Обеспечение реализации государственной политики в агропромышленном комплексе (на примере Белгородской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

БЕЛГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ

(НА ПРИМЕРЕ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ)

Дипломный проект

студента группы 180452

специальности «Государственное и муниципальное управление»

Допущен к защите:

Зав. кафедрой социальных

технологий

д.филос. наук, профессор

2010 г.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Агропромышленный комплекс (АПК) занимает в реальном секторе хозяйства особое место. Формирование многоукладной экономики и развитие рыночных отношений обуславливают особую важность повышения эффективности управления в АПК в целях улучшения удовлетворения населения в агропромышленной продукции.

В настоящее время на федеральном и региональном уровнях идет процесс формирования основных направлений государственной политики в агропромышленном комплексе (формирование и функционирование рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия; финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообложение; защита интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности; развитие науки и осуществление научной деятельности в сфере агропромышленного производства; развитие социальной сферы села), а также накапливается опыт практической реализации государственной политики АПК.

Вместе с тем, в сложившейся практике АПК имеются серьезные недостатки в структурах и методах как государственного, так и регионального управления: слабое научно-техническое оснащение, отсутствуют современное информационное обеспечение систем управления. Ряд крупных мероприятий по совершенствованию хозяйственного механизма не увязан по целям, задачам и уровням управления, нет комплексного подхода к его развитию. Кроме того, как в теории, так и на практике не связаны воедино цели, функции, структура, кадры, методы, информация и техника управления.

Следует также заметить, что изменения в структуре управления процессом производства сельхозпродукции, вызванные появлением вместо прежних коллективных хозяйств, находившихся под полным контролем государства, новых предприятий различных форм собственности, резкий рост безработицы на селе и динамичные изменения рынка труда предъявляют новые требования к специалистам, особенно к руководителям сельскохозяйственных предприятий. Возникла потребность в высококвалифицированных специалистах (управляющих, экономистах-менеджерах, юристах и др.), а также в руководителях, владеющих методами управления сельскохозяйственным производством в условиях рыночной экономики.

С учетом изложенного, актуальность проблемы обеспечения реализации государственной политики в АПК обусловлена необходимостью формирования современной системы управления АПК, организации ее эффективного функционирования и дальнейшего развития.

Степень научной разработанности темы исследования определяется тем, что сегодня существует обширное количество источников по различным аспектам изучения особенностей обеспечения реализации государственной политики в АПК.

Так, например, анализу отечественного опыта государственного регулирования аграрного сектора посвящены работы следующих авторов: Е.А. Галиновской, А.А. Голованова, Р.Г. Янбых Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2005; Голованов А.А. Финансовый аспект регулирования внутреннего рынка в агропромышленном комплексе // Финансы. 2008. № 12. и других. Результаты исследований данных авторов свидетельствует, что в подходах к государственному регулированию аграрного сектора как на федеральном, так и на региональном уровнях произошли заметные изменения. От прямого вмешательства в производственные процессы и управление хозяйственной деятельностью товаропроизводителей государственные органы сегодня переходят к экономическим методам регулирования. При этом, современные меры аграрной политики все более совершенствуется и обогащается с развитием рыночных отношений.

В работах отечественных исследователей: В. Алиева, А.М.Мазурицкого, А.В. Малеевой, Н.А. Медведевой, К.В. Серебрякова Алиев В. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Вопросы экономики. № 4. 2008; Мазурицкий А.М. Развитие сельской кредитной кооперации в России // Деньги и кредит. 2009. № 1; Малеева А.В. Проблемы и перспективы финансовой поддержки агропромышленного комплекса в России // Экономист. № 2. 2009. и других авторов, подчеркивается значение особенностей российского сельского хозяйства в правовом регулировании, влияния права и законодательства на формирование аграрного рынка и выведение сельского хозяйства из кризисной ситуации.

В последние годы возросло число исследований, в которых рассматриваются следующие вопросы: экономические механизмы регулирования агропромышленного производства (А. Зельднер, А. Петриков, Л.Г. Ходов Зельднер А. Государственное регулирование агропромышленного сектора экономики // Вопросы экономики. № 6. 2007; Петриков А. Экономическая политика в АПК // Экономист. № 7. 2008; Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М., 2007.); проблемы функционирования АПК и пути их решения (А.Амосов, В.П.Иванова, А.Селезнев, Е.Серова, А. Хорохорин Иванова В.П. Обсуждаются проблемы АПК // Финансы. № 2. 2009; Хорохорин А. О проблемах функционирования АПК и путях их решения // Экономист. 2008. № 9. ).

Вместе с тем, несмотря на многочисленные труды по данной теме, можно констатировать, что сегодня недостаточно исследованы проблемы, касающиеся обеспечения реализации государственной политики в агропромышленном комплексе на региональном и муниципальном уровнях.

В связи с этим, актуальность исследования и степень научной разработанности темы позволяет сформулировать проблему исследования, которая заключается в противоречии между существующей практикой государственного управления АПК и необходимостью разработки комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности обеспечения процесса управления АПК Белгородской области.

Гипотеза исследования. Если предположить, что проблемы обеспечения реализации государственной политики в АПК на региональном уровне напрямую зависят от состояния кадровой политики, информационного, нормативно-правового и научного обеспечения АПК, то механизмами совершенствования обеспечения реализации государственной политики в Белгородской области должны стать мероприятия направленные на профессиональное развитие руководителей и специалистов АПК, повышение эффективности информационного, нормативно-правового и научного обеспечения АПК в условиях рыночной экономики.

Объектом является государственная политика в АПК, а предметом - механизмы обеспечения реализации государственной политики на региональном уровне.

Цель - разработать рекомендации по обеспечению реализации государственной политики в АПК на примере Белгородской области.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. Рассмотреть организационно-правовые основы управления процессом развития агропромышленного комплекса.

2. Проанализировать практику обеспечения реализации государственной политики в агропромышленном комплексе Белгородской области.

3. Разработать направления совершенствования обеспечения реализации государственной политики в агропромышленном комплексе на региональном уровне.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения российских и зарубежных ученых о государственной политике (Н.И. Глазунова, В.А. Козбаненко Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2005; Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. М., 2006.). В области управления современным сельским хозяйством использовались работы отечественных специалистов (А. Гордеев, А. Зельднер Гордеев А. Экономические механизмы регулирования агропромышленного производства// Экономист. № 6. 2008; Зельднер А. Государственное регулирование агропромышленного сектора экономики // Вопросы экономики. № 6. 2007.), решающих практические задачи по реформированию аграрного сектора.

Основными методами исследования послужили следующие: исторический, диалектический, компаративистский, формально-логический, анализ статистической информации, метод системного анализа.

Эмпирическая база исследования. 1) нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность АПК в Российской Федерации О развитии сельского хозяйства: федер. закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. федер. законов от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1. Ч. 1. Ст. 27; О сельскохозяйственной кооперации: федер. закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ (в ред. от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4870; О крестьянском (фермерском) хозяйстве: федер. закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ (в ред. от 30.10.2009 г. № 239-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 24. Ст. 2249 и др.; 2) нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность АПК по Белгородской области О поддержке сельскохозяйственного производства и предприятий агропромышленного комплекса в Белгородской области: закон Белгородской области от 4 марта 2005 года № 170 // Белгородские известия. 2005. 15 марта; О наделении органов местного самоуправления полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства: закон Белгородской области от 22 марта 2007 года № 106 (в ред. законов Белгородской области от 19.11.2009 г. № 309) // Белгородские известия. 2007. 03 апреля; Об областной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 года»: постановление Губернатора Белгородской области от 20 октября 2003 года № 152 (в ред. постановлений губернатора Белгородской области от 22.04.2009 г. № 34) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; О реорганизации департамента программно-целевого развития агропромышленного комплекса правительства администрации области: постановление Главы администрации Белгородской области от 08.05.2001 № 301 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». ; 3) данные статистики по Белгородской области Основные производственно-экономические показатели сельскохозяйственных предприятий Белгородской области за 2009 год // Белгородский агромир. 2010. № 1.; 4) статьи в периодической печати, монографии Селезнева Л. АПК: итоги 2008 г. и перспективы на 2009 г. // Белгородский агромир. № 4. 2009..

Практическая значимость работы. Разработаны и теоретически обоснованы рекомендации по совершенствованию обеспечения реализации государственной политики в агропромышленном комплексе Белгородской области. Выводы и рекомендации дипломной работы могут быть использованы в практике работы управлений и отделов АПК Белгородской области, и полезны для последующего изучения данной проблемы.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, прошли апробацию в ходе производственной и преддипломной практик и использовались при разработке рекомендаций по совершенствованию обеспечения реализации государственной политики в агропромышленном комплексе Белгородской области.

Структура дипломного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложения.

политика государственный комплекс агропромышленный

РАЗДЕЛ I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССОМ РАЗВИТИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

Сельскохозяйственное производство является центральным звеном агропромышленного комплекса России. Как отмечают А.В. Малеева и К.В.Серебряков, агропромышленный комплекс (АПК) представляет собой совокупность взаимосвязанных отраслей хозяйства, участвующих в производстве, переработке сельскохозяйственной продукции и доведении ее до потребителя Малеева А.В. Проблемы и перспективы финансовой поддержки агропромышленного комплекса в России // Экономист. № 2. 2009. С. 24..

Агропромышленный комплекс Российской Федерации включает отрасли, имеющие тесные экономические и производственные взаимосвязи, специализирующиеся на производстве сельскохозяйственной продукции, ее переработке и хранении, а также обеспечивающие сельское хозяйство и перерабатывающую промышленность средствами производства.

В этой связи, в структуре АПК можно выделить четыре сферы деятельности:

- сельское хозяйство, которое является ядром АПК, оно включает в себя растениеводство, животноводство, фермерские хозяйства, личные подсобные хозяйства и т.д.;

- отрасли и службы, обеспечивающие сельское хозяйство средствами производства и материальными ресурсами: тракторное и сельскохозяйственное машиностроение, производство минеральных удобрений, химикатов и др.;

- отрасли, которые занимаются переработкой сельскохозяйственного сырья: пищевая промышленность, отрасли по первичной переработке сырья для легкой промышленности;

- инфраструктурный блок - производства, которые занимаются заготовкой сельскохозяйственного сырья, транспортировкой, хранением, торговля потребительскими товарами, подготовка кадров для сельского хозяйства, строительство в отраслях АПК Малеева А.В. Проблемы и перспективы финансовой поддержки агропромышленного комплекса в России // Экономист. № 2. 2009. С. 25..

Как отмечает В. Алиев, структура АПК России имеет свои особенности. Так, сельское хозяйство является в нем главным звеном: оно производит свыше 48% объема продукции АПК, располагает 68% производственных основных фондов комплекса, в нем занято почти 67% работающих в производственных отраслях АПК. В развитых же странах в создании конечного продукта основная роль принадлежит третьей сфере АПК (например, в США на долю перерабатывающих и сбытовых отраслей приходится 73% производимой продукции АПК, сельское хозяйство дает лишь 13%) Алиев В. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Вопросы экономики. № 4. 2008. С. 14.. Таким образом, сбалансированное развитие всех сфер АПК является необходимым условием решения проблемы обеспечения страны продовольствием и сельскохозяйственным сырьем.

Важной проблемой, препятствующей нормальному, сбалансированному развитию всего АПК выступает неразвитость рынка средств производства. В условиях рыночных отношений поставки необходимых материально-технических средств осуществляются по прямым связям с изготовителями, через оптовых посредников, а также путем закупки через организованную рыночную инфраструктуру (товарные биржи, аукционы, ярмарки и пр.). Становление рынка средств производства, повышение качества продукции отраслей первой сферы АПК необходимо для создания высокоэффективного сельскохозяйственного производства в России. В этой связи, вполне можно согласиться с мнением Е.А. Галиновской относительно того, что в качестве основных особенностей сельскохозяйственного сектора принято выделять его существенную государственную, социальную и экономическую значимость Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 8.. Действительно, сельское хозяйство является поставщиком практически всех основных отраслей производства, наполняет товарами продовольственный рынок, кроме того, признана стратегическая значимость данного сектора. Важное значение аграрного сектора заключается также в том, что он формирует особый жизненный уклад, отличный от городского. В сельскохозяйственном производстве традиционно всегда было занято большое количество российских граждан. Так, по данным статистики на 2008 год, это почти 1/3 населения России. Как отмечает Е.А. Галиновская, к специфическим чертам сельскохозяйственного производства в России относятся следующие: существенное влияние на производство природно-климатических условий, использование земли как основного ресурса, многоотраслевой характер предприятий. В качестве негативных отличий отмечается низкая инвестиционная привлекательность аграрного сектора, вызванная высокой капитало- и энергоемкостью Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 9.. В свою очередь, по мнению Р.Р. Исламиева, современный агропродовольственный комплекс России переживает кризис, обусловленный накопленными проблемами в этом секторе экономики, общим социально-экономическим кризисом в стране, ошибками в аграрной политике, а также специфическими отраслевыми проблемами, которые усугубляют положение Исламиев Р.Р. Современное состояние и перспективы развития агропромышленного комплекса Пермского края: материалы науч. конф.: Регионы России: проблемы и перспективы экономического развития Пермь, 28-30 апреля 2008 года / под общ. ред. С.А.Иванова. Пермь, ПГУ. С. 35. . В этой связи, Р.Р. Исламиев выделяет следующие основные проблемы российского агропродовольственного сектора.

1. В силу низкой рентабельности в сельском хозяйстве в большей мере, чем в других отраслях произошло сокращение производственно-технического потенциала. Отсутствие необходимых денежных поступлений привело к многократному уменьшению закупок новой техники и оборудования и физической амортизации большей части основных средств сельхозпредприятий. Поэтому даже при расширении спроса на отечественную продовольственную продукцию рост ее производства сдерживается ресурсными ограничениями.

2. Острейшей проблемой является тяжелое финансовое положение сельского хозяйства, которое характеризуется: незначительными денежными поступлениями от реализации продукции из-за низкого уровня цен на нее и ограничений сбыта; нехваткой собственных оборотных средств для сезонного финансирования производства и недоступностью банковского кредита; высокой кредиторской задолженностью, в основном по льготным государственным кредитам, платежам в бюджета всех уровней и внебюджетные фонды Исламиев Р.Р. Современное состояние и перспективы развития агропромышленного комплекса Пермского края: материалы науч. конф.: Регионы России: проблемы и перспективы экономического развития, Пермь, 28-30 апреля 2008 года / под общ. ред. С.А.Иванова. Пермь, ПГУ. С. 35-36. .

3. Нерешенной проблемой остается межотраслевой диспаритет цен и доходов. В условиях либерализации экономики сельское хозяйство оказалось особо незащищенным перед монополизированными отраслями промышленности. Ценовой пресс со стороны массы посредников и перекупщиков привел к многократному снижению доли сельскохозяйственных товаропроизводителей в розничной цене конечного продукта.

4. Немаловажной проблемой является ограниченный спрос на агропродовольственную продукцию. Либерализация цен в 1992 году привела к отмене государственных продовольственных дотаций, которые достигали по некоторым базовым продуктам 80% розничной цены. Это резко сократило покупательную способность населения. Проблема сбыта для отечественных товаропроизводителей была усугублена внешнеторговой экспансией продовольствия. Финансовый кризис 1998 года сделал импорт продовольствия заметно менее выгодным. В результате за счет импортозамещения создались возможности для расширения рынка сбыта отечественного продовольствия. Вместе с тем, падение реальных доходов ограничивает общий спрос населения на продукты питания, в первую очередь белковосодержащие (животноводческие).

5. Нормальному функционированию агропромышленного комплекса препятствует неразвитость аграрных рынков, отсутствие эффективных систем их регулирования, наличие межрегиональных торговых барьеров, искусственное сдерживание цен администрациями регионов. В силу неразвитости рыночной инфраструктуры не обеспечивается нормальная связь между производителем и потребителем продовольствия, ограничивается возможность сбыта продуктов отечественными сельхозтоваропроизводителями по приемлемым ценам Исламиев Р.Р. Современное состояние и перспективы развития... С. 36. .

6. Предприятия, поставляющие средства производства, крайне плохо адаптированы к потребностям отечественного сельского хозяйства. Среди них можно выделить две группы: предприятия, которые работают исключительно на внутренний рынок (заводы сельхозмашиностроения), и предприятия, имеющие экспортный потенциал (производители минеральных удобрений).

7. Проблемы развития сельской местности сегодня являются не только социальными, но и оказывают негативное воздействие на экономику аграрного производства. Социальная инфраструктура села в значительной мере продолжает оставаться на содержании у сельхозпредприятий, увеличивая их непроизводственные расходы, ухудшая финансовое состояние. Сложность проблемы заключается и в том, что в сельской местности, кроме сельскохозяйственной деятельности, практически нет других источников дохода. Это заставляет руководителей сельхозпредприятий сохранять избыточную численность работников для поддержания социальной стабильности на своей территории, что ведет к снижению производительности труда и общей рентабельности отрасли.

8. Во многих регионах преодолению негативных процессов препятствуют острые проблемы демографического и кадрового потенциала, нехватка специалистов и руководителей, недостаточный уровень менеджмента, организационной и консультационной работы по формированию и функционированию новых рыночных структур Исламиев Р.Р. Современное состояние и перспективы развития…С. 37. .

Таким образом, эти и другие, нередко противостоящие друг другу, факторы обусловливают важность участия государства в регулировании аграрной экономики в целях создания условий для инвестиционной привлекательности аграрного сектора, повышения его конкурентоспособности и устойчивости в условиях рынка, обеспечения продовольственной безопасности, создания условий для развития сельских территорий и улучшения условий жизни сельского населения.

С учетом изложенного, следует отметить, что сегодня наметилась положительная тенденция в поддержке АПК со стороны государства. Так, в современных условиях можно наблюдать активное формирование в АПК новых форм хозяйствования. В настоящее время они представлены крестьянскими хозяйствами, ассоциациями крестьянских хозяйств, агрокооперативами, агрокомбинатами, агроконсорциумами, агрофирмами. Выбор той или иной формы зависит от конкретных условий местности, осуществляется на строго добровольной основе, а критерием преимущества может быть только экономическая эффективность Гордеев А. Экономические механизмы регулирования агропромышленного производства // Экономист. № 6. 2008. С. 91..

Таким образом, специфика аграрного сектора, а также роль государства в его поддержке присущи сельскому хозяйству в различных государствах с различным развитием рынка. Российское же сельское хозяйство, помимо перечисленных особенностей, отличает затянувшееся кризисное состояние, которое является дополнительным основанием участия государственного регулирования и включения методов государственной поддержки для выравнивания ситуации. В связи с этим в России укрепились высказывавшиеся и ранее идеи необходимости государственного регулирования экономики, в том числе путем общего укрепления законодательного регулирования аграрного сектора, государственного регулирования инвестиций в АПК, кредитования сельского хозяйства, регулирования потребления сельскохозяйственной продукции.

Государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х т. Т. 2; под ред. В.А. Козбаненко. М., 2006. С. 87. .

Как отмечает Е.А. Галиновская, основной задачей в первоначальный переходный период экономических преобразований в России являлась реорганизация аграрного сектора, с тем, чтобы субъекты аграрного производства могли адаптироваться к новым рыночным, правовым и социальным условиям. С этим связаны были идеи в области разгосударствления и приватизации аграрной экономики. При этом, правовые решения были обеспечены принятием ряда нормативных актов, направленных на реорганизацию основных хозяйственных товаропроизводителей - колхозов и совхозов, созданием правовых условий для индивидуального и семейного предпринимательства в сельском хозяйстве (крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств), приватизации средств производства - земли и иного имущества, находившегося в пользовании колхозов и совхозов Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 11..

В основе реформирования, как известно, были идеи приватизации земли как основного ресурса сельскохозяйственного производства и создания условий для формирования так называемой многоукладной экономики, реорганизации колхозов и совхозов и создания крестьянских хозяйств. Однако, в результате с начала 90-х гг. XX в. преобразования в аграрной экономике России были, по сути, отделены и отдалены от преобразований в иных экономических отраслях не только организационно, но и юридически. Глубина разрыва, усугубившаяся существенным отставанием развития аграрного сектора, со временем увеличивалась, в нем наметились кризисные явления.

При этом, вполне можно согласиться с позицией В. Алиева относительно того, что проблема заключается в усугублении инерционных процессов в развитии сельского хозяйства, а также в том, что не состоялось окончательное вхождение аграрного сектора в новые правовые условия хозяйствования Алиев В. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Вопросы экономики. № 4. 2008. С. 15.. Однако, к сожалению, сохранение данной ситуации может привести к резкому обострению таких проблем, как развитие финансирования структурно-технологической модернизации сельского хозяйства; обеспечение занятости населения, проживающего в сельских территориях; поддержание и развитие их социальной инфраструктуры, существенная часть экономической нагрузки, по финансированию которой прямо или косвенно ложится на сельское хозяйство; воспроизводство природных ресурсов, используемых в сельском хозяйстве. Сохранение низкого уровня конкурентоспособности аграрного сектора, возможности его развития не позволят повысить уровень жизни сельского населения, обеспечить спрос на продукцию сельского хозяйства и продовольствие силами отечественного производства.

В этой связи, по мнению В. Алиева, возможны два пути увеличения производства сельскохозяйственной продукции - экстенсивный (т.е. в результате расширения посевных площадей, роста поголовья скота и т.п. без обновления материально-технической основы) и интенсивный, предусматривающий повышение выхода продукции с единицы площади в результате применения более эффективных средств производства, использования достижений НТП. Возможности экстенсивного развития уже почти исчерпаны, поэтому интенсификация (т.е. увеличение материальных и трудовых затрат на единицу земельной площади в целях повышения выхода сельскохозяйственной продукции с каждого гектара, улучшения ее качества, роста производительности труда, снижения себестоимости единицы продукции) является наиболее эффективным и единственно возможным способом развития производства. Основными направлениями интенсификации являются: комплексная механизация, химизация сельского хозяйства, мелиорация земель, повышение энерговооруженности труда в сельском хозяйстве, совершенствование используемых технологий производства. Интенсификация осуществляется на базе углубления специализации сельскохозяйственного производства, дальнейшего развития агропромышленной интеграции Алиев В. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Вопросы экономики. № 4. 2008. С. 16..

Кроме реализации основных идей аграрной реформы, связанных с разгосударствлением и приватизацией имущества, реорганизацией сельскохозяйственных предприятий, к основным направлениям государственного регулирования в агропромышленном комплексе, по мнению Е.А. Галиновской, относятся следующие Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 13.: продолжение структурных изменений в аграрном секторе и связанное с этим уточнение правового положения субъектов сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств); определение особых условий участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в финансовых отношениях, в том числе налогообложение и меры финансовой поддержки участников сельскохозяйственного производства; государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, к которым традиционно относятся растениеводство и животноводство, как основные виды сельскохозяйственного производства, ветеринария и мелиорация земель, семеноводство, селекционная деятельность и некоторые другие; особенности использования земли в целях сельскохозяйственного производства (прежде всего установление особого режима земель сельскохозяйственного назначения); формирование рыночных отношений и опосредование отношений участников аграрного рынка нормами права о договорах поставки сельскохозяйственной продукции, об оказании услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям, поддержка материально-технического снабжения сельскохозяйственного производства; контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственного производства; поддержание научных исследований, сельскохозяйственного образования; развитие сельских территорий Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 13..

Нельзя сказать, что перечисленные направления регулирования аграрных отношений отличаются от традиционных для России, и ранее составлявших основу сельского хозяйства, разумеется, за исключением относительно новой сферы правового обеспечения аграрного рынка. Действия последнего времени по модернизации общества, экономики и права коснулись не столько структуры и материального содержания аграрного производства, сколько качества аграрных отношений.

Вместе с тем, для того чтобы законодательное регулирование аграрных отношений развивалось в нужном направлении для решения наиболее важных социальных и экономических проблем, необходимо определить выбор направлений и методов государственного регулирования АПК. Исходя из общих представлений о регулировании государством экономических отношений, разные отрасли экономики и экономическая ситуация в государстве диктует определенный набор методов регулирования. Это, в свою очередь, находит выражение в содержании нормативных правовых актов, закрепляющих основы государственной политики в области экономики в конкретный период времени.

По мнению Е.А. Галиновской, для государственного регулирования переходного периода в России характерно сочетание методов прямого воздействия государства на экономику с применением методов косвенного регулирования. Для государств с развитой рыночной экономикой преобладающими являются методы косвенного регулирования. При этом концепции воздействия государства на рынок также различаются при решении вопроса об интенсивности такого воздействия и активности государственного вмешательства в рыночные процессы. В этом смысле выбор подхода в отношении сельского хозяйства и особенности правового регулирования, связанные с этим, тесно взаимодействуют с выявленной спецификой отрасли Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 14..

Таким образом, особенности аграрного сектора определяют направления воздействия государства. К таким направлениям в настоящее время, после первых реформенных преобразований, относятся следующие:

1) преодоление кризисных явлений, дальнейшее обеспечение развития рыночных отношений в сельском хозяйстве с сочетанием государственной поддержки аграрного производства;

2) обеспечение защиты сельскохозяйственного товаропроизводителя на внешнем рынке;

3) обеспечение сельского хозяйства основными ресурсами - землей, недвижимым имуществом, необходимым для расширенного воспроизводства, капиталом, трудовыми ресурсами;

4) обеспечение социальных преобразований на селе, устойчивое развитие сельских территорий;

5) обеспечение научных исследований в АПК;

6) обеспечение интеграции и кооперации Хорохорин А. О проблемах функционирования АПК и путях их решения // Экономист. 2008. № 9. С. 89..

Кроме того, большое значение имеет регулирование агропромышленной и агропродовольственной сфер, в состав которых входит сельскохозяйственное товарное производство. Реализация приведенных направлений государственного регулирования, в том числе и перечисленных, обеспечивается при помощи определенных методов, наиболее важная часть которых находит правовое выражение.

К методам государственного регулирования аграрных отношений принято относить: регулирование цен, реализацию бюджетной, налоговой, кредитной политики, антимонопольное регулирование, разработку и реализацию программ в области АПК, применение балансового метода, который предполагает обеспечение баланса производства различных секторов АПК, и нормативного метода, предусматривающего определение объемов и структуры потребностей сельского хозяйства Зельднер А. Государственное регулирование агропромышленного сектора экономики // Вопросы экономики. № 6. 2007. С. 85..

Практически все представленные методы предполагают косвенное регулирование аграрных отношений. Однако до последнего времени прямое государственное регулирование и управление было преобладающим подходом при участии государства в аграрном секторе. Нельзя говорить, что косвенное регулирование совсем не имелось в виду, но процент его был невелик, а в некоторых случаях при обращении к косвенному регулированию предусматривалось прямое включение в отношения органов государственной власти или государственных организаций.

Следует заметить при этом, что прямой и косвенный методы регулирования АПК предполагают применение разных методов правового регулирования. Так, прямой метод, заключающийся в прямом бюджетном финансировании отрасли или конкретных товаропроизводителей, участии государственных или муниципальных структур в производстве и управлении отраслью, то есть, собственно, государственное администрирование сельского хозяйства или иной отрасли, предполагает реализацию этого метода посредством административно-правового императивного регулирования. Косвенный метод представляет собой метод воздействия на рыночные механизмы без прямого участия в них государства, с использованием рыночных способов отношений.

Для успешной реализации таких методов предполагается специальное правовое регулирование гражданско-правовых по всему содержанию отношений, поскольку именно нормы о договорах, об организационной, правовых формах субъектов товарного производства, об обязательственных отношениях и обеспечении обязательств, прежде всего, опосредуют рыночные отношения. Вмешательство в эти процессы императивными методами регулирования для обеспечения развития одной отрасли экономики, даже весьма нуждающейся в государственной поддержке, вызывает сомнения. Это противоречит, в определенной степени, требованиям правового регулирования. Не менее важным является и то, что иные отрасли продолжают участвовать в рыночных отношениях по «обычным правилам», и к каким искривлениям рынка и правовых отношений могут привести данные методы, предсказать не всегда просто. И последнее, как представляется: при разработке косвенных методов регулирования, для чего они и возникли, не предполагалось прямое участие государства в процессе регулирования рынка.

Следует заметить, что наиболее важной сегодня, остается проблема правовых методов государственного регулирования аграрного производства, которая оказалась одной из основных при разработке принятого Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 г. № 318-ФЗ) О развитии сельского хозяйства: федер. закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. федер. законов от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1. Ч. 1. Ст. 27.. Как отмечает Е.А. Галиновская, целью принятия Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 г. № 318-ФЗ) связана с признанием целесообразности установить на федеральном уровне правовые основы и порядок осуществления государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей Галиновская Е.А. Комментарий к Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (постатейный) М., 2007. С. 43.. Законом устанавливаются основные направления и мероприятия в области господдержки товаропроизводителей, а также некоторые основные функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой области.

Поддержка и учет особенностей сельского хозяйства при принятии государственных властных решений является одним из элементов государственной политики. Политические идеи реализуются в правовом регулировании, а именно в определении особых правовых средств и механизмов воздействия на сельскохозяйственное производство и формирование аграрного рынка.

Ранее основные направления государственной политики в области сельского хозяйства были закреплены Федеральным законом от 14 июля 1997г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» Галиновская Е.А. Комментарий к Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (постатейный) М., 2007. С. 44.. Как указывалось в преамбуле Закона, им устанавливались правовые основы экономического воздействия государства на агропромышленное производство. В то же время специалисты в области управления АПК и сельскохозяйственным производством не раз критиковали этот Закон за недостаточный учет особенностей развития рыночных отношений и декларативность. Принятие нового Закона, таким образом, было основано на желании преодолеть и эти недостатки регулирования государственной поддержки сельского хозяйства, а также утвердить новые методы этой поддержки.

Согласно Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 г. № 318-ФЗ) О развитии сельского хозяйства: федер. закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. федер. законов от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1. Ч. 1. Ст. 27., государственная политика должна осуществляться в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности - сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. Таким образом, одной из особенностей современного периода государственного регулирования развития сельского хозяйства является особое внимание к проблемам социального развития села и устойчивому развитию сельских территорий.

Как отмечает Е.А. Галиновская, правовое регулирование приватизации и разгосударствления в переходный период было необходимо, чтобы сельскохозяйственный товаропроизводитель, сохраняя собственную специфику, стал адекватным участником правовых отношений, «внятным» и полноценным партнером в сделках с субъектами - представителями иных экономических отраслей (промышленной, энергетической, финансовой) Галиновская Е.А. Комментарий к Федеральному закону.С. 44.. Однако, можно с уверенностью говорить о том, что участники аграрного производства (возможно, в этом сыграла роль и затянувшаяся обособленность формирования отношений собственности и структурных преобразований) пока еще не до конца освоили общие требования гражданского, земельного и иных отраслей законодательства, равным образом распространяющиеся на всех участников экономических отношений. В результате в аграрном секторе чаще, чем в иных отраслях, можно столкнуться с игнорированием или непониманием необходимости соблюдения правовых требований о статусе юридических лиц, договорной дисциплине, да и с правовой неграмотностью в целом. Правовые методы обеспечения экономических отношений, защиты прав собственников и участников рынка при таких обстоятельствах должным образом не работают. Подобное положение увеличивает разрыв между аграрным и иными секторами экономики (явления подобного рода присутствуют везде, но в сельском хозяйстве они более заметны и масштабны), «останавливает» при принятии решений об инвестировании в сельское хозяйство.

Современное аграрное законодательство дает представление о том, какие направления и методы регулирования сельского хозяйства применяются сегодня в Российской Федерации. Так, например, Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ (в ред. от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ) О сельскохозяйственной кооперации : федер. закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ (в ред. от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4870. и Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ (в ред. от 30.10.2009 г. № 239-ФЗ) О крестьянском (фермерском) хозяйстве : федер. закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ (в ред. от 30.10.2009 г. № 239-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 24. Ст. 2249., определяли основы создания, функционирования и ликвидации таких форм хозяйствования, которые присущи аграрной сфере. В определенной мере отношение к хозяйственным формам использования земель сельскохозяйственного назначения имеет и Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003г. № 112-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 302-ФЗ) О личном подсобном хозяйстве: федер. закон от 7 июля 2003г. № 112-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 302-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 28. Ст. 2881..

К нормативным актам, устанавливающим особые условия финансовых отношений с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, следует отнести, прежде всего, Налоговый кодекс РФ (часть 2, глава 26.1 «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяй-ственный налог)») Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации (часть вторая); под ред. А.А. Ялбуганова (по сост. на 01.09.2009 г.). М., 2009. С. 23., а также Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» от 9 июля 2002г. № 83-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ) О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей : федер. закон от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ (в ред. федер. законов от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ) // Собрание законодательства. 2002. № 28. Ст. 8727., который устанавливает правовые основы и условия реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях улучшения их финансового состояния до применения процедур банкротства.

Гражданским кодексом РФ (часть 2, раздел IV, глава 30, параграф 5 «Контрактация») Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.04.2009 № 56-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Посл. обновление 09.04.2009 г. и Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд : федер. закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» : [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Посл. обновление 09.02.2009., Законом РСФСР «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами» от 26 июня 1991 г. № 1490-1 (ред. от 24 июня 1992 г.) О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами : Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 (в ред. федер. законов от 02.02.2006 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 26. Ст. 878. и некоторыми другими нормативными актами определены особые условия участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в договорных отношениях.

Кроме того, ряд нормативных актов направлен на общее государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. К этим нормативным актам относятся Федеральные законы «О семеноводстве» от 7 декабря 1997 г. № 149-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ) О семеноводстве : федер. закон от 7 декабря 1997 г. № 149-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5715., «О племенном животноводстве» от 03.08.1995 г. №123-ФЗ (в ред. федер. законов от 14.07.08 г. № 118-ФЗ) О племенном животноводстве : федер. закон от 03.08.1995. №123-ФЗ (в ред. федер. законов от 14.07.08 г. № 118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 3199., Законы РФ «О ветеринарии» от 14 мая 1993 г. № 4979-1 (в ред. федер. законов от 12.06.2008 г. №88-ФЗ) О ветеринарии : закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 (в ред. федер. законов от 12.06.2008 г. №88-ФЗ) //Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857., «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ) О мелиорации земель : закон Российской Федерации от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ (в ред. федер. законов от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 142.. Существенное значение в регулировании аграрных отношений имеют также нормативные акты, устанавливающие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

С точки зрения состава субъектов, ответственных за осуществление поддержки и государственного регулирования АПК, законодательством устанавливалась концепция участия, в том числе регулирования отношений, в области поддержки сельского хозяйства, как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления. Так, в частности, указывалось на то, что финансирование развития агропромышленного производства допускается за счет средств местных бюджетов; субъекты Российской Федерации осуществляют финансирование агропромышленного производства в соответствии с действующим законодательством. Следует отметить, что общий механизм программного регулирования допускал и допускает принятие не только федеральных, но и региональных и местных целевых программ в области поддержки сельского хозяйства.

Однако, как отмечает Е.А. Галиновская, до настоящего времени не определено и с правовой точки зрения не урегулировано само взаимодействие различных уровней государственной власти и местного самоуправления при осуществлении регулирования АПК Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Правоведение. 2009. № 7. С. 16.. Безусловно, идея поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя на уровне региона и муниципального образования актуальна. Однако, ввиду отсутствия концептуальных и правовых решений, на региональном уровне меры поддержки АПК сопровождаются установлением, в том числе проведенным на уровне нормативного правового акта, барьеров на ввоз и вывоз сельскохозяйственной продукции, протекционизм в отношении отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей в ущерб другим. Эти и другие проявления коррупции являются существенным препятствием развитию единого аграрного рынка и, в конечном счете, нормального развития сельского хозяйства страны.

В этой связи, еще в сентябре 2005 г. экс-президент России В.В. Путин на расширенном заседании Президиума Государственного Совета РФ выступил с программной речью, в которой заявил о четырех приоритетных национальных проектах, один из которых - развитие АПК России. Бывший глава государства обозначил, что «сельское хозяйство представляет собой не только экономический сектор, но и является важной социальной составляющей страны», отметив при этом, что «исключительно большое значение приобретает контроль за расходованием бюджетных средств» Малеева А.В. Проблемы и перспективы финансовой поддержки агропромышленного комплекса в России // Экономист. № 2. 2009. С. 25..

Как отмечает, В. Алиев, специфика правового регулирования агропромышленного комплекса состоит в том, что отношения здесь регламентируются различными отраслями права. Поэтому важно определить приоритетные направления надзора за законностью расходования бюджетных средств. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о том, что средства федерального бюджета, выделенные на кредитование агропромышленного комплекса, инвестирование, выплату дотаций и субвенций сельскохозяйственным товаропроизводителям, часто используются неэффективно. У прокуроров на местах нет достаточного представления о системе правовых норм, регламентирующих правоотношения в этой сфере, они не разбираются в существующем порядке расходования бюджетных средств, а также системе контроля за их целевым использованием Алиев В. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Вопросы экономики. № 4. 2008. С. 17..

Что касается прямого воздействия на развитие аграрной сферы, помимо регулирования интервенций и госзакупок, немаловажную роль играют и иные законодательно закрепленные меры поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя. Среди них, возможно, наиболее важную роль играют меры налогообложения и обеспечение аграрной сферы земельными ресурсами. Так, сравнительно короткий период времени в Российской Федерации действуют нормы об упрощенном налогообложении сельскохозяйственных товаропроизводителей. Регулирование налогообложения при этом осуществляется на основе норм Налогового кодекса РФ о системе налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей или едином сельскохозяйственном налоге.

Несколько сложнее складывается процесс регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения. Положения Земельного кодекса РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в ред. федер. законов от 08.05.2009 г. № 93-ФЗ) Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в ред. федер. законов от 08.05.2009 г. № 93-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018., Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. федер. законов от 20.12.2009 г. № 340-ФЗ) О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : федер. закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. федер. законов от 20.12.2009 г. № 340-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ч. 1. Ст. 5276. в целом направлены на решение задачи предотвращения сокращения сельскохозяйственных угодий и включение земельных ресурсов в рыночные отношения. Эта же задача преследовалась и исключением из ст. 63 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. - № 102-ФЗ (в ред. федер. законов от 18.07.2009г. № 166-ФЗ) Об ипотеке (залоге недвижимости) : федер. закон от 16 июля 1998 г. - № 102-ФЗ (в ред. федер. законов от 18.07.2009г. № 166-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3400. норм о запрете залога земель сельскохозяйственного назначения. Однако действенность закрепленных механизмов на практике невысока. Правда, причины сокращения сельскохозяйственных земель связаны не столько с несовершенством законодательства, как это иногда представляется (правом предоставлен достаточный перечень правовых методов защиты прав собственников и пользователей сельскохозяйственных земель), а, скорее, с отсутствием возможности и заинтересованности основных собственников земли, самих сельскохозяйственных товаропроизводителей сохранить за собой сельскохозяйственные угодья. Сохранение дорогостоящих земельных ресурсов сельского хозяйства представляет собой комплексную, а не только земельно-правовую проблему.