Особенности участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

В Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры См.: письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. № 36-12-2004 О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Консультант Плюс" по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях, в частности, указывается на то, что основанием для внесения представления об устранении нарушений законов «служат проверенные прокурором сведения о неправильном применении норм материального права и (или) несоблюдении должностными лицами органа административной юрисдикции процессуальных требований Кодекса РФ об административных правонарушениях; прокурор обязан отреагировать и в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, когда последними необоснованно не принимаются предусмотренные процессуальным законодательством меры административного преследования к совершившим административные правонарушения лицам».

Таким образом, если не брать во внимание упоминание конкретно Генерального прокурора РФ в процитированной выше ст. 24.6, фактически любой субъект правоотношений, чьи интересы так или иначе затрагиваются при применении прокурорами норм Кодекса, вправе задаться вопросом о законности применения представителями надзорного ведомства перечисленных полномочий. Ведь в сознании рядового обывателя должность прокурора прочно ассоциируется с руководителем того или иного органа прокуратуры. При этом заместители прокурора - руководителя, а тем более подчиненные ему должностные лица (прокуроры отдела, помощники прокурора и т.д.), как правило, воспринимаются буквально в том статусе, который они занимают согласно штатному расписанию.

Вместе с тем статья 54 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» распространяет понятие "прокурор" на всех прокурорских работников, занимающих как руководящие, так и подчиненные оперативные должности в органах прокуратуры. В этой связи необходимо иметь четкое представление о том, кого из должностных лиц прокурорской системы можно воспринимать в контексте каждой из названных статей Кодекса, что требует безусловного обращения к нормам Закона о прокуратуре.

Следует отметить, что ст. 24.6 КоАП РФ сформулирована таким образом, что в буквальном прочтении весьма ограничивает круг прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, поскольку к назначаемым Генеральным прокурором РФ на должность прокурорам относятся все прокурорские работники Генеральной прокуратуры РФ (кроме заместителей Генерального прокурора РФ, которых назначает на должность Совет Федерации ФС РФ), прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры (военные, транспортные и др.) и их заместители, а также прокуроры районов (городов) и приравненные к ним прокуроры. Таким образом, основная группа прокуроров, которые традиционно осуществляют надзор в рассматриваемой сфере - старшие прокуроры и прокуроры отделов прокуратур регионального уровня, а также старшие помощники и помощники прокуроров районного звена, законодателем фактически не уполномочены на такую деятельность, что может вызывать, на наш взгляд, вполне обоснованные возражения у должностных лиц органов административной юрисдикции. При этом ссылка перечисленных прокуроров на наличие у них «общенадзорных полномочий» на проведение проверки в силу ст. 22 Закона о прокуратуре едва ли может приниматься во внимание, поскольку законодатель в кодифицированном акте, регулирующем специальную сферу правоотношений, а потому в силу одного из важнейших постулатов теории права, имеющем приоритет, исключил их из правового поля.

Более того, необходимо принимать во внимание грядущие в обозримой перспективе изменения в ст. 129 Конституции РФ, согласно которым назначение на должность прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров будет осуществляться Президентом России, что еще больше сузит круг назначаемых на должности непосредственно руководителем прокурорской системы прокуроров. В связи с этим правомерна постановка вопроса об изменении редакции ст. 24.6 Кодекса, которую можно было бы изложить следующим образом: «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, и исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях».

На современном этапе развития общества целью административно-правового регулирования является установление и регламентация таких взаимоотношений граждан, при которых каждому человеку должно быть гарантировано реальное соблюдение и охрана в сфере исполнительной власти принадлежащих ему прав и свобод, а также эффективную защиту этих прав и свобод в случаях их нарушения. Однако следует отметить, что законодательное регулирование прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами в сфере административного судопроизводства не во всех случаях способствует выполнению задач. На городские, районные, другие приравненные к ним прокуратуры как на главное звено системы органов прокуратуры возложено осуществление на соответствующей территории надзора за соблюдением законов местными органами исполнительной власти, правоохранительными органами, предприятиями, учреждениями организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, их должностными и должностными лицами, гражданами; проведения досудебного следствия; поддержание государственного обвинения, представительство интересов гражданина или государства в местных общих судах в случаях, предусмотренных законом. При этом прокуратурам высшего уровня предписано брать к своему рассмотрению вопросы, относящиеся к компетенции прокуратур, только в исключительных случаях и по распоряжением или письменному указанию руководителя соответствующей прокуратуры

Схожая нормативная конструкция применена, например, в ст. 44 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О Следственном комитете Российской Федерации" // Парламентская газета. № 1-2. 2011. и ст. 52 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 14.12.2015) "О полиции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900. , что представляется оптимальным вариантом. Кроме того, мы сознательно дополнили предлагаемую формулировку упоминанием о надзоре за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, поскольку раздел V КоАП РФ регламентирует соответствующий вопрос, находящийся за рамками собственно производства по делам, в силу чего нелогично оставлять вне прокурорского внимания исполнение данной части рассматриваемого законодательного акта, а в ст. 23 Федерального закона от 26.04.2013 № 67-ФЗ "О порядке отбывания административного ареста" Федеральный закон от 26.04.2013 № 67-ФЗ "О порядке отбывания административного ареста" // Российская газета. № 94, 2013. прямо закреплены нормы о прокурорском надзоре при исполнении соответствующего вида административного наказания.

Прокуратура занимает особое место в юридическом механизме обеспечения прав и свобод граждан в сфере административного процесса. В течении десятилетий эта важная государственная организация была и остается действенным рычагом соблюдения законности в деятельности органов исполнительной власти. Практика свидетельствует, что сегодня нарушение прав и свобод граждан в сфере административного процесса является явлением достаточно распространенным. При этом одним из эффективных средств борьбы с такого рода нарушениями является деятельность органов прокуратуры. В значительной степени это обстоятельство и обуславливает действующее законодательство России организационных и процессуальных основ функционирования органов прокуратуры, реализации ее полномочий в сфере административного процесса.

Глава 2. Правовое положение прокурора в реализации им функции административного преследования

2.1 Функция прокурора по административному преследованию в рамках производства по делам об административных правонарушениях

Административное преследование, наряду с защитой, рассматривается в теории административного права как функция административно-юрисдикционного процесса.

Нарушения закона, посягает на базисные отношения, становятся серьезным катализатором практически любой деформации законности, что негативным образом сказывается на общем состоянии законности в стране. В этой связи важное значение приобретает реализация мер административного принуждения как механизма ограничения злоупотребления свободой в целях охраны публичного интереса.

Исследования показывают, что административные правонарушения по распространенности на территории Российской Федерации существенно превышают остальные виды противоправного поведения См.: Панкова О.В. Правонарушения в области дорожного движения: судебная практика применения КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс. 2014.. Поэтому эффективная реализация мер административной ответственности за правонарушения, является действенной мерой профилактики противозаконного поведения.

В своем диссертационном исследовании К.И. Разоренов отнес прокуроров к кругу субъектов, административного процесса и, в частности административного преследования Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 52 - 56..

Термин «административное преследование» присутствует в текстах ст. 29.1.6 и 29.1.7. Однако административно-деликтное законодательство не раскрывает его содержания. Исходя из контекста, в котором он употребляется, можно предположить, что административное преследование заключается в совершении процессуальных действий (в т.ч. и принудительного характера), направленных на установление виновности лица, совершившего правонарушение, и привлечение его к административной ответственности.

В этих условиях, как справедливо отмечают Е.И. Андреева, Н.И. Ким, возрастает необходимость повышения эффективности мер административно-правового воздействия. Именно нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 02.03.2016) // Российская газета. № 256. 2001. должны обеспечить соблюдение требований закона и послужить гарантией неотвратимости наказания за совершенные противоправные деяния Андреева Е.И., Ким Н.И. Административная ответственность должностных лиц за правонарушения в области экономической деятельности // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 30 - 33..

Возрастает роль прокурора по административному преследованию виновных в совершении правонарушений лиц. Более того, прокуратура при реализации возложенных на нее задач в целях восстановления прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства, укрепления законности одновременно способствует реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение административных правонарушений См.: Алхутова Е.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 5. .

В этом случае статус прокурора, по справедливому мнению Н.В. Субановой, фактически приравнен к положению контролирующего органа, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер, определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам См.: Субанова Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. №1. С.65..

Между тем, перечисляя несколько десятков статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором (исключительная компетенция), законодатель не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний См.: Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С.27.. При этом, по справедливому мнению А.И. Гальченко, дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям граждан и иных лиц Гальченко А.И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. № 2. С.71..

Мотивируя принадлежность того или иного вида деятельности к функции, мы солидарны с мнением других ученых о том, что речь должна идти о важном виде государственной деятельности, подчиненном стоящим перед соответствующей структурой целям, но в большей степени делаем упор на уникальность осуществления такой деятельности именно органами прокуратуры. Действительно, то же уголовное преследование в отличие от прокурорского надзора или координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не является исключительной прерогативой прокуроров, но характер применяемых ими полномочий принципиально отличается от специфики деятельности органов дознания и предварительного следствия, также задействованных в реализации названной функции.

Так, К. Винокуров отмечает, что «Кодекс не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности лиц, т.е. процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц» См.: Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. № 11. С.34.. В свою очередь, О. Тетерина высказывает мнение о необходимости устранения противоречий между законами, определяющими полномочия прокурора в сфере административного преследования См.: Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. 2007. № 10. С.76.. Оригинальное видение функциональной классификации прокурорской деятельности показал В. Балакшин, по мнению которого «прокурор, обнаружив признаки административного правонарушения, должен исполнить одну из основных функций прокурорского надзора - в рамках Закона осуществить... административное преследование лица, допустившего противоправные действия» См.: Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. № 10. С.44-45..

В связи с изложенным, на наш взгляд, наряду с наличием у прокуратуры надзорных функций следует выделять также функцию административного преследования. Более того, возрастает роль прокурора по административному преследованию виновных в совершении правонарушений лиц. Более того, прокуратура при реализации возложенных на нее задач в целях восстановления прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства, укрепления законности одновременно способствует реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение административных правонарушений

2.2 Полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования

Определенные вопросы порождает интенсивное развитие сферы «исключительных» полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Только в 2013 - 2014 гг. изменения в ст. 28.4 КоАП РФ, непосредственно определяющую такого рода полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, были внесены 8 раз. В числе изменений - наделение прокуроров "исключительными" полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 5.59 КоАП РФ («Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»), 5.63 КоАП РФ («Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»), 13.19.1 («Нарушение порядка размещения информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства») и др Субанова Н.В. Некоторые вопросы участия военного прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // ЭНИ "Военное право". 2015. Выпуск № 3. С.66..

Так, в ст. 28.4 КоАП содержится перечень статей, по которым дела может возбуждать только прокурор, и есть оговорка о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом субъекта РФ.

Если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП - оскорбление). Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо.

Закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина.

Примечательно, что реализовать право на возбуждение любого административного дела прокурором (и в отношении физического лица тоже) возможно лишь при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, т.е. надзора, предусмотренного гл. 1 разд. III Закона, содержащего ст. 25, которая буквально запрещает возбуждение дел в отношении иных лиц, чем должностные Занин Т.В. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. № 9. С. 37 - 40..

Прокурор в силу ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП РФ вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях часто используются уполномоченными органами не в полной мере. Поэтому вмешательство прокурора носит здесь выраженный компенсаторный характер и способствует воплощению принципа неотвратимости ответственности Субанова Н.В. К вопросу об осуществлении прокуратурой функции административного преследования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4. С. 67 - 73..

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в настоящее время причислены к функциям прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), что представляется не вполне верным. Очевиден, на наш взгляд, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А.С. Дугенец, например, именует таких субъектов «преследующими лицами» См.: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003. С. 19., К.И. Разоренов - «субъектами, осуществляющими выявление и документирование факта совершения административного правонарушения» Разоренов К.И. Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.). Правильным в этой связи является высказанное А.Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ См.: Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 52 - 56..

В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел. Подавляющее большинство дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбуждать только прокурор. Вместе с тем некоторые из категорий дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, на данный момент вышли из сферы «исключительного ведения" прокурора. Так, помимо прокурора дела по ст. 5.21 КоАП РФ "Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума» (указание на которую имеется в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, теперь вправе составлять инспекторы Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации; по ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» - должностные лица органов внутренних дел (полиции) (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). И в этих случаях апробированный в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ способ правовой регламентации компетенции прокурора как «исключительной» очевидно утрачивает смысл: прокурор в принципе, по общему правилу, наделен полномочиями по возбуждению любого дела об административном правонарушении, дальнейшей необходимости специально упоминать здесь соответствующие («неисключительные») категории дел, как видно, не имеется.

Тем не менее перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение "исключительной" компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. Тем самым (не считая категорий дел, упомянутых в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но возбуждаемых как прокурором, так и иными органами) статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению должностного лица органа государственного контроля (надзора), уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер О характере компетенции органов исполнительной власти см.: Тихомиров Ю.Л. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 415. и определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам, что является иллюстрацией требующей внимания и глубокого исследования тенденции "размывания" границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором).

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении прокурору необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам. В целом можно выделить обширный спектр направлений оптимизации участия прокурора в осуществлении административного преследования.

Требуются унификация и конкретизация законодательства, регламентирующего возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, включая закрепление дефиниции «прокурор» применительно к участию в производстве по делам об административных правонарушениях Субанова Н.В. Проблемы обеспечения законности в сфере административного принуждения средствами прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 3 (41). С. 45 - 51..

Исследователи принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях отмечают, что прокурор, возбудивший производство по делу об административном правонарушении, как участник производства по делу, выступает обвинителем (заполняющим существующий в данном виде производства «вакуум» обвинения), выполняя функцию административного преследования (в этом случае имеет место разделение основных процессуальных функций на стадии рассмотрения дела) См., например: Микулин А.И. Принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 64 - 72.. Закон наделяет прокурора равными правами по собиранию доказательств со стороной защиты, предоставляя ему права участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (ст. 25.11 КоАП РФ). Функцию же разрешения дела выполняет уполномоченный административный орган, судья или должностное лицо. Реализация такого типа осуществления производства более полно (нежели в тех случаях, когда прокурор не возбуждает дело и, соответственно, не участвует при его рассмотрении) соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, предполагающей соблюдение основных принципов справедливого правосудия, включая принцип состязательности (в том числе при производстве в судах по делам об административных правонарушениях См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.). В связи с этим не лишенными обоснованности представляются предложения о законодательном закреплении в рамках деятельности судов общей юрисдикции процессуального статуса органа, должностного лица, составивших протокол об административном правонарушении, в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию См.: Микулин А.И. Право на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009 // http://lawtheses.com/pravo-na-zaschitu-v-proizvodstve-po-delam-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah#ixzz3BbKS91eU (дата обращения - 1 ноября 2016 г.). (с учетом прокурорских полномочий речь здесь, на наш взгляд, можно вести вообще о лицах, возбуждающих производство по делам об административных правонарушениях).

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по многим предусмотренным КоАП РФ административным правонарушениям в сфере экономики. Действительно, разрешение обращений о нарушениях законов в сфере экономики занимает существенное место в деятельности прокуратуры. Ежегодно возрастает число разрешенных прокуратурой обращений, например, по вопросам земельного законодательства: в 2013 г. в органах прокуратуры рассмотрено 63 491 обращение, из них 10 224 (практически каждое шестое) удовлетворены, в 2012 г. обращений рассмотрено на 5,5% меньше, в 2011 г. - на 3,5%, а в 2010 г. - на 9,9% 10. По результатам рассмотрения жалоб прокурор использует весь предоставленный законом комплекс мер реагирования, включая полномочие по возбуждению административных дел. К числу таких составов административных правонарушений относятся, в частности:

- нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24);

- нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ч. 1 ст. 7.31);

- неправомерные действия при банкротстве (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими) (ч. 1, 2, 4, 5 ст. 14.13);

- нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ч. 1, 2 ст. 14.25);

- нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35);

- неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ч. 1 ст. 15.10);

- неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ч. 4 ст. 15.27);

- несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1);

- нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов (ст. 19.9).

Важно в процессе осуществления прокурором административного преследования за экономические правонарушения действовать строго в рамках ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающей, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Данное положение Закона, прежде всего, распространяется на случаи возбуждения прокурором дел об административных правонарушениях, поскольку, помимо него, полномочием на возбуждение подобных дел, за исключением перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, обладают контрольно-надзорные органы. В целях исключения фактов подмены и дублирования полномочий контролирующих органов, а также повышения результативности

надзорных мероприятий необходим избирательный подход к возбуждению прокурором дел об административных правонарушениях, не относящихся к его исключительной компетенции.

Применение подобной меры прокурорского реагирования можно считать необходимым и оправданным лишь в целях безотлагательного пресечения правонарушения, а также в случае явного бездействия уполномоченных контролирующих органов. Представляется, что обоснованным также будет возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, выявленных им в ходе прокурорских проверок, в т.ч. с привлечением специалистов, проведенных по поступившим обращениям о нарушениях закона, в рамках исполнения плановых мероприятий, поручений Президента, Правительства Российской Федерации, а также вышестоящего прокурора.

Рассматривая вопрос возбуждения дела об административном правонарушении в сфере экономики, также следует учитывать недопустимость вмешательства прокурора в финансовую и экономическую деятельность хозяйствующего субъекта. Подобные положения закреплены в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, где указано, что «при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами» См., напр.: П. 8.4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // Законность. 2008. № 3. С.43..

Многогранность реализуемых прокурором полномочий по административному преследованию в делах об экономических правонарушениях обусловлена их сложностью, включая сложность доказывания наличия события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

Такая особенность находит отражение в широком распространении применительно к делам об экономических правонарушениях возможности проведения административного расследования (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ). Подобное допустимо лишь в случаях, если после выявления административного правонарушения проводятся экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Проведение административного расследования возможно по многим административным правонарушениям экономической направленности, в т.ч. в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе, об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и т.п. Важным условием при этом является то, что принимаемое прокурором решение о проведении административного расследования в этих случаях должно повлечь реальные действия, направленные на получение необходимых сведений, в т.ч. путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". С.42..

При инициировании административного расследования по тому или иному факту правонарушения прокурору следует руководствоваться перечнем административных правонарушений, который дан в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, и не выходить за его рамки. При этом, по мнению А.И. Гальченко, «прокурор хотя и наделен правом возбуждения дела о любом административном правонарушении, но проводить административное расследование может только по делам, относящимся к его исключительной компетенции» Гальченко А.И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. № 2. С.66..

Однако представленная позиция является не совсем обоснованной, поскольку закон не ограничивает прокурора в возможности проведения административного расследования. Более того, ввиду наличия у прокурора права возбуждать любое административное дело право проводить по нему административное расследование подразумевается. В противном случае какое должностное лицо или государственный орган должны проводить административное расследование по административному делу, возбужденному прокурором?

По итогам административного расследования прокурор с учетом установленных обстоятельств в порядке ст. 28.4 КоАП РФ выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении либо в соответствии со ст. 28.9 КоАП РФ постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Прокурором выносится именно постановление о прекращении дела, а не определение об отказе в возбуждении административного дела, поскольку расследование проводится уже по возбужденному делу об административном правонарушении.

Прокурорская практика показывает, что цель административного преследования, направленная на привлечение виновного лица к установленной законом ответственности, достигается путем участия прокурора, возбудившего дело, во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с п. 16 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" всем прокурорам предписано " принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования". Участие прокурора в рассмотрении ими возбужденных дел об административных правонарушениях не является исключением. Непосредственное участие прокурора в разбирательстве по административному делу позитивно влияет на исход его рассмотрения, поскольку дает возможность прокурору представить все собранные по делу доказательства, своевременно заявить ходатайства о назначении необходимых исследований, вызове свидетелей, экспертов, что позволяет в конечном итоге правильно квалифицировать действия лица, привлекаемого к административной ответственности, назначить соразмерное и справедливое наказание за совершенное правонарушение.

В заключение важно отметить, что в ходе реализации прокурором полномочий по административному преследованию за правонарушения в экономической сфере в каждом случае необходимо учитывать возможные негативные последствия для хозяйствующих субъектов, на недопустимость наступления которых указано Генеральной прокуратурой Российской Федерации. В частности, речь идет об исключении фактов приостановления деятельности производств и строительства объектов, в особенности жилья, по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности жизни и здоровья граждан.

В этом случае статус прокурора, по справедливому мнению Н.В. Субановой, фактически приравнен к положению контролирующего органа, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер, определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам См.: Субанова Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. № 1. С.32..

Между тем, перечисляя несколько десятков статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором (исключительная компетенция), законодатель не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний См.: Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С.54.. При этом, по справедливому мнению А.И. Гальченко, дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям граждан и иных лиц Гальченко А.И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. № 2. С.17..

Таким образом, представляется необходимым отметить, что возбуждение дел об административных правонарушениях в первую очередь является правовым средством прокурорского надзора за исполнением законов, а административное преследование опосредует его осуществление. Именно через призму обеспечения законности должна оцениваться роль прокуратуры в осуществлении административного преследования. Такая постановка вопроса отвечает сложившимся в науке представлениям о базисной роли прокурорского надзора в числе функций прокуратуры и требует дальнейшего теоретического обоснования. Также стоит отметить, что все должностные лица при наличии признаков состава административного правонарушения составляют соответствующий протокол, а прокурор - постановление

2.3 Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях

Участие прокурора в рассмотрении дел возможно, когда оно рассматривается по существу (первая инстанция), когда оно рассматривается во второй инстанции (пересмотр по жалобе или протесту).

По первой инстанции прокурор в рассмотрении дел об административных правонарушениях так же, как и в других видах судебных процессов, является самостоятельным участником судебного разбирательства.

Участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении является обязательным:

- по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними;

- по делам, возбужденным по инициативе самого прокурора (ч. 2 комментируемой статьи);

- в делах второй инстанции предусмотрена возможность приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле в порядке, установленном ст. 30.10 КоАП РФ. Статья 30.10 КоАП России предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении, не вступившее в законную силу, и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на такое постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток, что важно, со дня вручения либо получения копии постановления.

Другой порядок опротестования определен относительно постановлений, которые вступили в законную силу. Правом принесения протеста на такие постановления в соответствии со ст. 30.12 КоАП РФ наделены только Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры субъектов Федерации и их заместители.

- совершать иные действия, предусмотренные Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1, а именно:

иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и пр. Амелин Р.В., Бевзюк Е.А., Волков Ю.В., Воробьев Н.И., Вахрушева Ю.Н., Жеребцов А.Н., Корнеева О.В., Марченко Ю.А., Степаненко О.В., Томтосов А.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.

Прокурор в рамках административного судопроизводства обладает следующими полномочиями:

1) правом на обращение в суд с административным исковым заявлением в следующих случаях:

- в защиту прав, свобод и законных интересов граждан;

- в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

- в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- в других случаях, предусмотренных федеральными законами;

2) правом на участие в рассмотрении любого административного дела, по которому прокурором дается заключение в случаях, предусмотренных КАС РФ.

Прокурор в административном судопроизводстве так же, как и в других видах судебных процессов, является самостоятельным участником судебного разбирательства. Прокурор в рамках административного судопроизводства обладает следующими полномочиями:

1) правом на обращение в суд с административным исковым заявлением в следующих случаях:

- в защиту прав, свобод и законных интересов граждан;

- в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

- в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- в других случаях, предусмотренных федеральными законами;

2) правом на участие в рассмотрении любого административного дела, по которому прокурором дается заключение в случаях, предусмотренных КАС РФ.

Таким образом, основные отличительные особенности статуса прокурора в административном судопроизводстве заключаются в следующем:

1) не определен закрытый перечень дел, в которых прокурор может участвовать для реализации своих законных полномочий;

2) прокурор оформляет административное исковое заявление в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 6 ст. 125 КАС РФ. В других видах судопроизводств обращение прокурора может иметь свои особенности. Он может обратиться с иском, заявлением, протестом, а также может самостоятельно возбудить административное дело (например, дело об административном правонарушении);

3) прокурор в административном судопроизводстве пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов;

4) у прокурора в административном судопроизводстве установлена обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска;

5) еще одной важной особенностью, отличающей порядок участия прокурора в административном судопроизводстве, является порядок отказа прокурора от административного иска Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003. С.410..

В соответствии с ч. 5 ст. 39 КАС РФ в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается.

Согласно ч. 6 ст. 39 КАС РФ в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Полномочия по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлению доказательств, заявлению ходатайств, даче заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, в настоящее время реализуются, как правило, прокурорами-исполнителями, что не противоречит Закону о прокуратуре. Вместе с тем, следовало бы уточнить данную формулировку, указав, что прокурор и его заместитель пользуются этими правами, безусловно, а подчиненные им прокурорские работники - по поручению названных лиц. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что направляемый для рассмотрения дела прокурор-исполнитель должен иметь доверенность или письменное поручение от своего руководителя. Для этого вполне достаточно и служебного удостоверения. Вместе с тем закрепление в Кодексе требования о наличии у прокурора-исполнителя соответствующего поручения, на наш взгляд, способствовало бы повышению уровня ответственности такого прокурорского работника, делало его полноценным активным участником производства Винокуров А.Ю. К вопросу об идентификации понятия "прокурор" при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2014. №7. С. 665 - 672..

Что касается предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ права прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, то оно в силу положений главы 30 Кодекса принадлежит прокурору или его заместителю, о чем будет сказано ниже. В названной норме отмечается также право прокурора совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Буквальное ее понимание позволяет говорить о полномочиях, не закрепленных Кодексом. К таковым в настоящее время можно отнести предусмотренное п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре право прокурора (его заместителя) освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. По нашему мнению, данное полномочие необходимо включить в ст. 25.11 КоАП РФ, что позволило бы, с одной стороны, более наглядно показать потенциал прокурора, а с другой стороны,

служило бы стимулом для более активного применения соответствующего надзорного средства Макаренко М.А. Юридическая сущность и содержание прокурорско-надзорных правоотношений: Монография. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2012. С.312..

Кроме того, полагаем необходимым предусмотреть в Кодексе право прокурора освобождать своим постановлением лицо, незаконно содержащееся в помещении, предназначенном для отбывания административного ареста. В качестве аналогии можно привести п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре, согласно которому прокурор или его заместитель обязаны "немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона, подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение". Коль скоро прокурор-руководитель вправе принимать самостоятельно решение об освобождении в рамках уголовно-процессуальных и уголовно-исполнительных правоотношений, вполне очевидно и наделение его правом выносить соответствующее постановление в куда более гуманной административно-юрисдикционной сфере.

Таким образом, можно заключить, что прокурор в административном судопроизводстве так же, как и в других видах судебных процессов, является самостоятельным участником судебного разбирательства. Участие прокурора в рассмотрении дел возможно, когда оно рассматривается по существу (первая инстанция), когда оно рассматривается во второй инстанции (пересмотр по жалобе или протесту). Отличительные особенности в статусе прокурора заключаются в том, что, во-первых, не определен закрытый перечень дел, в которых прокурор может участвовать для реализации своих законных полномочий, во-вторых, прокурор оформляет административное исковое заявление в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 6 ст. 125 КАС РФ. В других видах судопроизводств обращение прокурора может иметь свои особенности. Он может обратиться с иском, заявлением, протестом, а также может самостоятельно возбудить административное дело (например, дело об административном правонарушении), в-третьих, прокурор в административном судопроизводстве пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов, в-четвертых, у прокурора в административном судопроизводстве установлена обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска. Еще одной важной особенностью, отличающей порядок участия прокурора в административном судопроизводстве, является порядок отказа прокурора от административного иска.

Заключение

Проведя исследование особенностей участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях мы можем сделать несколько выводов. Рост количества правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность, актуализировало вопрос о месте прокурора в противодействии этим правонарушениям и о его полномочиях в указанной сфере. Прежде всего это касается дел об административных правонарушениях, которые привлекают, особенно в последнее время, общественное внимание. Указанное достаточно заметно проявилось в период 2015-2016 годов, когда массовое привлечение граждан к административной ответственности значительно усилило социальную напряженность. В то же время повышенный общественный интерес вызывает усиление борьбы с проявлениями коррупции, в том числе и при рассмотрении дел о соответствующих административных правонарушениях. В Кодексе об административных правонарушениях достаточно подробно урегулирован вопрос о роли прокурора в противодействии административным правонарушением.