Право публичной собственности на природные ресурсы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

1.1 Понятие и признаки права публичной собственности

1.2 Формирование и развитие института права публичной собственности

1.3 Содержание права публичной собственности на природные ресурсы

1.4 Государственная регистрация прав на земельные участки и сделки с ними

ГЛАВА 2. Право публичной собственности на отдельные природные ресурсы

2.1 Право публичной собственности на землю

2.2 Право публичной собственности на недра

2.3 Право публичной собственности на водные объекты и леса

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Значение собственности как правового института состоит в том, что этот институт играет важную роль в становлении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. Именно благодаря справедливому решению вопросов собственности становится возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней. О собственности можно говорить в экономическом, политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собственности -- это юридическая форма закрепления экономических отношений собственности.

Однако простого и однозначного понимания сущности этих отношений в истории никогда не было. И до сих пор в науке не установлено точное понятие о нем. Вместе с тем, право собственности является центральным институтом гражданского права, вместе с тем оно регулируется и нормами иных отраслей права, в том числе, земельного, экологического, природоресурсного. Если до начала 90-х годов ХХ века все природные ресурсы находились в исключительной собственности государства, то с конца прошлого столетия закрепляются различные формы собственности на природные объекты. В ст. 9 Конституции РФ указывается, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Указанное конституционное положение развивается в земельном, водном, лесном, горном, фаунистическом законодательстве.

Условно право собственности на природные объекты можно разделить на два вида - право публичной собственности, включающей федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность и право частной собственности.

Казалось бы, за столько лет существование института собственности на природные объекты должна была сложиться правовая база этого важнейшего института. Однако вплоть до настоящего времени законодательство, регулирующее указанные отношения нестабильно, в него регулярно вносятся изменения и дополнения. Следует сказать, что и регламентация права частной собственности на природные объекты и, в первую очередь, на земельные участки, до сих пор подвергается справедливой критике. Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы.

Предметом исследования являются - правовые нормы, регулирование отношений публичной собственности, возникающей по поводу природных ресурсов.

Объектом исследования выступают имущественные природоресурсные отношения.

Цель настоящего исследования - анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения публичной собственности, научной литературы, выявление проблем, свойственных данному правовому институту на современном этапе его развития.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- проанализировать нормативно-правовые акты в области регулирования права публичной собственности на природные ресурсы;

- изучить научную литературу по исследуемой теме;

- выявить пробелы и коллизии в правовом регулировании природоресурсных имущественных отношений;

- сформулировать выводы, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего отношения собственности на природные ресурсы.

Степень научной разработанности. Вопросы исследования права собственности на природные ресурсы освещались в работах: Г.А. Аксененка, В.К. Григорьева, А.Г. Гойхбарга, Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеева, А.В. Карасса, Н.Т. Осипова, Г.Н. Полянской, Я.Я. Страутманиса, А.М. Турубинера и др.

Современные проблемы разграничения права публичной собственности на природные ресурсы представлены в работах: О.С.Ахетовой, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, А.В Винницкого, Г.А. Волкова, Ю.Г. Жарикова, Л.А. Заславской, И.А. Иконицкой, В.П. Камышанского, О.И. Крассова, С.Н. Медведева, В.П. Мозолина, С.Н. Медведева, Э.С. Навасардовой, И.Ф. Панкратова, О.О. Солдатенкова, С.Ю. Стародумовой, П. Силичевой, А.А Спектор, С.И. Файнгерш, Е.А. Суханова, К.И. Скловского, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова, С.А. Хохлова, Л.В. Щенниковой и др.

Методологическую основу исследования составили методы диалектического познания, сравнительно-правовой, историко-правовой методы исследования, а также общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В результате настоящего исследования автором разработаны положения, сформулированы выводы и рекомендации, направленные на развитие гражданско-правовой науки, совершенствование правоприменительной и экспертной практики, нормотворческой деятельности. Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования определяется главным образом методологическим подходом к изучению вопросов института публичной собственности на природные ресурсы. Практическая значимость работы определяется также возможностью использования выводов и положений исследования для внесения изменений в российское законодательство, а также в практической правоприменительной деятельности и для преподавания соответствующего курса в юридических учебных заведениях.

Структурно работа состоит из введения, отражающего актуальность проводимого исследования; двух глав - в первой главе дана общая характеристика права публичной собственности, а во второй главе отражены особенности права собственности на отдельные виды природных объектов; и заключения.

публичный право собственность природный ресурс

ГЛАВА 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

1.1 Понятие и признаки права публичной собственности

Право публичной собственности традиционно включает право государственной и муниципальной собственности. Наличие в термине «право публичной собственности» слова «публичной» как бы относит это право к публичному праву. Однако публичное право есть совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес.

Право же собственности, в том числе публичной, является одним из вещных прав, регулирующим отношения, которые обеспечивают частные интересы, независимость и инициативу индивидуальных собственников и объединений (корпораций) в их имущественной деятельности и в отношениях между собой, имея в виду, что в число таких собственников и объединений входят Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Сказанное позволяет отнести право публичной собственности именно к частному, но не публичному праву.

Однако следует оговориться, что такой вывод для ряда ученых не бесспорен. Как отмечает Г.Ф. Шершеневич, распадение норм права на две группы, на право публичное, и на право частное, является характерным для современного юридического порядка. Несмотря на повседневность указанного деления с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные стороны той сферы права, которое носит название частного права и составляет предмет особой науки. Это различие, установившееся исторически и упорно поддерживаемое, скорее сознается инстинктивно, чем основывается на точных признаках.

Определение соотношения частного и публичного в имущественных экологических отношениях, отмечает Э.С. Навасардова, имеет существенное, определяющее значение, поскольку «вторжение» частного в ставшие традиционными публичные экологические отношения должно быть строго «дозировано». Это необходимо еще и потому, что Конституция РФ, провозгласившая, с одной стороны, природные объекты основой жизни и деятельности населения, т.е. определяя их универсальную (всеобщую) социальную значимость, с другой, закрепила практически неограниченную свободу частной собственности на землю.

Взаимовлияние частного и публичного права -- очевидно. Уже само нормативно-правовое регулирование частноправовых отношений означает желание государства определенным образом повлиять на общественные отношения, направить их в русло социального интереса. Чем более детально регламентируются такие отношения, тем меньше места остается для реализации автономии воли субъектов правоотношений. Другое дело - целеполагание государства при их регулировании. Вопрос заключается в том, какие цели и задачи ставит перед собой государство, как соотносятся предписания и дозволения, какова степень и гарантии защиты прав и свобод личности.

Диапазон мнений о самом делении права на частное и публичное и их соотношении в истории права всегда был достаточно широк.

Некоторые ученые, не только советского периода, выступали против такого разграничения. Различны были и предлагаемые классификационные признаки подобного деления. Их сводят, либо к разграничению по «методу», либо по «предмету» и «методу», либо по «интересу», «предмету» и «методу». Найти четкие критерии «водораздела» между частным и публичным подчас не представляется возможным. Так, С.С. Алексеев считает, что деление права на частное и публичное носит скорее не классификационный, а концептуальный характер.

В литературе справедливо указывается на отсутствие в современной российской правовой системе отраслей, которые бы в «чистом» виде могли быть признаны относящимися к той или другой указанной области права. В то же время С.С. Алексеев к публичным отраслям права относит земельное, а Т.В. Кашанина, разграничивая экологическое и «природоресурсное» право, первое всецело относит к публичному, а второе к смешанному типу, хотя, судя по приводимой ею схеме, доля частно-правового в «природоресурсном» праве крайне незначительна.

Следует отметить, что природные ресурсы как объекты права собственности или иных имущественных прав имеют, как уже отмечалось, существенные отличия, выступая одновременно не только экономической категорией, но и составной частью окружающей среды. Поэтому независимо от того, на каком основании они предоставлены природопользователям, последние, в том числе собственники или иные титульные владельцы, обязаны соблюдать правила пользования ими.

Все титулы владения природными объектами подлежат государственной регистрации. При возникновении государственной или муниципальной надобности они могут быть изъяты (выкуплены) у добросовестных владельцев, в том числе и у собственников, с соответствующей компенсацией.

При регулировании имущественных отношений, возникающих по поводу природных объектов, следует исходить из общепринятой презумпции приоритета специальной нормы над общей, т.е. примата специального законодательства (земельного, лесного, водного и т.д.) перед гражданским, если данные отношения урегулированы этим законодательством. Так, ст. 129 ГК РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Уместно напомнить о спорах, ведущихся в течение уже почти десятилетия, относительно соотношения норм гражданского и земельного права, точка в которых до сих пор не поставлена_bookmark4.

В соответствии со ст. 3 Лесного кодекса РФ сделки с правами пользования участками лесного фонда осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством РФ, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством.

Аналогичные правила установлены и другими законодательными актами, регулирующими экологические правоотношения. По мнению М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, «ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, должны применяться общие нормы гражданского права, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах (имеются в виду, в частности, статьи Водного, Лесного и других таких же кодексов). При этом такие нормы пользуются несомненным приоритетом. И этот приоритет объясняется не иноотраслевым характером указанных норм, а тем, что они являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными». Юрген Базедов, исходя из международно-правовой практики, также отмечает, что «в качестве правовых признаются все нормы и принципы, которые хотя и не являются таковыми по своей природе, но соблюдаются и применяются как обязательные de facto. С этой точки зрения общие принципы, такие, как … примат специальных норм над общими, могут рассматриваться как имеющие силу закона даже в тех странах, где они не были специально одобрены законом или обязывающим судебным решением. В истории цивилизации феномен частной собственности имеет исключительное значение, выражает одну из глобальных тенденций социально-экономического развития. Связь частной собственности с духовными и материальными основами жизни общества исследовалась на протяжении веков и, безусловно, доказано, что частная собственность имеет богатейшее социально-экономическое содержание.

В то же время В.Д. Мазаев отмечает, что публичная собственность является новой категорией, которая требует определения своего собственного места и роли в соотношении с частной собственностью в экономической системе общества. При этом под публичностью он понимает «относящийся к государству и обществу как политико-правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан».

Российская Конституция в один ряд с частной собственностью поставила государственную и муниципальную. Государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим регулирования и т.д. Их статус практически не различается в гражданском законодательстве. Можно сказать, что с позиции хозяйственного оборота по отношению к частной собственности эти формы относятся к одному типу (форме) собственности. Поэтому нередко названные формы собственности обозначают понятием «публичная собственность»_bookmark6. Необходимо иметь в виду, что на данном этапе развития отечественной правовой системы понятие «публичная собственность» является скорее научным, собирательным и в текстах нормативных правовых актов не встречается.

Э.С. Навасардова также выделяет право публичной собственности, возникающей по поводу природных объектов, говоря о его различиях с правом частной собственности. «Ныне можно констатировать - отмечает автор, - что, в отличие от права частной собственности, в котором доля регулирования отношений нормами административного права относительно незначительна, право публичной собственности на природные объекты представляет собой комплексный правовой институт, состоящий из норм гражданского, административного, конституционного и экологического права».

Ряд цивилистов вообще ставят под сомнение практический смысл существования публичной формы собственности. Так, в учебнике гражданского права, несмотря на то что одна из глав называется «Право публичной собственности», говорится, что «принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке. Тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования».

Очень часто понятие публичной собственности ассоциируют с родственными понятиями: общей собственностью, государственной собственностью, социалистической или народным достоянием. В противоположность юристам экономисты довольно широко используют понятие публичной собственности, при этом обращают не столь пристальное внимание на его юридическую специфику.

В современной правовой системе в принципе не существует противовеса частной собственности. При этом совершенно верно указывается, что таким противовесом не может быть общая и коллективная собственность. Действительно, общая собственность и коллективная собственность, например собственность акционерных обществ, не является, как правило, публичной собственностью. Все дело здесь в понимании такого свойства, как «публичность». Данное понятие, как было показано ранее, довольно сложно для правовой интерпретации, да и в обычном литературном словоупотреблении оно имеет весьма неопределенный смысл.

Понятие публичной собственности достаточно активно используется специалистами зарубежных стран. Оно традиционно понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т.д.). В этом смысле публичная собственность видится как способ присвоения каждым членом общества особо ценных материальных благ (как правило, природных ресурсов и культурных ценностей). К отличительным признакам публичной собственности в таком понимании можно отнести особый общественно значимый для всего населения характер материальных объектов и особый характер субъектов присвоения -- каждый член сообщества выступает сособственником этих объектов. В данном качестве публичная собственность имеет сходство с понятиями «достояние», «национальное достояние»_bookmark8.

Публичная собственность представляется и как совокупность общедоступных для удовлетворения общего блага объектов, например, пляжей, парков, некоторых видов вод, ценных пород ископаемых и т.д. Эта собственность помещается в рамки государственной собственности с выделением особого правового режима ее регулирования.

Соотношение понятий публичной собственности как совокупности государственной и муниципальной (в широком смысле слова) и как особого правового режима для ряда объектов (в узком смысле слова) решается по- разному.

Например, Г.Н. Андреева выделяет три модели правового регулирования такого соотношения: а) государственная и муниципальная собственность является публичной собственностью (ее объекты изъяты из общего оборота) и ее режим определяется специальным актом или отдельными статьями; б) публичная собственность может быть как публичной, так и частной; в) устанавливается особый режим публичной (государственной и муниципальной) собственности в целом.

Первая модель основана на том, что публичное имущество неразрывно связано с осуществлением публичных функций, оно должно быть конституционно обозначено, и его режим урегулирован публичным законодательством. При второй модели законодатель допускает в качестве участников гражданского оборота публично-властных субъектов, имущество которых подразделяется на частное и публичное. Суть третьей модели в том, что публичное имущество в зависимости от режима правового регулирования не подразделяется, а устанавливаются общие законодательные нормы его регулирования.

1.2 Формирование и развитие института права публичной собственности

В России публичная собственность на землю и иные природные ресурсы традиционно играла особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к их расширению. В целом развитие института права собственности в России можно охарактеризовать словами профессора М.Ф. Владимирского-Буданова: «История собственности развивается в соответствии с историей гражданских прав лица: право собственности растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее».

Правовой режим различных категорий земель исследовался в Росси в различное время представителями науки гражданского права, в их числе К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич и др.

Правовой режим отдельных категорий земель, в частности крестьянских земель, часть которых также охватывалась понятием публичные земли исследовались, например, Л.А. Кассо, И.В. Чернышевым, Г.П. Сазоновым, О. Хауке. Лесное и водное право исследовались соответственно Н.И. Фалеевым, О. Никольским Г.К. Гинксом и др.

Горное прав изучались, в частности, В.Г. Струковым, В. Симановичем, А.А. Штофом и др. Как известно, согласно дореволюционному гражданскому законодательству, принадлежностями земель признавались составные части имений. В силу ст. 387, 424, 428, 463,

464 и др. Законов гражданских естественные воды (реки и озера) не почитались самостоятельным предметом права собственности; право на эти воды рассматривалось лишь как последствие права на береговую землю и существовало в связи с правом на эту землю. В то же время морские воды, составляя собственность государства, не подлежали частному владению.

По праву собственности на землю, владелец имеет право на все ее произведения, следовательно, и на лес, составляющий принадлежность ее, доколе стоит на корню.

Существовали особенности установления права собственности на полезные ископаемые. Например, право посессионных владельцев на прииски и разработку золота в дачах посессионных заводов, принадлежало частным собственникам на основе специальных законов, в частности Устава Горного.

В то же время все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежат к составу имуществ государственных. Такова суть: казенные земли, населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные, заводы и другие тому подобные, также и движимые имущества, к ним принадлежащие.

Главной отличительной чертой земельных отношений в России на протяжении большого исторического отрезка времени было то, что частное землевладение определялось по сословному признаку. Эту особенность не тронули преобразования ни XIX, ни начала XX века.

Что означала сословность в землевладении? Все общество России, как известно, было разделено на определенные сословия. Сословный строй России имел вплоть до начала XX в. достаточно сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев - сословия дворян и крестьян - включал сословие духовенства и городские сословия. Практически каждое из сословий (крестьяне - с 1861г.) обладало определенными правами на землю. Объем прав и обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца тому или иному сословию. Одновременно право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и, естественно, положения о вещных и обязательственных правах.

Помимо сословного землевладения российское право выделяло еще несколько «категорий» земель. Это земли казенные, приписанные к государственной казне; удельные земли, принадлежавшие царской фамилии; майоратные земли - тоже разновидность частных земель, но они отличались способом приобретения: майоратные земли переходили в частные руки из казны на основании Высочайшего указа; земли духовенства (духовных союзов и установлений); городские, земские и земли сельских обществ. Существовали в российском праве конца XIX - начала XX в. и земли юридических лиц или учреждений.

Следует признать, что законодательное регулирование земельных отношений в России было сложным. Одна из первых книг, изданных на тему «право на недвижимость, в том числе и на землю» была написана профессором Московского университета Л.А. Кассо и называлась «Русское поземельное право». Термин «поземельное» определял право на имущество, связанное с землей, и саму землю, т.е. недвижимость. С другой стороны, правоведы обратили серьезное внимание на сословное землевладение и, прежде всего, как на самое проблемное, на землевладение крестьянское. На эту тему издавались теоретические и практические работы.

Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев, были собраны в Гражданском уложении, составившем содержание тома X Свода законов Российской империи. Земельные нормы можно было найти и в многочисленном законодательстве о сословиях (наиболее яркий пример - приложение к тому IX Свода законов, содержавшее нормативные акты о крестьянах), а также в законодательстве, принятом для отдельных частей огромной Российской империи.

Со времен создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в России сохранялись с незначительными изменениями, до тех пор пока общество не испытало в середине XIX в. значительное потрясение - аграрную и следующие за ней судебную и земскую реформы.

Как известно из истории, большевики отстаивали национализацию земли, в то время как меньшевики, левые эсеры - муниципализацию. Указанные партийные установки нашли свое отражение в Декрете о земле, принятом Вторым съездом Советов рабочих и солдатских делегатов на второй день после свершения Октябрьской революции, т.е. 26 октября (8 ноября) 1917г.

На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дореволюционной России и создан новый земельный строй России. Была отменена частная собственность на землю без вознаграждения крупных собственников. Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось национализацией земли.

Правда, в самом Декрете термин «национализация» не содержится, тем не менее, его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно и без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние, и переходят в пользование всех трудящихся.

Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования, определил принципы и формы владения и пользования землей. Земельные участки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался. Формы пользования землей допускались различные, в зависимости от желания граждан отдельных селений и поселков: подворные, хуторские, общинные, артельные.

Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования - государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и, в конечном счете, стали преобладающими и основными. Установление национализации земли привело к возникновению и последующему развитию земельного законодательства.

Положения Декрета о земле вскоре были включены в Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в первую Конституцию РСФСР.

Декрет «О социализации земли» 1918 года, закрепил всенародную собственность на землю, трудовой характер землепользования, учредил равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения.

Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа. В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам. Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли.

Позднее ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Это Положение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустройству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользования совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общественной обработке земли. Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллективных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т.д.

Положение впервые ввело понятие единого государственного земельного фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих органов государственной власти и управления (ст. 1 и 2). Составные части единого государственного земельного фонда хотя и не перечислялись, но упоминались такие категории земель, как земли сельскохозяйственного назначения; земли, занятые промышленными предприятиями, транспортом, курортами; городские и поселковые земли.

Положения «О социалистическом землеустройстве» и «О мерах перехода к социалистическому землепользованию» 1919 года закрепили две основные формы: государственную и коллективную.

В первый же год после Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. В начале 1918г. был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта. Подробно говорилось о землеустройстве, рассмотрении земельных споров.

В целях упорядочения и создания устойчивого трудового единоличного хозяйства третья сессия ВЦИК девятого созыва в мае 1922г. приняла Закон «О трудовом землепользовании» и постановление «По вопросу о кодексе земельных законов». Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922г. утвердила ЗК РСФСР. ЗК РСФСР собрал воедино и кодифицировал все действовавшее и не противоречившее новым условиям и новой политике законодательство. При этом были отменены законодательные акты, либо вошедшие в Кодекс, либо устаревшие. Земельный кодекс РСФСР 1922г., утвердил право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентировал порядок наделения землей, установил сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. Аналогично регулировались право собственности на леса, воды и недра. С образованием Союза ССР земельное законодательство стало совершенствоваться не только как республиканское, но и как общесоюзное.

Дальнейшее развитие союзного и республиканского земельного законодательства пошло по линии совершенствования сложившихся в результате национализации земли основных земельно-правовых институтов: права исключительной собственности, права землепользования и его различных видов, правового режима различных категорий земель, землеустройства и др.

Правда, не все однозначно оценивали национализацию земли. А.Г. Гойхбарг писал: «Земля не только лишилась старых собственников. Земля перестала быть чей бы-то ни было собственностью. Земля стала ничьей собственностью. Земля стала даже ни собственностью общества, ни собственностью государства… Следовательно, и сама Советская власть не обладает собственностью на землю».

Однако другие ученые признали факт национализации, положивший основу развития государственной собственности на землю.

13 декабря 1968г. в Союзе было кодифицировано земельное законодательство, - были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Верховным Советом РСФСР 22 октября 1970г. в полном соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был принят новый ЗК РСФСР. Одновременно в 1970-1971 гг. земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены национальные, местные условия и особенности регулирования земельных отношений.

В этот же период были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик (1970 г.) и Водный кодекс РСФСР (1972); Основы Союза ССР и союзных республик о недрах (1975) и Кодекс о недрах РСФСР (1976 г.), Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и Лесной кодекс РСФСР (1978 г.). В 1980 и 1982 годах принимаются соответственно Закон СССР «Об охране и использовании животного мира» и аналогичный закон РСФСР. Все они признавали право исключительной государственной собственности на указанные природные ресурсы.

Теоретические основы права исключительной государственной собственности на землю, леса, недра и воды в этот период подробно разрабатывались Б.В. Ерофеевым, Н.Д. Казанцевым, Н.Т. Осиповым, Я.Я. Страутманисом и др.

В настоящее время Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ основаны на признании существования различных форм собственности на землю и иные природные ресурсы. ГК РФ в п. 1 ст. 214 установил, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). В пункте 2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю и иные природные ресурсы. Следовательно, при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность.

1.3 Содержание права публичной собственности на природные ресурсы

В характеристике права публичной собственности на землю и иные природные ресурсы большое значение имеет определение правомочий государства как собственника. Традиционным для российского законодательства является определение их посредством «триады», впервые получившей закрепление в 1832 году в Своде Законов Российской Империи (ст. 420 т. X, ч. 1) и характеризующей правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Этой же «триады» придерживается и действующий ГК РФ.

В юридической литературе встречается мнение, что «общее понятие права собственности на самом деле воплощает определение права частной собственности» и, что «...заранее обречены на неудачу всякие попытки объяснить право государственной собственности на землю и иные ресурсы, исходя из цивилистической триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения». В связи с этим может возникнуть вопрос о правомерности рассмотрения этой проблемы в отношении государства-собственника. Ведь в тех случаях, когда рассматриваются правомочия собственника - физического и юридического лица, - определяются не только объем его правомочий, но и те ограничения, которые установлены для него соответствующим законодательством государства. Но государство-собственник, по сути дела, обладает практически неограниченным набором правомочий, то есть оно может делать с объектами, находящимися в его собственности, все, что сочтет нужным. А значит, можно предположить, что правомочия государства как собственника ничем не ограничиваются.

Однако такой подход является неверным. Как бы широки ни были правомочия государства-собственника, они обязательно реализуются в определенных правовых формах; аналогичным образом производится их изменение или расширение.

Правомерность применения к государству «общего» понятия права собственности подкрепляется нормой ГК РФ (ст. 124): Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

В теории права преобладает мнение, что право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Другой вопрос - особенности правового режима отдельных объектов права собственности (к таким «особым» объектам и относятся земля, леса, недра, водные объекты), основания приобретения или прекращения права собственности (для различных объектов и субъектов они могут быть разными). Поэтому право частной и публичной собственности необходимо рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности», а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности44. Однако следует отметить, что не только объект, но и субъект права собственности оказывает влияние на содержание и осуществление правомочий права собственности, особенно когда этот субъект -- государство. Бесспорно, что содержание права собственности, независимо от его субъекта, представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако объем, и содержание правомочий могут быть различными. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель, рек, лесов, недр и др. Законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация, когда государство, выступая в качестве суверенной власти, становится собственником имущества. Кроме того, именно государство становится собственником вымороченного имущества. Следует также обратить внимание еще на один способ приобретения публичной собственности, который применим лишь при возникновении муниципальной собственности: речь идет о приобретении права собственности на бесхозяйное имущество (ст. 225 ГК РФ).

Правовое регулирование указанного вопроса современным законодателем свидетельствует о генезисе идеи преимущественного права публичного собственника на бесхозяйное имущество.

Специфическим способом приобретения и прекращения права собственности государства и муниципальных образований становится перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; а также разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

Правомочие пользования является одним из трех элементов содержания права собственности. Собственник имеет право использовать земельный участок по своему усмотрению, в соответствии с требованиями, установленными законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако природоресурсное законодательство, в частности Земельный и Лесной кодексы РФ, не могут ограничиваться этим положением. Одновременно законом должны быть установлены принципы и порядок пользования, например, землями каждой категории в отдельности. Распространяется ли это ограничение на государство как собственника? Ответ должен быть положительным, однако с определенной оговоркой: ввиду особого положения и с учетом возложенных на него функций для государства практически не существует запрещенных способов использования земель (в частности, для нужд обороны, размещения опасных производств и т.д.).

Следует отметить тот факт, что Земельный кодекс РФ предпринял попытку перечислить права собственника на использование земельного участка. Так, согласно ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право использовать для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые; возводить здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка; проводить мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. В связи с такой формулировкой возникает вопрос -- каким именно законодательством предусмотренные гражданским или земельным? Для объема правомочия пользования собственника это имеет принципиальное значение.

Обратимся к ст. 3 ЗК РФ, регламентирующей сферы регулирования земельных отношений. В указанной статье употреблены два термина: «использование земель» (п. 1) и «пользование земельными участками» (п. 3). При этом в первом случае надлежит применять земельное законодательство, а во втором - гражданское, если нет специального указания на земельное. Есть ли между этими формулировками разница? Ответ носит принципиальный характер. Если придерживаться первого варианта, то возникает ситуация, когда правомочие собственника по использованию своего земельного участка должно представлять собой набор четко регламентированных земельным законодательством прав. В том случае, когда следует руководствоваться гражданским законодательством, само перечисление в открытом перечне прав собственника по использованию земельного участка в ст. 40 ЗК РФ теряет всякий смысл, так как единственным ограничением для собственника по использованию своего земельного участка является ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Государство непосредственно осуществляет правомочие пользования через свои органы, учреждения. Однако пользование государственными землями, лесами, недрами, водами и т.д. может осуществляться и другими субъектами права. В частности, государство может передавать их в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование. В этих случаях непосредственное владение и пользование природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, будут осуществляться их арендаторами, и иными пользователями. В местах общего пользования (парки, дороги и т.п.) пользование осуществляется всеми теми, кто находится на их территории. Правомочие пользования тесным образом связано с правомочием владения, поскольку по общему правилу использование объекта возможно при владении им.

Распоряжение той или иной вещью со стороны собственника понимается, как право определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству и т.п.). Правомочия собственника не сводятся исключительно к распоряжению, но это право принадлежит только собственнику и не может быть передано в полном объеме без изменения самого субъекта права собственности. Гражданский кодекс РФ предоставляет собственнику земли возможность свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Применительно к распоряжению землей существует особое правило: отчуждение или переход земли от одного лица к другому иными способами может осуществляться в той мере, в какой ее оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, в отношении оборота земли и других природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: «что не разрешено, то запрещено»_bookmark21. Распоряжение земельным участком может производиться при сохранении его целевого назначения. При необходимости целевое назначение земельного участка может быть изменено. Однако в законодательстве существуют определенные ограничения по возможности перевода земель из одной категории в другую, когда перевод допускается только в исключительных случаях. Для органов государственной власти и местного самоуправления установлено требование управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности (п. 1 ст. 34 ЗК РФ).

Отчуждение земельного участка как одна из форм распоряжения осуществляется его собственником в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков, перечисленных ст. 27 ЗК РФ. Указанная статья содержит перечень участков, изъятых из оборота, которые государство как собственник не вправе отчуждать, так как они могут находиться исключительно в федеральной собственности. Правда, государство имеет возможность перевести указанные земельные участки в другую категорию земель, которые могут находиться и в собственности других субъектов права (субъектов РФ, физических и юридических лиц).

Земельный кодекс содержит также перечень земельных участков, которые ограничены в обороте и могут находиться в государственной - федеральной или субъектов РФ - или муниципальной собственности (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Исходя из этого, можно выделить три категории земельных участков, находящихся в государственной собственности: 1) земельные участки, находящиеся только в федеральной собственности, которые не могут быть отчуждены ни в каком случае; 2) земельные участки, которые могут находиться в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований и отчуждаться в рамках указанных субъектов; 3) земельные участки, которые могут отчуждаться из государственной собственности не только муниципальным образованиям, но и в частную собственность.

Несмотря на то, что содержание права собственности, закрепленное в Гражданском кодексе РФ, исчерпывается «триадой правомочий», в теории права встречаются попытки расширить этот перечень ссылкой на особый субъектный состав - государство. Впервые в советской теории права в условиях исключительной государственной собственности на землю, опираясь на утверждение, что цивилистические правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания права собственности, А.В. Павлов сконструировал четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления. Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности, Г.А. Аксененок под «управлением» понимал «непосредственное заведование землями», к содержанию которого он относил: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств, получивших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство).

Оригинальную точку зрения высказывал А.В. Венедиктов, считавший, что управление является как бы содержанием права государственной собственности, а распоряжение, владение и пользование - формой такого содержания53. Однако в данном случае наблюдается подмена правомочий государства как собственника управлением. Кроме того, если управление является содержанием права собственности, а пользование, владение и распоряжение - лишь формами осуществления этого содержания, то выходит, что управление не имеет своей самостоятельной формы, а владение, пользование и распоряжение - бессодержательны.

Однако постулаты советского земельного права не остались в прошлом и продолжают быть предметом споров и дискуссий и в настоящее время. Но если ранее подобные научные изыскания носили теоретический характер, то сегодня они имеют законодательную основу. Иначе как можно объяснить появление в новом Земельном кодексе РФ двух разных «управлений». Первое касается полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, предусмотренных п.п. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ, а второе - осуществления управления Российской Федерацией, наряду с распоряжением, земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности) (п. 2 ст. 9 ЗК РФ).

Подразумевает ли законодатель в последнем случае под термином «управление» правомочие государства-собственника? Некоторые авторы утвердительно отвечают на этот вопрос. В частности, высказывается мнение, что «на основании ЗК РФ к правомочиям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, как субъектов права собственности на землю, помимо права владения, пользования и распоряжения относится также управление соответствующей собственностью». При этом раскрывается содержание правомочия управления публичного собственника, которое реализуется путем проведения учета земельных участков, являющихся объектами права собственности указанного субъекта, осуществления контроля собственника за использованием земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на одном из видов прав, предусмотренных законодательством, а также организации рационального использования и охраны земель, находящихся в его собственности.

По сути дела, все указанные действия собственника вполне реализуются в пределах трех упомянутых ранее правомочий права собственности, независимо от того, о каком субъекте идет речь. В частности, юридическое лицо также ведет учет имущества, находящегося в его собственности, и вправе осуществлять контроль за использованием земельных участков, передаваемых им по договору иным лицам, организовывать рациональное использование и охрану земель. Более того, это является его обязанностью. Но в отношении частного собственника, который вполне может осуществлять указанные действия, почему-то не предлагается расширить содержание права собственности за счет включения правомочия управления. По мнению Н.А. Прохоровой, включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику. Хотя данную точку зрения нельзя принимать однозначно.

Следует отметить, что вопросам содержания права собственности уделялось немало внимания и при обсуждении Концепции развития гражданского законодательства. Так, серьезным изменениям подвергается общая часть вещного права. В частности, сформирована отдельная глава, посвященная владению. Эта глава предшествует общим положениям о вещных правах и включает в себя определение, виды и признаки владения, перечень законных владельцев, положения, регламентирующие владельческую защиту. Владение признается авторами Концепции не правом, а фактом (фактическим отношением).