Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Южно-Уральский государственный университет

(Национальный исследовательский университет)»

Институт открытого и дистанционного образования

Кафедра «Теория государства и права»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Особенности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации

Руководитель работы

Ю.В. Шумова

Автор работы

Наумова Ю.Г.

Студент группы ИОДО - 471

Н.В. Сербина

Доцент кафедры УиП

Елисеев А.В.

Челябинск 2017

АННОТАЦИЯ

Выпускная квалификационная работа выполнена с целью анализа института государственной гражданской службы Российской Федерации, выявления проблем его правового регулирования и выработки рекомендаций по их разрешению.

Для достижения поставленной цели в выпускной квалификационной работе изучены нормативно-правовые акты, регулирующие институт государственной гражданской службы Российской Федерации и Челябинской области. На основе научных работ ряда авторов прослежена история института государственной гражданской службы в России, исследованы понятие и принципы государственной гражданской службы в Российской Федерации, определен правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации; изучена классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, перечень и реестр государственных и гражданских должностей Российской Федерации, кадровый резерв, проанализированы особенности порядка прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, выявлены проблемы правового регулирования деятельности государственного гражданского служащего Российской Федерации и предложены пути их разрешения.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Коренные изменения, происходившие в российском обществе в конце ХХ века, привели к полному переустройству системы государственного управления. В процессе реформ была выстроена система государственной службы, одним из видов которых стала государственная гражданская служба.

В рамках реформы определялись основные принципы государственной гражданской службы, устанавливались новые категории и группы должностей, совершенствовался порядок прохождения государственной гражданской службы. За годы действия законодательства о государственной гражданской службе заметно ужесточение требований пи прием на гражданскую службу, а также ответственность за коррупционную и потенциально коррупционную деятельность. Проводимые теоретические исследования института государственной службы и ее субинститутов выявляют неоднозначность и противоречивость их содержания, что приводит к научным дискуссиям, требующим критической оценки и осмысления.

Вместе с тем, сложный конкурсный порядок поступления на гражданскую службу, высокие квалификационные и профессиональные требования, которые установил закон, строгие требования относительно отчетов о доходах и расходах, в том числе членов семей, а также большое число ограничений и запретов не согласуются с социальным статусом и материальным положением государственных гражданских служащих.

В целях совершенствования нормативные правовые акты, регулирующие институт гражданкой службы постоянно подвергается изменениям, что обуславливает актуальность его исследования.

Объект выпускной квалификационной работы - общественные отношения, регулирующие институт государственной гражданской службы Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Предмет работы - федеральные нормы, касающиеся института государственной гражданской службы Российской Федерации законодательные акты Челябинской области, регулирующие государственную гражданскую службу в Челябинской области, как субъекте Российской Федерации.

Цель работы - анализ института государственной гражданской службы Российской Федерации, выявление проблем его правового регулирования и выработка рекомендаций по их разрешению.

Задачи работы:

- проследить историю института государственной гражданской службы в России;

- исследовать понятие и принципы государственной гражданской службы в Российской Федерации;

?- определить правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации;

- изучить классификацию должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, перечень и реестр государственных и гражданских должностей Российской Федерации, кадровый резерв;

- проанализировать особенности порядка прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации;

- выявить проблемы правового регулирования деятельности государственного гражданского служащего Российской Федерации и предложены пути их разрешения.

Теоретической основой исследования послужили фундаментальные концепции и разработки, представленные в научных исследованиях российских ученых относительно института государственной гражданской службы Российской Федерации.

Методологической основой исследования выступили методы анализа и синтеза, логический, исторический, системный, формально-юридический.

Практическую базу составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Челябинской области, регулирующие функционирование института государственной гражданской службы Российской Федерации, судебная практика.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, первая из которых включает в себя два параграфа, вторая - три, заключения и библиографического списка.

правовой государственный гражданский служащий

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и история развития института государственной гражданской службы Российской Федерации

Основы государственной службы зародились еще в Древней Руси и послужили становлению русской государственности. Первым видом государственной службы воинская служба, строившаяся на принципах вассалитета.

С 1237 по 1480 гг., находясь под татаро-монгольским игом, русские князья вынуждены были получать у хана Золотой Орды ярлык - разрешение на княжение, что можно считать началом приказной системы государственного управления.

Окончательный переход к такой системе управления государством произошел во второй половине XVI в. на основании административной реформы Ивана IV, в результате которой было издано коло 20 приказов, регулировавших порядок прохождения государственной службы. Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. определялся порядок несения воинской службы всеми землевладельцами - боярами дворянами.

До середины XVII в. в России вводились и отменялись около 100 приказов, регулировавших государственную службу.

К середине XVII в. из преимущественно военной государственной службы выделяется гражданская служба, что в первую очередь отразилось на порядке принесения присяги приказных людей.

При вступлении в должность или повышении чина с 1598 г. общие присяги (так называемые крестоприводные записи) дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т.д. Текст самой присяги был довольно устойчив, тогда как припаиси постоянно менялись, подстраиваясь под различные чины и должности с учетом изменений их служебных обязанностей. Например, в приписи 1626-1627 гг. думные дьяки обязывались не только «не умышлять» на царя и его семью, но и «лиха никакого Московскому государству никак не хотети» [42, с. 57].

На организацию государственной службы России существенное влияние оказала Смута начала XVII в. В целях недопущения повторения Смуты в которой дворянство принимало активное участие, царь Алексей Михайлович нарушил традицию и стал привлекать к государственной службе сведущих и умных людей также и из иных сословий, что однако же привело к росту бюрократического аппарата. Так появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей - Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. [59, с. 44]

Следует отметить, что рост чиновников приводил к увеличению государственных расходов, стремясь урезать которые, подьячим снижалось жалование, что в свою очередь приводило к ухудшению их уровня жизни и росту злоупотреблений. Попытки снизить численность большого успеха не имели.

Впервые гражданская служба как вид государственной службы появилась к середине XVII в., когда «государеву службу» стали подразделять на «государеву службу в полках и посольствах» и «приказную работу», которая проходила в приказных избах и приказах. Причем, если служба в войсках была почетной, то приказная служба имела оттенок подневольности, была непочетной.

В 40-е гг. XVII в. издается ряд законодательных актов, касавшихся количества и источников комплектования подьячих, что повлекло смену господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу.

Изменения в численном составе служащих, их сословном составе, повлекло также издание новых законодательных актов, как регулировавших приказную службу, так и вводивших ответственность за злоупотребления на государственной службе, а также был создан Приказ тайных дел, в задачи которого входила борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью.

К концу XVII в., в период правления Петра I сословная монархия сменилась на абсолютную, в 1721 году Сенат провозгласил его «отцом Отечества», императором. Петр I модернизировал всю политическую систему страны, перенял европейский опыт устройства управленческого аппарата и его институтов.

22 февраля 1711 года создается правительствующий Сенат - высший орган надзора за правительственными аппаратом и его должностными лицами.

В 1708 г. указом Россия была разделена на 10 губерний, а лица местного самоуправления стали чиновниками, что послужило началом реформы местного самоуправления. В период с 1717 по 1721 создается 12 коллегий - Адмиралтейская, Иностранных дел, Военная и др. К ним приравнивались Синод - заведовавший церковными делами и Главный магистрат, в подчинение которого находились городские магистраты.

Еще В.О. Ключевский и П.Н. Милюков писали о бессистемности, бесплановости реформ, проведении их под влиянием одной только военной необходимости. При этом реформы Петра I и по сегодняшний день оценивают диаметрально противоположно.

Сам Петр I считал сословное устройство и устройство государственных учреждений, основанное на нем, отсталым. Но предполагал, что государственная служба должна стать почетным правом дворянства.

На содержание государственной службы большое влияние оказывает государственная идеология. Если в XVII веке считали, что власть от Бога, то и государственная служба была службой Богу через царя земного, практически церковной и вела к спасению души.

Не отвергая идеи богоизбранности, Петр I развивает идею служения Отечеству во имя общего блага, отделения государя от государства, утверждения светского мировоззрения и деятельного активно-познавательного образа жизни.

Концепция общего блага была заявлена Петром I в 1702 г. в Манифесте о призыве иностранцев на службу: «Управлять государством, дабы всяк и каждый из наших верных подданных чувствовать мог, какое наше единое намеривание есть об их благосостоянии печиться» [52, с. 485].

По мнению Петра I каждый чиновник, являлся слугой государства, который должен трудиться для достижения общего блага и неуклонно следовать закону. В именном Указе Петра I от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских и невершении дел против регламентов...» по этому поводу говорилось так: «Ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понее всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масте».

24 января 1722 г. был принят знаковый для формирования института государственной службы документ - Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, согласно которому чиновники располагались 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Благодаря Табели о рангах к высшим должностям в государстве получили доступ мелкие и с средние дворяне, так как для присвоения ранга требовалась не знатность, а личные способности, образование и заслуги. Табель о рангах просуществовал как действующий документ вплоть до Октября 1917 года.

Под государственной службой понималось исполнение обязанностей, возложенных государством, при этом государственные служащие имели права и льготы - пенсии, чины, могли награждаться орденами.

Каждый служащий приобретал опыт воинской или статской (гражданской) службы, проходя каждый из 14 рангов, занять должность не прослужив с низшей должности было невозможно. Соблюдением этого правила и кадровой политикой заведовал Сенат, непосредственно кадровой деятельностью занималась Герольдмейстерская контора.

После череды дворцовых переворотов во второй половине XVIII в. верховная власть снова обратила внимание на устройство и кадровое обеспечение государственной службы. 18 февраля 1762 г. Петр III издал Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» и освободил дворянское сословие было от обязательной государственной службы, чем многие дворяне и воспользовались. В результате чего, по службе стали продвигать разночинцев [54, с. 30].

Приход к власти Екатерины II не изменил существенно отношения государства к службе дворян, однако Указ Петра III был скорректирован Манифестом о вольности дворян, которым дворянам, проходящим государственную службу, предоставлялись преимущества перед теми, кто уйдет в отставку по собственному желанию. Согласно сенатскому Указу «О наполнении мест, назначенных при губерниях, провинциальных и воеводских канцеляриях, положенных по апробированным вновь штатам воинских чинов, из присылаемых к отставке офицерами» от 8 марта 1764 г. вышедшие в отставку военные офицеры могли по решению Военной коллегии продолжить службу в местных государственных учреждениях.

Более того, Сенат предоставил дворянам право быть принятыми на государственную службу малолетним, а также преимущества при продвижении по службе. Недворянам для присвоения очередного классного чина коллежского секретаря надлежало проработать минимум 12 лет.

Сенатским указом от 13 апреля 1771 г. «О неопределении податных людей в статскую службу» был запрещен прием на службу выходцев из податных сословий, однако этот запрет не выполнялся. В результате местной реформы 1775 г. резко увеличилось число местных служащих [53, с. 537].

В связи с нахождением на государственной службе большого количества разночинцев и податных сословий, Сенат вынужден был определить их социальный статус в Указе 21 сентября 1782 г. «О написании в подушный оклад однодворцев, дослужившихся до штаб- и обер-офицерских чинов», освободив оджнодворцев, дослужившихся до штаб- и обер-офицерских чинов, имеющих достижения в службе, и их детей, «в офицерстве рожденных» от подушного оклада.

Указом Сената от 14 августа 1798 г. «Об исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных» чиновники фактически были выделены в особую привилегированную социальную группу.

Царь Павел I в 1799 году усовершенствовал систему присвоения чинов и отделил их от должности, ввел возможность присвоения чина в связи с выслугой лет и за отличия.

Начало XIX в. было ознаменовано крупными реформами в области просвещения, создавались все новые учебные заведения, имевшие строгую иерархию: низшие - приходские училища, высшие - университеты.

6 августа 1809 г. императором Александром I подписан Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». Данным указом открывались двери на государственную службу людям, имевшим образование, обладавших способностями к службе. Если ранее получить чин можно было по выслуге, то теперь - лишь по окончании соответствующего учебного заведения или сдачей экзаменов: «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» [54, с. 40].

Великий реформатор Александр I с помощью М.М. Сперанского создает систему органов вертикального отраслевого управления. Вершиной становится учрежденный в 1810 году Государственный совет, которому подчиняются министерства, заменившие собой коллегии. Хотя реформы М.М. Сперанского не изменили сущности российской государственной службы, они придали ей определенную функциональную эффективность, были сродни реформам Петра I.

В начальный период XIX в. формируется особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридически их статус был закреплен Николаем I, чей период правления характеризовался как контрреформный, - в кодифицированном акте «Устав о службе гражданской» был определен порядок поступления на службу и порядок продвижения по лестнице чинов, которое зависело от проведенных на службе лет, но никак от квалификации и заслуг.

Знаковым событием в истории России стала отмена крепостного права Александром II в 1961 г. и последовавшие за этим крупные либеральные реформы - судебная (1864 г.), земская (1864 г.), городская (1870 г.) и другие. В ходе земской реформы были созданы земские и городские управы, однако их работники и служащие (председатель и члены управы) не являлись государственными служащими, жалование получали на усмотрение соответствующих собраний и дум за счет собственных средств. В связи с отменой крепостного права, был создан орган управления крестьянами, отпущенными на волю.

Александр III попытался пересмотреть реформы отца и провел контрреформы, охватившие образовательную, судебную, административную и другие сферы жизни общества. В результате этих реформ, произошло усиление самодержавной власти на всех уровнях государственного и общественного управления, сокращено число управленцев. Кроме того, были уничтожены все положительные реформаторские тенденции 60-70-х годов, сокращено выборное начало.

Законом от 12 июня 1890 г. земства стали звеном государственной системы управления, нацеленное на решение социальных задач местного характера. На земства были возложены некоторые государственные функции, однако самоуправление было полностью исключено.

В 1895 г., в начале царствования Николая II, была предпринята очередная попытка реформирования системы государственной службы. Проект реформ не предполагал отмены чинов или сословного ценза, а фактически предлагал заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Проект основывался на чуждом большей части образованных людей принципе: присвоение чина есть особая милость государя, что подчеркивало высокую степень отчуждения власти от общества. Однако данный проект так и не был введен в действие.

После первой русской революции 1905 года, 1906 году был отменен сословный принцип при получении чинов и заменен критерием образованности. Большую роль в обновлении государственного аппарата и системы управления, сыграл первый председатель Совета министров - С.Ю. Витте. Попытку отменить чины предпринимало и Временное правительство в августе 1917 года, разработав проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить [65, с. 48], которое не успело ввести в действие.

Недостатки чиновничества - медлительность при выполнении профессиональных обязанностей, низкая эффективность, низкое чувство ответственности за выполняемую работу, - были видны и власти, и обществу. Кроме того, чиновники, будучи представителями определенного социального слоя, не имели представления о нуждах народа и общества.

Гражданские чины и сословия были отменены первыми же актами советской власти 10 ноября 1917 г.

Государственная служба в СССР регулировалась подзаконными актами Временными правилами о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР 21 декабря 1922 г. указами Президиума Верховного Совета СССР о введении классных чинов, дипломатических рангов, специальных и воинских званий, Единой номенклатурой должностей, утвержденной Госкомтруда СССР 9 сентября 1967 г., закона о государственной службе не существовало. Детально было регулировалось прохождение службы в органах внутренних дел и военной службы.

Сословный принцип нахождения на государственной службе царской России сменился принципом партийности номенклатуры должностей. На особо значимые должности, должностных лиц назначала партия, занять высшие должности государственно службы не будучи партийным было невозможно. Руководящие работники включались в ЦК КПСС и в ее структурные подразделения на местах.

В декабре 1991 г. была разрушена партийная система, но советский аппарат, созданный ей, остался. После распада СССР в органы государственной власти пришло много новых людей, не имевших представления об аппаратной работе. Развитие частного бизнеса привело к сращиванию бизнеса и власти, росту коррупции. Органы государственной власти, органы местного самоуправления формировались по принципу личной преданности и корпоративной солидарности. Поэтому функционирование государственного аппарата не соответствовало задачам осуществления проводимых реформ и его необходимо было реформировать.

Впервые понятие государственной службы в новейшей истории России было дано Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. [22], прослужившим правовой основой государственной службы вплоть до его отмены в связи с принятием нового закона. Под государственной службой в этом Законе понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относилось исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Категории должностей представлены на рисунке 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 - Категории должностей по Федеральному закону от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»

В развитие данного закона был принят целый пакет нормативных актов, в том числе регулировавших правовое положение отдельных категорий государственных служащих (военнослужащих, служащих таможенных органов, судей, прокуроров и др.).

К началу 2000-х стало очевидно, что необходимо реформировать государственную службу, в связи с чем, 15 августа 2001 г. Президентом РФ была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации [8]

Основной целью реформы было совершенствование правового регулирования института государственной службы, устранении противоречий и пробелов в российском законодательстве, установление соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использовании новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменении половозрастной структуры занятого населения страны, повышении авторитета государственной службы и др. [50, с. 32]

Первым шагом в совершенствовании законодательства в сфере государственного управления стало принятие Федерального закона 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [4] (далее - Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Данный закон определил новую систему государственной службы, которая включает три ее вида - гражданскую, военную и правоохранительную. Однако с 1 января 2016 года такой вид государственной службы как правоохранительная был исключен из данного федерального закона, так как понятие правоохранительной службы содержалось исключительно в данном законе, нигде более в законодательстве он не разъяснялся и не использовался. Кроме того, законодателем был принят во внимание зарубежный опыт, который идет не столько по пути принятия общих законов, сколько по пути создания актов по каждому виду правоохранительной службы. Кроме того, работа над проектом Федерального закона «О правоохранительной службе» велась более 10 лет и так и не была завершена, так как невозможно было охватить одним законом все виды службы, которые на практике относят к правоохранительной (причем, мнение относительно ее содержания существенно расходятся) [21]. В настоящее время данный вид службы именуется «государственная служба иных видов».

Данным Федеральным законом было дано понятие федерального государственного служащего, к нему отнесены граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающие денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Впервые определено, что нанимателем государственного служащего является РФ или субъект РФ.

Кроме того, законом установлены единые правовое и организационные основы государственной службы, которые должны быть положены в основу регулирования всех ее видов.

В развитие Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации» 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 03.04.2017) [5] (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

1.2 Понятие и принципы государственной гражданской службы Российской Федерации

Институт государственной службы является одним из крупнейших институтов административного права.

Еще в конце XIX в. Н.М. Коркунов писал, что «под государственной службой следует понимать особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» [45, с. 280].

Советский ученый-правовед С.С. Студеникин писал: «...государственная служба - это отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции» [63, с. 3].

По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» [28, с. 12].

Опираясь на управленческий подход, Ю.М. Буравлев определял государственную службу как основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение государственного аппарата и деятельность его персонала (государственных служащих) и по исполнению функций государственного управления с целью удовлетворения общественных потребностей, прав и законных интересов личности» [35, с. 13].

Конституция РФ [1] не содержит такого понятия, как «государственная гражданская служба». Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» государственная гражданская служба является одним из видов «государственной службы», следовательно, представляет из себя частное понятие по отношению к понятию «государственная служба», которая в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В статье 3 Федерального закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба РФ определяется как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Из данного в законе определения можно выделить функциональнее признаки государственной службы: во-первых, на службу принимаются только граждане российской Федерации, во-вторых, государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью. В науке же под профессиональной деятельностью понимают деятельность, осуществляемую на основе специальных знаний и навыков, требующую определенной подготовки и образования.

Профессионализм и компетентность гражданских служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ). Наличие у служащего профессионального образования необходимо для прохождения государственной службы.

Для обеспечения необходимого уровня профессионализма и компетентности государственных служащих Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает квалификационные требования к должностям гражданской службы: соответствующий уровень профессионального образования, стаж гражданской службы и иных видов государственной службы или стаж (опыт) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Можно сказать, что государственная гражданская служба учреждена федеральным законодателем для обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, таким образом, по своим задачам данный вид службы является противоположным правоохранительной и военной службе [24, с. 44].

Как отмечается в Комментарии к законодательству, Федеральный закон № 79-ФЗ закрепляет гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Таким образом, Закон регулирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащи.

В основу понятия государственной гражданской службы Челябинской области, содержащееся в статье 2 Закона Челябинской области от 29.03.2007 № 104-ЗО «О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области» (ред. от 04.04.2017) [7] (далее - Закон Челябинской области № 104-ЗО), положено определение государственной гражданской службы, содержащееся в Федеральном законе № 79-ФЗ. Под государственной гражданской службой Челябинской области (далее - гражданская служба области) понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы области по обеспечению исполнения полномочий Челябинской области, государственных органов области и лиц, замещающих государственные должности Челябинской области.

Организация и функционирование государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности, базируется на определенных принципах - основополагающих началах.

В содержании принципов государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории государственного управления.

Необходимо различать принципы государственной гражданской службы, предлагаемые наукой государственного, административного и трудового права, и принципы, установленные в законодательстве. Анализ литературных источников и федерального законодательства показывает, что в научных исследованиях и в законодательстве не предложено устойчивых перечня и формулировок принципов государственной гражданской службы. В научных публикациях рассматриваются различные основания для классификации принципов государственной службы.

В.М. Манохин принципы понимает как основы, в соответствии с которыми функционирует интересующий объект, система отношений [46, с. 135]. Ю.Н. Старилов под принципами государственной службы понимает «основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы» [61, с. 4].

Исходя из вышеизложенного, под принципами государственной службы следует понимать закрепленные в нормативных основополагающие предписания об организации и прохождении государственной службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических, и юридических лиц. Закрепленные в законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Государственная гражданская служба основывается на принципах, закрепленных в Законе о системе государственной службы. Общие принципы государственной службы оказывать содействие в развитии законодательства о государственной службе, создают стабильность в государственно-служебных отношениях, способствуют совершенствованию взаимоотношений, складывающихся между государственными служащими и гражданами. Специальные принципы определяют особенности государственно-служебных отношений в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами. Так, режим государственной гражданской службы определяется Федеральным законом № 79-ФЗ.

Принципы гражданской службы, перечисленные в статье 4 Федерального закона № 79-ФЗ, представлены на рисунке 2.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2. Нормативно установленные принципы гражданской службы

Рассмотрим содержание данных принципов.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, как принцип государственной гражданской службы, имеет свое непосредственное конституционное закрепление. Согласно Конституции России высшей ценностью признаются права и свободы человека и гражданина. Данным принцип также направлен на противодействие коррупции.

Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ, сравнительный анализ федерального законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о государственной службе субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что между ними нет существенных различий. Таких различий и не может быть в единой системе государственной гражданской службы. Данный принцип должен обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ. В отношении всех государственных гражданских служащих должны действовать: общие стандарты служебной деятельности, общий перечень прав, обязанностей, гарантий, ограничений и запретов, связанных с государственной службой, а также единая система дисциплинарных наказаний и поощрений, единая система антикоррупционных мер.

В Российской Федерации обеспечивается равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. Согласно Конституции граждане России имеют равный доступ к государственной службе[40, с.28]. На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет и соответствующие квалификационным требованиям, установленных законом.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения; близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Стабильность гражданской службы. Подразумевает независимость государственных служащих от политической ситуации, стабильность законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения [61, с. 21]. Укреплению данного принципа, по мнению А.Ф. Ноздрачева, должны способствовать искоренение протекционизма, избавление от некомпетентных служащих, создание условий для эффективной работы, подбор кадров по принципу преданности Родине, усиление социальной защищенности служащих [50, с. 68].

Доступность информации о гражданской службе. Данный принцип является частью общеконституционного принципа гласности: издаваемые законы должны публиковаться, неизданные законы не применяются, вся информация, касающаяся прав, свобод, обязанностей человека и гражданина должна быть доступной. Также как и деятельность государственного аппарата, за исключением сведений, составляющих государственную тайну или информация ограниченного доступа, должна быть доступна и открыта [41, с. 9].

Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Данный принцип направлен на защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность, принимаемые решения. Одним из способов защиты является введение административных процедур и стандартов [34, с. 21].

Отметим, что поскольку принципы являются основополагающими и едиными предписаниями для организации и функционирования института гражданской службы, то Закон Челябинской области № 104-ЗО не содержит положений о принципах организации государственной гражданской службы Челябинской области.

ВЫВОДЫ ПО РАЗДЕЛУ

Государственная служба, возникнув практически одновременно с государством для реализации его властных полномочий, со временем трансформировалась в особый вид профессиональной деятельности по управлению различными государственными делами: управление делами монарха, отправление правосудия, содержание армии и охрана государственных границ, взимание налогов и развитие крестьянских хозяйств, торговли, ремесел и т.п.

Государственная служба с момента возникновения, неоднократно реформировалась в связи с изменениями в общества.

Исторический анализ показал бессистемность и непоследовательность реформ, однако само развитие шло циклично. Порядок функционирования и организационное построение государственной службы во многом зависели от личности и воли монарха. Государственные органы с особыми полномочиями создавались для поддержания правящей династии.

Государственная служба изначально представляла собой классовое явление, доступное лишь привилегированным слоям общества, в частности, дворянству. Однако само дворянство не только не стремилось служить Отечеству, но всячески избегала службы. В истории России неоднократно предпринимались попытки повысить престиж государственной службы для дворян, что сделать не удавалось, в связи с чем, на государственную службу стали принимать разночинцев.

Поступление на государственную службу всегда было связано с определенными строгими требованиями: изначально претендент должен был относиться к неподатным слоям общества, принадлежать к определенной партии (в советские времена - КПСС), затем таким критерием стал уровень образования личные качества. За весь период истории российской государственной службы, власть принимала ведущим то один, то другой критерий.

Возникновение в законодательстве России в новейшее время института государственной гражданской службы явилось частью административной реформы. Стабильность и эффективность гражданской службы тесно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры органов государственной власти.

Государственная гражданская служба является видом государственной службы.

В настоящее время государственная служба в Российской Федерации обладает следующими характерными признаками: государственный характер деятельности; профессиональный характер деятельности; деятельность по обеспечению полномочий государственных органов; публичный характер службы; осуществляется только в государственном органе.

В целом современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и специфику условий гражданской, военной и иных видов государственной службы.

Правовой статус государственного служащего, как представителя органа государственной власти, всецело зависит от объема полномочии такого органа государственной власти (задач, функций, прав и обязанностей).

Принципами государственной службы следует понимать закрепленные в нормативных основополагающие предписания об организации и прохождении государственной службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными. Кроме этого, принципы государственной службы придают правовому положению государственного служащего стабильность.

2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации

В теории права под правовым статусом понимается юридически закрепленное положение личности в обществе, собой совокупность прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством [48].

В основе правового статуса личности лежат ее права и обязанности, закрепленные Конституцией РФ, нормативными актами.

Как и всякий субъект права, государственный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, имеет права, свободы и обязанности, которые установлены Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами.

Однако будучи назначенным на соответствующую должность, которая указана в перечне должностей государственной гражданской службы, лицо приобретает новые права и обязанности, на него возлагается новая ответственность за исполнение таких обязанностей и возникает возможность получать поощрение за их добросовестное и качественное исполнение.

Следует отметить, что права и обязанности могут быть как общего характера, характерные для всех государственных служащих - военнослужащих, гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы, так и специфические, зависящие от конкретной должности и органа власти, в котором гражданин проходит службу.

Реализация государственно-властных полномочий возложена на особые субъекты - государственные органы, государственные служащие которых и реализуют их задачи и функции [23, с. 196].

То есть, правовой статус государственного служащего, как представителя органа государственной власти, всецело зависит от объема полномочии такого органа государственной власти (задач, функций, прав и обязанностей).

Ю.Н. Старилов полагает, что правовой статус государственного служащего -есть центральный элемент правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих [62, с. 319].

В правовой литературе под правовым статусом государственного служащего понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (есть мнение, что запреты и ограничения являются видом обязанностей) [30, с. 134], которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности [49, с. 37].

Полагаем, что основным элементом правового положения государственного служащего следует считать обязанности, поскольку осуществляя их надлежащим образом, государственный служащий обеспечивает соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.

Обязанности являются смыслом существования любой должности, а права лишь обеспечивают их исполнение. Целью найма граждан государством на службу является возложение на служащего должностных обязанностей, для этого перед ним ставятся определенные задачи, он наделяется особыми правами для решения этих задач.

Работа всего государственного аппарата во много зависит от качества работы, исполнения обязанностей каждого гражданского служащего,

По мнению Ю.А. Прибытко, обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию [58, с. 14].

В российском законодательстве правовой статус органа государственной власти как правило описывается не через права и обязанности, а через формулировки «контролирует», «управляет», «руководит», «обеспечивает» и др. [32].

В Федеральном законе № 79-ФЗ обязанностям гражданского служащего отведена целая статья, они распространяются на всех гражданских служащих Специфические обязанности содержатся в административных регламентах, специальных федеральных законах.

В статье 15 Федерального закона № 79-ФЗ установлены обязанности государственного гражданского служащего. Однако этот перечень не является исчерпывающим, так как пополняется и с учетом специфики места службы, а также должности служащего. Основными являются соблюдение законов Российской Федерации, исполнение приказов руководителя, соблюдение и защита прав граждан, соблюдение трудовой дисциплины, неразглашение сведений, ставших известными в связи с исполнением своих служебных обязанностей, представление сведений об имуществе, доходах и расходах своих и членов своей семьи, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта; пройти дактилоскопическую регистрацию. В Законе перечислены и другие обязанности.

Федеральным законом № 79 -ФЗ установлен запрет на исполнение гражданским служащим данного ему неправомерного поручения.

В частности, при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.