливающих, что Центральный банк Российской Федерации - единая централизованная система с выстроенной вертикальной структурой управления, в которую, в том числе, входят и территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации.

6. Принцип транспорентности. Под указанным экономическим термином следует понимать определенную прозрачность при осуществлении определенных экономических отношений, процессов и программ, а также непосредственное отображение в отношениях всех структурных элементов.

Следует полностью согласиться с Г. Пызиной, утверждающей, что транспарантеность является важным шагом на пути построения гражданского общества и правого государства. Непосредственно для Центрального банка Российской Федерации данный принцип раскрывается через открытость его деятельности.

В свою очередь, непубличная деятельность Центрального банка Российской Федерации, во-первых, будет повышать коррупционные риски, а, во-вторых, усиливать бюрократизацию происходящих процессов.

Кроме того, конституционное предписание о демократическом правовом государстве обуславливает необходимость предоставления отчетов о деятельности государственных органов, в связи с этим только реализация принципа транспрантности позволит государству и обществу объективно оценивать эффективность осуществления Центральным банком Российской Федерации денежной и кредитной политики. Наряду с этим, принцип открытости позволит объективно ответить на вопрос о совпадении общественных интересов с реализуемым в государстве экономическим курсом.

Негативными последствиями в случае неприверженности данному принципу станет невозможность осуществления конституционной цели в деятельности Центрального банка - защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты (рубля). Ярким примером недостаточной открытости в деятельности Центрального банка Российской Федерации, а также недоверия со стороны граждан является события августа 1998 года, а также сентября-октября 2008 года, когда население массово приобретало иностранную валюту, не имея кредита доверия проводимой Центральным банком Российской Федерации кредитной и денежной политики.

Наряду с необходимостью обеспечения принципа транспарентности, следует отметить на то, что он не носит абсолютного характера, и законодательство устанавливает определенные правовые границы открытии функционирования Центрального банка Российской Федерации. В частности, статья 92 ФЗ № 86-ФЗ устанавливает запрет служащим Центрального банка без соответствующего разрешения со стороны высших органов управления.

7. Сочетание принципов единоначалия и коллегиальности при осуществлении деятельности Центральным банком Российской Федерации является необходимым, ввиду объективной сложности при осуществлении деятельности. Реализация указанных принципов требует многоуровневой системы органов управления Центрального банка Российской Федерации. ФЗ № 86-ФЗ устанавливает, что коллегиально управление осуществляет Совет директоров, а единолично - Председатель Центрального банка Российской Федерации.

Указанная система органов управления является оптимальным сочетаниям с одной стороны единоначалия, а с другой - коллегиальности для осуществления эффективного управления Центральным банком Российской Федерации.

Принцип единоначалия в функционировании Центробанка предполагает, что все решения, касающиеся текущей деятельности, принимает исключительно Председатель Центрального банка Российской Федерации, равно как на него возложен весь уровень ответственности за его деятельность. В свою очередь, коллегиальность в функционировании Центрального банка Российской Федерации предполагает необходимость принятия коллективного решения Советом директоров.

8. Принцип соблюдения Центральным банком Российской Федерации банковской тайны.

Статья 26 Федерального закона о банках и банковской деятельности предполагает, что Центральный банк Российской Федерации должен при осуществлении своей деятельности соблюдать режима банковской тайны. Аналогичное предписание также содержится и в статье 57 ФЗ № 86-ФЗ, предусматривающей, что в случае отсутствия согласия юридического лица сведения о конкретных банковских операциях не подлежат разглашению (за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации).