Оценка эффективности системы государственного управления сферой туризма: российский опыт и зарубежная практика

Рисунок 13 - Сравнение РФ и стран мира по условиям спроса.

Можно заметить, что у России есть существенное конкурентное преимущество в низких ценах проживания в средствах размещения различного уровня. Туризм одна из отраслей народного хозяйства, которым экономический кризис дает новый толчок развития. По прошествии времени очевидно, что девальвация рубля способствовала увеличению туристического потока на внутреннем рынке туристической индустрии. В новых геополитических и экономических реалиях отрасль туризма, а точнее ее дестинации, могут стать центрами генерации общероссийского самосознания, высокой технологической культуры и патриотического долголетия. Стоит отметить, что в целом уровень развития информационных технологий, число абонентов мобильной связи и индивидуальное пользование интернетом развиты у нас лучше, чем у большинства стран мира, мы находимся в первой половине рейтинга. Тем не менее, есть один индикатор, который заметно отбрасывает нас по условиям спроса - это мобильное сетевое освещение. Этот индикатор показывает насколько доступно и как сильно представлено в разных местах нашей страны бесплатное подключение к городскому интернету. В современном мире для туристов огромное значение имеет как наличие, так и скорость беспроводного интернета. К сожалению, в России (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга и Казани) очень редко можно подсоединиться к публичному wi-fi на улице, в местах общественного питания, культурно-исторических объектах, что затрудняет коммуникацию и навигацию иностранных туристов за рубежом. Полагаю, что восполнение данного пробела поспособствовало бы увеличению туристских прибытий из-за границы и удовлетворенности иностранных граждан при посещении нашей страны.

К третьим (имиджево-рейтинговым) условиям принадлежат такие показатели, как инновационность услуг; рейтинг качества государственного управления GRICS; рейтинг территориальной целостности государств FSI; состояние политических и гражданских свобод; индекс восприятия коррупции; глобальный индекс квалифицированных специалистов. Следует немного рассказать о каждом из них. Глобальный инновационный индекс проводится Корнельским университетом, школой бизнеса INSEAD, Всемирной организацией интеллектуальной собственности (WIPO) и состоит из 82 компонент, рассмотренных в 128 странах мира. В нем анализируется как страны с высоким уровнем дохода, так и развивающиеся страны осуществляют различные стратегии экономического роста на основе инновационных инициатив World Intellectual Property Organization (WIPO). Global Innovation Index 2016. URL: http://www.wipo.int/publications/en/details.jsp?id=4064&plang=RU (дата обращения 18.04.2017).. Другой дополнительный показатель имиджево-рейтингового вида, GRICS, отражает качество работы государственных менеджеров и используется Всемирным банком. Он основан на наборе 6 критериев, характеризующих параметры управления: 1) право голоса или подотчетность; 2) политическая стабильность и отсутствие насилия; 3) эффективность правительства; 4) качество законодательства; 5) верховенство закона; 6) контроль за коррупцией The World Bank. Worldwide Governance Indicators. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home (дата обращения 18.04.2017).. Очень важным с точки зрения безопасности и контроля целостности территории является рейтинг недееспособности государств FSI (Fragile States Index), который проводится Фондом мира и журналом Foreign Policy. Оценка производится на основе следующих индикаторов: демографическое давление, уровень эмиграции; криминализация государства; раздробленность в силовых структурах и элите; перемещение беженцев внутри страны; рост реваншистских настроений; внешнее вмешательство Fund for Peace. Fragile States Index 2016. URL: http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2016 (дата обращения 18.04.2017).. На туристическую привлекательность также оказывает опосредованное влияние и состояние политических и гражданских свобод в странах мира, которое анализируется специальной американской некоммерческой организацией Freedom House. Для западных туристов зачастую именно уровень гражданской свободы ставится во главу угла и имеет решающее значение при выборе страны-дестинации и ее описании в средствах массовой информации Freedom House. Freedom in the World 2017. URL: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2017 (дата обращения 18.04.2017).. Отражает уровень государственного управления в сфере туризма и индекс восприятия коррупции (The Corruption Perceptions Index), рассчитываемый неправительственной международной организацией Transparency International. Коррупция в данном случае определяется как любые злоупотребления служебным положением в целях личной выгоды. Не смотря на достаточно адекватную систему оценивания, индекс до известной степени субъективен, так как места и ранги определяют аналитики, склонные к предубеждениям и личной неприязни к политическим режимам и лидерам отдельных стран Transparency International. The Corruption Perceptions Index 2016. URL: http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 (дата обращения 18.04.2017).. Наконец, еще одним компонентом имиджево-рейтинговых условий является индекс квалифицированных специалистов (The Hays Global Skills Index), который рассчитывается компанией Hays (одной из крупнейших в мире организаций в сфере подбора квалифицированных кадров) в сотрудничестве с аналитическим подразделением Оксфордского университета организацией Oxford Economics. Индекс основан на индикаторах качества системы образования, состояния рынка труда, уровня и динамики заработной платы, соотношения спроса и предложения рабочей силы (в частности, в высокой квалификации отраслей и профессий), соответствия потребностей бизнеса и квалификаций работников, гибкости трудового законодательства Hays. The Hays Global Skills Index 2016. URL: http://www.hays.ru/Hays-Global-Skills-Index-2016/index.htm (дата обращения 18.04.2017)..

Рисунок 14 - Сравнение РФ и стран мира по имиджево-рейтинговым условиям.

Анализируя полученные значения, следует обратить внимание, что по конъюнктурным субиндексам наша страна серьезно отстает от мировых лидеров и конкурентов. В большинстве случаев для этого есть объективные и реальные причины. Однако, например, у рейтинга GRICS и индекса восприятия коррупции, на мой взгляд, есть существенные недостатки: его авторы признают, что оценка государственного управления через оценку его восприятий конкретным экспертом всегда будет смещенной. Это обусловлено идеологической ориентацией организаций, предоставляющих субъективные оценки управления. GRICS и The Corruption Perceptions Index, позволяя оценить соотношение стран по множеству параметров, оставляют открытым вопрос в том, насколько эти параметры реально отражают ситуацию, а не субъективно. Именно этим и обусловлен небольшой вес имиджево-рейтинговых показателей в методологии PAEIT. Тем не менее, следует признать и не обманывать себя, тем самым замедляя возможное будущее развитие, что по индикатору гражданско-политических свобод и индексу территориальной целостности мы располагаемся на объективной строчке. Бороться с первым возможно только единственным действующим способом - на корню пресекать любые попытки инициирования политически ангажированных уголовных преследований, созданием благоприятного туристического климата. Однако для этого требуется общественная воля и формирование реального, а не фиктивного гражданского общества. Со вторым - только за счет полной чистки подпольных бандформирований, боевиков и приверженцев исламистских идеологий на Северном Кавказе. Очаг двух чеченских войн еще не потух, а реваншистские настроения малой части кавказского общества никуда не улетучились, поэтому органам государственной власти РФ следует действовать максимально жестко и эффективно, если мы хотим по-настоящему развивать туризм в этом регионе, который обладает значительным туристским потенциалом. Проблема здесь также кроется и в раздробленности среди силовых структур. Примером этого может являться недавний конфликт в соседнем Ставрополье. Напомню, что ставропольские полицейские совершили рейд на территорию приграничной Чечни для задержания местного жителя, находящегося в федеральном розыске, на что глава Республики Кадыров Р.А. ответил, что “никто не имеет права вторгаться на его территорию”. Однако, ряд положительных аспектов среди имиджево-рейтинговых условий можно найти. У нас до известной степени качественная система образования, хороший уровень развития инновационности услуг в государственном секторе (это располагаемые ресурсы и условия для проведения инновация, а также достигнутые практические результаты осуществления инноваций, то есть развитие технологий и экономики знаний и готовые итоги инновационной деятельности).

Обобщая блок по дополнительным субиндексам, обратимся к сводной таблице и дадим оценку по предпринимательским, имиджево-рейтинговым условиям и условиям спроса.

Таблица 15 - Оценка стран мира по дополнительным субиндексам.

Наконец, наиболее весомым индикатором качества государственного управления и функционирования отрасли туризма являются условия развития туристско-рекреационной сферы, состоящие из числа туристских прибытий, дохода от туристской деятельности, числа средств размещения, числа ночевок в гостиницах и аналогичных средствах размещения, бюджета национальных туристских администраций, простоты оформления визы, числа точек общественного питания, занятости в сфере туризма, масштаба туристского рынка. Именно на них так сильно ориентируются российские органы государственной власти в своих программах. Изначально также в этом списке была доля туризма и общего вклада туризма в ВВП, но от нее отказались из-за противоположности, противоречивости двух индикаторов и сложности учета, поскольку они не показывают объективный уровень развития индустрии туризма. Например, доля туризма (в %) в экономике Кабо-Верде составляет 44%, а во Франции 8,9%, но при этом любому немного образованному человеку очевидно, что отрасль туризма в европейской стране выше, чем в африканской.

Наиболее доступным способом восприятия массива условий развития туристско-рекреационной сферы будет таблица (Табл.16). Стоит сказать, что все данные по числу туристских прибытий, дохода от туристской деятельности взяты из ежегодного доклада о состоянии туризма в мире, подготовленным Всемирной туристической организацией World Tourism Organization (UNWTO). Tourism Highlights 2016. URL: http://www.e-unwto.org/doi/book/10.18111/9789284418145 (дата обращения 18.04.2017). (UNWTO), информация о средствах размещениях и числе ночевок в них, масштабе туристской индустрии собрана Организацией экономического сотрудничества и развития Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Tourism Trends and Policies 2016. URL: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/industry-and-services/oecd-tourism-trends-and-policies-2016_tour-2016-en#page1 (дата обращения 18.04.2017). (OECD), данные по бюджету национальных туристских администраций, числу точек общественного питания были проанализированы с помощью национальных статистических систем рассматриваемых стран Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Розничная торговля, услуги населению, туризм. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/retail/# (дата обращения 18.04.2017). (Росстат), информация относительно визовых режимов стран мира была рассмотрена благодаря данным британской компании Henley & Partners, проводящей рейтинг визовых ограничений The Henley and Partners. International Visa Restrictions. URL: https://ru.henleyglobal.com/international-visa-restrictions/ (дата обращения 18.04.2017). (по уровню свободы передвижений) и некоммерческой общественной организации Всемирный совет по туризму и путешествиям World Travel and Tourism Council (WTTC). The Impact of Visa Facilitation. URL: https://www.wttc.org/research/policy-research/visa-facilitation/ (дата обращения 18.04.2017). (WTTC), а информацию о занятости в сфере туризма удалось проанализировать с помощью бесплатного портала статистической информации Мировой Атлас Данных Мировой Атлас Данных. Туризм. URL: http://knoema.ru/atlas/topics/%D0%A2%D1%83%D1%80%D0%B8%D0%B7%D0%BC (дата обращения 18.04.2017)..

Таблица 16 - Условия развития туристско-рекреационной сферы РФ и стран мира.

Рассмотрим каждый индикатор по отдельности и сравним нынешние отечественные значения с теми, которые должны быть согласно государственной программе развития туризма. Любопытным представляется изучить не только позицию России по количеству туристских прибытий в год и доходов от туристской деятельности, сколько динамику этих показателей во времени. Средний абсолютный прирост количества туристов в России за последние 10 лет составляет 1,1 млн. чел. в год. Позитивный тренд - это всегда положительно, тем более за последние 6 лет он устойчивый. В настоящий момент Россия занимает десятую строчку по количеству туристских прибытий, однако в 2015, 2014 и 2013 годах мы были девятыми. Это означает, что хоть мы и растем, но роста явно недостаточно, движение тихоходно, наши конкуренты развиваются быстрее и мощнее. По доходу от туристской деятельности за 2015 год России скатилась на 2 позиции и сейчас занимает 31 строчку. Очевидно, что столь серьезный спад обусловлен девальвацией рубля и снижением финансовых показателей туристского сектора.

Рисунок 15 - Сравнение РФ и стран мира по количеству туристских прибытий.

Рисунок 16 - Сравнение РФ и стран мира по доходу от туристской деятельности.

Декларируемые показатели подпрограммы “Туризм” государственной программы “Развитие культуры и туризма” на 2013 - 2020 годы интересно сравнить с реальностью. На сегодняшний день последние опубликованные данные датируются 2015 годом. В государственной программе прописано, что к этому времени количество туристских поездок должно равняться 30,5 млн. чел., доход от туристской деятельности - 395 млрд. руб. (~7,9 млрд. долл.), число ночевок в гостиницах и аналогичных средствах размещения - 85 млн. раз. На деле показатели туристских прибытий, дохода от туристской деятельности и числа ночевок в коллективных средствах размещения составляют 33,7 млн. чел., 8,5 млрд. долл. и 100,2 млн. раз соответственно. Есть мнение, что с учетом волатильной национальной валюты и ряда других экономических факторов, наиболее приоритетным индикатором состояния туризма следует считать количество туристских прибытий. Что касается числа ночевок, то этот показатель демонстрирует временной лаг пребывания в стране. Так, например, туристы останавливаются в Турции в среднем в четыре раза дольше, чем в России. Можно говорить о том, что все вышеперечисленные пункты выполняются с опережением графика. Возможно, что помимо реального улучшения функционирования и качества туриндустрии, показатели были достигнуты за счет искажения данных и эффекта храповика, заключающегося в том, что при составлении программы авторы руководствовались нежеланием ставить более высокие результаты в связи с тем, что в будущем периоде будут повышены требования.

Огромным конкурентным недостатком России является ничтожно малое количество средств размещения и точек общественного питания на квадратный метр, пуская и для самой большой страны в мире. Если убрать за скобки города-миллионники, то их число станет совсем мизерным. Необходимо улучшать гастрономическую и гостиничную инфраструктуру в регионах, обладающих туристским потенциалом (Алтайском крае, Тульской области, Камчатском крае и других), тем самым создавая инфраструктуру полного цикла (логистика-размещение-питание). Важным элементом системы государственного управления туризмом является бюджет национальных туристских администраций. Поскольку в большинстве стран туристическая отрасль финансируется за счет казенных (государственных) денежных средств (среди рассматриваемых стран только во Франции большую часть бюджета составляют денежные средства частного сектора), то ее финансирование зависит от размера государственного бюджета и доли на развитие туризма. К сожалению, сфере туризма в настоящий момент выделяется не слишком много денежных средств, отчетливо давая понять, что силовые ведомства и милитаристские структуры сейчас имеют приоритет. В России уровень финансовой независимости у главного государственного органа по туризму (Ростуризма) крайне низкий, отсюда и такое значение бюджета. Стоит также сказать, что в различных странах величина штата сотрудников в национальных туристских администрациях тоже разнообразна: например, во Франции количество сотрудников составляет 370 человек, в Чехии - 76, Испании - 469. Что касается занятости населения в сфере туризма, то тут необходимо сказать, что туризм охватывает большое множество различных смежных секторов экономики, что в свою очередь усложняет точную оценку численности занятых сотрудников в сфере туризма. Кроме того, низкий уровень занятости населения в сфере туризма по сравнению с мировой практикой можно объяснить все тем же отсутствием разветвленной сети туристкой инфраструктуры (недостаточному количеству точек общественного питания, гостиниц и иных средств размещение и т.д.). Масштаб туристского рынка при этом все равно остается до известной степени существенным - 29,9 млрд. долл. Однако вектор развития и направление движения определены - это мировой опыт передовых стран. В мировой структуре ВВП доля туризма составляет порядка 10%, в то время как в России - чуть более 1,5%.

Остановимся поподробнее на показателе простоты оформления визы. Существенное конкурентное преимущество в этом вопросе имеют страны-члены Шенгенского соглашения (соглашения об упрощении паспортно-визового контроля на границах ряда государств Европейского союза), граждане которого могут перемещаться в границах общей европейской конфедерации свободно, без получения каких-либо дополнительных документов, кроме паспорта гражданина страны-члена Шенгенского соглашения, и генерировать, тем самым, свыше 500 миллионов потенциальных туристов. Рассматриваемые нами Франция, Испания и Чехия являются примерами стран, которые входят в Европейский союз и имплементировали Шенгенское законодательство. В настоящий момент компания Henley & Partners тщательно изучает правила визового режима всех стран и территорий и составлен рейтинг стран мира по уровню свободы передвижения, т.е. количество других стран, которые граждане указанной страны могут посетить без оформления визы. Индекс визовых ограничений является первым в истории международным рейтингом стран по свободе передвижения граждан, отражающим международные отношения и статус стран на мировой арене в области визовой политики.

Рисунок 17 - Сравнение РФ и стран мира по свободе передвижения.

Можно заметить, что общепризнанные мировые лидеры в области туризма (Франция, Испания) имеют безвизовый режим с более, чем 170 государствами. Безусловно, такие меры способствуют увеличению наплыва туристов и уменьшают бюрократическую волокиту, нивелируют дополнительные поборы за оформление виз, экономит время и процесс принятий решений. Кроме того, отмена виз с экономически развитыми европейскими странами, граждане которых очень платежеспособны, позволит повысить и доходы от туристской деятельности. Если говорить о дороговизне виз, то Россия установила стоимость визы на уровне 75$ (оформление 5 дней) и 100$ (оформление 2 дня). На мой взгляд, это одно из наиболее видимых преград по увеличению туристических потоков в нашу страну. Необходимо перейти на цифровое обслуживание, бумажные визы поменять на электронные, снизить цену однократной визы и объем иностранных туристов увеличится в разы.

Завершая блок по условиям развития туристско-рекреационной сферы, будет целесообразно дать оценку по всем индикаторам в виде таблицы.

Таблица 17 - Оценка стран мира по условиям развития туристско-рекреационной сферы.

После компаративного анализа организационных систем государственного управления туризмом, качественных, дополнительных и количественных субиндексов, необходимо рассчитать их итоговое значение и рассмотреть индикаторы функционирование туристского сектора по методологии PAEIT с помощью таблицы и диаграммы.

Таблица 18 - Сравнение РФ и стран мира по методологии PAEIT.

Рисунок 18 - Сравнение РФ и стран мира по методологии PAEIT.

Проведенный анализ качества функционирования органов государственной власти в сфере туризма и развития туристского сектора экономики показал, что даже самые лучшие мировые практики используют свой потенциал не в полной мере и стремятся устранять недостатки и преобразовывать их в конкурентные преимущества. Данная работа выявила ряд проблемных зон в отечественном туризме: 1) в субиндексе организационной структуры наибольшие вопросы вызывает чрезмерная документация, периферийность туристской отрасли народного хозяйства, сложность организационной структуры, отсутствие инновационных подходов привлечения туристов, избыточность функций некоторых департаментов, отсутствие одного распорядителя бюджетных средств; 2) в секции факторных субиндексов особое беспокойство вызывают кадровый потенциал сотрудников туриндустрии, малое количество компаний по аренде транспорта; 3) в секции инфраструктурных субиндексов основными факторами, сдерживающими рост конкурентоспособности России на международном рынке туристских услуг, являются низкое качество дорог, непродуманность логистических цепей, неэффективный бренд-менеджмент; 4) среди общественных субиндексов - уровень безопасности, экологичность окружающей среды, низкая ориентированность на клиента; 5) в секции условий спроса слабые показатели у мобильного сетевого освещения; 6) среди имиджево-рейтинговых условий - высокая коррумпированность органов государственного управления и непрозрачность их действий, состояние политических и гражданских свобод, индекс территориальной целостности, качество государственного управления; 7) среди предпринимательских условий - сложность и бюрократичность получения разрешений на строительство объектов туристской инфраструктуры и низкий уровень международной торговли; 8) в секции условий туристско-рекреационной сферы тревожными выглядят индикаторы бюджета национальных туристских администраций, небольшое количество стран, для граждан которых действует безвизовый режим, мизерное количество точек общественного питания. Однако, очевидно, что есть иные пути повышения эффективности функционирования отрасли туризма (помимо предложенных по каждому субиндексу), разрабатываемые научным сообществом, организациями частного сектора, законодательными и исполнительными ветвями власти, которые мы рассмотрим в следующей части главы.

3.3 Предложения путей решения по совершенствованию и развитию туризма в России

Проведенный компаративный анализ развития отрасли туризма России и стран мира продемонстрировал, что даже мировым лидерам на рынке туристских услуг есть к чему стремиться и существует немалое количество аспектов, которые требуют улучшений, чего уж говорить о вариантах развития отечественного туризма. Безусловно, очень важным аспектом развития может стать внедрение зарубежного опыта функционирования органов государственного управления туристской отрасли. Например, французская практика повышения эффективности управления туристским рекреационным комплексом за счет повышения ответственности муниципальных органов самоуправления. Это можно реализовать через систему муниципальных программ и бизнес-проектов, формирование совещательных и координационных институтов, деловых клубов. Государству следует на местном уровне всячески поощрять гражданские инициативы и стратегии туристского обустройства территорий, спроектированные на привлечение внутренних и иностранных посетителей и базирующиеся на принципе качества. Во Франции в центре каждого муниципалитета имеет место быть муниципальный туристический офис. Его миссия заключается в осведомлении и консультировании как можно большего количества людей по вопросам туристских дестинаций муниципалитета и графика проведения интерактивных туристических мероприятий на ближайшее время. Рассматривая содействие в продвижении туристского продукта как элемент системы мер государственного регулирования, необходимо отметить именно роль туристско-информационных центров. Подобный прецедент в России уже есть, хоть и в одиночном варианте. В Республике Карелия при государственном информационном туристском центре Республики предоставляется государственная услуга “информационное обеспечение по вопросам развития туризма”.

Крайне перспективной является испанская система государственная регулирования, а именно государственная корпорация “SEGGITUR”, делающая туризм более информационно-технологичным, инновационным, современным и с временной точки зрения экономичным. Очевидно, что за такими компаниями и разработками находится будущее, поскольку они привлекают молодежь, облегчают доступ к информации, оказывают финансовую поддержку стартапам на рынке туристических услуг, способствуют развитию кадрового потенциала сотрудников туриндустрии. Турецкая практика демонстрирует очень детальную и всеохватывающую Стратегию развития туризма. В ней определены конкретные показатели результативности туризма к 2023 году (быть в первой пятерки по числу туристских прибытий и доходов от туристской деятельности, увеличение количества туристов в зимний период) и сформированы шаги для ее достижения. Любопытной представляется турецкая практика Национальный туристических советов, которые вовлекают в решение спорных вопросов всех заинтересованных сторон, способствуя функционально-блоковой синергии. Наконец, корейский опыт организационных структур отличается финансовой проработанностью путей повышения конкурентоспособности туризма: корейцы точно знают, что они должны сделать и к чему это их приведет (например, увеличение количества причалов в конкретных локациях и услуг на круизном транспорте увеличат количество туристов). Любопытным кейсом представляется и практика внедрения туристической полиции, которая бы одновременно владела коммуникативными навыками со знанием иностранного языка и способностями обеспечить общественный порядок на побережьях. Кроме того, необходимо перенимать и некоторые целевые индикаторы в государственных программах по туризму зарубежных стран. Представляется очень интересным опытом внедрение таких показателей, как место в рейтинге по количеству туристов и доходов от туристской деятельности, количество туристов в несезонный период для конкретных регионов страны, доля туризма в экономике страны, количество людей, прошедших тренинги по повышению квалификации в сфере туризма, упрощение визового режима, а при достижении определенного уровня развития можно уже ориентироваться на повышение узнаваемости туристического бренда, увеличение сетевого интернет-освещения.

Свое видение совершенствования туризма в России есть у законодательной ветви власти, которая через федеральный закон “О классификации объектов туристской индустрии”, который на данный момент находится во втором чтении, рассчитывает повысить адекватность стоимости проживания в гостиницах и аналогичных средствах размещения. Если законопроект будет принят, то все гостиницы в обязательном порядке получат категории или, как часто говорят, "звезды". Это должно повысить качество услуг и сделать цены более соразмерными для потребителей. Согласно законопроекту, с 1 января 2018 года "звезды" должны получить гостиницы и другие коллективные средства размещения, имеющие более 50 номеров; с 1 января 2019 года - более 15 номеров; с 1 января 2020 года - классификация будет обязательна в отношении всех гостиниц. Поэтапное правовое воздействие должно способствовать минимизации нагрузки на бизнес, чтобы небольшие гостиницы могли плавно подготовиться к нововведению, привести в порядок номера, благоустройство территории и список предлагаемых услуг. Законодатели также пытаются повысить количество туристских прибытий внутри страны за счет запрета на выезд за границу военнослужащих и работников силовых структур (около 11% рынка), которые отдыхали за рубежом по несколько раз в год и оставляли денежные средства там. На мой взгляд, это искусственное ограничение, которое в долгосрочной перспективе будет неэффективно привлекать туристов и, что важнее, развивать отрасль туризма. Еще одним предложением являются налоговые вычеты для туристов, отдыхающих на российских курортах. Смысл этого предложения заключается в том, что работодателям снизят налог на прибыль, если они приобретут своим сотрудникам путевки в отечественные туристские дестинации.

Исполнительная ветвь власти в свою очередь предлагает законопроект, который касается курортного сбора. Эксперимент с его введением будет проводиться в нескольких регионах России (Краснодарский край, Ставропольский край, Республика Алтай, Республика Крым) в период с января 2018-го по 31 декабря 2022 года. Суть заключается в том, что местные администрации будут вводить дополнительный сбор с туриста, который находится в этом регионе более 24 часов, в размере не более 100 рублей в сутки. И, если инициативу по классификации можно поддержать с целью оптимизации ценовой категории средств размещения, которая сделает туристскую сферу более гармоничной, официальной, прозрачной и реально позволит сделать шаг на встречу отечественным и зарубежным туристам, то предложение по дополнительному сбору выглядит как дополнительная нагрузка на итак не самый большой туристский поток в выбранные регионы. В конце концов, это ударит не только по туристам, но и по объектам туристской инфраструктуры, которые с целью привлечения туристов будут идти на финансовые уступки и будут конкурировать с российскими туристскими дестинациями (например, Крымом) в не равных условиях.

По итогам заседания президиума Государственного совета, состоявшегося 17 августа 2015 года, Президент Российской Федерации подписал перечень поручений Правительству РФ. В них в частности говорится о том, что необходимо расширить перечень морских портов, через которые допускается въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в нашу страну в туристических целях на морских пассажирских судах; создать Координационный совет по развитию внутреннего и въездного туризма под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ, разработать комплекс мер по развитию речного и морского круизного туризма у северных и дальневосточных побережьях; представить предложения по организации розничной продажи винодельческой продукции, сделанной и выращенной в РФ, на специализированных ярмарках и выставках; реконструировать взлетно-посадочные полосы; совершенствовать управление особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа; упростить процедуру трудоустройства иностранных работников в сфере обслуживания и обеспечения туристической деятельности.

Кроме того, Президент РФ подписал чрезмерно важный и необходимый в связи с проведением в нашей стране крупнейших мировых форумов (кубка конфедераций и чемпионата мира по футболу) указ “О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий”, в котором сказано, что участники международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий из числа иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и аккредитационного удостоверения, выданного организатором мероприятия [6]. Такая мера поспособствует существенным образом позволит увеличить туристский поток, а распространение подобного рода визовой либерализации по всей стране привлечет в бюджет десятки миллиардов рублей.

Годом позже, по итогам заседания президиума Государственного совета о мерах по повышению инвестиционной привлекательности санаторно-курортного комплекса в РФ, состоявшегося 26 августа 2016 года, Президент Российской Федерации утвердил перечень поручений. Главным постулатом стало совершенствование предпринимательских условий: проведение анализа повышения кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости в границах курортах, который бы позволил снизить арендную плату.

Еще одним аспектом развития туризма и увеличения туристских потоков может стать упрощение визового режима, а точнее возможность безвизового въезда и краткосрочного пребывания иностранных граждан, пребывающих с туристическими целями из стран БРИКС. В рамках данного перспективного международного союза сотрудничество происходит практические во всех отраслях народного хозяйства от информационных технологий до военной сферы, но только не в отрасли туризма. В этом кроется еще одна возможность для скачка в развитии туризма. Необходимо рассмотреть и возможность внедрения электронный визы.

Ростуризм тоже нередко высказывает свои соображения относительно путей развития туристской отрасли и предлагает внести в концепцию новой федеральной целевой программы по развитию туризма после 2018 года субсидии для компаний, реализующих российский турпродукт в низкий сезон. Это поможет стимулировать рост туристских потоков. Более того, дальнейшую работу по созданию туристской и обеспечивающей инфраструктуры планируется вести на принципах государственно-частного партнерства. В новую программу будут включены не только целевые показатели, но и механизмы прогнозирования ситуации на основе учета данных статистики. Предполагается, что концепцией новой ФЦП предусмотрено субсидирование процентной ставки по кредитам, привлекаемым для создания туристской и обеспечивающей инфраструктуры. Это позволит повысить доступность инвесторов к долгосрочным кредитным инструментам с процентными ставками, предоставляющими возможность окупить инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвестора сроки. Приоритетность инвестпроектов будет определяться на основе специализации региона по виду туризма и типа туристского кластера.

Бизнес-структуры опираются на восемь принципов всеобщего менеджмента качества и предлагают свои подходы в развитии сферы туризма: 1) продолжить использовать в качестве целевого индикатора функционирования туристской отрасли показатель уровня удовлетворенности туристов качеством предоставления туристских услуг (тем самым, влияя на лояльность, возможность повторного туризма и возвращений); 2) упрощение финансовых требований ко входу на рынок туристических услуг; 3) устойчивость нормативно-правового регулирования и правил игры; 4) более детальный и систематичный сбор туристской информации (о доходах, прибытий, масштабе, числу сотрудников и т.д.) для принятия более обоснованных решений; 5) создание реальных конкурентных преимуществ (ценовые, культурные, гастрономические, гостиничные); 6) построение взаимовыгодных отношений в сфере туризма с большим количеством стран (увеличение туристского взаимодействия); 7) заинтересованность высшего руководства (увеличение финансирования государственных программ); 8) совершенствование кадрового потенциала сотрудников туриндустрии за счет государственных инструментов повышения квалификации.

Таким образом, можно заметить, что у каждой стороны системы управления отраслью туризма есть свой интерес и пути развития. Необходимо усиливать коммуникационную синергию и вовлекать в процесс принятий решений всех игроков туриндустрии, при этом перенимая зарубежный опыт функционирования государственных институтов туризма с учетом российских условий и конъюнктуры.

Заключение

Суммируя все вышесказанное, необходимо отметить, что в настоящий момент в мировой практике нет единого и всеохватывающего показателя, оценивающего развитие и функционирование сферы туризма. Им мог бы стать сформированный в ходе исследования индекс PAEIT (Public Administration Efficiency Indicator in Tourism), состоящий из 8 субиндексов: организационная структура государственного управления сферой туризма, факторные условия, инфраструктурные условия, общественные условия, предпринимательские условия, условия спроса, имиджево-рейтинговые условия, условия туристско-рекреационной сферы. Данные индикаторы были сформулированы по результатам анализа подходов к оцениванию эффективности государственного управления туризмом, существующих в отечественной и зарубежной научной среде. Вес и значимость каждого субиндекса были получены с помощью анкетирования, проведенного в аппарате Комитета ГД РФ по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи среди 50 человек относительно факторов, являющихся ключевыми при оценивании эффективности сферы туризма. Кроме того, индекс PAEIT позволит посмотреть на сферу туризму с различных позиций: с позиции государственных служащих и политиков, частных отечественных и иностранных инвесторов, российских и иностранных туристов.

По результатам компаративного функционального анализа были представлены данные об организационной структуре Франции, Испании, Чехии, Турции, Китая, Южной Кореи и Российской Федерации, полномочиях и компетенциях, которыми наделены национальные туристские администрации в рассматриваемых странах.

Более того, в рамках исследования был проведен статистический анализ количества туристских прибытий за последние 30 лет (1986-2015 гг.). За подробно проанализированный промежуток в сфере туризма было всего 3 года (2001, 2003, 2009 гг.), когда количество туристов, денежных поступлений от туристической деятельности и уровень развития отрасли падали. Однако, этому есть логическое объяснение в виде трех причин, которые не позволили продемонстрировать непрерывный рост туристских прибытий за рассматриваемый период: 1) террористические акты в США; 2) усилившиеся меры безопасности в аэропортах; 3) мировой финансовый кризис. Среднее годовое количество туристских потоков в мире с 1986 по 2015 гг. составляет 705 млн. чел., мода за этот же временной период равняется 659,6 млн. чел., а медиана - 685,6 млн. чел. Средний абсолютный прирост количества туристов за это время составляет 29,4 млн. чел. в год, средний темп роста равен 104,5%. Что касается показателей России, то средний абсолютный прирост количества туристов за последние 10 лет составляет 1,1 млн. чел. в год, средний темп роста равен 105%.

Подробнейшим образом была освещена система государственного управления туризмом в России, включающая в себя Министерство культуры РФ, Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) и влияющие организации в лице Государственной Думы РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства по развитию Дальнего Востока, Министерства иностранных дел РФ и профессиональных организаций (АТОР, РСТ). Была также проанализирована государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, являющаяся основным стратегическим документом развития в области туризма в России. Если до кризисного 2014 года на подпрограмму “Туризм” выделялось 3,65 млрд. руб., на смежную подпрограмму “Наследие” и “Искусство” - 246,9 млрд. руб. и 271,0 млрд. руб., то после 2014 года “Туризм” получил 3,0 млрд. руб., “Наследие” - 225,3 млрд. руб., “Искусство” - 270,1 млрд. руб. Таким образом, сфера туризма была сокращена (в %) на 14,2%, тогда как сферы культурного наследия и искусства на 8,8% и 0,3%. Все это еще раз говорит о том, что сфера туризма в России крайне волатильна и находится на задворках государственного управления.

На основании проведенных исследований по методологии PAEIT можно сформулировать следующие выводы. Во-первых, ни одна из проанализированных стран не приблизилась к 1 (наивысшему баллу). Франция набрала значение 0,89; Испания - 0,88; Южная Корея - 0,81; Турция - 0,76; Китай - 0,74; Чехия - 0,74; Россия - 0,62. Иными словами, даже самые лучшие мировые практики используют свой туристский потенциал не в полной мере и стремятся устранять недостатки и преобразовывать их в конкурентные преимущества.

Во-вторых, в выпускной квалификационной работе выделены факторы, препятствующие развитию туристского рынка в России, а именно: 1) в субиндексе организационной структуры наибольшие вопросы вызывает чрезмерная документация, периферийность туристской отрасли народного хозяйства, сложность организационной структуры, отсутствие инновационных подходов привлечения туристов, избыточность функций некоторых департаментов, отсутствие одного распорядителя бюджетных средств; 2) в секции факторных субиндексов особое беспокойство вызывают кадровый потенциал сотрудников туриндустрии, малое количество компаний по аренде транспорта; 3) в секции инфраструктурных субиндексов основными факторами, сдерживающими рост конкурентоспособности России на международном рынке туристских услуг, являются низкое качество дорог, непродуманность логистических цепей, неэффективный бренд-менеджмент; 4) среди общественных субиндексов - уровень безопасности, экологичность окружающей среды, низкая ориентированность на клиента; 5) в секции условий спроса слабые показатели у мобильного сетевого освещения; 6) среди имиджево-рейтинговых условий - высокая коррумпированность органов государственного управления и непрозрачность их действий, состояние политических и гражданских свобод, индекс территориальной целостности, качество государственного управления; 7) среди предпринимательских условий - сложность и бюрократичность получения разрешений на строительство объектов туристской инфраструктуры и низкий уровень международной торговли; 8) в секции условий туристско-рекреационной сферы тревожными выглядят индикаторы бюджета национальных туристских администраций, небольшое количество стран, для граждан которых действует безвизовый режим, недостаточное количество точек общественного питания.

В-третьих, были сформулированы предложения для реализации стратегической цели развития туристской отрасли в России и определены следующие направления деятельности: обновление авиационной инфраструктуры; увеличение точек безналичного расчета, мест общественного питания и средств размещения; создание и проведение бренд-менеджмента региона; совершенствование законодательства в области получения разрешения на строительство объектов туриндустрии; повышение доступности публичного мобильного сетевого освещения; упрощение визового режима и снижение стоимости однократной визы; повышение ответственности органов местного самоуправления через создание муниципального туристического офиса; создание инновационной корпорации по развитию туризма с помощью информационно-коммуникационных технологий; практика национальных туристических советов, которые вовлекают в решение спорных вопросов все заинтересованные стороны; создание туристской полиции со знанием английского языка и владением основами обеспечения общественного порядка; детализация государственных программ с учетом на мировые туристические рейтинги; классификация объектов туристской индустрии; налоговые вычеты для туристов, отдыхающих на российских курортах; введение курортных сборов; расширение количества морских портов, через которые допускается въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в нашу страну в туристических целях на морских пассажирских судах; совершенствование управления особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа; упрощение процедуры трудоустройства иностранных работников в сфере туризма; снижение арендной платы за земельные участки и объекты недвижимости в границах курортах; субсидирование компаний, реализующих российский турпродукт в низкий сезон; увеличение финансирования государственных программ в области туризма.

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 29.06.2015, с изм. от 02.03.2016) "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

2. Федеральный закон Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

3. Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. Федерального закона РФ от 22.07.2008 № 127-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 2-П).

4. Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 2015. - № 1 (часть 1). - Ст. 2.

6. Указ Президента Российской Федерации от 16.12.2015 г. № 626 “О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий”.

7. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 10.02.2017) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".

8. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 15.02.2017) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

9. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 317 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы".

10. Постановление Правительства РФ от 31 марта 2017 г. №391 “О внесении изменений в государственную программу «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы”.

11. Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 (ред. от 31.01.2017) "О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)".

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 411, с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 14.03.2005 № 127).

13. Александрова А. Ю. География мировой индустрии туризма //М.: МГУ. - 1998. - Т. 154. - С. 4.

14. Александрова А.Ю., Ступина О.Г. Туристское регионоведение: влияние региональной интеграции на мировой туристский рынок: монография. М.: КНОРУС, 2014 - 176с.

15. Артемова Е. И., Цаценко Н. А. Международный опыт управления в сфере продвижения и развития туризма //Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. - 2013. - №. 92.

16. Афанасьев В. Н., Юзбашев М. М. Анализ временных рядов и прогнозирование //М.: Финансы и статистика. - 2001. - Т. 228. - №. 2.

17. Барабашев А. Г., Уткина В. В. Государственное управление в России: основные предметные области и тренды научных исследований //Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - №. 16. - С. 5-15.

18. Баранова И. А. Подходы к анализу эффективности управления в сфере туристского бизнеса //Экономика и современный менеджмент: теория и практика. - 2013. - №. 27.

19. Бессонова Г. Б. Организационные модели государственного регулирования туризма за рубежом //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2016. - №. 1 (60).

20. Васильева Е. В. Международный опыт управления туризмом //Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2010. - №. 3. С.3.

21. Гаврильчак И. Н. Туризм как определяющий фактор модернизации экономики и стабилизации социальной обстановки в России. Диссертация доктора экономических наук //СПб.: СПГИСЭ. - 2002.

22. Галасюк С.С. Модели государственного регулирования в сфере туризма. // Научные исследования в сфере туризма: труды Международной туристской Академии. Вып.6. М., 2010. С.189-204.

23. Гаман-Голутвина О. В. и др. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году / О. В. Гаман-Голутвина и др. - М.: Издательство МГУ, 2008. - 86 с.

24. Гатауллина С. Ю. К вопросу о совершенствовании методического обеспечения оценки качества государственного регулирования туристской деятельности в регионе //Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития. - 2013. - №. 9.

25. Громыко Г. Л. Теория статистики. - М.: ИНФРА-М, 2005.

26. Делабарр О.А., Рубцов В.А. Организация туризма во Франции//Экономический консалтинг. - 2014. - №. 2.