Из этого следует, что гражданский служащий должен иметь высокую квалификацию, чтобы оценить законность приказа руководителя, а также должен быть очень высокий уровень служебных отношений, чтобы руководитель письменно подтвердил свой предположительно незаконный приказ.

Действующее законодательство возлагает ответственность за исполнение незаконного приказа как на служащего-исполнителя, даже если обращался к руководителю с письменным обращением с сомнением в законности приказа, но все равно исполнил его, так и на руководителя как источник приказа.

В зависимости от тяжести проступка, служащий может быть привлечен как дисциплинарной ответственности на основании ст. 57 Федерального закона № 79 -ФЗ, так и к гражданско-правовой, если причинен материальный вред лицу или организации, а при наличии элементов соответствующего состава - к административной или уголовной.

Одной из новелл Федерального закона № 79 -ФЗ является ч. 4 статьи 15, в соответствии с которой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности [36].

К категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы относятся руководители так называемого «высшего звена». То есть указанные гражданские служащие по должности являются вышестоящими по отношению к гражданским служащим иных категорий, проходящих государственную службу в том же государственном органе.

Данное требование обусловлено необходимостью исключить возможное влияние гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, являющегося членом выборного профсоюзного органа, на подчиненных ему гражданских служащих в интересах профсоюзного органа.

Список общеслужебных обязанностей не ограничивается перечисленным в законе, а дополняется должностным регламентом, либо нормами специальных федеральных законов.

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 32) закрепила равное право граждан РФ на занятие любой должности гражданской службы в соответствии со своей профессиональной подготовкой и со своими способностями независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не допускается установления при приеме граждан на государственную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений для граждан.

Ограничения, связанные с государственной службой, указаны в ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ. При наличии этих обстоятельств гражданин не может быть принят на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе.

К ним относятся: недееспособность или ограниченная дееспособность лица, установленная судом, осуждение лица к наказанию по приговору суда, вступившему в законную силу, исключающему возможность занимать должности государственной службы, а также наличие неснятой или непогашенной судимости, отказ гражданина пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, наличие подтвержденных медицинским заключением заболеваний, препятствующих прохождению государственной службы.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Препятствует прохождению государственной гражданской службы выход из гражданства РФ, получение двойного гражданства, представление ложных сведений или подложных документов при поступлении на службу, сведений о доходах. расходах и имуществе, нарушение Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 03.04.2017) [6].

Нельзя смешивать ограничения и запреты при прохождении государственной гражданской службы.

Так, недопустимо совмещать государственную гражданскую службу с иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой и педагогической, участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организацией; замещать должность государственной службы при избрании или назначении на государственную должность, выборную должность на постоянной основе в органах местного самоуправления, в профессиональных союзах; заниматься предпринимательской деятельностью и другие, перечисленные в статье 17 Федерального закона № 79-ФЗ.

Нарушение запрета влечет за собой прекращение государственно-служебных отношений, которому предшествует служебная проверка.

Государственный служащий должен исполнять свои обязанности на высоком профессиональном уровне, учитывать интересы всех сторон, вовлеченных в реализацию функций соответствующего органа государственного управления, избегать получения незаконных выгод имущественного и неимущественного характера при выполнении своих функций, проводить политику правительства, избегать поступков на службе и в быту, порочащих честь и достоинство государственного служащего, проявлять уважение к различным традициям и религиям, не допускать какой бы то ни было розни, быть преданным интересам государства.

Права гражданского служащего перечислены в статье 14 Федерального закона № 79-ФЗ. Условно их можно разделить на три группы. Они представлены на рисунке 3.

Права государственного гражданского служащего
Служебные права	Статусные права
права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение служебной информации; доступ в государственные органы, в органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в связи с исполнением служебных обязанностей; принятие решений и участие в их подготовке; должностной рост на конкурсной основе для замещения вакантной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджет	право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; право на ознакомление с материалами личного дела; право требования на получение сведений, порочащих его честь и достоинство; право на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; право на обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения конфликтов, связанных с государственной службой, и т.д

Рисунок 3. Классификация прав государственного гражданского служащего

Также правовое положение государственных служащих, кроме замещаемых должностей государственной службы, характеризуется также званиями: классными чинами, дипломатическими рангами, воинскими и специальными званиями.

Проанализируем правовое положение государственных гражданских служащих Челябинской области, установленное Законом Челябинской области № 104-ЗО. Данный Закона не содержит специальных норм о правах и обязанностях государственных гражданских служащих Челябинской области, следовательно применяются нормы федерального законодательства.

Статья 13-2 Закона Челябинской области № 104-ЗО содержит положения об обязанности гражданских служащих представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. По содержанию данная обязанность соответствует требованиям федерального законодательства.

2.2 Классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Перечень и реестр государственных и гражданских должностей Российской Федерации. Кадровый резерв

Ключевым для института государственной гражданской службы является понятие «должность государственной гражданской службы». Оно содержится в статье 8 Федерального закона № 79-ФЗ.

В юридической литературе по-разному подходят к определении. «государственной должности». В.М. Манохин понимает как часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления [47, с. 72].

Г.В. Атаманчук утверждает, что государственная должность - это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий) [29, с. 118].

Закон дает определение государственной должности через одну характеристику - порядок ее образования. Закон четко разграничивает понятие «государственная должность» и «должность государственной службы».

Государственная должность понимается как обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа, с регламентированным объемом обязанностей, полномочий, прав и ответственности, квалификационных требований к замещению должности, правоограничений, обусловленных социальной сущностью и социальным предназначением организации и функционирования государственного органа.

Федеральным законом № 79-ФЗ должности гражданской службы классифицируются по категориям и группам. Категории должностей показывают отличие в характере и объеме полномочий - руководитель, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

Должности гражданской службы также подразделяются Законом на пять групп: высшую, главную, ведущую, старшую и младшую. При этом каждой категории соответствуют свои группы должностей в зависимости от их компетенции, уровня ответственности и квалификации.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами утвержденного Указом Президента Российской Федерации Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы (далее - Реестр). Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (в ред. от 26.01.2017) [12].

Согласно ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», руководители - это должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Необходимость иерархической дифференциации должностей гражданской службы продиктована разделением труда, разделением компетенции органа государственного управления, выраженной в закреплении функциональных обязанностей по той или иной должности гражданской службы.

Разделение на категории должностей государственной гражданской службы соответствует дифференциации труда по месту в иерархии должностей, содержанию и роли. Так, руководитель нацелен на оганизацию и планирование деятельности подчиненных. Дифференциация должностей по группам производится в зависимости от специфики выполняемых обязанностей, сложности и степени ответственности той или иной должности, а также имеет разные требования к квалификации.

Данная классификация имеет место, как для федеральных служащих, так и для государственных гражданских служащих субъекта российской Федерации. При этом Реестры соответственно утверждается законодательным актом соответствующего уровня (Президентом РФ или главой субъекта Российской Федерации, в Челябинской области - Губернатором Челябинской области).

Категории должностей государственной гражданской службы и их характеристика представлена на рисунке 4.

Категория	Характеристика
руководители	- должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений; - должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений; - должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.
помощники (советники)	связана с обеспечением исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы категории «руководители», и может включать в себя: - информационно-аналитическую деятельность, участие в подготовке проектов решений государственных органов; - участие в подготовке и проведении официальных мероприятий (приемов, визитов, поездок); - выполнение поручений лица, деятельность которого обеспечивается.
специалисты	профессионально обеспечивают выполнение государственными органами установленных задач и функций. Относятся должности начальника отдела в департаменте, ведущего консультанта, консультанта, главного специалиста, эксперта и другие.
обеспечивающие специалисты	учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов

Рисунок 4. Категории должностей государственной гражданской службы

Должности федеральных министров, должность Генерального прокурора Российской Федерации, должность Председатель Счетной палаты Российской Федерации и другие не включены в систему должностей государственной гражданской службы и по статусу они таковыми не являются.

Еще одним недостатком, нормы, регулирующей категорию «руководители» является то, что согласно ч. 2 статьи 9 Федерального закона № 79-ФЗ должности категории «руководители» замещаются либо на определенный срок полномочий, либо без ограничения срока полномочий. При этом ни данный закон, ни какие бы т они было другие нормативные правовые акты не устанавливают перечня должностей категории «руководители», с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт. В отсутствие нормативного правового акта, определяющего перечень отдельных должностей категории «руководители» во всех случаях замещения данных должностей следует заключать служебный контракт на неопределенный срок. Это согласуется с ч. 3 ст. 25 Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с Рекомендациями Международной организации труда от 22 июня 1982 г. № 166 [2], а также Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» [17].

В судебной практике встречаются примеры оспаривания отнесения определенных должностей к категории «помощники (советники)».

Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2011 г. № КАС11-16 [18] установлено, что Реестр состоит из разделов, содержащих перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, которые классифицированы по государственным органам, категориям и группам, и не содержит указания о том, какой вид служебного контракта (на неопределенный срок или срочный служебный контракт) должен заключаться с федеральным государственным служащим при замещении им той или иной должности. Должности категории «помощники (советники)» учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Таким образом, вывод суда о том, что должности гражданской службы, отнесенные к категории «помощники (советники)», замещаются на определенный срок, причем этот срок не может быть более срока полномочий лиц, замещающих государственные должности, обоснован.

Должности категории «специалисты», замещаются без ограничения срока полномочий. С лицами, замещающими должности категории «специалисты» заключаются служебные контракты на неопределенный срок, за исключением случаев, оговоренных законом.

На практике нередко возникают трудности, связанные с отнесением лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, к категории «обеспечивающие специалисты».

Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2011 г. № 64-Г11-31 [19] признаны противоречащими федеральному законодательству отдельные статьи Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 г. № 12-ЗО «Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области», а также ряд положений Реестра должностей государственной гражданской службы Сахалинской области, являющегося приложением 1 к указанному Закону Сахалинской области. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, Законом Сахалинской области отдельные должности, такие как «старший государственный инспектор (05-4-4-031)», «государственный инспектор (05-4-4-032)», старший государственный инспектор-инженер (06-4-4-015.1)» и другие неправомерно были отнесены к категории «обеспечивающие специалисты», что не согласуется с предписаниями ст. 9 Закона, по смыслу которой к такой категории должны относиться должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, а не должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций, к каковым относятся должности в рассматриваемом случае.

Группы должностей государственной гражданской службы и их соотношение с категориями представлены на рисунке 4.

Группы	Категории	Классные чины
	Руководители	Помощники, советники	Специалисты	Обеспечивающие специалисты
Высшая	+	+	+		Действительный советник РФ 1, 2, 3
главные	+	+	+	+	государственный советник РФ 1, 2, 3
Ведущие	+	+	+	+	советник государственной гражданской службы РФ 1, 2, 3
Старшие			+	+	референт государственной гражданской службы РФ 1, 2, 3
Младшие				+	секретарь государственной гражданской службы 1, 2, 3

Рисунок 5

Статья 5 Закона Челябинской области № 104-ЗО содержит группы и категории должностей аналогичные тем, что содержатся в Федеральном законе № 79-ЗО.

Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» [14] руководителям федеральных органов исполнительной власти рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата этих органов исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10 процентов, а старших - 40 процентов общей численности работников этих органов.

В связи с этим при отнесении некоторых должностей к категории «обеспечивающие специалисты» следует учитывать функциональное содержание служебных обязанностей по должности гражданской службы на основе должностного регламента и соответствующие требования, предъявляемые законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе к гражданским служащим в зависимости от категории и группы должностей. При этом устанавливаемые в структуре государственного органа должности следует относить к той или иной категории должностей с учетом исключения факторов демотивации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, а также исходя из управленческой целесообразности, которая определяется с учетом мнений руководителей структурных подразделений и руководителя государственного органа.

Должности гражданской службы в структурных подразделениях государственного органа, по которым предусмотрены обязанности по приему и регистрации документов, учетно-справочная работа, связанная с документоведением и документационным обеспечением, бухгалтерией, а также обязанности по обеспечению деятельности приемной руководителя федерального государственного органа или руководителя структурного подразделения, должны преимущественно относиться к категории «обеспечивающие специалисты».

Учитывая, что отдельными структурными подразделениями государственного органа осуществляются как функции организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного обеспечения деятельности федерального государственного органа, так и иные функции (функции по выработке бюджетной политики, нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности и т.д.), в штатное расписание структурного подразделения могут включаться как должности категории «специалисты», так и должности категории «обеспечивающие специалисты».

В любом структурном подразделении наряду с должностями категории «специалисты» могут быть предусмотрены одна или несколько должностей категории «обеспечивающие специалисты». Основанием для отнесения должности к указанной категории являются, прежде всего, должностные обязанности и служебные функции, входящие в должностной регламент.

Гражданским служащим, замещающим должности, относящиеся к одной группе, присваиваются одинаковые классные чины независимо от категории должности. Однако такое положение приводит к необоснованному уравнению в правовом статусе должностей разного ранга [31].

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, составляют перечни, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Значение Реестра состоит в том, что он систематизирует должности государственной гражданской службы соответствующего уровня, является основой для штатных расписаний.

Одним из важнейших направлений по совершенствованию системы государственной гражданской службы является привлечение на службу квалифицированных и эффективных специалистов.

В последнее время одной из самых острых проблем повышения эффективности кадрового потенциала государственной и муниципальной службы стала проблема резерва кадров.

Работа с резервом кадров (отбор, оценка кандидатов, подготовка и назначение руководителей и специалистов) может стать действенным средством эффективной реализации целей, задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления, развития кадрового потенциала. Для этого требуется поиск новых подходов и методов формирования и использования резерва кадров, нормативного оформления действенных механизмов и кадровых технологий в работе с резервом кадров. Таким образом, очевидна актуальность темы, связанной с формированием и использованием резерва управленческих кадров, и ее значимость для повышения эффективности управления персоналом государственной и муниципальной службы.

Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [13] Правительству РФ было поручено представить в установленном порядке предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Указанные принципы должны предусматривать, с одной стороны, создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы. С другой стороны службы, а с другой стороны - формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы и их активное практическое использование.

Под кадровым резервом следует понимать совокупность государственных гражданских и муниципальных служащих (граждан), признанных победителями конкурсного отбора для включения в резерв на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы, а также по другим основаниям, предусмотренным законодательством, на основе оценки их профессионального уровня (знаний и навыков, профессиональных и личностных качеств) и соответствия квалификационным требованиям к должностям государственной и муниципальной службы.

Вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе урегулированы в статье 64 Федерального закона № 79-ФЗ.

Кадровый резерв формируется в каждом органе государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации на основе принципов состязательности и добровольности.

Конкурсный отбор является основным способом замещения должностей, при этом внеконкурсное замещение возможно из кадрового резерва, но все же сформированного на конкурсной основе. Однако гражданин может быть включен в кадровый резерв и без конкурса в целях предоставления социальных гарантий, таких например, как при сокращении должностей или упразднении государственного органа[37, с. 41].

Как отмечалось в специальной литературе, «из текста остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня или о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности?» [56] Как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, «формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Федерального закона № 79-ФЗ не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности» [64].

Освобождение от занимаемой должности как дисциплинарно взыскание отменено, так как его применение вызывало сложности[55].

В настоящее время служащие, уволенные по сокращению штата или при упразднении государственного органа могут назначаться на должность вновь только через конкурс.

Следует особо отметить, что в ст. 64 законодатель сохранил и, как нам представляется, косвенно подтвердил возможность обхода процедуры конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной гражданской службы путем использования механизма аттестации. Так, согласно ч. 15 ст. 48 Закона о государственной службе аттестационная комиссия может принять решение, что гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. В этом случае издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Возникает вопрос: можно ли такого гражданского служащего назначить на вакантную должность без проведения конкурса?

Так, Свердловский областной суд в апелляционном определении по делу № 33-4190/2012 от 21.03.2012 об обжаловании решения о назначении на должность без проведения процедуры конкурса вакантной должности государственной гражданской службы, указал на то, что буквальное толкование норм Федерального закона № 79-ФЗ приводит к выводу том, что назначить гражданина на должность государственной гражданской службы можно лишь по итогам конкурса, либо из резерва, если этот резерв формировался на конкурсной основе [20].

В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на данный недостаток законодательного регулирования. Так, М.В. Пресняков утверждает, что аттестационная комиссия должна оценивать компетентность служащего в настоящий момент, а не на будущее для вышестоящей должности.

«Между тем конкурсный отбор на замещение вакантной должности гражданской службы преследует цель оценки кандидатов на предмет их соответствия той должности гражданской службы, на которую они претендуют. Уже на этом основании отождествление аттестации и конкурса (по своим фактическим последствиям) недопустимо» [57].

Полагаем, что некорректным является норма статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ, предусматривающая включение в кадровый резерв государственного органа гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста - по результатам аттестации с согласия указанных гражданских служащих. Необходимо исключить из закона возможность замещения вышестоящей должности вне конкурса, по результатам аттестационной комиссии.

2.3 Особенности прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ.

Закрепляя право поступления на государственную службу, ч. 1 ст. 21 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает ряд условий, необходимых для реализации этого права. Чтобы поступить на государственную гражданскую службу, гражданин должен:

иметь гражданство Российской Федерации;

достичь возраста 18 лет;

владеть государственным языком Российской Федерации;

отвечать соответствующим квалификационным требованиям, установленным для гражданских служащих Законом.

Право поступить на государственную гражданскую службу имеют только граждане РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства, а также и граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство), не могут быть приняты на гражданскую службу, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет. С 2016 года установлено, что гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории «помощники (советники)», учреждаемую для содействия лицу, замещающему государственную должность, срок гражданской службы с согласия данного гражданского служащего может быть продлен по решению представителя нанимателя до окончания срока полномочий указанного лица. Федеральному гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен (но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет) назначившими его на должность федеральным государственным органом или соответствующим должностным лицом.

Предусмотрено, что поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к этой должности.

Установлены случаи, когда конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

2) при назначении на должности категории «руководители», назначение на которые осуществляются Президентом или Правительством РФ;

3) при заключении срочного служебного контракта и др.

Установлено, что конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности, исполнение обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну; б) при назначении на младшие должности.

Установлено, что претенденту может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности, а также в связи с установленными ограничениями для поступления на гражданскую службу и ее прохождения. Претендент вправе обжаловать это решение.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия.

Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы утверждено Указом Президента РФ 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [11].

Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить, с одной стороны, право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой - возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.

Профессиональная служебная деятельность служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

Должностной регламент, по сути, сходен с должностной инструкцией. Использование различных терминов делает акцент на том, что должностными регламентами регламентируется служба (в данном случае гражданская служба), а должностными инструкциями - иные трудовые отношения.

Можно согласиться с выводом о том, что должностной регламент представляет собой документально зафиксированные требования к исполнению государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей [33].

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг утвержден Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (ред. от 16.05.2011) [15].

Содержание должностного регламента представлено на рисунке 6.

Рисунок 6. Содержание должностного регламента государственного гражданского служащего

Отсутствие законодательного закрепления оценочных показателей эффективности деятельности служащего создает немало проблем. Так, отсутствуют понятия специфических и обобщенных показателей, отсутствует механизм показателей служебной деятельности руководителей и помощников, где они разработаны нет единства критериев от органа к органу, а сами они зависят от не подконтрольных служащему внешних факторов[27].

В Челябинской области разработана Методика проведения оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области, утверждена Губернатором Челябинской области 08.06.2015 г. [16].

Критерии оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области представлены на рисунке 7.

Рисунок 7. Критерии оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области.

Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности, аттестации, квалификационного экзамена, планировании служебной деятельности служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Установлено, что гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью присваиваются классные чины гражданской службы. Соотношение классных чинов с группами и категориями должностей представлены на рисунке 4.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом РФ.

В федеральных органах исполнительной власти классный чин - государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством РФ. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.

Остальные указанные выше классные чины присваиваются представителем нанимателя.

Порядок присвоения классных чинов на государственной гражданской службе Челябинской области уставлен статьей 9 Закона Челябинской области № 104-ЗО.

Чины присваиваются в том же порядке и с теми же условиями, что установлены федеральным законодательством.

Классные чины гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы области высшей и главной групп должностей, присваиваются Губернатором Челябинской области по представлению руководителей соответствующих государственных органов области, за исключением гражданских служащих, замещающих должности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области и их заместителей, классные чины которым присваиваются Губернатором Челябинской области по представлению соответствующего заместителя Губернатора Челябинской области, а также за исключением руководителя аппарата Уполномоченных по правам человека, правам ребенка, защите прав предпринимателей в Челябинской области, классный чин которому присваивается Губернатором Челябинской области по представлению Уполномоченного по правам человека в Челябинской области, Уполномоченного по правам ребенка в Челябинской области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Челябинской области.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов иных видов государственной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ определяется Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (ред. от 30.09.2013) [10].

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы.

Сроки прохождения службы в классных чинах секретаря, референта, советника и государственного советника РФ 1-го класса не устанавливаются.

Порядок аттестации установлен в Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (ред. от 28.08.2015) [9].

Цель аттестации - определить соответствие государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы.

В ходе проведения аттестации наряду с определением соответствия гражданских служащих занимаемым должностям решается ряд других задач.

Кроме того, аттестация призвана обеспечить реализацию конституционного принципа равного доступа граждан РФ к государственной службе [26]. Право на замещение должности государственной гражданской службы предоставляется на основе специальных процедур, равных для всех, что обеспечивает отсутствие дискриминации в решении вопроса о соответствии гражданского служащего занимаемой должности.

Внеочередная аттестация также может проводиться по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о служебной деятельности гражданского служащего.

В Указе Президента РФ установлены случаи, когда гражданские служащие не подлежат аттестации: а) если они проработали в занимаемой должности менее одного года; б) достигли возраста 60 лет; в) находятся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; аттестация указанных лиц возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска; г) замещают должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт; д) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена; е) при беременности женщины.

При проведении аттестации учитываются соблюдение служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных законом.

Организация проведения аттестации. Издается правовой акт государственного органа, содержащий положения: а) о формировании аттестационной комиссии; б) об утверждении графика проведения аттестации; в) о составлении списков служащих, подлежащих аттестации; г) о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации служащим должностных обязанностей за аттестационный период. Он подписывается его непосредственным руководителем и утверждается вышестоящим руководителем. К отзыву прилагаются сведения о выполненных поручениях и подготовленных служащим проектах документов за указанный период, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.

Аттестация проводится с приглашением аттестуемого на заседание аттестационной комиссии, которая рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого, а в случае необходимости - его непосредственного руководителя о служебной деятельности аттестуемого.

Служебная деятельность служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности, участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Решение комиссии принимается в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов служащий признается соответствующим замещаемой должности.

По результатам аттестации комиссией принимается одно из четырех решений: а) соответствует замещаемой должности; б) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; г) не соответствует замещаемой должности.

В течение одного месяца после проведения аттестации решение аттестационной комиссии должно быть выполнено.

При отказе служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или от перевода на другую должность представитель нанимателя вправе уволить его с гражданской службы.

Результаты аттестации сообщаются непосредственно после подведения итогов голосования и заносятся в аттестационный лист служащего. Он знакомится с ним под расписку. Аттестационный лист, отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего. Служащий вправе обжаловать результаты аттестации.

Вместе с тем, аттестацию следует считать не слишком эффективным методом стимулирования гражданских служащих: она не решает вопроса о карьерном продвижении, единственный положительный момент для служащего - подтверждение замещения им должности, аттестация больше нужна государственному органу, заинтересованному в избавлении от неквалифицированных кадров. Однако результаты аттестации целесообразно использовать в дальнейшей кадровой работе (обучение, ротация, работа с кадровым резервом).

Следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступившего в силу с 26 июля 2011 г., существенно претерпела изменения категория гражданских служащих, обязанных сдавать квалификационный экзамен.

До вступления в силу указанного Закона квалификационный экзамен сдавали гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а в случаях, определяемых Президентом РФ, - должности гражданской службы категории «руководители».

В связи с изменением порядка присвоения классных чинов, исключающего необходимость сдачи как квалификационного экзамена, так и прохождения аттестации практически всеми гражданскими служащими, возникла необходимость определения категории гражданских служащих, для которых сохранилась обязанность сдавать квалификационный экзамен.

Данная задача реализована ч. 1 статьи 49 Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которой квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих:

а) должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

б) должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ;

в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

То есть на сегодняшний день законодателем установлена обязанность сдавать квалификационный экзамен для гражданских служащих, с которыми заключен срочный служебный контракт. Ранее гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы с ограниченным сроком полномочий, которые они осуществляли на основании срочного служебного контракта, классные чины не присваивались.

Квалификационный экзамен проводится в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего. На основе указанной оценки в дальнейшем представителем нанимателя принимается решение о присвоении гражданскому служащему классного чина.

ВЫВОДЫ ПО РАЗДЕЛУ

Под правовым статусом государственного служащего понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (есть мнение, что запреты и ограничения являются видом обязанностей), которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности

Правовой статус государственных служащих определяется их правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой ответственности.

Основным элементом правового положения государственного служащего следует считать обязанности, поскольку осуществляя их надлежащим образом, государственный служащий обеспечивает соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.

Обязанности являются смыслом существования любой должности, а права лишь обеспечивают их исполнение. Целью найма граждан государством на службу является возложение на служащего должностных обязанностей, для этого перед ним ставятся определенные задачи, он наделяется особыми правами для решения этих задач.

Правами наделяются все гражданские служащие независимо от занимаемой должности. Отличительной особенностью прав гражданских служащих является сочетание общих трудовых прав и специфических прав, связанных с прохождением гражданской службы.

Государственные должности классифицируют по категориям и группам.

Необходимость иерархической дифференциации должностей гражданской службы продиктована разделением труда, разделением компетенции органа государственного управления, выраженной в закреплении функциональных обязанностей по той или иной должности гражданской службы.

Недостатком, нормы, регулирующей категорию «руководители» является то, что согласно ч. 2 статьи 9 Федерального закона № 79-ФЗ должности категории «руководители» замещаются либо на определенный срок полномочий, либо без ограничения срока полномочий. При этом ни данный закон, ни какие бы т они было другие нормативные правовые акты не устанавливают перечня должностей категории «руководители», с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт.

Некорректным является норма статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ, предусматривающая включение в кадровый резерв государственного органа гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста - по результатам аттестации с согласия указанных гражданских служащих. Необходимо исключить из закона возможность замещения вышестоящей должности вне конкурса, по результатам аттестационной комиссии.

Законодательно не установлена система оценочных показателей эффективности труда государственных служащих. Следовательно, оценка эффективности деятельности гражданского служащего остается субъективной. В Челябинской области разработана методика оценки критериев эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области.

Необходимо законодательно закрепить общие критерии эффективности деятельности гражданских служащих и уточнить их в приказах соответствующих министерств и ведомств.

Включение гражданских служащих (граждан) в кадровый резерв государственного органа производится с указанием группы должностей гражданской службы, на которые они могут быть назначены. Необходимо предусмотреть определенную структуру кадрового резерва на государственной гражданской службе.

Законодательно не установлена система оценочных показателей эффективности труда государственных служащих. Следовательно, оценка эффективности деятельности гражданского служащего остается субъективной. В Челябинской области разработана методика оценки критериев эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти Челябинской области.

Необходимо законодательно закрепить общие критерии эффективности деятельности гражданских служащих и уточнить их в приказах соответствующих министерств и ведомств.

Цель аттестации - определить соответствие государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы.

Аттестацию следует считать не слишком эффективным методом стимулирования гражданских служащих: она не решает вопроса о карьерном продвижении, единственный положительный момент для служащего - подтверждение замещения им должности, аттестация больше нужна государственному органу, заинтересованному в избавлении от неквалифицированных кадров. Однако результаты аттестации целесообразно использовать в дальнейшей кадровой работе (обучение, ротация, работа с кадровым резервом).

Квалификационный экзамен проводится в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего. Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по инициативе гражданского служащего, причем только гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий.