Право публичной собственности на природные ресурсы

В первом случае отношения собственности между участниками (государством и иными субъектами) строятся на властно-императивных началах, во втором - на принципах диспозитивного регулирования и равенства сторон. В первом случае государство, будучи единственным собственником недр и их ресурсов (подчеркнем: до момента добычи полезных ископаемых из недр), в установленном законом порядке предоставляет участки недр лишь в пользование иным субъектам на условиях, определяемых лицензией.

Во втором случае государство выступает как равноправный участник имущественных правоотношений. Примером такого участия государства в отношениях собственности в рассматриваемой сфере является соглашение о разделе продукции, заключение которого регулируется законом «О соглашениях о разделе продукции». Как отмечает А.А. Конопляник, «введение конкуренции между двумя различными недропользовательскими системами служит залогом того, что эффективность каждой из них должна будет неуклонно повышаться, и тем самым будет повышаться эффективность использования государственного имущества, одним из элементов которого являются недра». Следует согласиться с приведенным мнением в том плане, что, действительно, участие государства в отношениях собственности на недра и их ресурсы не только в качестве публично-правового института, но и как субъекта гражданско-правовых отношений в конечном итоге должно способствовать более эффективному использованию недр и их ресурсов в общенациональных интересах.

Согласно пункту «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Аналогичная норма установлена в ст. 2 Закона от 21.02.1992

№ 2395-1 (ред. от 30.12.2012 № 323-ФЗ) «О недрах». Но разве такое возможно практически и теоретически в свете государственной регистрации права собственности на участки недр и права пользования? Если недра - это собственность государства в лице Российской Федерации, то каким образом будет зарегистрировано одновременно право государственной собственности Федерации и право собственности субъекта? Из буквального текста статьи следует, что государственный фонд недр - это собственность государственная и в то же время собственность субъекта, что теоретически невозможно: невозможно одновременное владение, пользование и распоряжение одним и тем же фондом недр государством в лице Российской Федерации и ее субъектами, т.е. двумя субъектами гражданского права. Такое может быть возможным, но в режиме общей собственности, когда собственником одного объекта являются два субъекта.

К чему ведет такое отношение к недрам, когда нет одного хозяина, к тому, что: 25% поверхности Чукотского полуострова нарушено добычей полезных ископаемых. Добыча золота мощными драгами в Магаданской области и Якутии привела к уничтожению экосистем тысяч небольших рек. При варварском освоении нефтяных месторождений Севера, Сибири и Арктики в окружающую среду попало больше нефти, чем ее попадает от всех аварий в Мировой океан. Расточительно используются горные отходы, образующиеся при добыче и переработке полезных ископаемых. Ежегодно образуется примерно 3 млрд. куб. м таких отходов, а используется около 40% их годового объема. Скапливаясь, горные отходы отчуждают значительные земельные площади и загрязняют окружающую среду.

Кроме того, как показывает практика, субъекты Российской Федерации проявляют повышенный интерес в отношении ресурсов, находящихся на их территории, и стремятся закрепить свои права в издаваемых нормативных актах. Имеются случаи, когда отдельные субъекты Российской Федерации принимают законы в области природопользования и охраны окружающей среды, противоречащие Конституции РФ. Анализ договоров 43 субъектов Федерации с Федерацией по вопросам разграничения государственной собственности на недра показал, что отдельные субъекты Федерации по такого рода договорам объявляли все природные ресурсы, расположенные на их территории, либо собственностью субъекта Российской Федерации, либо достоянием народа, а иногда и коренного (титульного) народа, живущего на соответствующей территории. Такого рода формулировки содержались в договорах Российской Федерации и Республик Кабардино-Балкарии, Северной Осетии (Алании), Саха-Якутии, Татарстана. В частности по договору с Татарстаном недра и другие природные ресурсы признавались исключительным достоянием и собственностью народа Республики Татарстан. Неопределенным, однако, остается вопрос о субъектом составе права на объекты природной среды и соответственно о природе государственной собственности на природные ресурсы. В таком случае нельзя ответить на вопрос, является ли народ, проживающий на соответствующей территории субъектом собственности в экономическом смысле или он признается собственником и в юридическом смысле? Между тем в международной практике имеются случаи, когда все полномочия в области недропользования принадлежат не федеральному правительству, а местным органам власти. Так в Канаде провинциальные органы власти наделены правом владения природными ресурсами, имеют законодательные полномочия, а так же несут ответственность за их регулирование.

Между тем, в действующем ГК РФ существует понятие «народ» при определении принадлежности объектов государственной собственности, так как собственником в юридическом смысле таких стратегических природных объектов, как недра и не возобновляемых природных ресурсов, современный законодатель признает не народ, а государство. Это значит, что еще до признания утратившими силу Договоров Центра и субъектов РФ, положения указанных Договоров о принадлежности объектов природной среды на праве государственной собственности республике, отождествляемого с понятием «природные ресурсы - достояние народов, проживающих на соответствующей территории», должны были признаваться не соответствующими нормам, содержащимся в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.

Кроме того положения указанных договоров не подлежали применению еще и потому, что они противоречат нормам п. 2 ст. 214 ГК РФ, признавшим федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации.

Указанные полномочия собственника: владение, пользование, распоряжение, что в совокупности и образует право собственности, не могут принадлежать государству и субъектам Российской Федерации одновременно. Представляется правильным, что только владение и пользование государственным фондом недр возможно совместно Российской Федерацией и субъектами Федерации, а право распоряжения принадлежит только Российской Федерации. Тогда в практическом плане не будет споров между государством и государственными образованиями - субъектами. Собственником недр является государство в лице Российской Федерации. Только тогда государство может осуществлять свои права собственника в полном объеме. Поэтому важно четкое разграничение полномочий собственника, в том числе разграничение полномочий по управлению собственностью на недра между федеральными и региональными органами власти.

Исходя из конституционного принципа равенства всех видов собственности, следует заметить, что применительно к праву собственности на недра он действует ограниченно, так как недра могут находиться только в государственной собственности. Этот вывод основывается на том, что согласно статье 1.2 Закона о недрах недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. То есть их собственниками могут быть только Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Это положение позволяет рассматривать собственность на недра как совместную собственность. Согласно статье 253 ГК РФ участники совместной собственности, т.е. общей собственности без определения доли каждого собственника, сообща владеют и пользуются общим имуществом. Какие-либо изменения этого порядка могут быть предусмотрены соглашением между собственниками. В то же время в отношении добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов по условиям лицензии снимается ограничение на принадлежность собственности государству и субъектам РФ. Они могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Гарантией не перехода недр из государственной собственности в иные формы собственности являются положения статьи 1.2 Закона «О недрах» о запрете купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения участков недр. Однако данная норма не соответствует части 2 статьи 9 Конституции РФ, в которой не предусмотрена возможность ограничения права собственности на недра. Согласно названной норме земля и другие природные ресурсы, а к таковым относятся и недра, могут находиться в любой форме собственности, включая муниципальную и частную. Между тем, как нам представляется, указанные ограничения в названном Законе вполне разумны, и в связи с этим их целесообразно закрепить на уровне Конституции РФ.

По мнению Е.А. Суханова, природные ресурсы могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Государственная собственность в настоящее время существует в двух видах: федеральная и собственность субъектов. Эта точка зрения поддержана всеми учеными, исходя из формулировки ч. 1 и 2 ст. 214 ГК РФ. Во всех исследованиях, посвященных государственной собственности, причем они ведутся как в правовом, так и в экономическом аспектах.

Как отмечает Г.Е. Быстров правовая практика 90-х лет после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992г., принятия Конституции РФ и Федерального закона от 4 июля 1999г. выработала две юридические модели разграничения государственной собственности на природные ресурсы.

Первая модель юридического разграничения права государственной собственности на природные ресурсы основана на так называемом договорном подходе, в соответствии с которым договоры Центра с регионами признаются основой государственного устройства России. В связи с этим сторонники данной модели предлагали проводить разграничение государственной собственности на природные ресурсы на федеральную и субъектов Федерации на основе отдельных соглашений. Правда, в ряде случаев в договорах делалась оговорка, что такого рода соглашения, которыми производится разграничение государственной собственности на минерально-сырьевые ресурсы, должны соответствовать федеральному законодательству. Однако ни один из заключенных договоров не содержал каких-либо гарантий для защиты федеральной собственности и признавал подобного рода соглашения единственной разграничения государственной собственности на природные ресурсы.

Вторая модель юридического разграничения права государственной собственности на природные ресурсы базируется на идее о том, что так разграничение должно проводиться на основе Конституции РФ, федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативны актов субъектов Российской Федерации, и заключаемых на их основе договоров. Такой вывод следует из ч. 3 ст. 11, п. п. «г» и «к», ч. 1 ст. 72, ч.2 ст. 76 Конституции РФ, которая относит к сфере совместного ведения разграничение объектов государственной собственности; включает природоресурсное законодательство, в том числе законодательство о недрах, в перечень вопросов, относящихся к совместному ведению; по вопросам совместного ведения федеральных законов допускает издание и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.

Современный законодатель и практика отвергают, таким образом, утвердившийся на основе Федеративного договора взгляд о том, что государственная собственность на природные ресурсы подлежит разграничению исключительно и только на основе договора и соглашения.

Что касается остальных субъектов отношений собственности на недра и их ресурсы (муниципальных образований, юридических лиц, граждан), они могут выступать в качестве таковых лишь в отношении добытых из недр полезных ископаемых (нефти и газа) в порядке и на условиях, определяемых законом.

Подводя итог, можно указать следующее. Правовое регулирование недропользования не является достаточно четким и согласованным с другими нормативными актами. Действующие нормативные акты приняты во исполнение утративших силу. Поэтому следует провести анализ действующих правовых норм и привести их в соответствие с жизненными реалиями и другими правовыми нормами о собственности.

Правовые понятия в сфере регулирования режима государственной собственности, в том числе недр, противоречивы и требуют изучения. Необходима научная разработка таких определений, как объект федеральной собственности и объект собственности субъекта. Недопустимо использование в ведомственных инструктивных указаниях определений, которые отсутствуют в действующем федеральном законодательстве.

Договоры и соглашения должны иметь юридическое значение для ограничения государственной собственности на природные ресурсы лишь при одном условии, если они соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Такова иерархия правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах, Федеративном договоре, иных договорах, соглашениях.

2.3 Право публичной собственности на водные объекты и леса

Право собственности на водные объекты и леса регулируется новым законодательством, в частности кодексами, принятыми в 2006 году.

Водный кодекс РФ, принятый в июне 2006 года существенно отличается от прежнего Водного кодекса 1995г. В новом кодексе сохранилось представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. Кроме того, законодатель сделал немаловажное добавление о том, что в состав водных объектов входят земли в пределах береговой линии. За этими лаконичными выражениями скрывается критический анализ положений старого Кодекса. Разграничение публичного и частного начал в водных отношениях имеет важное значение, как для общества, так и для отдельного индивида. Необходим гармоничный баланс публичных и частных интересов, учитывая роль воды в природе и обществе. Где провести границу между публичным и частным? Какой частный интерес в водных отношениях может приобрести значение публичного, а какой нет? Что вообще является критерием публичности? Думается, что Водный кодекс РФ должен четко определить границы между значимым для общества в целом и для отдельных субъектов.

Статья 8 Водного кодекса РФ (далее по тексту - ВК РФ) допускает многообразие форм собственности только на некоторые искусственные водные объекты - пруд или обводненный карьер, причем в единственном числе. Это значит, что, например, пруд, имеющий «водную» (гидравлическую) связь с другим прудом или водным объектом, не может находиться в частной собственности. В то же время в собственности одного лица могут находиться два или больше обособленных прудов и обводненных карьеров, расположенных на разных земельных участках, либо на одном земельном участке, если между прудами и обводненными карьерами нет гидравлической связи. Установленная статьей 8 ВК РФ, возможность нахождения различных водных объектов у разных собственников полностью соответствует Конституции РФ, согласно которой «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (часть 2 статьи 8).

В соответствии со ст. 8 в собственности субъектов Российской Федерации могут находиться только пруды и обводненные карьеры. Таким образом, в отношении водных объектов, акватории и бассейны которых не полностью расположены на территории субъекта Федерации, органы государственной власти субъекта Федерации лишены каких бы то ни было регулятивных функций, в том числе не имеют возможности осуществлять и финансировать мероприятия по их охране. Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода «вееры». Обводненные карьеры по своим гидрологическим характеристикам во многом близки к прудам. Такие водоемы могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых так называемым открытым способом. Таким образом, для успешного правового регулирования водных отношений необходимо дифференцировать правовой режим водных объектов в зависимости от их естественного или искусственного происхождения, а также их хозяйственного значения. Фактически большинство водных объектов, формирующих запасы водных ресурсов государства, находятся и находились в собственности Российской Федерации. Как определить возможность нахождения водного объекта на праве собственности того или иного лица, если происхождение водного объекта - естественное или искусственное - не известно; либо нет ясности, является ли искусственный водный объект прудом или обводненным карьером, которые могут быть в частной, муниципальной собственности или собственности субъекта РФ; либо водохранилищем или озером, которые могут быть только в федеральной собственности? ВК РФ не дает ответ на этот вопрос. Поэтому потребуется либо дополнение его соответствующими положениями исходя из определения каждого водного объекта; либо - до внесения указанных дополнений - признание водного объекта прудом или обводненным карьером решением уполномоченного органа субъекта РФ.

Статья 25 ВК РФ, устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов РФ, такое полномочие им не предоставляет. Но в данном случае принятие названных решений будет основано непосредственно на Конституции РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72), относящей водное и земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов, а также на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П и подтвержденной в Постановлении от 9 июля 2002 года № 12-П, имеющей прямое действие и общеобязательный характер, согласно которой «отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения, само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, который после принятия федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним». Но субъект РФ не вправе объявить земельные участки с водными объектами на своей территории своей собственностью (как это неоднократно делалось до 2000-х годов), поскольку это противоречит правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П.

В соответствии с ФЗ от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ, вступившим в силу с 1 июля 2006 года, изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 года, акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки (для субъектов РФ и муниципальных образований - если на земельном участке имеется пруд или обводненный карьер). Однако отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок (с водным объектом). Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Постановлением Правительства от 30 июня 2006 года № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

Водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются, как правило, общедоступными. Однако, пруд или обводненный карьер, специально принятыми решениями, может быть изъят из общедоступных, и «отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством» (ч. 4 ст. 8 ВК РФ), то есть приватизироваться вместе с земельным участком, на котором он расположен. Особенности такого отчуждения самим ВК РФ не установлены_bookmark58.

ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 07.12.2011 № 417-ФЗ) «О приватизации государственного и муниципального имущества» как основной акт гражданского законодательства, регулирующий приватизацию, устанавливает, что его действие не распространяется на приватизацию земли и природных ресурсов, на земельные участки в составе земель водного фонда. Поэтому приватизация (отчуждение из государственной или муниципальной собственности) земельных участков с прудами и обводненными карьерами должна производиться в соответствии с земельным законодательством.

В соответствии с ЗК РФ предоставление земельных участков (с прудами и обводненными карьерами), находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (в том числе иностранных) осуществляется за плату; бесплатно - только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений на таких участках (с прудами или обводненными карьерами), то есть зарегистрировавшие свое право собственности в соответствии с ФЗ о регистрации. Для приобретения прав на земельный участок необходимо обратиться в уполномоченный орган с заявлением.

В соответствии со статьей 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» цена земли для ее приватизации устанавливается законом субъекта РФ в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года). Данное правило действует в отношении всех земельных участков за пределами черты поселений, в том числе с прудами и обводненными карьерами. Если такой закон субъекта РФ не принят или принят, но не введен в действие, то применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога, устанавливаемая органом местного самоуправления исходя из кадастровой стоимости земли, утверждаемой органами исполнительной власти субъектов РФ. Земельные участки с водными объектами в черте поселений приватизации не подлежат (п. 12 ст. 85 ЗК РФ).

Пруд или обводненный карьер могут быть построены заново и поступить в частную собственность в соответствии с земельным и гражданским законодательством. Например, пруд может находиться в частной долевой собственности бывших колхозников.

Часть 4 статьи 8 ВК РФ не допускает не только отчуждение (продажу и др.), но и раздел земельного участка (например, между наследниками), в границах которого находится пруд или обводненный карьер, если раздел земельного участка требует раздела пруда (обводненного карьера). Объектом права собственности, в том числе множества лиц, может быть только весь водный объект. Часть водного объекта может быть лишь объектом права пользования (водопользования). Обусловлено это тем, что все природные ресурсы (земля, вода и др.) находятся в тесной взаимосвязи, влияют друг на друга и «вырвать» какой-либо из них из природной среды невозможно.

Однако не запрещен раздел на два или более земельных участка с прудом или обводненным карьером, если это не приводит к разделу пруда (обводненного карьера). Раздел может происходить до (по) береговой линии пруда или обводненного карьера, то есть «по нормальному подпорному уровню воды», а не по его двадцатиметровой границе береговой полосы.

Находящиеся в частной собственности пруды и обводненные карьеры не относятся, как правило, к водным объектам общего пользования. Поэтому на них не распространяются ограничения по использованию не только их береговых полос, но и водоохранных зон. Их собственники могут запретить другим лицам пользование такими водными объектами и береговыми полосами, в том числе выставлением ограждения вокруг пруда (обводненного карьера). Чтобы этого не допустить, передача пруда или обводненного карьера в частную собственность может быть обусловлена некоторыми условиями: не ограждать его, не засыпать и т.п.

Вместе с тем передачу в частную собственность земельных участков с прудами или обводненными карьерами не следует в каждом случае рассматривать как «шаг назад» в использовании и охране водных объектов, как умаление конституционных прав граждан. Конечно, бывают случаи, когда единственный на всю округу, жизненно важный и бывший много лет общедоступным для местного населения пруд переходит в частную собственность и становится недоступным. Подобные случаи необходимо пресекать. Но известны и другие случаи, когда неухоженный пруд с берегами, засоренный сверх всякой меры тем же населением, перейдя в частную собственность, приводился в порядок, облагораживался на деньги частного лица и вновь отдавался в общее пользование. В таких случаях использование и охрана водных объектов в полной мере соответствуют положениям Конституции РФ и ВК РФ.

Что касается надлежащего использования прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности, то оно определяется и ограничивается их сущностными характеристиками: небольшой глубиной и акваторией и др. Некоторые цели водопользования на обводненных карьерах, тем более на прудах объективно неосуществимы либо крайне затруднительны (производство электроэнергии, сплав древесины, плавание крупногабаритных судов).

С прудом или обводненным карьером, на который зарегистрировано право частной собственности в установленном порядке, возможны различные сделки. Поскольку водные объекты, в том числе пруды и обводненные карьеры, понимаются исключительно как неразрывное целое с землей, с ними могут совершаться те же сделки, что и с земельными участками, но в зависимости от того, на земле какой категории находится водный объект.

Для земельных участков различных категорий земель допускается аренда. ВК РФ допускает передачу земельных участков с любыми водными объектами (их частями) в аренду-водопользование, а земельного участка с прудом или обводненным карьером вне поселения - в частную собственность и совершение в дальнейшем любых сделок, в результате которых имущество меняет собственника: купля-продажа, мена, дарение, рента, наследование, залог в соответствии с ГК РФ. Но совершение сделок может ограничиваться другими законами в зависимости от отнесения земельного участка с водным объектом к той или иной категории земель. Например, если пруд находится на землях лесного фонда, то приватизация и купля-продажа земельного участка лесного фонда действующим Лесным кодексом РФ не допускаются. Если пруд находится на земельном участке сельскохозяйственного назначения, то необходимо руководствоваться ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 29.06.2012 № 96-ФЗ) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», допускающим приватизацию и куплю-продажу земельных участков с прудами при соблюдении множества установленных им условий.

Естественное изменение русла реки не влечет прекращение права федеральной собственности на реку (ч. 5 ст. 8 ВК РФ). Искусственное же изменение русла реки без разрешения соответствующих федеральных органов государственной власти не допускается (незаконно).

В отношении естественного изменения местоположения других водных объектов сохранение его за прежними собственниками не установлено. Другими словами, допускается, что малейшее естественное изменение местоположения водного объекта (кроме находящейся в федеральной собственности реки) может быть основанием прекращения права собственности, в том числе федеральной. Ранее статья 34 ВК РФ 1995г. сохраняла за прежним собственником любой естественно переместившийся водный объект. Часть 6 статьи 8 ВК РФ указывает на то, что ее положения распространяются только на поверхностные водные объекты. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах. Закон РФ «О недрах», регулирующий, в том числе, использование подземных вод, устанавливает «государственную» собственность на недра, совместное ведение РФ и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами и запрещает отчуждение участков недр в частную собственность. Следовательно, в настоящее время передача подземных водных объектов в частную или муниципальную собственность не допускается.

Говоря о праве публичной собственности на леса, в первую очередь следует отметить положения ст. 8 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006г. № 200 (ред. от 28.07.2012 № 133-ФЗ), устанавливающие федеральную собственность на лесные участки в составе земель лесного фонда. В то же время, отмечает М.И. Васильева, как следует из текста ЛК РФ, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки только из состава земель лесного фонда (земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ, федеральная собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель, к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава земель лесного фонда тоже может быть приватизирован, но уже в «два шага», по мере изменения его целевого назначения, и перевода

в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения. И этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий. В-третьих, по установленному Кодексом правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков, а такого запрета действительно нет, в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии - изменении целевого назначения участка (категории земель).

Учитывая существующую вероятность развития событий по приведенным сценариям на фоне отсутствия частной собственности на леса в России в течение исторически длительного периода, в целях предупреждения возможных негативных социальных последствий приватизации отдельных лесных участков и защиты общественных интересов необходимо хотя бы в теоретическом аспекте сформулировать некоторые публично-правовые ограничения частной собственности на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности - к таковым отнести леса на землях обороны и безопасности, зеленые зоны населенных пунктов, леса водоохранных зон, городские и некоторые другие защитные леса или их части. Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых лесные участки могут предоставляться в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности, например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных в водоохранных зонах и вокруг городов. В- четвертых, может иметь место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы Кодексом в числе участников лесных отношений, однако это не исключает того, что данные лица могут быть субъектами лесных отношений, поскольку в их адрес прямо не сформулирован какой-либо запрет. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Следовательно, особенности их правового статуса должны быть названы прямо в тексте Кодекса, в противном случае эти лица будут пользоваться всеми правами российских граждан, что, к слову, противоречит преобладающему общественному мнению и зарубежной практике.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Земля и другие природные ресурсы выполняют несколько функций в жизни общества. Это и средства производства и природные объекты, составляющие основу нашего биологического существования и пространственно-операционный базис, на котором размещаются все сферы жизнедеятельности общества. Они также выступают объектами недвижимости.

Провозглашение права частной собственности на землю положило начало новому этапу развития земельных отношений. Однако учреждение института частной собственности ни в коей мере не должно умалять социальной значимости природных объектов, в первую очередь земли, и, следовательно, роль и задачи института публичной собственности на землю и иные природные ресурсы, призванного удовлетворять интересы большинства перед интересами отдельных лиц. В этом и есть основной смысл отношений государственной собственности.

Принятие Земельного кодекса Российской Федерации явилось важным событием жизни нашей страны, так как прежний давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей была отменена или приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Между тем, отсутствие стабильности в вопросе о земле тормозило развитие рыночных отношений.

Земельный кодекс РФ разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

Однако ни Земельный кодекс, ни Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» (на сегодняшний день он утратил силу) не дают основания говорить о том, что право публичной собственности как институт сформировалось.

Главная проблема состоит в том, что, собственно разграничения еще не произошло. Это связано, в первую очередь, со сложной процедурой, установленной законодательством (составление протоколов согласования, постановка на кадастровый учет, составление землеустроительной документации, государственная регистрация прав). По оценкам специалистов, реальное разграничение права публичной собственности по формам (федеральная, субъектов федерации, муниципальная) произойдет еще не скоро.

Эта проблема порождает иные. Так, публичные собственники принимают нормативные правовые акты, связанные с распоряжением природными объектами. Однако из-за неопределенности объекта собственности, применение таких актов затруднительно.

В свете ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует еще одна проблема, связанная с определением земель, подпадающих под понятие «муниципальные». Исходя из смысла закона, практически вся территория страны подпадает под признаки муниципальных земель. Изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ и ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» по землям, не разграниченным на формы публичной собственности, по существу, отдали их в неконтролируемое распоряжение органам местного самоуправления.

Лесной кодекс РФ 2006 года хоть и провозгласил право федеральной собственности на лесные участки, произрастающие на землях лесного фонда, однако по лесам, расположенным на иных категориях земель, по существу завуалировано допустил возможность введения частной собственности на эти леса.

Крайне запутан вопрос о формах собственности на особо охраняемые территории. Так, ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» выделяет федеральные, региональные и местные курорты. В тоже время ст. 11 этого закона природные лечебные ресурсы объявляет государственной собственностью. Вопросы же владения, пользования и распоряжения ими относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» учреждает право государственной собственности на государственные природные заказники и памятники природы, при этом, наряду с федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ, вводит некую третью форму государственной собственности - региональную. Этот термин используется в научной литературе и правовых актах, но как синоним категории права собственности субъектов РФ, а не как самостоятельная форма собственности.

Таким образом, несмотря на то, что процесс разграничения земель и иных природных ресурсов по формам публичной собственности реально начался, до его завершения пройдет ни один год. Более того, необходимо устранить пробелы и коллизии в законодательстве, чтобы этот процесс шел более активно и более продуктивно.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации [Текст]: официальный [от 12. 12. 1993г. (с попр. от 30.12.2008 № 7-ФЗК)] // Российская газета.- 2008.- № 267.- 31 декабря. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

2. Гражданский кодекс РФ [Текст]: федеральный закон [от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. 11.02.2013 № 8-ФЗ)] Часть I. // Собрание законодательства РФ.- 1994.- № 32. - Ст. 3301. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

3. Гражданский кодекс РФ [Текст]: федеральный закон [от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012 № 78-ФЗ)]. Часть II. // Собрание законодательства РФ. - 1994.- № 32.- Ст. 3301/Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

4. Земельный кодекс РФ [Текст]: федеральный закон [от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 04.03.2013 № 21-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 2001.- № 44.- Ст. 4147. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

5. Водный кодекс РФ [Текст]: федеральный закон [от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 28.07.2012 № 133-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 2006.- № 23.- Ст. 2381. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

6. Лесной кодекс РФ [Текст]: федеральный закон [от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 28.07.2012 № 133-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 2006.- № 50.- Ст. 5278. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

7. О недрах [Текст]: федеральный закон [от 21.02.92 № 2395-1 (ред. от 30.12.2012 № 323-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ. - 1995.- № 10.- Ст. 823. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

8. Об охране окружающей среды [Текст]: федеральный закон [от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012 № 93-ФЗ, с изм. от 05.03.2013)] // Собрание законодательства РФ.- 2002.- № 2.- Ст. 133. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

9. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [Текст]: федеральный закон [от 21.07.1997 № 28-ФЗ (ред. от 30.12.2012 № 318-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 1997.- № 30.- Ст. 3594. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

10. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: федеральный закон [от 24 июля 2002г. № 101 - ФЗ (ред. от 29.06.2012 № 96- ФЗ)] // Собрание законодательства РФ. - 2002.- № 30. - Ст. 3018.

/Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

11. О соглашениях о разделе продукции [Текст]: федеральный закон [от 30.12.1995 № 225-ФЗ (ред. от 19.07.2011 № 248-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 1996.- № 1.- Ст. 18. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

12. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах [Текст]: федеральный закон [от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 25.06.2012 № 93-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 1995.- № 9.- Ст. 713. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

13. Об особо охраняемых природных территориях [Текст] [Текст]: федеральный закон [от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 25.06.2012 № 93-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 1995.- № 12.- Ст. 1024. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

40. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: федеральный закон [от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012 № 271-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 2003.- № - Ст. 3822. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

15. О приватизации государственного и муниципального имущества [Текст]: федеральный закон [от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 07.12.2011 № 417-ФЗ)] // Собрание законодательства РФ.- 2002.- № 4.- Ст. 251. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

16. Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков [Текст]: постановление Правительства РФ [от 11.11.2002 № 808 (ред. от 15.09.2011 № 776)] // Собрание законодательства РФ.- 2002. - № 46. - Ст. 4587. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

17. Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю [Текст]: постановление Правительства [от 30.06.2006 № 404] // Собрание законодательства РФ.- 2006.- № 28.- Ст. 3074. /Официальный интернет портал правовой информации http: pravo.gov.ru, Дата обращения: 17.04.2016г.

2. Комментарии к нормативно-правовым актам

18. Алексеев, С.С. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (постатейный). 2-е издание, переработанное и дополненное / под ред. С.А. Степанова / С.С. Алексеев, А.С. Васильев, В.В. Голофаев, Б.М. Гонгало и др.- М.: Проспект, «Институт частного права». - 2009.- С. 417.

19. Боголюбов, С.А. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006г. № 74-ФЗ (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.О. Сиваков // Законодательство и экономика.- 2008.- № 5.

20. Болтанова, Е.С. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С. Болтанова, С.З. Женетль.- М.: РИОР, Инфра- М, 2010.- С. 416.

21. Борисов, А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» (постатейный) / ред. А.Н. Борисов. - М.: «Деловой двор». - 2009.- С. 448.

22. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С. Болтанова, С.З. Женетль. - М.: «РИОР», «ИНФРА-М». - 2014. - С. 125.

23. Комментарий к Водному кодексу Российской федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик // СПС Консультант Плюс. - 2011.- С. 540.

24. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др.; / под ред. С.А. Боголюбова. - СПб.: Питер Пресс, 2009. - С. 250.

25. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) (С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др.) / под ред. С.А. Боголюбова.-- М.: «Проспект». - 2010.- С. 400.

26. Крассов, О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) (2-е издание, переработанное) / О.И. Крассов. - М.: «Норма». - 2012. - С. 550.

27. Мазуров, А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» (постатейный) / А.В. Мазуров // Частное право.- 2013. - С. 27.

28. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / В.В. Андропов, К.П. Беляев, Б.М. Гонгало и др. / под ред. П.В. Крашенинникова. - М.: Статут. - 2011. - С. 430.

3. Учебная и научная литература

29. Анисимов, А.П. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова. - М.: Новый индекс. - 2010. - С. 256.

30. Быстров, Г. Е Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы. Материалы всероссийской научно - практической конференции / под ред. Г. Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина, Т.С. Бакуниной / Е.Г. Быстров. - М. 2008.- С. 24.

31. Гражданское право: В 3 т.: Учебник (том 1) / под ред. С.А. Степанова. - М.: Изд-во «Проспект», «Институт частного права».- 2013.- С. 640.

32. Гражданское право: В 4 т.: Учебник (том 1, 2, 3, 4) (3-е издание, переработанное и дополненное) / под ред. Е.А. Суханова. - М.: «Волтерс Клувер».- 2008.- С. 670.

33. Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. - М.: Частное право.- 2014.- 344 с.

34. Российское гражданское право: учебник: в 2 т. / В.С. Ем, И.А. Зенин, Н.В. Козлова и др. / отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип.- М.: Статут, 2011. Т. 1. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права.- 958 с.

35. Шершеневич, Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию1907 года) / Г.Ф. Шершеневич. - М.: «Спарк», 1995. (в серии «Классика российской цивилистики»).

4. Периодическая печать

36. Анисимов, А.П. Соотношение земельного и гражданского права: вопросы теории / А.П. Анисимов, К.Г. Пандаков, А.Е Черноморец и др. // Бюллетень нотариальной практики.- 2009.- № 5.- С. 40 - 44.

37. Ахетова, О.С. Право собственности на землю в Российской Федерации / О.С. Ахетова // Бюллетень нотариальной практики.- 2009.- № 2.

38. Боголюбов, С.А. Гражданско-правовые подходы к природопользованию. Аналитический обзор / С.А. Боголюбов, Э.В. Мухина // Аграрное и земельное право.- 2009.- № 9.- С. 139 - 147.

39. Боголюбов, С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства / С.А. Боголюбов // Журнал российского права. - 2012. - № 1.

40. Вавилин, Е.В. Концепция развития российского гражданского законодательства: основные направления / Е.В. Вавилин / Гражданское право. - 2010. - № 1.

41. Васильева, М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе / М.И. Васильева // Журнал российского права.- 2009.-№ 1.

42. Винницкий, А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации / А.В. Винницкий // Журнал российского права.- 2009.- № 5.

43. Гаврилов, Е.В. Понятие и признаки права собственности: комплексный подход / Е.В. Гаврилов // Законодательство и экономика.- 2010.- № 11.- С. 8 - 11.

44. Геворкян, М.Г. Конституционно-правовые ограничения права собственности: понятие и классификация / М.Г. Геворкян // Государственная власть и местное самоуправление.- 2012.- № 3.- С. 6 - 13.

45. Зрилова, Е.С. Правовые институты регулирования экономических отношений собственности / Е.С. Зрилова // Право и экономика.- 2010.- № 2.

46. Ефремов, И.А. Достаточно ли хорошо в России защищается собственность / И.А. Ефремов // Законодательство и экономика.- 2015.- № 4.

47. Игнатьева, И.А. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и природопользования и инструменты «зеленой» экономики: точки пересечения в праве / И.А. Игнатьева // Экологическое право. - 2012.-№ 4.- С. 37 - 42.

48. Институт государственной собственности в истории России / С.И. Файнгерш // История государства и права.- 2008.- № 5.

49. Камышанский, В.П. Право собственности: пределы и ограничения / В.П. Камышанский.- М.: Закон и право, 2008. - С. 50.

50. Коротких, О.А. Недвижимость как объект гражданских правоотношений: проблемы правового регулирования / О.А. Коротких // Гражданское право.- 2008.- № 4.

51. Короткова, О.И Структура, классификация и правовой режим государственного имущества / О.И. Короткова // Адвокат.- 2010.- № 3.

52. Короткова, О.И. Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государственной собственности / О.И. Короткова //Законодательство и экономика. - 2013.- № 1.

53. Короткова, О.И. О распоряжении земельными участками, государственная собственности на которые не разграничена / О.И. Короткова // Современное право. - 2011. - № 4. - С. 59-63.