Особенности участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема выпускной квалификационной работы

Особенности участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

1.1 Исторические аспекты организации деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

1.2 Административно-правовой статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях

1.3 Теоретические аспекты деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях

Глава 2. Правовое положение прокурора в реализации им функции административного преследования

2.1 Функция прокурора по административному преследованию в рамках производства по делам об административных правонарушениях

2.2 Полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования

2.3 Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях

Заключение

Библиографический список



Введение

В современном государстве гарантии беспрепятственной реализации субъективных прав граждан и юридических лиц, их возможность полноценной защиты неразрывно связаны с социальной, экономической и политической стабильностью в обществе, а также с установлением обеспечения общественной безопасности и охраны правопорядка на определенном уровне.

В России достижению данных целей инструментального аппарата административно-деликтного права, которое должно осуществляться посредством глубокого теоретического изучения правовых институтов административного правонарушения, административной ответственности, административно-пресекательных мер и иных правоотношений, непосредственно связанных с административным деликтом. Вместе с тем, качественное регулирование общественного порядка невозможно без формирования четкого и эффективного механизма функционирования органов административной юрисдикции посредством определения состава их компетенции, регламентации порядка ведения производства по делам об административных правонарушениях, а также контроля и надзора за деятельностью данных органов. В настоящее время в Российской Федерации прокуратура является основным органом власти, призванным осуществлять надзор за исполнением законов.

Актуальность исследования роли прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях обусловлена необходимостью формирования серьезного смыслового подхода к регулированию нетождественных по своей правовой природе процессуальных действий, совершаемых прокурором на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Отсутствие четкой законодательной регламентации компетенции прокурора порождает возникновение проблем в правоприменительной практике, связанных с разрешением коллизионных вопросов при определении приоритета норм Кодекса РФ об административных правонарушениях перед нормами Гражданского и Арбитражного процессуальных кодексов РФ.

В настоящее время отсутствует единый подход к определению категорий дел, в отношении которых прокурора следует наделить исключительной компетенцией по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях в контексте разграничения полномочий прокурора и органов административной юрисдикции, что является очевидным недостатком действующего правового регулирования, нуждающимся в детальном анализе и совершенствовании.

Теоретическая значимость исследования. Теоретические выводы и положения, содержащиеся в настоящей работе, способствуют развитию доктрины административного права и процесса и могут служить основой для дальнейших научных работ, посвященных анализу правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

Практическая значимость исследования состоит в формулировании обоснованных выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, учет которых возможен при реформировании действующего законодательства об административных правонарушениях.

Степень разработанности темы выпускной квалификационной работы. Анализ правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях содержится в работах С.Н. Бабаева, С.И. Баскаковой, К.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Гулягина, С.З. Женетль, С.М. Казанцева, И.Ю. Кобзевой, В.И. Ломакина, А.П. Стуканова, Н.В. Субановой, О.Л. Шубиной, В.Б. Ястребова, посвященных отдельным аспектам надзорных и иных полномочий прокурора.

Целью исследования является формирование единой концепции участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:

· провести исторический анализ полномочий прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, а также обозначить тенденции развития данных полномочий в современный период;

· исследовать деятельность прокурора в рамках производства по делам об административных правонарушениях с учетом реализации им функций административного преследования;

· систематизировать полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях на основе выявленной специфики в зависимости от их содержания;

· изучить основные особенности правового статуса прокурора как субъекта производства по делам об административных правонарушениях.

Объект исследования представлен комплексом общественных отношений, возникающих в процессе участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

Предметом исследования выступают: а) правовые нормы, устанавливающие порядок участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях; б) руководящие разъяснения высших судебных инстанций по вопросам применения законодательства, связанного с производством по делам об административных правонарушениях; в) судебная практика по указанным делам.

Методологическую основу исследования образует диалектический метод познания, использование которого обеспечивает изучение явлений правовой действительности в их развитии и взаимодействии. В работе использовались также общенаучные методы (анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, аналогия) и частно-научные методы, применяемые в области правовых исследований (метод сравнительного правоведения, исторический, системно-структурный методы и др.).

Источники информации. Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых-юристов, как: А.Б. Агапов, А. П. Алеxин, О.Я. Баев, Д. Н. Баxраx, Р.С. Белкин, В.Г. Бессарабов, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, О.В. Гречкина, А.А. Демин, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, В.А. Ефанова, С.З. Женетль, А.Ю. Якимов и др.

Нормативной основой исследования послужили Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Генерального прокурора РФ и иные нормативные правовые акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ, регламентирующие вопросы административно-деликтного законодательства, а также материалы правоприменительной практики по делам о привлечении граждан, юридических и должностных лиц к административной ответственности.

Эмпирическая основа исследования включает в себя анализ руководящих разъяснений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также исследование практики по делам об административных правонарушениях судов общей юрисдикции и административных органов.

Положения, которые вынесены на защиту:

1. На основе анализа действующего законодательства, изучения теоретического материала, рассмотрения специфики деятельности органов государственной власти делается вывод о необходимости разработки концепции четвертой (отдельной) ветви единой государственной власти - надзорно-контрольной с последующим ее провозглашением в Конституции Российской Федерации.

2. На основе исследования содержания контрольной и надзорной разновидностей деятельности государства определяется специфика прокурорско-надзорных отношений.

3. В процессе и по результатам рассмотрения различных направлений деятельности прокуратуры России обосновывается их совместимость, взаимосвязь, взаимообусловленность и взаимодополняемость.

4. Вносятся предложения, направленные на совершенствование требований, предъявляемых к прокурорскому работнику, его профессионального мастерства, повышение требовательности к морально-волевому облику прокурорского работника, совершенствование гарантий его социально-правовой защиты.

Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.



Глава 1. Теоретические основы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

1.1 Исторические аспекты организации деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

Историко-правовой анализ показывает, что инициирование прокурорами административного преследования путем возбуждения дел об административных правонарушениях осуществлялось, начиная с первых лет советской власти. Так, уже в соответствии со ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР (Постановление ВЦИК от 19 ноября 1926 г. СУ РСФСР. - 1926. - № 85. - Ст. 624. ) на государственную прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц, путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования против виновных. В рамках этих полномочий губернские прокуроры осуществляли возбуждение административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям (ст. 68).

Однако, зарождение этого института в современном его понимании связывается с Францией, а ее основателем считают французского короля Филиппа IV Красивого. Из Франции институт прокуратуры был заимствован Германией, Англией, Шотландией и другими государствами Соловьева Н. А. Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе. - Волгоград: Изд-во Волга, 2005. - С. 6. . Создание института прокуратуры в России произошло за время царствования Петра I. Есть достаточно веские исторические свидетельства того, что к мнению о необходимости создания прокуратуры в России Петр пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего именно во Франции Российская юридическая энциклопедия. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 821..

Происхождение российской прокуратуры датируется эпохой Петра I, в 1722 г. он принял французскую модель прокуратуры для того, чтобы иметь эффективный контрольный орган, «око государево», который наблюдал бы за центральными и местными административными органами Российское законодательство X-XX веков / Отв. ред. А. Г. Маньков. - М., 1986. - Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. - С. 196-199.. Основополагающим законодательным актом о прокуратуре стал указ царя от 12.01.1722 г. В котором определены «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также в любой коллегии по прокурору, которые должны рапортовать генерал-прокурору».

После смерти Петра I деятельность прокуратуры прекращается и только с 1730 г., в годы царствования Анны Иоанновны, ее восстанавливают, но впоследствии снова отменяют.

В то же время уже в XVIII в. возник вопрос о разграничении в законодательной идеологии и практике Российской империи преступлений от проступков Российское законодательство X-XX веков в 9 т. / Под общ. ред. проф. А. И. Чистякова. - М.: Юрид. лит. 1991. - Т. 8. Судебная реформа. - С. 386.. Так, Екатерина II в первом дополнении к большому Приказу «Уложения комиссии» 1767 г. высказала мнение, что «не надобно смешивать великого нарушения законов с простым нарушением установленного благочиния: сих вещей в одном ряду ставит не должно». В первом случае суд определяет наказание на основании законов, во втором - полиция осуществляет исправление, руководствуясь уставами Куприц Н. Я. Государственно-правовые идеи «просвещенного» абсолютизма в «приказе» Екатерины II / Н. Я. Куприц // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. - 1962. - № 4. - С. 72-73. . Эта идея воплотилась в «Уставе благочиния или полицейском» 1782 г. Согласно ст. 1 Устава во всех городах были созданы единые общегородские полицейские органы - управы благочиния Российское законодательство X-XX веков в 9 т. / Под общ. ред. проф. А. И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1987. - Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. - С. 389.. В соответствии с Уставом лица, совершившие значительные правонарушения, направлялись в суд для определения им меры наказания, а по малозначительным нарушением окончательное решение принималось в полиции. Как отмечает М. Г. Пинигин, при рассмотрении дела управы благочиния выносили одно из двух решений: 1) если было совершено правонарушение, то выносился окончательный приговор по существу дела; 2) если было совершено преступление, то материалы дела направлялись в суд Пинигин М. Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Устава благочиния или полицейский», 1782-1862 гг.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 16. .

Таким образом, рассмотрение определенной категории дел по малозначительным правонарушением (однако в уголовно-правовом аспекте) был отнесен к компетенции управ благочиния. При этом важно отметить, что кроме контроля за деятельностью полицейских органов со стороны населения, организованного в городскую общину, на полицию распространялся и прокурорский надзор. Согласно ст. 13 надзор за деятельностью управ благочиния должны осуществлять уездные стряпчие по правилам ст. 410 Учреждений для управления губерний Российское законодательство X-XX веков в 9 т. / Под общ. ред. проф. А. И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1987. - Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. - С. 393..

Исследуя становления законодательства об административных правонарушениях, А. Б. Агапов приходит к выводу, с которым следует согласиться, об определенной общности между малозначительными преступлениями того времени и нынешними административными правонарушениями, в частности, между санкциями, которые были установлены за совершение малозначительного проступка и современными административными взысканиями и т.д. Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. - М.: Статут, 2000. - С. 78, 84-142.. Этот ученый правильно констатирует, что в действующее законодательство об административной ответственности (основные институты Общей части КоАП РФ) проникли институты уголовного права, в том числе: крайняя необходимость, невменяемость, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность и т.д.

Значительные изменения в статусе прокуратуры произошли во второй половине XIX в. Судебные уставы 1864 г. ограничили прокурорский надзор возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием.

В то же время продолжалась работа по разграничению преступлений от малозначительных преступлений и проступков Российское законодательство X-XX веков в 9 т. / Под общ. ред. проф. А. И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1991. - Т. 8. Судебная реформа. - С. 368-394.. Следует выделить «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», который был утвержден императором 20.11.1864 г. Деяния, запрещенные в соответствии с настоящим Уставом, именуются проступками. Как утверждает А. Б. Агапов, Уставом были фактически разграничены понятия «преступление» и «проступок» Агапов А. Б. Указ. соч. - С. 84-142.. Вместе с тем, следует согласиться с мнением Б. В. Виленского, что прийти к выводу о декриминализации деяний, предусмотренных в указанном выше Уставе, все же достаточных оснований нет - проступки в Уставе, кроме того, называются преступными деяниями, привлечен к ответственности за проступок называется подсудимым, ему выносится приговор, после чего такое лицо становится осужденным Российское законодательство X-XX веков в 9 т. / Под общ. ред. проф. А. И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1991. - Т. 8. Судебная реформа. - С. 393. . Как усматривается из содержания Устава, прокурор участия в рассмотрении дел мировыми судьями не принимал.

В дальнейшем незначительные дела стали рассматриваться не только мировыми судьями, но и другими органами и должностными лицами. Например, Положением о земских участковых начальниках от 12.06.1889 г. последним предоставлялось право в случае обнаружения незначительных проступков «без формального производства» применять различные наказания Свод законов Российской Империи. - 1902. - Т. 9. - С. 113..

Таким образом, после судебной реформы 1864 г. влияние органов прокуратуры на процесс привлечения уполномоченными органами и должностными лицами к ответственности за незначительные преступления фактически был нивелирован.

С установлением Советской власти начинает зарождаться законодательство об административных правонарушениях. Еще в п. 3 Инструкции о правах и обязанностях Советов, изданной Народным комиссариатом внутренних дел в 1917 г., предполагалось, что в порядке управления Советы издают обязательные постановления, накладывают штрафы Документы в истории Советской конституции / Под общ. ред. А. Я. Вышинского. - М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1938. - С. 337.. В дальнейшем Советам предоставляются широкие полномочия в сфере привлечения к административной ответственности. Так, в соответствии с подп. «б» п. 20 «Положения о крае (областные), окружные и районные съезды советов и их исполнительные комитеты», утвержденного постановлением ВЦИК от 6 апреля 1928 г., исполнительные комитеты советов имели право издавать обязательные постановления с установлением за их нарушение ответственности в административном порядке.

При этом в соответствии с п. 10 «Положения о прокурорском надзоре» от 28.06.1922 г. в обязанности прокуроров на местах включались, во-первых, входить с представлением в исполкомы об отмене или изменении выданных ими или подчиненными им органами не соответствующих закону распоряжений и постановлений; и, во-вторых, опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через прокурора Республики. Следует отметить, что принесение протеста не останавливало действие соответствующего постановления.

Итак, осуществляя прокурорский надзор, прокуроры в то время наделялись правом опротестования постановлений местных советов и исполнительных комитетов, в том числе, касающихся вопросов ответственности в административном порядке.

Отсутствие четкой законодательной регламентации отдельных вопросов прокурорского надзора, в том числе сроков рассмотрения протеста прокурора, приводило к недоразумениям в правоприменительной деятельности. Это было одной из причин издания ВЦИК постановления от 12.10.1925 г. «О порядке рассмотрения исполнительными комитетами протестов, которые вносятся прокуратурой», согласно ему «на головы» местных исполнительных комитетов под их личную ответственность возлагалась обязанность рассмотрения протестов прокурора в кратчайшие сроки, однако не более двух недель. Несколько позже постановлением ВЦИК и СНК от 10.06.1929 г. было предусмотрено приостановление действия постановлений местных советов и исполкомов, протест прокурора на которые не рассмотрен исполнительными комитетами и советами в двухнедельный срок.

Полномочиями в сфере привлечения к административной ответственности были также наделены милиция, Народные комиссары путей сообщения, Народные комиссары водного транспорта, Народные комиссары почты и телеграфов, Народные комиссары связи, органы Наркомтруда и многие другие.

На фоне нового законодательства в этой сфере принятия постановлений, которыми предусматривалась ответственность в административном порядке, а также наложения административных взысканий, прежде всего штрафов, характеризовалось хаотичностью и бессистемностью. Об этом свидетельствует хотя бы постановление III съезда советов СССР от 20.05.1925 г., в котором Президиуму ЦИК СССР поручено законодательным актом ограничить административные штрафы только определенными размерами и случаями, предусмотренными законодательством, а также постановление ЦИК и СНК СССР от 04.01.1928 г. «Об ограничении наложения штрафов в административном порядке» Административное законодательство. Сборник важнейших постановлений / Сост. С. С. Аскарханов, С. М. Бродович. - М.: ОГИЗ, Советское законодательство, 1936. - С. 112-113.. При этом необходимость прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере привлечения к административной ответственности диктовалась временем и была очевидной. Так, по случаю десятилетия организации прокуратуры в постановлении ЦИК и СНК СССР от 25.06.1932 г. «О революционной законности» в п. 2 предложено органам прокуратуры проверить практику наложения штрафов районными исполнительными комитетами и сельскими советами и в кратчайшие сроки отменять административные штрафы и взыскания.

Таким образом, период становления советской власти характеризуется как возникновением законодательства об административных правонарушениях, так и распространением прокурорского надзора за соблюдением законности в этой сфере.

Их всех нормативно-правовых актов, касающихся вопроса административной ответственности, особенно следует выделить Административный кодекс 1927 г., который был первой попыткой кодификации административного права и единственным на территории бывшего СССР нормативным актом такого рода. Кодексом определялась целый ряд вопросов в сфере административной ответственности, непосредственно касались органов прокуратуры. Например, в соответствии с разделом II Кодекса районным исполнительным комитетам, их президиумам, городским и поселковым советам предоставлялось право издавать обязательные постановления, которые, в том числе устанавливают за их невыполнение ответственность «административным порядком».

В этом же разделе в арт. 36 предусмотрено, что все обязательные постановления «для надзора их законности надо в течение 48 часов с момента их определения» подавать соответствующему прокурору. А в арт. 39 Кодекса установлены сроки рассмотрения протеста прокурора на незаконные обязательные постановления - 2 недели и один месяц (в зависимости от органов, которые рассматривают). При этом как гаранту соблюдения законности при издании обязательных постановлений прокурорскому надзору согласно Кодексу предоставлялось фактически первоочередное место. То есть все обязательные постановления местных советов и их исполнительных органов направлялись «для надзора их законности» только в органы прокуратуры.

При анализе норм Административного кодекса 1927 г. необходимо отметить, что этим нормативно-правовым актом, среди многих других важных вопросов, достаточно четко и последовательно был урегулирован как сам порядок применения мер административного воздействия, так и место и полномочия прокурора в данной сфере.

Важное значение для прокуратуры имело утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24.05.1955 г. Положения о прокурорском надзоре. В ст. 13 данного документа отмечалось, что принесение прокурором протеста на постановление о привлечении виновного лица к административной ответственности приостанавливает исполнение взыскания до рассмотрения протеста. Этим Положением прокурор наделялся правом «принятия мер» (каких именно, однако, не указывается) для привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Таким образом, вопрос участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях находило в законодательных актах все более четкое отображение. Одновременно урегулирование административной ответственности происходило за счет принятия многочисленных нормативных актов. Такое положение вещей существовало до 1980 г., когда Верховным Советом СССР были приняты «Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях». В дальнейшем каждая союзная республика принимала свой КоАП.

Согласно ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР Указ Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 г. // Ведомости ВС СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222. «в отношении должностных лиц или граждан, нарушивших закон, прокурор в зависимости от характера нарушения, либо привлекает виновных к уголовной ответственности, либо принимает меры к привлечению нарушителя к административной или дисциплинарной ответственности».

Первым законодательным актом, направленным на регламентацию прокурорской деятельности, был сделан значительный шаг в направлении процессуализации полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях: ст. 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» было установлено, что прокурор, в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежало рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору. Введение конкретной документарной формы реализации прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях позволило упорядочить участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

КоАП РСФСР 1984 г. рассматривал прокурора как фигуру, исключительно осуществляющую надзор См.: Винокуров Ю.Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшее образование, 2005. - С. 346 - 347..

Такая модель регламентации данных полномочий была воспринята впоследствии и российским законодательством: в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472. прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежало рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору в письменной форме.

Таким образом, анализируя в ретроспективе процедуру участия прокурора в административном процессе, мы можем сделать вывод о том, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях существенно обновил и систематизировал весь нормативный материал, составляющий институт административной ответственности (включая положения о возбуждении прокурором дел об административных правонарушениях). В частности, если советским административным законодательством поводы и момент возбуждения дела об административном правонарушении практически не регламентировались (ст. 230 КоАП РСФСР лишь упоминалось о праве прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях), то КоАП РФ они более детально урегулированы (гл. 28 КоАП РФ).



1.2 Административно-правовой статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях

При характеристике прокурора, как участника административного процесса, неизбежно возникает вопрос об его административно-правовом статусе.

Разумеется, в научной литературе неоднократно акцентировалось внимание на необходимости исследований правового статуса прокурора как важной предпосылки познания его сущности и роли в управленческой деятельности, определения направлений и средств его совершенствования См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М.: Проспект, 1999. - С. 29. . В учебной литературе по административному праву данный вопрос получил некоторое освещение у Д.Н. Бахраха См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1997. С. 48.. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5..

На сегодняшний день мы можем констатировать слабую разработанность понятийного аппарата при определении административно-правового статуса прокурора, отсутствие единой концепции в понимании его сущности и элементарной структуры. Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его административно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 174..

Общий административный статус прокурора регламентируется Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. № 39,1992.. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Прокурор вправе участвовать в деле об административном правонарушении, присоединившись к кругу участников производства на любой стадии разбирательства дела о правонарушении.

В п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что полномочием по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суд обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры;

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, пользуясь при этом соответствующими правами Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Специальное приложение к Вестнику ВАС РФ. № 12, 2005. .

В системе органов государственной власти особое место отведено органам прокуратуры с их специфическим полномочием осуществлять прокурорский надзор. Предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.02.2014)). Вместе с тем при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Таким образом, основой прокурорской деятельности в рамках рассматриваемой темы является прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов органами административной юрисдикции.

Система прокуратуры в РФ состоит из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, а также прокуратур городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, осуществляющих надзор на территории всей страны, согласно ее административно-территориальному делению и с учетом принципов выделения отдельных территориальных специализированных прокуратур, их субъектных предметов ведения.

Все указанные органы прокуратуры уполномочены государством осуществлять во всей полноте прокурорский надзор и принимать все меры, предусмотренные законом, по выявлению и устранению нарушений законодательства, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Среди административных составов имеются составы, возбуждение административного дела, по которым было бы отнесено к исключительной компетенции прокурора. Однако в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

Кроме прокурора дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом органа государственной власти, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. ч. 1 и 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ.

К примеру, при возбуждении дела об административном правонарушении оговариваются обстоятельства, которые должны быть отражены в постановлении, а также установлены сроки, в которые данное постановление выносится. Также детализируются и иные полномочия прокурора, и порядок их реализации Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012. - С.32..

Непосредственное участие прокурора в административном процессе характеризуется следующими полномочиями: возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные (ст. 25.11 КоАП РФ).

Прокурору, получившему информацию о нарушении административного законодательства, необходимо выяснить, известно ли органам государственного контроля о совершенном правонарушении и предпринимаются ли ими в связи с этим какие-либо действия и намерены ли они их предпринять. Если эти органы приняли соответствующие меры либо проводят проверку, прокурор должен потребовать предоставления ему информации о результатах предпринятых действий, а проведение проверки взять под свой контроль

Сравним отличия от участия прокурора в административном судопроизводстве и его статусе там. Вступивший в силу 15 сентября 2015 г. Кодекс административного судопроизводства РФ Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета. № 49, 2015. (далее - КАС РФ), регулирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ст. 1 КАС).

Полномочия прокурора в административном деле регламентированы в ст. 39 КАС.

Глава 4 Кодекса административного судопроизводства РФ регулирует статус лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса. Согласно ст. 37 КАС РФ лицами, участвующими в деле, являются:

1) стороны;

2) заинтересованные лица;

3) прокурор;

4) органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

В КАС РФ дается определение административного истца, под которым понимается:

- лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов; либо

- лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином; либо

- прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившееся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

При этом во всех без исключения случаях административными истцами могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностные лица могут быть административными истцами только в предусмотренных КАС РФ случаях.

Следует учитывать, что для того, чтобы подать административный иск и исполнять все процессуальные обязанности, лицо должно обладать административной процессуальной правосубъектностью (административной процессуальной правоспособностью и административной процессуальной дееспособностью) (ст. 5 КАС РФ) Мартынов А.В. Участники административного судопроизводства: понятие, виды и сравнительная характеристика с другими участниками судебных процессов // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 53. .

Прокурор в административном судопроизводстве так же, как и в других видах судебных процессов, является самостоятельным участником судебного разбирательства. Прокурор в рамках административного судопроизводства обладает следующими полномочиями:

1) правом на обращение в суд с административным исковым заявлением в следующих случаях:

- в защиту прав, свобод и законных интересов граждан;

- в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

- в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- в других случаях, предусмотренных федеральными законами;

2) правом на участие в рассмотрении любого административного дела, по которому прокурором дается заключение в случаях, предусмотренных КАС РФ.

Таким образом, основные отличительные особенности статуса прокурора в административном судопроизводстве заключаются в следующем:

1) не определен закрытый перечень дел, в которых прокурор может участвовать для реализации своих законных полномочий;

2) прокурор оформляет административное исковое заявление в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 6 ст. 125 КАС РФ. В других видах судопроизводств обращение прокурора может иметь свои особенности. Он может обратиться с иском, заявлением, протестом, а также может самостоятельно возбудить административное дело (например, дело об административном правонарушении);

3) прокурор в административном судопроизводстве пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов;

4) у прокурора в административном судопроизводстве установлена обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска;

5) еще одной важной особенностью, отличающей порядок участия прокурора в административном судопроизводстве, является порядок отказа прокурора от административного иска.

В соответствии с ч. 5 ст. 39 КАС РФ в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается.

Согласно ч. 6 ст. 39 КАС РФ в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Также прокурор может осуществлять административное преследование, которое рассматривается в теории административного права как функция административно-юрисдикционного процесса Разоренов К.И. Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе: Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2011 С.77.; Тюрина А.А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе: Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2007. С.94.. Данное обстоятельство обусловило необходимость исследования статуса прокурора в административном процессе.

Одна из основных проблем, и это составляет одно из основных направлений определения и развития правового статуса прокуратуры, - процессуализация функциональных видов ее деятельности. Особенно остро стоит вопрос о процессуализации осуществления "общего" надзора прокуратуры и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В теории и на практике неоднозначно решается вопрос об основаниях проведения прокурорской проверки, которые в силу своей значимости и универсального характера должны быть, как представляется, урегулированы в законе Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012. 144 с..

Прокурор вправе заявлять ходатайства, в том числе о привлечении к участию в деле административного соответчика или соответчиков; о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим; о привлечении к участию в деле заинтересованных лиц; о производстве осмотра и об исследовании письменных или вещественных доказательств по месту их хранения или месту нахождения; о привлечении к участию в осмотре и об исследовании доказательств экспертов, специалистов, свидетелей; о даче судебного поручения суду другого района о производстве определенных процессуальных действий; о вызове свидетелей; о назначении экспертизы, в том числе повторной, дополнительной, комплексной или комиссионной; об отложении разбирательства дела; о повторном допросе свидетелей; о привлечении специалиста.

Прокурор вправе приводить свои доводы по возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, в том числе:

- об объединении нескольких административных дел в одно производство;

- о возможности рассмотрения административного дела без свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков;

- о последовательности исследования доказательств;

- об отказе административного истца от иска, о признании иска административным ответчиком, о мировом соглашении сторон;

- о признании лиц, заявляющих самостоятельные требования, относительно предмета спора третьими лицами в рассматриваемом деле;

- о распоряжении вещественными доказательствами;

- об отложении разбирательства дела;

- о последовательности исследования доказательств.

Прокурор вправе подавать заявления о применении мер предварительной защиты; об отводе судьи, секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика.

Прокурор вправе обжаловать следующие определения суда:

- о замене или об отказе в замене правопреемника;

- об отказе в принятии административного заявления;

- о возвращении административного заявления;

- об оставлении административного заявления без движения;

- об оставлении административного заявления без рассмотрения;

- о приостановлении производства по административному делу;

- о применении мер предварительной защиты;

- о восстановлении или об отказе в восстановлении пропущенного срока;

- по вопросу распоряжения вещественными доказательствами;

- по вопросу возврата носителей аудио- и видеозаписей;

- об отказе в принятии дополнительного решения;

- об отсрочке или о рассрочке исполнения решения суда, об изменении способа и порядка его исполнения.

В заключении прокурор должен проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, раскрыть характер правоотношений сторон, сослаться на закон, регулирующий эти правоотношения, и высказать свое мнение о том, как должно быть разрешено дело.

При выявлении в ходе рассмотрения дела случаев нарушения законности прокурор вправе в своем заключении поставить вопрос о вынесении частного определения и направлении его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам (ст. 200 КАС).

Прокурор, участвующий в деле, вправе ознакомиться с протоколом судебного заседания и в случае, если его позиция по делу неправильно или неполно изложена в протоколе, в установленный ст. 207 КАС трехдневный срок принести замечания на протокол Павловская М.В. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве // Законность. 2016. № 1. С. 3 - 7..

Таким образом, процессуальное положение прокурора в административном процессе предполагает наличие широкого круга полномочий, реализация которых должна быть направлена на обеспечение прав участников процесса и вынесение судом законного и обоснованного решения.

1.3 Теоретические аспекты деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях

Прокуратура осуществляет свои полномочия на основании Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014, № 31. ст. 4398. и Федерального закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Надзор за законностью деятельности осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством. В семантическом значении под термином "законность" понимается "соблюдение законов, положение, при котором жизнь общества охраняется законом" Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 210.. Таким образом, можно сделать вывод, что основной целью прокурорского надзора является проверка законности действий на стадиях дел об административных правонарушениях и в процессе административного расследования.

Эволюция во взглядах на взаимоотношения прокуратуры и судов происходила за последние годы и привела к утверждению на законодательном уровне позиции, которая провозгласила замену прокурорского надзора за законностью рассмотрения дел в судах на участие прокурора в рассмотрении судами дел.

На сегодня поддержания государственного обвинения в суде - одна из важных и ответственных функций прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. Однако, до настоящего времени в действующем законодательстве существует значительный массив нормативных актов, определяющих организационные вопросы осуществления прокурорского надзора в той или иной сфере. К таким актам относится и, в частности, Кодекс об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 02.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1. , который определяет полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Считаем, что такая форма деятельности органов прокуратуры в настоящее время вполне подпадает под определение Конституции РФ: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

При осуществлении надзора за законностью возбуждения дел об административных правонарушениях и проведении административного расследования прокурор руководствуется требованиями ст. 21 - 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данными статьями устанавливают предмет прокурорского надзора: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов должностными лицами, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. Для реализации надзорной функции прокурорские работники наделены правом направления актов реагирования, которыми в соответствии со статьями 23 - 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются.