Оценка эффективности системы государственного управления сферой туризма: российский опыт и зарубежная практика

На федеральном уровне китайский центральный банк субсидирует процентную ставку и дает гарантии по кредитам для повышения темпов развития туризма, предлагает листинг и финансирование компаний туристической сферы, а министерство финансов освобождает от налогов на прибыль организации, функционирующие в автономных провинциях. С целью развития новых туристских дестинаций и формирования новых полюсов экономического роста органы государственной власти в КНР предоставляют больший спектр льгот компаниям из менее развитых провинций (Центрального и Западного Китая).

Большой популярностью среди механизмов пространственного развития пользуются специальные экономические зоны, которые, на мой взгляд, в Китае наиболее эффективны. Для объектов туризма предоставляются в аренду земельные участки на срок до 40 лет. Право аренды становится доступной опцией для предпринимателя после уплаты рыночной стоимости участка, налог за аренду земли не взимается. По истечении срока контракт аренды может продлеваться на ежегодной основе за дополнительную плату Министерство экономического развития Российской Федерации. Портал внешнеэкономической деятельности. Информация о специальных экономических зонах КНР. URL: http://www.ved.gov.ru/exportcountries/cn/about_cn/laws_ved_cn/special_area_cn/ (дата обращения 23.03.2017).. Единственной СЭЗ, главной целью которой является развитие туристической сферы, можно назвать зону на Хайнане. Иностранным инвесторам на Хайнане дается возможность получения скидки при аренде горных и неосвоенных участков (5-10%), при реализации трудных высокотехнологичных проектов (5-10%), при строительстве объектов туриндустрии, образовательных и культурных учреждений (10-15%). Более того, остров является единственной СЭЗ, для посещения которой иностранные граждане могут оформить визу до 15 суток пребывания прямо на месте [43].

Инструментом поддержки предпринимательской деятельности в Республике Корея являются свободные экономические зоны. Профильной СЭЗ в сфере туризма является зона Инчхон, которая является первой созданной СЭЗ в истории Южной Кореи (образовалась в 2003 году). Резидентам зоны предоставляются налоговые преференции: освобождение от уплаты подоходного налога в течение первых трех лет предпринимательской деятельности и его снижение вдвое, до 5%, в течение четвертого и пятого года работы организаций (для компаний, сумма инвестиций которых превышает 50 млн. долларов, освобождение от уплаты подоходного налога составляет 7 лет, и его уменьшение вдвое в течении восьмого, девятого и десятого года работы); освобождение от уплаты налога на имущество в течение первых трех лет, а с четвертого года по заниженной ставке в 7%; освобождение от уплаты таможенной пошлины за импорт оборудования сроком до трех лет; освобождение от уплаты земельного налога в первые три года и его сокращение вдвое для следующих двух лет; освобождение от уплаты налога на недвижимость (объектов туристской инфраструктуры) на пятнадцать лет с возможностью дальнейшей пролонгации [41]. Кроме того, компаниям дается возможность не оплачивать недельные каникулы своих сотрудников, а иностранные организации вправе осуществлять свою деятельность с использованием английского языка в учредительных и иных документах United Nations Public Administration Network. Free Economic Zones in Korea: The Future of Northeast Asia. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan018745.pdf (дата обращения 23.03.2017)..

Что касается кластерной политики в области туризма, то институциональное обеспечение кластерных инициатив в Южной Корее базируется на поддерживающих институтах и агентствах. Среди широко распространенных в мировой практике организаций в Южной Корее в кластерные структуры входят торговые агентства, страховые компании, государственные и частные образовательные учреждения, промышленные ассоциации, технические и административные консультационные фирмы, транспортные компании [56].

2.3 Анализ состояния и уровня развития туризма

Рассматривая отрасль туризма как важнейший и перспективный сектор экономики и прежде, чем переходить к компаративному анализу с Россией и апробации методологии PAEIT по субиндексам, было бы целесообразно взглянуть на ее становление в динамике, чтобы понять насколько велик масштаб туристической индустрии. Как известно, зарождение массового туризма и формирование управления туристской индустрии, как было показано, началось после Второй мировой войны. Этому поспособствовало немалое количество факторов: повышение производительности труда, научно-технический прогресс, образование единого мирового рынка с понятными финансовыми институтами, демократизация стран Западной, а затем и Восточной Европы, образование единого территориального пространства Европы, усиление интеграционных процессов во всех сферах деятельности, развитие гражданской авиации. Начала создаваться индустрия со своими институтами, продуктами, услугами, управлениями производством. Модернизации материально-технической базы туризма серьезным образом помог приток денежного капитала от различного рода инвесторов. Наблюдался период массового строительства сооружений гостиничной индустрии, казино и прочих объектов туризма. Все больше стран приходило к пониманию использования всех своих природных мощностей для обеспечения своего долгосрочного экономического роста. Государства создавали и льготные налоговые режимы, и специальные зоны для развития туризма, таким образом, всяческие помогая выходу национального туристического продукта на мировой рынок [50].

Исследование международного туризма, как любая научная работа, требует конкретных статистических данных, количественных показателей. Именно общеэкономическим тенденциям развития туризма и посвящена эта часть нашего анализа. Систематизированный подсчет туристических путешествий стал осуществляться не так давно, в первой половине 20 в. В 1929 г. Австрию посетили 2 млн. чел., Швейцарию - 1,5 млн. чел., а фашистскую Италию - немногим больше 1 млн. чел. [13]. Однако туристы рассматривались наравне со всеми остальными путешествующими лицами. Постепенно начала формироваться туристическая статистика. Делалось это, конечно, в целях национальной безопасности, контроля за миграционными процессами и соблюдения законодательства о налогообложении.

По мере развития туризма совершенствовались и его институты, главным из которых стала Всемирная туристическая организация (ВТО), во всем мире более известная как United Nations World Tourism Organization (UNWTO). Первая генеральная ассамблея UNWTO прошла в 1975 г. в Мадриде. С тех пор там и располагается штаб-квартира главной туристской международной организации. Сегодня в нее входит 157 стран, 6 ассоциированных членов (Аруба, Фландрия, Гонконг, Макао, Мадейра и Пуэрто-Рико) и 2 наблюдателя (Ватикан и Палестина).

Анализ международного туризма строится на двух основополагающих статистических материалах: статистики туристских потоков и статистики доходов от международного туризма. В свою очередь, статистика туристских потоков состоит из количества прибытий и продолжительности пребывания.

Все статистические выкладки о прибытиях формируются по группам. UNWTO выделяет пять туристских макрорегионов мира:

· Европейский, включающий в себя государства Западной, Восточной, Северной, Южной, Центральной Европы, постсоветские республики, страны Восточного Средиземноморья (Израиль, Турция, Кипр),

· Азиатско-Тихоокеанский, состоящий из Южной, Восточной и Юго-Восточной Азии, Австралии и Океании,

· Американский, охватывающий государства Северной, Центральной и Южной Америки, cтраны Карибского бассейна,

· Африканский, состоящий из всех стран африканского континента за исключением Ливии и Египта,

· Ближневосточный, включающий государства Персидского залива, Ближнего и Среднего Востока, Египет и Ливию.

Туризм является одним из важнейших, если угодно фундаментальных отраслей экономики развитых и развивающихся стран. Размер и степень влияния туризма с каждым годом все увеличивается и увеличивается. (Табл.6 - Табл.10). Если в 1950 г. количество туристов было около 25 млн. чел., то в 1972 г. - 200 млн. чел., а в 1996 г. - 592 млн. чел. В 2000 г. количество туристских потоков равнялось 687 млн. чел World Tourism Organization (UNWTO). Tourism Market Trends. International Tourist Arrivals 1950 - 2005. [Electronic resource] - Mode access: http://www.sirp.ee/wp-content/uploads/2012/01/www.unwto.org_facts_eng_pdf_historical_ITA_1950_2005.pdf (дата обращения 04.04.2017).. Сейчас их число перевалило за 1 млрд. чел World Tourism Organization (UNWTO). Tourism Highlights, 2006- 2015. [Electronic resource] - Mode access: http://mkt.unwto.org/publication/unwto-tourism-highlights-2015-edition (дата обращения 04.04.2017).. Рассмотрим среднее арифметическое количество туристов в мире, приезжающих ежегодно в какую-либо страну с туристической целью за последние 30 лет, начиная с 1986г. и заканчивая 2015г. (наиболее актуальные и последние данные). При их расчете за длительный промежуток времени используют взвешенные, которые находят по следующей формуле:

,

где f - частоты, а x' - середина интервала [25].

Таблица 6 - Количество туристских потоков в мире с 1986 по 1995 гг.

Таблица 7 - Количество туристских потоков в мире с 1996 по 2005 гг.

Источник: World Tourism Organization (UNWTO). Tourism Market Trends. International Tourist Arrivals 1950 - 2005. [Electronic resource] - Mode access: http://www.sirp.ee/wp-content/uploads/2012/01/www.unwto.org_facts_eng_pdf_historical_ITA_1950_2005.pdf (дата обращения 04.04.2017).

Таблица 8 - Количество туристских потоков в мире с 2006 по 2015 гг.

Источник: World Tourism Organization (UNWTO). Tourism Highlights, 2006- 2015. [Electronic resource] - Mode access: http://mkt.unwto.org/publication/unwto-tourism-highlights-2015-edition (дата обращения 04.04.2017).

Таблица 9 - Группировка туристических потоков для расчета среднего арифметического.

Таблица 10 - Группировка туристических потоков для нахождения моды и медианы.

Мода - это значение признака, которое наиболее часто встречается в вариационном ряду. Она высчитывается по следующей формуле:

;

X_H = 600, так как наибольшая частота приходится именно на промежуток от 600 до 750.

.

Медиана представляет собой значение признака, которое делит совокупность на 2 равные части. Она рассчитывается по следующей формуле:

;

X_н = 600, так как F (накопленная) превышает половину именно в интервале от 600 до 750.

Итак, среднее годовое количество туристских потоков в мире с 1986 по 2015 гг. составляет 705 млн. чел., мода за этот же временной период равняется 659,6 млн. чел., а медиана - 685,6 млн. чел.

Изменение социально-экономических явлений во времени изучается статистикой методом построения и анализа динамических рядов. Именно поэтому для проведения более полного и детального статистического исследования необходимо провести расчеты и для динамического ряда.

Средний абсолютный прирост - показатель, характеризующий среднюю абсолютную скорость роста (или снижения) уровня за отдельные периоды времени. Он показывает, на сколько единиц увеличился (или уменьшился) уровень по сравнению с предыдущим в среднем за единицу времени - год. В ходе исследования необходимо сравнить несколько последовательных уровней. Можно получить или сравнение с постоянной базой (базисные показатели), или сравнение с переменной базой (цепные показатели). Базисные показатели характеризуют итоговый результат всех изменений в уровнях ряда от периода базисного уровня до данного (i-го) периода. Цепные показатели характеризуют интенсивность изменения уровня от одного периода к другому в пределах того промежутка времени, который исследуется [16].

Базисное абсолютное изменение представляет собой разность конкретного и первого уровней ряда и определяется по формуле Цепное абсолютное изменение является разностью конкретного и предыдущего уровней ряда и определяется по формуле

Таблица 11 - Группировка туристических потоков для нахождения основных показателей динамики.

Важным показателем для динамических рядов является и коэффициент роста. Он определяется как отношение данного уровня к предыдущему или базисному, показывает относительную скорость изменения ряда. Если коэффициент роста выражается в процентах, то его называют темпом роста. Базисный находится по формуле а цепной по такой формуле - Средний коэффициент роста высчитывается по формуле

.

Следовательно, средний темп роста равняется 1,045 100% = 104,5%. Темп роста характеризует интенсивность процесса роста, относительную скорость изменения количества туристических потоков за год.

А средний темп прироста, в свою очередь, составляет 104,5% - 100% = 4,5%. Темп прироста показывает насколько процентов изменяется ежегодно количество туристских прибытий в течение 30 лет.

Рисунок 7 - Динамика туристских потоков с 1986 по 2015 гг.

Итак, средний абсолютный прирост количества туристов с 1986 по 2015 гг. составляет 29,4 млн. чел. в год, средний темп роста равен 104,5%, а средний темп прироста за рассматриваемый период равняется 4,5%. Как видно из расчетов, за подробно проанализированные последние 30 лет в сфере туризма было всего 3 года, когда количество туристов, денежных поступлений от туристической деятельности и уровень развития отрасли падали. Можно сказать, что показатели этих годов (2001 г., 2003 г., 2009 г.) заметно выбиваются из общей тенденции. Тем не менее, на то были веские причины: во-первых, беспрецедентные по масштабу и ужасу террористические акты 11 сентября, произошедшие в колыбели мировой цивилизации, США, в 2001 году и оставившее неизгладимое восприятие к воздушным средствам передвижения. Во-вторых, усилившиеся меры по безопасности в аэропортах, вокзалах и местах массового скопления людей, которые усложнили процедуру туристического передвижения, а также новые строгие правила выдачи виз и необходимых документов, удлиняющих процесс выезда из страны в туристических целях. В-третьих, мировой финансовый кризис, разразившийся в 2008 г., произошедший в том числе и из-за неопределенности в банковском секторе, в результате которого произошло снижение объемов собственного капитала, объемов кредитования, что, в свою очередь, вызвало значительное замедление инвестиционной и экономической деятельности. Люди вынуждены были оставлять про запас и оптимизировать свои траты, часть из которых коснулась и туризма. Полагаю, что в настоящий момент из-за возросшего уровня насилия и притока беженцев в Европу, а вместе с этим и реальной исламистской угрозы и террористическими актами, которые устраивают в любой точке мира боевики ИГИЛ (Исламское государство Ирака и Леванта - террористическая группировка, запрещена в России), многие граждане США, России, Японии и других стран с активным выездным туризмом отказываются от каких-либо туристических путешествий. А это значит, что с большой долей вероятности, показатели туристических потоков и доходов от туристической деятельности могут сократиться.

Изучим на примере выбранных ранее стран (Франции, Испании, Чехии, Турции, Китая, Южной Кореи) состояние и развитие сферы туризма за последние десять лет. Для удобства восприятия рассмотрим все показатели в виде таблицы.

Таблица 12 - Анализ состояния и развития туризма в странах мира за последние десять лет (2006-2015 гг.).

Полученные значения демонстрируют, что во всех изучаемых странах наблюдается рост туристских прибытий. Как видно из таблицы, в отдельных странах значения среднего абсолютного прироста, среднего темпа роста и прироста весьма существенны. Как правило, эти государства (Чехия, Республика Корея) относятся к развивающимся странам мирового рынка туристических услуг. Поскольку количество туристов данных стран еще весьма невелико, то им расти легче, в дальнейшем они столкнутся с так называемой ловушкой среднего дохода. Смысл этой экономической модели заключается в том, что страны, достигающие определенного уровня дохода и экономического развития, застревают на этом уровне. Проблема имеет место быть, когда развивающиеся страны останавливаются в своем развитии посередине в связи с ростом заработной платы сотрудников туристической индустрии и снижением ценовой конкурентоспособности, и не в состоянии конкурировать как с развитыми экономиками с высокой квалификацией и инновациями, так и с экономиками с более низкими условиями проживания, невысоким уровнем общественного питания и дешевым производством товаров. В этом плане стоит отметить органы государственного управления сферой туризма во Франции, Испании, Турции и Китае, которые, не смотря на негативные факторы, влияющие на развитие туриндустрии (финансовый кризис, социальные потрясения и террористическую нестабильность), ежегодно показывают неплохие темпы увеличения туристских прибытий.

Что касается показателей России, то средний абсолютный прирост количества туристов за последние 10 лет составляет 1,1 млн. чел. в год, средний темп роста равен 105%, а средний темп прироста за рассматриваемый период равняется 5%.

Глава 3. Оценка качества государственного управления сферой туризма в РФ

3.1 Особенности государственного управления туризмом в РФ

Третья глава исследования посвящена изучению российского опыта развития сферы туризма, сравнительному анализу особенностей и состояния туризма в Испании, Франции, Чехии, Турции, Китае, Южной Кореи и Российской Федерации по сформированной методике PAEIT, предложению рекомендаций по совершенствованию системы туризма в России.

Говоря о российском опыте государственного управления сферой туризма необходимо вернуться в прошлое, поскольку структура управления туризмом в отечественной истории претерпела немалое количество изменений. Первые организованные и платные туристские прибытия начали осуществляться еще в Царской России в 1890-х годах, называвшиеся тогда непродолжительными познавательными путешествиями. А при Николае II в нашей стране и вовсе в большом количестве стала появляться гостиничная инфраструктура высочайшего класса [21]. Не смотря на первые стебельки, которые начали произрастать во времена монархии и после Октябрьской революции, в первые годы Советского союза, стране было не до туризма, упор делался на индустриальную тяжелую промышленность. Вторая волна развития отечественного туризма относится к послевоенному периоду, когда советская власть решается приоткрыть границы для иностранных туристов, а детские лагеря и туристические перемещения граждан Советского союза приобрели сумасшедшую популярность. Тем не менее, в условиях гонки вооружений, холодной войны социалистического и капиталистического лагерей, политических репрессий, негативного авторитарного имиджа нашей страны за рубежом, сфера международного туризма практически не развивалась. Ее глобальному становлению не сильно помогли и Олимпийские игры 1980 года, которые многие западные державы и туристы просто проигнорировали. Именно третья волна, ознаменовавшаяся падением социалистической империи, дала возможность маленькому туристскому стеблю, выращенному еще в монархической России, расти более серьезными темпами.

В РФ федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление и государственную политику в сфере туризма, постоянно менялись. Изначально в 1992 сферу туризма курировало Министерство культуры и туризма РФ, в 1994 году - Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму, а в 1999 году было организовано Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму. В 2000 году вопросами туристического развития занимался Департамент туризма в составе Министерства экономического развития и торговли РФ, в 2004 - Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Однако в результате административной реформы 2004 года было создано Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), подчиненное Министерству спорта, туризма и молодёжной политики РФ. Окончательно спорт и туризм были разведены в 2012 году, когда в ходе реструктуризации министерство было преобразовано, в результате чего функции по выработке государственной политики в области туризма переданы Министерству культуры РФ. С этого момента Федеральное агентство по туризму подчиняется напрямую Правительству Российской Федерации. Безусловно, все это развязало руки Ростуризму, который стал более свободен в принятии решений. Таким образом, возвращаясь к моделям государственного управления туризмом, российская система государственного регулирования сферы туризма относится к третьей, “европейской” модели.

Основными законами, регулирующими сферу туризма в России, являются Федеральный закон Российской Федерации от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В них прописан категориально-понятийный аппарат отрасли туризма, принципы государственного регулирования туристской деятельности, требования, предъявляемые к игрокам на рынке туристических услуг, порядок оформления и выдачи документов для выезда из РФ и въезда в РФ, права и обязанности туриста.

Законодательная ветвь власти активным образом участвует в регулировании отрасли туризма. Так, например, Государственная Дума ФС РФ шестого созыва (2011 - 2016 гг.) дала определение понятию «экстренная помощь» и ввела механизм оказания экстренной помощи на практике с финансированием ликвидации последствий, Дума седьмого созыва стремится классифицировать объекты туризма с помощью мишленовской системы “звездности”.

Управление сферы туризма в России осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях органами профильной компетенции в сфере туризма. Национальная туристская администрация в России представлена двумя федеральными органами исполнительной власти: Министерством культуры РФ и Федеральным агентством по туризму (Ростуризм) [42]. На сегодняшний день вопросами туристической сферы в Минкульте РФ занимается Департамент туризма и региональной политики.

Минкульт РФ разрабатывает и реализует государственную политику в области туризма, осуществляет нормативно-правовое регулирование туризма, классифицирует объекты туристической индустрии, определяет порядок представления туроператорами копии финансовой отчетности и уведомления о прекращении членства туроператора в объединении туроператоров в Ростуризм, утверждают правила профессиональной деятельности, регулирующие порядок осуществления объединением туроператоров в сфере выездного туризма и его членами функций, связанных с формированием и использованием компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма.

Основными стратегическими документами развития в области туризма в России являются государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы и федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 -- 2018 годы)», соисполнителем и заказчиком которых соответственно выступает Федеральное агентство по туризму, а исполнителем Министерство Культуры РФ. Разница между государственной программой и долгосрочной целевой программой федерального уровня (ФЦП) заключается в их определении. Если госпрограмма представляет собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [7], то ФЦП - это не что иное, как увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики [8]. Тут необходимо сказать, что наша конкретная ФЦП является частью государственной программы.

В рамках государственной программы «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы нас будет интересовать подпрограмма “Туризм”, декларируемой целью которой считается создание условий развития сферы туризма и туристской деятельности. Целевыми индикаторами при этом являются: 1) уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления туристских услуг; 2) объем платных услуг, оказанных населению в сфере внутреннего и въездного туризма (включая услуги турфирм, гостиниц и аналогичных средств размещения), а также выездного туризма; 3) количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения; 4) количество иностранных граждан, прибывших в РФ. Объем бюджетных ассигнований на эту подпрограмму, выделяемых из средств федерального бюджета, составляет 3,65 млрд. руб. Для сравнения на другие подпрограммы “Наследие” и “Искусство” планируется потратить 246,9 млрд. руб. и 271,0 млрд. руб. соответственно [9]. Объем денежных средств, идущих на развитие туризма, в 65 раз меньше, чем на смежные отрасли народного хозяйства. Однако в результате экономического кризиса, вызванного событиями на Украине в 2014 году, объем бюджетных ассигнований федерального бюджета вынуждены были сократить. Теперь на “Наследие” приходится 225,3 млрд. руб., на “Искусство” - 270,1 млрд. руб., на “Туризм” - 3,0 млрд. руб. Таким образом, в относительном значении сфера туризма была сокращена в наибольшей степени - на 14,2%, тогда как сферы культурного наследия и искусства на 8,8% и 0,3%. Изменились и целевые показатели подпрограммы “Туризм”, к которым отныне относятся: 1) число поездок иностранных граждан в РФ; 2) число ночевок в гостиницах и аналогичных средствах размещения; 3) уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления туристских услуг [10]. Все это еще раз говорит о том, что сфера туризма в России крайне волатильна и находится на задворках государственного управления.

Что касается федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 -- 2018 годы)», то ее главной целью является повышение конкурентоспособности туристского рынка РФ, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах, а задачами - развитие туристско-рекреационного комплекса РФ (доступ инвесторов е долгосрочным кредитным инструментам с приемлемыми ставками; формирование сети автотуристских кластеров); повышение качества туристских услуг (повышение кадрового потенциала); продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках (создание информационно-пропагандистских сетей и центров продвижения) [11]. Отдельного внимания при этом уделяется развитию Дальневосточного федерального округа. К целевым показателям эффективности реализации ФЦП относят: 1) численность граждан РФ, размещенных в коллективных средствах размещения (КСР); 2) численность иностранных граждан, размещенных в КСР; 3) площадь номерного фонда КСР; 4) инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания); 5) количество койко-мест в КСР; 6) количество лиц, работающих в КСР; 7) количество лиц, работающих в туристских фирмах; 8) объем платных туристских услуг, оказанных населению; 9) объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения. Объем финансирования ФЦП суммарно из федерального бюджета, за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников составляет 135,2 млрд. руб. Наиболее перспективными направлениями развития туризма в РФ согласно ФЦП являются пляжный, экологический, культурно-исторический и деловой виды туризма.

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров, информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках, заказывает разработку научных и инвестиционных программ в сфере туризма, взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, создает представительства за пределами РФ в сфере туризма, организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия, реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ [12]. Необходимо сказать, что туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, должны быть членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма [1]. Поскольку туризм подразделяется на два вида, то и требования к финансовому обеспечения ответственности туроператоров различаются в зависимости от вида деятельности: для компаний, предлагающих услуги в сфере международного туризма размер финансового обеспечения не может быть менее 10 миллионов рублей, а для организаций сферы внутреннего туризма - не менее 500 тысяч рублей [2].

Однако, несмотря на то, что Ростуризм осуществляет свою деятельность самостоятельно, органы государственной власти нашей страны не реализуют в полной мере французский, чешский или корейский принцип различного функционального управления. Мировая практика демонстрирует, что бюрократическая ветвь управления представлена органом, осуществляющим внесение изменений в законодательство, нормативно-правовыми отраслевыми актами, координирующим деятельность в рамках своих полномочий и т. д. А маркетинговая ветвь управления представлена другим органом, курирующим непосредственно продвижение турпродукта в РФ и за рубежом. Такое разделение в нашей стране сделало бы политику продвижения национального турпродукта первостепенной, многофакторной и всеобъемлющей [31].

Очевидно, что это не единственные государственные органы, отвечающие за туристическую отрасль. Так или иначе, сферой туризма занимаются Министерство иностранных дел РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, Федеральная миграционная служба РФ и др. Например, МИД РФ вправе выдавать паспорта гражданам России, которые проживают за границей, и дипломатические паспорта [3], а также зачастую совместно с представителями туристических союзов проводят выставки, конференции и семинары за рубежом о преимуществах и возможностях туризма в России, а Министерство экономического развития поддерживает отрасль туризма с помощью экономических инструментов, таких как создание туристско-рекреационных особых экономических зон. Создание туристско-рекреационных ОЭЗ может происходить на территории нескольких административно-территориальных образований и даже на особо охраняемых территориях. В туристско-рекреационных зонах дается возможность освобождения от уплаты налога на имущества на 5 лет, налог на прибыль составляет от 13,5% до 17,5% в зависимости от проводимой экономической политики субъекта федерации (на территории РФ, не являющейся ОЭЗ - 20%), освобождения от земельного налога на срок 5 лет, применения амортизации специального коэффициента (не больше 2), а также предоставляется арендная плата за земельные участки, не превышающая 2% от их кадастровой стоимости [4]. По линии Министерства РФ по развитию Дальнего Востока идет работа по созданию территорий опережающего развития (ТОР). ТОР - это часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения [5]. Их работу курирует непубличное акционерное общество “Корпорация развития Дальнего Востока”, единственным акционером которого является РФ в лице Министерства РФ по развитию Дальнего Востока. Для резидентов ТОР существует ряд финансовых послаблений: общий размер страховых взносов на 10 лет 7,6% (для не резидентов 30%); налог на прибыль в течение первых 5 лет 0%, в последующие 5 лет 12% (для не резидентов 20%); налог на землю в течение первых 3 лет 0% (для не резидентов 1,5%); налог на имущество в течение первых 5 лет 0%, в последующие 5 лет 1,1%; ускоренная процедура возмещения НДС (за 10 дней), сокращенные сроки проведения проверок Корпорация развития Дальнего Востока. Территории опережающего развития. URL: http://erdc.ru/ (дата обращения 09.04.2017). .

Тем не менее, столь многополюсное присутствие государственных игроков на рынке туристических услуг может в определенной степени привести к хаосу при осуществление туристкой политики и отсутствием проработанной всех уровнях единой дорожной карты достижения эффективного функционирования отрасли туризма. На мой взгляд, было бы продуктивнее наделить Ростуризм более масштабными финансовыми полномочиями, экономической независимостью, самостоятельностью в принятии решений и единственным распорядителем денежных средств, направленных на развитие туризма.

Кроме того, управление сферой туризма происходит и на уровне частных институтов. На сегодняшний день большинство туристских организаций сгруппировались в ассоциации по интересам. Эти некоммерческие неправительственные общественные объединения, в большинстве своем созданные в форме союза, играют роль мощного туристского лобби на национальном уровне и представляют интересы их членов в международных туристских организациях. Среди них к наиболее весомым, исторически значимым и влиятельным принято относить Российский союз туриндустрии (РСТ), в состав которого входит более двух тысяч организаций турбизнеса, 14 региональных отделений и представительства в Великобритании, Германии, Израиле, США и Канаде; Ассоциация туроператоров России (АТОР), которая скооперировала более 55 крупных туроператоров из различных регионов РФ; а также Ассоциация туризма (АСТУР); Национальная туристская ассоциация (НТА); Российская гостиничная ассоциация (РГА). Они влияют на разработку налогового и трудового законодательства в интересах туриндустрии, стремятся повысить качество приема и обслуживания иностранных и российских туристов, внедряют международные стандарты обслуживания в туристическую индустрию России, создают единое информационное пространство, противодействуют монополизации туристского рынка, привлекают инвестиции для развития туристической инфраструктуры, способствуют совершенствованию системы переподготовки кадров, оказывают консультационную поддержку туристским организациям [54].

Выражая всех вышеперечисленных игроков на рынке отечественной туриндустрии в виде схемы, получаем, что организационная структура управления туризмом выглядит таким образом (Рис.8).

Рисунок 8 - Организационная структура государственного управления туризмом в РФ.

Как уже было сказано, маркетинговая ветвь управления по сути отдана на откуп Ростуризму. Тем не менее, мы видим, что даже в его организационной структуре нет управления, которое бы не обременялось другими функциями и не разменивалось бы на иные задачи, а осуществляло непосредственно продвижение турпродукта в РФ и за рубежом. Возможно, что это является одной из причин не самого высокого туристического потока из иностранных государств, но об этом поговорим во второй части третьей главы.

3.2 Сравнительная оценка эффективности государственного управления сферой туризма в РФ и отдельных странах мира