Оценка эффективности системы государственного управления сферой туризма: российский опыт и зарубежная практика

Рисунок 2 - Организационная структура управления развитием туризма в Испании.

Наряду с этим в 2012-2015 гг. в Испании действует Программа по увеличению конкурентоспособности страны, а в гостиничном секторе под руководством государственной туристической администрации Испании ход выполнения этой программы контролирует Институт туристического качества (ICTE), Ассоциация отелей на побережье (ZONTUR) и испанская федерация отелей (FEH) Gobierno de Espana. Ministerio de Energia, Turismo y Agenda Digital. Secretaria de Estado de Turismo. Plan Nacional e Integral de Turismo URL: http://www.minetad.gob.es/turismo/es-ES/PNIT/Documents/Plan%20Nacional%20e%20Integral%20de%20Turismo%20(PNIT)%202012-2015.pdf (дата обращения 17.02.2017).. Именно ICTE сыграл ключевую роль в развитии туризма Испании на стыке веков, подняв планку качества отдыха на Пиренеях на принципиально другой уровень. Этого удалось добиться за счет внедрения Планов обеспечения качества в сфере туризма.

Основными индикаторами развития отрасли туризма в Испании являются масштаб туристского рынка, доход от туристской деятельности, место в рейтинге по количеству туристских прибытий, узнаваемость туристического бренда, количество туристов в несезонный период (октябрь - апрель), качество повышения квалификации в сфере туризма, удовлетворенность от туризма, создание новых объектов туристской инфраструктуры.

Кратко суммируя опыт Испании, хочется остановиться о двух, на мой взгляд, важных деталях. Во-первых, не может не заинтересовать испанская практика по наличию специализированного представителя в области туризма в посольских и консульских представительствах страны за рубежом. А, во-вторых, в сферу информационных технологий и гаджетов, очень правильные инициативы предлагает корпорация “SEGITTUR”. Мне кажется, что за такими компаниями и разработками находится будущее, поскольку они привлекают молодежь, облегчают доступ к информации, оказывают финансовую поддержку стартапам на рынке туристических услуг, способствуют развитию кадрового потенциала сотрудников туриндустрии.

От западноевропейских стран перейдем к опыту Восточной Европы и на примере лидера Вышеградской группы в сфере туризма, Чехии, рассмотрим государственное управление данной отраслью народного хозяйства. Как известно, Чехия достаточно продолжительное время входила в Организацию Варшавского договора и де-факто была одной из зон советского влияния. На тот момент Чехия и Словакия являлись составными частями большой страны под названием Чехословакия, которая как СССР и ряд других государств входила в группу стран социалистического лагеря, но затем коренным образом изменила свое политическое и государственно-территориальное устройство и встала на рельсы демократического миропорядка. Таким образом, огромным упущением будет не проанализировать опыт государственного управления туризмом в Чешской Республике.

Государственным органом, курирующим сферу туризму, является Министерство регионального развития, которое также реализует государственную политику в сфере социального жилья, малого и среднего предпринимательства и инновационных технологий. Его основной задачей в сфере туризма является поддержка и координация всех субъектов туриндустрии, гармонизация законодательства в соответствии с правилами Европейского союза, обеспечение устойчивого регионального развития и определение правил игры для туристических агентств и операторов. Основным документов, направляющим деятельность всех игроков туриндустрии, является государственная Концепция развития туризма на 2014-2020 годы. В ней определены основные приоритеты в области туризма на ближайшие годы, к которым чехи относят повышение конкурентоспособности туризма на региональных рынках, улучшение качества туристской инфраструктуры, туристический маркетинг и повышение туристского потенциала, выработка оптимальной организационной структуры. В вопросах качества туристических услуг чехи ориентируются на опыт Германии и стараются поддерживать организации малого предпринимательства Organization for Economic Cooperation and Development. Czech Republic in OECD Tourism Trends and Policies 2014, OECD Publishing. URL: http://dx.doi.org/10.1787/tour-2014-13-en (дата обращения 23.02.2017).. Наиболее существенной работой занимается Национальное туристическое управление (CzechTourism), функционирующее при министерстве. Основная цель этой структуры -- поддержка въездного и выездного туризма, продвижение страны на мировом рынке, сотрудничество с регионами, городами, государственными и коммерческими структурами Чехии Ассоциация туроператоров России (АТОР). Национальное туристическое управление Чешской Республики. URL: http://www.atorus.ru/tourofice/mission/204.html (дата обращения 23.02.2017).. Подтверждением масштабного подхода к формированию нового восприятия является наличие более 20 представительств на разных континентах. К числу основных инструментов маркетинга, которые применяет CzechTourism, относятся кампании (онлайн, печатные и наружные), информационно-ознакомительные туры, роуд-шоу, участие в выставках, презентационных мероприятиях, организация собственных презентаций и воркшопов, сотрудничество с зарубежными и чешскими университетами и бизнес-организациями, установление и развитие контактов со стратегическими партнерами, сегментирование рынка туристических услуг. Методом масштабной телевизионной рекламы пользуется Ассоциация туристических агентств (ACK), продвигающая чешские туристические центры в страны Европы и Россию. Однако Ассоциация убеждена, что маркетинговую составляющую возможно применить только при наличии готовой серьезной инфраструктуры. Именно поэтому она старается избегать рекламы, скажем так “сырых”, не достаточно оснащенных дестинаций. Кроме того, при Национальном туристическом управлении есть Институт туризма, который готовит аналитические, отраслевые и информационные обзоры о текущем состоянии и ожидаемом развитии туристического рынка Чехии, строит прогнозы на следующий год Министерство регионального развития Чешской Республики. Национальное туристическое управления. URL: http://www.czechtourism.cz/ (дата обращения 23.02.2017)..

На региональном уровне субъекты страны до известной степени лишены самостоятельности при принятии решений. В сферу их компетенций входит контроль за развитием регионального туризма, формирование концепции по повышению региональной конкурентоспособности в области туризма. На местном уровне туристическую политику осуществляют городские и муниципальные органы власти. Наиболее распространенным вариантом развития туризма на низовом уровне является формирование объединений муниципалитетов, создание местных инициативных групп, сотрудничество в виде государственно-частного партнерства, межстрановые еврозоны на границах [63]. Более того, веб-страницы каждого чешского города и муниципалитета содержат информацию о местных достопримечательностях и проходящих культурных мероприятиях. В больших городах существуют инфо-центры, в которых можно получить интересующую информацию, купить или получить бесплатно карту региона с архитектурными памятниками [30]. От кооперационной деятельности на всех уровнях государственного управления зависит эффективность развития туризма в стране. Объединить усилия государственных структур, частных компаний, некоммерческих организаций и гражданского общества позволяет такая организация как DMC (Destination Management Companies) [68]. И все члены таких объединений вступают туда добровольно, их никто не заставляет, они руководствуются сугубо экономическими интересами, отсюда и результат. Выражая все вышеперечисленное в виде схемы, получаем, что организационная структура управления туризмом в Чехии выглядит таким образом. (Рис.3).

Рисунок 3 - Организационная структура государственного управления туризмом в Чехии.

Основными индикаторами развития отрасли туризма в Чехии являются повышение места в рейтинге конкурентоспособности туризма, создание институтов развития, увеличение предприятий туриндустрии, повышение качества обслуживания, увеличение количества людей, прошедших тренинги в области туризма, увеличение доли туризма в экономике страны, повышение объемов внутреннего туризма.

Говоря об опыте Чешской Республики, можно заметить общую тенденцию для европейских стран, заключающаяся в том, что основным методом привлечения иностранных и местных туристов является, во-первых, маркетинг, а во-вторых, муниципалитеты, которые рекламой на своих сайтах или в районных офисах привлекают, осведомляют и заинтересовывают людей. Любопытной особенностью государственной программы по развитию туризма в Чехии является выработка оптимальной структуры управления туриндустрии, то есть процесс оформления, встраивания данной сферы народного хозяйства в органы исполнительной власти еще не завершен.

От изучения европейского опыта управления системой туризма перейдем к опыту Турции, которая с географической точки зрения одной частью своей территории располагается в Европе, а другой (большей) - в Азии. Не смотря на религиозность своих граждан и приверженность исламу, последние сто лет страна двигалась в демократическом направлении по европейскому пути, поэтому ее органы государственной власти в сфере туризма развиты в соответствии с международными канонами и достаточно европеизированы. Однако, если возвращаться к моделям государственного регулирования сферы туризма, подробно описанных в первой главе, Франция и Чехия относятся к третьей модели, а Испания и Турецкая Республика ко второй.

Проведение продуманной инвестиционной политики и развитие транспортной, гостиничной и логистической инфраструктуры туризма в Турции привело к тому, что страна заявила о себе как о новой курортной дестинации. В 1960 г. был создан Туристический банк (правительственный финансовый институт для обеспечения субсидированного финансирования частных туристических проектов), в 1965 г. - Министерство туризма, в 1972 г. - Ассоциация туристических агентств (TURSAB). Однако вплоть до радикальных преобразований 1980-х гг. доля туризма в масштабах инвестиций не достигала 1%, а его доля в ВВП - 0,8% [69].

Именно поэтому в рамках проводимой новой экономической стратегии в 1982 г. был принят Закон о поддержке туризма, регламентирующий деятельность индустрии с целью раскрытия потенциала индустрии туризма, а в 1983 г. - законы о защите природы и национальных парках [46]. В результате реформ произошло преломление и национального самосознания, в обществе стало модным изучать себя и собственную историю, работать в сфере туризма. Это актуализировало ряд новых комплексных мер и предложений по развитию частного туристского сектора, таких как доступная аренда земли (на срок до 49 лет); кредит в размере до 60% (через Туристический банк); долгосрочный кредит под низкий процент (через Фонд поддержки туризма); частичное освобождение от налогов; особые тарифы на коммунальные услуги (электро- и водоснабжение, газификация) для отелей; найм иностранцев для работы в туристическом секторе [45]. Перманентную поддержку на протяжении периода становления и укрепления туризма оказывал Государственный институт статистики Турции (ГИС), чьи доклады и публикации выступали в качестве презентации для привлечения внимания инвесторов. Грубо говоря, являясь чем-то вроде государственной системы CRM (Customer Relationship Management) для бизнеса, ГИС предоставляет информацию по целевой аудитории, географии прибывающих, транспортных предпочтениях туристов. Всё это позволяет принимать необходимые инвестированные и иные решения.

Разработкой политики в сфере туризма и контролем над ее осуществлением занимается главный орган исполнительной власти - Совет министров Турции. Правительство Турции уделяет особое внимание финансовой поддержки туризма, которую осуществляет с помощью целой системы финансовых рычагов. К ним относятся [15]: предоставление налоговых льгот организациям туристской сферы; субсидирование наиболее масштабных и экономико-социальных проектов в туриндустрии; выделение бюджетных средств на маркетинг. Главным профильным органом исполнительной власти в сфере туризма является Министерство культуры и туризма, которое проводит туристическую политику в соответствии с разработанной “Стратегии развития туризма-2023”. Главной целью до 2023 года в ней прописано вхождение в пятерку лучших стран по количеству туристских прибытий и доходов от туристской деятельности. Добиться этого возможно за счет повышения конкурентоспособности туризма (методом создания региональных дестинаций, а не ценовым), сглаживания межрегиональных инфраструктурных различий, следования мировым туристическим трендам, усиления интеграции между бизнесом, властью и НКО, расширения предоставляемых видов туризма Министерство культуры и туризма Республики Турция. Стратегия развития туризма-2023. URL: http://www.turizm.gov.tr/Eklenti/43537,turkeytourismstrategy2023pdf.pdf?0&_tag1=796689BB12A540BE0672E65E48D10C07D6DAE291 (дата обращения 4.03.2017).. В сферу компетенций министерства также входит разработка планов и проектов по развитию туризма, проведение маркетинговых исследований, определение стандартов деятельности частного сектора, сертификация турфирм, упрощение туристских формальностей, анализ туристических предпочтений (через комитет по исследованию туризма), развитие кадрового потенциала (через комитет по образованию в туризме), проведение статистического анализа ситуации на рынке туристских услуг (через Национальный туристический банк данных).

Как уже было сказано, огромное внимание турецкие власти уделяют образованию. Министерство культуры и туризма открыло туристические школы, где студенты могли одновременно изучать теорию и практику работы в сфере туризма; а персонал отелей прошел обучение без отрыва от работы. Не может не поразить глубина и проработанность Стратегии развития туризма в Турции, поскольку она всеобъемлюща и включает в себя детальные показатели эффективности и конкретные шаги для их достижения. В ней подробно написаны программы планирования, инвестирования, организационной кооперации. Более того, предложены шаги по развитию внутреннего туризма, транспортной инфраструктуры, региональных центров, по повышению исследовательской составляющей, маркетингу и рекламы, качества туристических услуг, туристской диверсификации, экологичности, туристскоориентированности городов.

С помощью Национального туристического совета (НТС) государство пытается усилить синергию между всеми сторонами на поле туриндустрии. В совет входит 3 представителя министерства, 1 представитель Государственной организации планирования, которая в стране задает социально-экономический вектор развития, 7 представителей частного сектора, 2 представителя НКО и 1 представитель профсоюза. Это помогает наилучшим образом решить конкретную проблему на конкретном участке (через Городские туристические советы - подразделение НТС), а каждая сторона не чувствует себя обделенной и принимает активное участие в обсуждении.

Немаловажную роль в лоббировании интересов частного сектора играет Ассоциация туристических агентств (TURSAB). Основными целями Ассоциации являются развитие турагентств в гармонии с экономикой страны и туристическим сектором, а также защита входящих в состав организаций. Все компании TURSAB подразделяет на три категории: 1) агентства, предлагающие весь комплекс услуг; 2) организации, продающие билеты на любой вид транспорта; 3) компании, оказывающие услуги внутреннего туризма Association of Turkish Travel Agencies. Organizational Structure. URL: http://www.tursab.org.tr/en/tursab/about-tursab_1061.html (дата обращения 4.03.2017).. В полном же объеме управлению отраслью туризма осуществляется следующим образом (Рис.4).

Рисунок 4 - Организационная структура государственного управления туризмом в Турции.

Основными индикаторами при оценке развития отрасли туризма в Турции являются повышение в рейтинге туристских потоков и доходов от туристской деятельности, увеличение доли туризма в экономике страны, увеличение доли оздоровительного туризма, повышение узнаваемости туристического бренда, увеличение числа занятости в сфере туризма, повышение кадрового потенциала, увеличение туристских потоков в зимний период времени.

Обобщая изученную структуры и нормативно-правовые документы сферы туризма в Турции, можно отметить очень проработанную и всеохватывающую Стратегию развития туризма. В ней определены конкретные показатели результативности туризма к 2023 году и сформированы шаги для ее достижения. Любопытной представляется турецкая практика Национальный туристических советов, которые вовлекают в решение спорных вопросов всех заинтересованных сторон, способствую функционально-блоковой синергии.

Изучая азиатский опыт государственного управления туризмом, нельзя не пройти мимо анализа китайской цивилизации, которая на сегодняшний день генерирует огромное количество международных финансов, товаров и услуг и является второй экономикой мира. Опыт Китая любопытен в большей степени за счет того, что среди рассматриваемых государств Китайская Народная Республика единственная страна с недемократической формой политического режима. Это оказывает определенное влияние на организационную структуру органов государственной власти в сфере туризма.

Первый ответственный орган в сфере туризма Китая возник еще до японской оккупации в 1923 году на базе объединения коммерческих банков в Китайское туристическое бюро, которое предлагало индивидуальные коммерческие туры [52]. Более масштабный этап развития туризма произошел уже после Второй мировой войны: в 1954 г. было образовано Китайское бюро международных путешествий, которое установило партнерские отношения с рядом коммунистических стран (в том числе и с СССР). Однако по-настоящему серьезный скачок в развитии сферы туризма приходится на время правления Дэна Сяопина и его реформы, способствующие политике “открытых дверей” и привлечению иностранного капитала. Начиная с 1984 г. в Китае начинает идти становление туризма в Гонконге и Макао, которые в то время были колониальными территориями Англии и Португалии, а с 1986 г. туристская индустрия была включена правительством в государственный план развития народного хозяйства и в стране началось массовое строительство новых туристских объектов и подготовка кадров для сферы туризма [55].

На сегодняшний день главным органом государственной власти, который курирует сферу туризма, является Государственное управление по делам туризма (ГУДТ), созданное в 1964 году и подчиненное Госсовету КНР. В структуре Управления функционирует 7 департаментов и 3 отдела: отдел общего управления, департамент всесторонней координации, департамент по правовым и политическим вопросам, департамент продвижения туризма и международных связей, департамент финансов, офис коммунистического туризма, департамент администрирования, департамент по делам Гонконга, Макао и Тайваня, департамент кадров, отдел пенсионных кадров China National Tourism Administration. Organization Framework. URL: http://en.cnta.gov.cn/aboutcnta/organizationframework/ (дата обращения 08.03.2017).. Основными функциями ГУДТ КНР в соответствии с «Программой развития национальной индустрии туризма и досуга на 2013-2020 гг.» являются: разработка руководящих принципов, стратегии и планов для развития туризма; организация исследований и оценки туристических ресурсов; непосредственное планирование и развитие важнейших туристических регионов; ведение туристической статистики; контроль за качеством объектов инфраструктуры; организация образования в сфере туризма и подготовка кадров; разработка системы лицензирования и системы квалификационных критериев для туристических работников и их осуществление; установление тесных взаимоотношений с аффилированными организациями; руководство и управление аффилированными организациями; освещение самобытности национального туризма; организация и непосредственное развитие важнейших туристических продуктов Там же..

В структуру Управления также входят аффилированные организации, к которым относятся Информационный центр ГУДТ, Офис китайской туристской прессы, Институт управления туризмом, Ассоциация туроператоров, Ассоциация отелей, Ассоциация туристических журналов и Ассоциация автомобильного и круизного транспорта. ГУДТ КНР имеет ряд зарубежных представительств (China National Tourism Offices), основной задачей которых является популяризация китайского туризма и привлечение иностранных туристов в Китай. На региональном уровне функционируют отдельные программы развития туризма с учетом специфики регионов. Данную деятельность осуществляют Управления по туризму провинций, автономных районов и других административных единиц Китая, однако в виду жесткой централизации власти, все существенные инициативы исходят сверху. Таким образом, организационная структура управления сферой туризма в Китае предстает в следующем виде (Рис.5).

Рисунок 5 - Организационная структура государственного управления туризмом в Китае.

С 01 октября 2013 года вступил в силу закон КНР «О туризме» - первый нормативно-правовой акт в Китае, специальным образом упорядочивающий и регулирующий индустрию туризма, а также стимулирующий ее развитие и создающий благоприятные условия для использования субъектами предпринимательства государственных финансовых, материальных и информационных ресурсов [58]. До этого вся деятельность в сфере туризма регулировалась лишь подзаконными нормативно-правовыми актами.

Огромным подспорьем в изучении туристской сферы Китая является ежегодный доклад “О степени заинтересованности граждан Китая туристической сферы”, который ориентируется на потребителя и дает информацию о наиболее предпочтительных городах, достопримечательностях, целях путешествия. При составлении такого доклада китайские эксперты пользуются данными туристических интернет-порталов, поисковиков интернет-системы и официальной статистикой [28].

Существенное внимание органы государственной власти уделяют географическому расположению туристских дестинаций, а точнее перелета до них: время перелета с юга на север страны и с запада на восток не должно превышать 3,5 часов. О механизмах и инструментах государственной поддержки туриндустрии будет написано во второй части данной главы, сейчас же лишь хочется подчеркнуть, что систематизация мер государственного регулирования очень обширна. Например, на национальном уровне происходит поддержка внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, оказывается помощь в проведении и участии на международных конференциях и выставках, предоставляются отраслевые обзоры и площадки для поиска зарубежных партнеров. Государство всяческим образом поддерживает новые технологии и инновации при производстве и продаже туристических продуктов, экологичный и интеллектуальный туризм [57].

На региональном уровне реализуются программы провинции, в которых предусмотрено предоставление гарантий при получении кредита, уменьшение процента за кредиты, продление сроков кредитования. На местном уровне государство предоставляет бесплатное обучение предпринимательским навыкам в сфере гостиничного дела и индустрии туризма, а также гранты на оплату офисных помещений [65].

Основными индикаторами развития отрасли туризма в КНР являются повышение внутреннего туристического потока, упрощение ведения бизнеса для туроператоров, повышение удовлетворенности от туризма, улучшение подготовки кадров туриндустрии, улучшение железнодорожной и авиа-инфраструктуры, повышение экологичности туризма.

Небезынтересным представляется опыт государственного управления в сфере туризма еще одной юго-восточной страны - Республики Кореи, которая будучи одним их “азиатских тигров” быстрыми темпами развивала все сферы народного хозяйства. Анализ южнокорейской практики представляется важным с точки зрения временного лага: за какие-то десять лет Республика Корея смогла добиться ошеломительных результатов, став привлекательной не только для туристов Юго-Восточной Азии, но и для туристов с других континентов. Во многом этому способствовали социально-экономические реформы, с помощью которых и произошло так называемое экономическое чудо и стремительное развитие всех секторов государственной экономики.

После Второй мировой войны, которая серьезным образом ударила по всей инфраструктуре республике, корейцы начали восстанавливать свое хозяйство в том числе и за счет строительства крупных туристических комплексов, предназначенных для отдыха и проживания. Ключевым событием в истории становления корейского туризма являются Олимпийские игры 1988 года, прошедшие в Сеуле, давшие серьезный толчок туристической отрасли в стране и подсобившие привлечению зарубежных туристов [53].

Вопросами развития туризма в стране занимается Министерство культуры, спорта и туризма. Одним из основных направлений его деятельности является привлечение в страну зарубежных туристов, рассматриваемое правительством в качестве части многошагового процесса интеграции в мировое сообщество. Наряду с информационными технологиями и экологической промышленностью, сфера туризма считается одной из самых крупных в стране [36].

В соответствии с государственными планами и стратегиями развития главная цель у Министерства культуры, спорта и туризма на 2017 год поставлена следующим образом: повысить объем внутреннего туристского рынка с 25 триллионов южнокорейских вон до 28 триллионов и увеличить количество зарубежных туристских прибытий с 17,2 миллионов туристов до 18 миллионов. Добиться этого планируется за счет государственных инициатив и реформаторских предложений, таких как упрощение визового режима (особенно для обучающихся иностранных студентов в корейских университетах), выделения дополнительных дней отдыха при их стыке с государственными праздниками, программы по возврату уплаченных налогов туристическим фирмам, развития делового туризма, предоставления льгот потребителям оздоровительного туризма, строительства большего количества морских причалов и расширения услуг на борту объектов круизного туризма, создания национальной туристической полиции, в которую отбираются профессионалы со знанием иностранных языков с целью повышения безопасности и помощи туристам Organization for Economic Cooperation and Development. Republic of Korea in OECD Tourism Trends and Policies 2014, OECD Publishing. URL: http://dx.doi.org/10.1787/tour-2014-26-en (дата обращения 10.03.2017)..

Ответственным органом в сфере туризма в структуре министерства является Управление по туризму, которое подразделяется на два бюро - Бюро по стратегическому развитию туризма и Бюро по международному развитию туризма. Первое бюро в свою очередь состоит из подразделений планирования, туристской индустрии, развития и контента, а второе - из подразделений международного туристического планирования, международного туристического обслуживания и стратегического маркетингового менеджмента (Рис.6). Главной целью Бюро по международному развитию является обеспечение высокого качества туризма, повышение эффективности использования туристской инфраструктуры, привлечение иностранных туристов Ministry of Culture, Sports and Tourism of Republic of Korea. Organizational Chart. URL: http://www.mcst.go.kr/english/ministry/organization/orgChart.jsp (дата обращения 10.03.2017)..

Рисунок 6 - Организационная структура государственного управления туризмом в Корее.

Как видно из схемы, важной частью организационной структуры государственного управления в Корее являются аффилированные организации, самой значимой из которых считается Корейская туристическая организация (КТО), созданная в 1962 году. Она ответственна за продвижение корейских дестинаций как внутри страны, так и за рубежом. Кроме того, Организация ведет статистику поездок южнокорейских граждан за границу, посещения страны иностранными туристами. КТО разрабатывает стратегию развития туризма, строительства объектов туристической инфраструктуры, маршрутов, ведет работу с туристическими операторами и агентами [37]. В настоящий момент КТО делает упор на распространение корейского образа жизни и культуры Халлю по всему миру.

Организация очень масштабна: ее управленческая структура многофункциональна и состоит из 4 подразделений, которые разбиваются на 16 департаментов, 52 рабочие группы (в зависимости от вида туризма и страны), 28 зарубежных представительств, 4 иностранных филиала и 9 региональных офисов. Всю текущую деятельность КТО можно разделить на 4 важные части, каждая из которых характеризует современные стратегии развития туризма, принятые и разработанные организацией. Первая стратегия “Счастливый туризм” направлена на достижение повышения удовлетворения от жизни путем туристских путешествий, вторая стратегия “Поддержка туризма” ставит во главу угла создание креативной и экологичной индустрии туризма, третья стратегия “Зарубежный маркетинг” имеет приоритетной задачей повышение осведомленности о корейском туризме через посредством современных технологий, и, наконец, четвертая стратегия “Поддержка управления” заточена на стабилизацию управленческих решений в туристском секторе. У каждой из этих стратегий есть этапы ее реализации и прописанные механизмы достижения Korea Tourism Organization (KTO). KTO Overview. URL: http://kto.visitkorea.or.kr/eng/overview/About/strategies.kto (дата обращения 10.03.2017)..

Еще одной видной аффилированной организацией является Корейский институт культуры и туризма (КИКТ), генерирующий научные подходы к решению проблем туристической привлекательности страны и предлагающий различные инициативы развития туризма. В 2013 году Министерство культуры, спорта и туризма призвало усилить международную интеграцию данного заведения, результатом которого стало создание при КИКТ Международного туристического исследовательского центра. Лоббирование интересов частных компаний на корейском рынке туристической индустрии занимаются профессиональные союзы: Ассоциация Корейских туроператоров, Ассоциация организаторов конгрессов, Ассоциация делового туризма Кореи, Ассоциация гидов и другие Korea Culture and Tourism Institute. Organization and Function. URL: https://www.kcti.re.kr/eng_02_1.dmj (дата обращения 10.03.2017)..

Основными индикаторами при оценке развития сферы туризма в Корее являются упрощение визового режима, увеличение количества иностранных туристов, повышение качества авиа-инфраструктуры, увеличение масштаба туристского рынка, повышение туристских потоков внутреннего туризма, снижение налогов для объектов туристской индустрии.

Кратко суммируя опыт Южной Корее хочется остановится на принципиальных моментах управления туризмом. Важной особенностью развития туризма в Корее, на мой взгляд, является проработанность путей повышения конкурентоспособности туризма: корейцы точно знают, что они должны сделать и к чему это их приведет (например, увеличение количества причалов в конкретных локациях и услуг на круизном транспорте увеличат количество туристов, а tax-free для отелей за каждого туриста хоть и уменьшит количество налогов на 46 миллионов долларов, зато поспособствует притоку дополнительных 279 миллионов долларов в экономику страны). Любопытным кейсом представляется и практика внедрения туристической полиции, которая бы одновременно владела коммуникативными навыками со знанием иностранного языка и способностями обеспечить общественный порядок. Абсолютно уникальным выглядит корейский опыт передачи маркетинговой функции с Управления по туризму в руки Корейской туристической организации, этакой махине с огромными полномочиями по продвижению и развитию туризма. Грубо говоря, маркетинг отдан на аутсорсинг КТО.

Исследование будет более полным и детализированным при использовании компаративного функционального анализа органов государственной власти в сфере туризма. Справедливо сказать, что функционал у главного российского органа государственной власти по туризму очень обширный и ориентирован на опыт Франции, Чехии и Турции. Очень важен в процессе развития индустрии туризма опираться на человеческий капитал, постоянно его совершенствуя. Для этого Федеральное агентство по туризму за счет средств федерального бюджета проводит "Общенациональная система подготовки и повышения квалификации специалистов индустрии туризма", открывает программы дополнительного профессионального образования (например, "Повышение квалификации гидов-переводчиков и экскурсоводов, работающих с китайскими туристами"). В настоящий момент действует огромный перечень программ повышения квалификации в области туризма: для руководителей средств размещения, персонала службы приема туристов, служб безопасности гостиниц, персонала предприятий питания и многие другие. Более глубинное рассмотрение особенностей управления сферой туризма в России будет представлен вашему вниманию в третьей главе.

Таблица 4 - Анализ оценки развития сферы туризма национальных туристских администраций стран мира.

Из изученного опыта организационной структуры государственного управления туризмом в шести анализируемых странах, можно сделать вывод, что у стран с разным уровнем развития отрасли туризма различные подходы при оценке эффективности государственного управления сферой туризма. Например, у мировых лидеров туристской индустрии упор уже идет не столько на увеличение дохода от туристской деятельности и увеличения количества средств размещения, сколько на более инновационные, сегментированные и точные критерии, такие как сетевое освещение в публичном пространстве, количество туристов в несезонные времена года, упрощение визового режима, конкретное место в рейтинге туристских прибытий, повышение узнаваемости бренда туристской дестинации. Стоит также отметить, что среди анализируемых стран одинаковой популярностью пользуется третья или иначе “европейская” модель государственного управления туризмом и вторая, другими словами “африканская”, модель. Третьей модели соответствуют Франция (Министерство по вопросам внешней торговли, развития туризма и французских граждан за рубежом), Чехия (Министерство регионального развития) и Китай (Государственное управление по делам туризма), а второй - Испания (Министерство энергетики, туризма и информационных технологий), Турция (Министерство культуры и туризма) и Республика Корея (Министерство культуры, спорта и туризма).

2.2 Механизмы и инструменты реализации государственной политики

Государственная политика в области туризма предполагает наличие ряда механизмов, инструментов и экономических инициатив для повышения устойчивого развития какого-либо региона мира. Во Франции, да и во всем мире, наиболее популярным механизмом реализации государственной политики являются туристические кластеры. Наиболее известные среди них - кластеры в Ницце и “Диснейленд” в Париже. Они обладают туристско-информационной инфраструктурой: на их территории есть предприятия сферы общественного транспорта, предприятия сферы размещения, предприятия сферы общественного питания, предприятия сферы досуга и развлечений. Это все подпитывается смежными организациями, обслуживающими кластер туристической отрасли: страховыми компаниями, кредитными организациями, выставочными комплексами, предприятиями розничной торговли, компаниями народных промыслов и сувениров, лечебно-профилактическими учреждениями, предприятиями бытового обслуживания и проката.

Кластерную политику реализует Министерство экономики и финансов, Генеральный директорат предприятий вместе с межминистерским Агентством для пространственного планирования и конкурентоспособности (DIACT) Ministry of Economy and Finance. Regional Directorates for Enterprises, Competition Policy, Consumer Affairs, Labour and Employment (DIRECCTE). URL: http://www.entreprises.gouv.fr/dge/the-direccte?language=en-gb (дата обращения 17.03.2017).. Изначально на программу планировалось выделить 750 миллионов евро, которые должны были достаться 10-15 кластерам мирового уровня, причём каждый из них получил бы в среднем около 20 миллионов евро на три года. Однако было получено 105 заявок и было решено удвоить бюджет программы до 1,5 млрд. евро, расширить количество поддерживаемых кластеров до 71. При этом все 71 кластеров были разделены на 7 кластеров мирового уровня (Global competitiveness clusters), 10 потенциально мирового уровня кластеров (Globally-oriented competitiveness clusters) и 54 «обычных» кластера (Competitiveness clusters). При этом 50% всего бюджета было потрачено на кластеры мирового уровня, 25% - на кластеры потенциально мирового уровня и лишь оставшиеся 25% финансирования направлено на развития 54 обычных кластеров [59]. Финансовая поддержка представляла собой субсидии, субсидирование ставки процента по кредитам, гарантии, налоговые преференции (включая сокращение социальных выплат). Все французские регионы (департаменты) получили единое техническое задание на создание полюсов конкурентоспособности (кластеров), которые должны состоять из трех типов участников - бизнес, научное сообщество, образовательные структуры. Они также должны разработать собственную стратегию развития на три года, не противоречащую региональной стратегии развития. Статус резидента кластера в свою очередь подтверждается тоже раз в три года [62].

Рассмотрим на примере Ниццы особенности туристических кластеров во Франции. От большинства мировых практик они отличаются стратегией маркировки предложений и выборочностью развития. Правительство города совместно с национальными органами государственной власти не пытаются объять необъятное и развивать все виды туризма, а специализируются на одном конкретном сегменте. В региональной программе развития туризма одной из основных перспектив повышения устойчивого развития и конкурентоспособности и одним наиболее важных видов туризма значится краткосрочный туризм. Данное решение было принято после скрупулезного анализа об усредненном количестве дней, которые в городе проводят зарубежные туристы. Кроме того, Бюро по туризму и конгрессам города Ниццы разработала совершенно уникальную для Франции политику в области семейного туризма. Это достижение стало результатом долгого процесса, состоявшего из нескольких этапов: перепись заведений, инспекционные проверки и информационные круглые столы, итогом которых и стало истинное партнерство. Помимо краткосрочного и семейного туризма, органы исполнительной власти в Ницце реализуют специальную программу в области качества приема туристов ЛГБТ-сообществ под лейблом “Gay Comfort”. Бюро по туризму и конгрессам Ниццы совместно с мэрией города и партнерскими ассоциациями геев и лесбиянок создало систему сертификации качества, устанавливающую нормы качества приема туристов и необходимые условия в объектах гостиничной индустрии. Специально для этой категории клиентов существует брошюра, издаваемая на английском и французском языках Bureau of Tourism and Congress of Nice. Travel Trade and Press. URL: http://en.nicetourisme.com/documentation (дата обращения 17.03.2017)..

В Испании основным инструментом реализации государственной политики в сфере туризма является создание специальных особых экономических зон, которые наиболее эффективно функционируют в Барселоне и на Канарских островах. Несмотря на то, что они являются многопрофильными, каталонская зона больший акцент делает на развитие промышленных центров. Тем не менее, есть ряд послаблений коммерческим туристическим центрам и объединениям. Кроме того, оказывается поддержка по развитию и поддержке предпринимателей туристической индустрии через Управление по поддержке бизнеса Барселоны. В каталонском консорциуме осуществляется обучение, профессиональная подготовка и содействие занятости населения в области туризма. А на Канарских островах у организаций сферы услуг есть целый перечень налоговых преференций: ставка подоходного налога всего 4% по сравнению с общепринятой ставкой в 30% (единственным условием для этого являются минимальные вложения и создание рабочих мест); увеличение на 80%, при минимуме в 20% ставки для отчислений на осуществление определенных видов деятельности (профессиональное обучение, научные разработки и исследования, другое); пониженные налоги на транспортные компании, осуществляющих морские перевозки на судах; освобождение от уплаты налогов организаций по доставке товаров и оказанию услуг между компаниями зоны и др Corporation for the Economic Development of Gran Canaria (SPEGC). Investing in Gran Canaria. [Electronic resource] - Mode access: http://www.spegc.org/en/conocenos/ (дата обращения 17.03.2017)..

Таблица 5 -Условия СЭЗ для организаций сферы услуг.

Источник: Corporation for the Economic Development of Gran Canaria (SPEGC). Investing in Gran Canaria. [Electronic resource] - Mode access: http://www.spegc.org/en/conocenos/ (дата обращения 17.03.2017).

Однако наиболее интересным и передовым механизмом поддержки туризма является Центр информационно-коммуникационных технологий по инновационной деятельности в туризме, созданный совместными усилиями Министерства энергетики, туризма и информационных технологий, Корпорацией по экономическому развитию Канарских островов (SPEGC), городского совета Лас-Пальмаса, Национальной корпорацией управления инновациями и компании “SEGGITUR”. Это своего рода туристический кластер будущего, на территории которого компании туристической индустрии разрабатывают новые продукты и повышают технологичность и конкурентоспособность услуг. Кластер предоставляет доступ к оборудованию для экспериментирования технологичных решений в реальных условиях, аудиовизуальные помещения для повышения интерактивности туристских услуг, наращивание кадрового потенциала, продвижение туристских приложений малого и среднего предпринимательства Corporation for the Economic Development of Gran Canaria (SPEGC). ICT Demonstration Centre for Innovation in Tourism. URL: http://www.spegc.org/en/empresas-y-emprendedores-2/ (дата обращения 17.03.2017)..

В Чешской Республике важную роль в поддержке развития туризма играют институты Европейского Союза, в частности Европейский фонд структурных инвестиций. Он ежегодно выделяет десятки миллионов долларов на инфраструктурные проекты (совершенствование дорожного полотна, повышение экологичности регионов), культурную кооперацию (интеграцию чехословацкого, чешско-австрийского и чешско-польского туризма, кооперацию культурного взаимодействия Трансданубии: Боснии и Герцеговины, Болгарии, Хорватии, Германии, Венгрии, Молдавии, Черногории, Румынии, Сербии, Словении и Украины) European Structural and Investment Funds. Programmes for the Programming Period 2014-2020. URL: http://62.109.144.163/en/Fondy-EU/2014-2020/Operacni-programy (дата обращения 18.03.2017)..

Европейский союз также инвестирует туризм с помощью Европейского фонда регионального развития (EFRD), который оказывает финансовую помощь слаборазвитым регионам союза, к которым за исключением Праги и Моравии относится практически вся Чехия. Предпочтение отдается тем проектам, которые развивают сельский туризм и которые активно пропагандируют историческое и культурное наследие региона. Гранты EFRD представляют собой займы на специальных условиях на 40 лет, причем на первые десять лет они выдаются под 1% годовых [40].

Также в Чехии достаточно часто применяется кластерный механизм развития туристической сферы. Для того, чтобы стать резидентом кластера необходимо зарегистрировать юридическое лицо, состоящее как минимум из 15 сотрудников, быть членом научно-исследовательской организации или университета. Как правило, в состав кластера входят 60% малых и средних предприятий, финансирование которых осуществляет Министерством промышленности и торговли. Группа управления кластером состоит от 1 до 5 человек. Примером туристического кластера может являться Моравско-Силезский кластер KLACR. Формирование кластеров, их оборудованием и доступностью занимается Национальная кластерная ассоциация, которая ежегодно публикует рейтинг эффективности и жизнеспособности кластеров. Начинающие и развивающиеся кластеры находятся под опекой регионального правительства; а развитые и аккредитованные кластеры получают доступ к национальным программам финансирования Чешская Национальная кластерная организация. Современная кластерная политика. URL: http://www.nca.cz/en/cluster-policy (дата обращения 18.03.2017)..

В Турции органы государственной власти основным механизмом привлечения иностранных инвестиций в туризм считают свободные экономические зоны. Еще на заре создания туристической политики в 1980-х годах прошлого столетия турецкое правительство приняло решение сдать пустующие земли (в основном на Средиземноморском побережье) в аренду на 49 лет за незначительную плату с одним лишь условием - на данной территории необходимо построить отель. На эти цели мог быть выдан практически беспроцентный кредит, а также допускалось избавление от уплаты налогов на пятилетний срок [33]. В результате год за годом на побережье стали появляться кемпинги, затем - трехзвездочные отели, а сейчас и пятизвездочные комплексы класса “люкс”.

На сегодняшний день свободных экономических зонах Турции предоставляются льготы следующего характера: освобождение от корпоративных и подоходных налогов, разного рода портовых, таможенных, гербовых сборов и пошлин; возможность перевода инвесторами прибыли без ограничений и привлечение иностранных специалистов; минимизация бюрократических формальностей в деятельности СЭЗ и оптимизация законодательства с упором на частный сектор. Среди поощрений и преференций крупным инвесторам и венчурным организациям относятся в основном частичное или полное освобождение от уплаты налогов и таможенных пошлин на определенном этапе развития производства, льготное кредитование, отсрочка выплаты НДС при импорте инвестиционных товаров и др. [35]. Не смотря на место постоянного жительства владельца недвижимого имущества, доход от недвижимого имущества, расположенного в Турции, облагается налогом. Налог на недвижимость уплачивается компанией раз в 4 года в бюджетные фонды муниципалитетов по ставке для поземельного налога в 0,6%, а по налогу на строения - в 0,4-0,5% от стоимости недвижимости. Более того, организации индустрии туризма имеют ряд послаблений в виде финансового лизинга, освобождения от строительных платежей, сертификатов, разрешения для импортирования использованного оборудования, освобождение от причального сбора и др. Особые льготы предоставляются организациям сельского туризма: они имеют отсрочку по платежам, а сбор в лесной фонд вносят только на третий год после организации бизнеса. При Министерстве культуры и туризма работает “Фонд развития туризма”, который предоставляет государственный кредит сроком до 20 лет под 15% годовых. Это существенная льгота и поощрение в сфере туризма национальному и зарубежному капиталу и сигнал для активизации предпринимательских действий [44].

В Китае огромное распространение среди механизмов поддержки организаций туристической индустрии получили субвенции (выделяемые из бюджета любого уровня денежные средства, которые можно потратить исключительно на определенную цель) и субсидии (выделяемые из бюджета любого уровня денежные средства, которые выделяются в рамках долевого финансирования). Например, в Гуанчжоу туристические агентства и операторы, осуществляющие деятельность более двух лет, и чей годовой оборот превышает 300 млн. юаней, вправе рассчитывать на субсидию в размере 0,5 млн. юаней. Для развития гостиничной инфраструктуры также выдается единовременная субсидия, но ее размер зависит от класса возводимого отеля: для пятизвездочных гостиниц субсидия составляет 1 млн. юаней, для четырехзвездочных - 0,5 млн. юаней и для трехзвездочных - 0,1 млн. юаней. Кроме того, для участия в международных выставках, туристических ярмарках, развития кадрового потенциала и оказания рекламно-маркетинговых услуг предоставляется субвенция. Безусловно, финансовая поддержка организациям туристского сектора оказывается в соответствии с программой Государственного фонда развития малого и среднего предпринимательства: уменьшение процента по кредитам, предоставление гарантий, гранты аренды офисных помещений, финансирование гарантийных фондов, снижений требований и условий получения кредита [57].