Разработка проекта закона Пермского края об ответственном обращении с животными на территории Пермского края

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разработка проекта закона Пермского края об ответственном обращении с животными на территории Пермского края

Оглавление

Введение

1. Правовые и организационные основы обращения с домашними животными

1.1 Правовое регулирование в сфере обращения с домашними животными в Российской Федерации

1.2 Анализ регулирования обращения с домашними животными в законодательстве зарубежных стран

1.3 Анализ региональной политики обращения с домашними животными в субъектах РФ

2. Региональная политика в сфере обращения с домашними животными в Пермском крае

2.1 Правовые основы обращения с домашними животными в Пермском крае

2.2 Анализ практики регулирования численности безнадзорных животных в Пермском крае

3. Пути совершенствования региональной политики в сфере обращения с животными в Пермском крае

3.1 Рекомендации по совершенствованию обращения с домашними животными в Пермском крае

3.2 Рекомендации по совершенствованию регулирования численности безнадзорных животных в Пермском крае

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

регулирование безнадзорный животное пермский

Обращение с домашними животными - важная составляющая жизни нашего общества. Они являются как частью городской фауны, в случае безнадзорных, или, так называемых, бродячих, животных, так и частью социокультурных условий жизни человека, неотъемлемой особенностью существования как городских жителей, где собаки и кошки выполняют функцию животных - компаньонов, иначе говоря, существ, предназначенных для удовлетворения потребностей человека в общении, так и сельских территорий, где роль таких животных достаточно утилитарная - биологическая дератизация, в случае кошек, и охранные, пастушеские функции у собак.

Регулирование содержания домашних животных включает в себя регулирование таких вопросов, как приобретение и отчуждение животных, их содержание у владельцев, выгул, кормление, ветеринарное обслуживание, контроль репродуктивных функций, разведение, эвтаназия (умерщвление), утилизация трупов животных.

В то же время, домашние животные, в том числе, безнадзорные, являются источником социальных конфликтов, связанных с особенностями содержания в жилых помещениях, многоквартирных и частных домах, вследствие того, что животные могут быть источниками шума, загрязнения территории, и в некоторых случаях могут представлять опасность для человека, нанося покусы.

Безнадзорные животные, в силу своей неподконтрольности человеку, могут быть возможными источниками как покусов, так и инфекционных заболеваний.

Вопросы содержания домашних животных тесно связаны с решением проблемы безнадзорных животных, в связи с тем, что рост популяции безнадзорных животных, распространение общих с человеком заболеваний, покусы граждан и вопросы общественной безопасности и благоустройства прямо связаны также и с порядком обращения с животными, которые имеют владельцев.

В настоящей работе содержание домашних животных рассматривается как комплекс мер, направленных на упорядочение их содержания, оптимизацию численности безнадзорных животных, устранение негативных социальных явлений, связанных с наличием безнадзорных животных на территориях населённых пунктов, включая процедуры отлова, учёта, содержания в приютах, вакцинации, стерилизации (лишения репродуктивной способности), выпуска в естественную среду обитания, эвтаназии (умерщвления), утилизации трупов безнадзорных животных.

Актуальность данного исследования обусловлена следующим - для органов власти регулирование содержания домашних животных и контроль численности безнадзорных является достаточно новым полномочием, практикой осуществления которого они в полной мере не обладают. Кроме того, для эффективной реализации данных полномочий необходимо правовое и методическое обеспечение, которое на данный момент должным образом не разработано, в связи с чем, уполномоченным органам приходится вырабатывать свои, не согласованные с данными научных исследований, подходы, которые ведут к неэффективному осуществлению государственной политики, повышенной конфликтности с населением и общественными объединениями.

Для целей настоящей работы используются следующие определения:

Домашние животные - одомашненные человеком виды животных - собаки и кошки (животные - компаньоны, не предназначенные для получения продукции), за исключением диких животных, находящихся в невольных и полувольных условиях [Боголюбский].

Безнадзорные животные - потерявшиеся, сбежавшие, брошенные или иным образом оставшиеся без попечения людей домашние животные, животные-компаньоны, животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, лабораторные и служебные животные [Постановление Правительства ПК № 596-п].

Вследствие изменения законодательства, в настоящее время отсутствует система взаимодействия между органами власти, в компетенцию которых входит обращение с животными, а также органами, косвенно задействованными в решении данной проблемы, поэтому необходима выработка общих подходов к осуществлению государственной политики в данной сфере.

Степень разработанности темы исследования - вопрос обращения с домашними животными остаётся крайне малоизученным, поскольку для реализации политики в данной сфере использовался, как правило, не основанный на каких-либо исследованиях подход, основанный лишь на сложившихся практиках данных территорий. Существуют лишь отдельные исследования, выполненные по заказу уполномоченных в сфере содержания безнадзорных животных органов власти [Акимов].

Ряд исследований вопроса содержания безнадзорных животных проводился за рубежом - долгосрочные научные исследования популяции собак и результатов программы популяционного контроля и вакцинации выполнялись в Индии, г. Джайнпур [Тоттон]. В связи с чем, при выработке предложений по совершенствованию регулирования содержания безнадзорных животных целесообразно ориентироваться, в том числе, на практику работы зарубежных органов власти.

В отечественной науке, например, в работах К.Д. Гасникова «Животные как объект гражданских прав», Анисимова А.П. и др. «Правовой режим животных как объектов гражданских и иных правоотношений», И.Д. Рудаковой «Социокультурная роль домашних животных в жизни горожан», В.С. Мирошниченко «Жестокое обращение с животными» - изучаются отдельные вопросы, связанные с обращением с животными, в частности, их статус, как объектов гражданско-правовых отношений, последствия ненадлежащего и безответственного обращения с животными, роль и значение домашних животных в жизни человека.

Данное исследование направлено на решение проблемы отсутствия надлежащего правового регулирования в сфере обращения с домашними животными в Пермском крае, и, как следствие, неэффективного осуществления государственной политики, не отвечающей в полной мере требованиям фактически сложившихся общественных отношений.

Таким образом, проблемой, которую планируется решить в рамках данного исследования, является отсутствие надлежащей нормативно-правовой законодательной базы, регулирующей обращение с домашними животными на территории Пермского края.

Цель данной работы -- разработка проекта закона Пермского края об ответственном обращении с животными на территории Пермского края.

Задачи, которые были поставлены для достижения цели данного исследования:

1. Провести обзор правового регулирования в сфере обращения с домашними животными в Российской Федерации.

2. Проанализировать регулирование обращения с домашними животными в законодательстве зарубежных стран.

3. Проанализировать региональную политику обращения с домашними животными в субъектах РФ.

4. Описать правовые основы обращения с домашними животными в Пермском крае.

5. Проанализировать практику регулирования численности безнадзорных животных в Пермском крае.

6. Разработать общие меры по совершенствованию обращения с домашними животными в Пермском крае.

7. Предложить рекомендации по совершенствованию регулирования численности безнадзорных животных в Пермском крае.

Объект исследования -- сфера обращения с домашними животными в Пермском крае.

Предметом исследования являются механизмы контроля обращения с домашними животными и регулирование численности безнадзорных животных в Пермском крае.

Научная новизна работы заключается в применении в Пермском крае системного (на основе проекта федерального закона) подхода в сфере государственного регулирования ответственного обращения с животными-компаньонами (собаками и кошками), основанном на взаимном влиянии мер по контролю обращения с домашними животными и по регулированию численности безнадзорных животных.

При подготовке работы использованы следующие методы:

1. Функционально-правовой метод. Данный метод использовался для определения полномочий органов государственной власти, прав и обязанностей, участвующих в данных правоотношениях лиц.

2. Метод анализа официальных документов (в том числе, судебных актов). Метод использовался для исследования государственной политики в рассматриваемой сфере, практики применения правовых актов. Анализировались, в том числе, официальные письма, доклады, решения, определения, постановления различных судебных инстанций.

3. Метод сравнительного анализа. Метод использовался для сравнения эффективности государственной политики в рассматриваемой сфере в различных субъектах РФ, выявления сходств, различий и общих закономерностей реализации государственной политики.

4. Метод экспертных оценок, включающий -- составление и направление запросов в официальные органы, взаимодействие с общественными организациями.

5. Метод правового моделирования - работа над проектом закона «Об ответственном обращении с животными» в рамках рабочей группы при комитете по природным ресурсам ГД ФС РФ, подготовка проекта закона «О содержании животных на территории Пермского края» в рамках Молодёжного парламента при Законодательном Собрании Пермского края, взаимодействии с Общественными палатами Российской Федерации и Пермского края, разработка проекта нормативного правового акта и пояснительной записки к нему.

Практическая значимость работы заключается в том, что выводы данного исследования позволяют использовать его для применения в работе органов государственной власти, а также использовать их при разработке нормативных правовых актов и иных документов управленческого характера, направленных на регулирование содержания безнадзорных животных.

Предлагаемые меры соответствуют текущему законодательному регулированию и органично вписываются в единое правовое пространство Пермского края, реализуя делегированные федеральным законодательством полномочия, соответствуют текущей социально-экономической ситуации в крае.

Меры организационного характера разработаны с учётом структуры органов исполнительной власти Пермского края, имеющихся полномочий, кадровой, финансовой и материально-технической обеспеченности.

Предлагаемые для применения на территории края законодательные нормы возможны к принятию Законодательным Собранием Пермского края, поскольку регулируют предмет ведения Пермского края как субъекта РФ, не вступают в противоречие с иным федеральным и региональным законодательством.

Структура работы соответствует задачам исследования. Она включает в себя 3 главы, введение, заключение, список литературы, а также приложение.

В первой главе исследования проведён анализ текущего статуса безнадзорных животных с точки зрения действующего законодательства, определения биологических и социальных аспектов регулирования их численности, анализ текущего правового регулирования в России и зарубежных странах в целях выработки возможных к применению мер правового и организационного характера в целях решения проблемы существования безнадзорных животных.

Во второй главе были определены требования к обращению с владельческими животными, для того, чтобы снизить негативные эффекты, возникающие вследствие безответственного обращения с ними - покусы граждан, выгул в неустановленных местах, загрязнения мест общего пользования, нарушения тишины и покоя граждан.

В третьей главе описаны предложения по совершенствованию системы государственного управления в сфере содержания домашних животных.

1. Правовые и организационные основы обращения с домашними животными

1.1 Правовое регулирование в сфере обращения с домашними животными в Российской Федерации

В сферу общественных отношений по обращению с домашними животными входит как обращение с домашними животными, имеющими владельцев, так и с безнадзорными животными. При этом, переход из одной категории животных в другую обусловлен рядом факторов, таких, как ответственность хозяев, наличие служб отлова и приютов на территории муниципального образования, специфики территории - городская или сельская, и других.

Рис. 1 Переход домашних и безнадзорных животных из одной категории в другую

Попытка урегулировать на федеральном уровне вопрос обращения с животными предпринималась в 2011 году, когда в Государственную Думу Российской Федерации был внесён законопроект «Об ответственном обращении с животными».

Актуальность принятия данного закона, по мнению его авторов, заключалась в следующем. Разработка и принятие Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» вызваны необходимостью упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных. Отсутствие законодательно установленных требований, норм и правил при обращении с животными вызывает большое количество разнообразных конфликтов, в которых с одной стороны участвует человек, а с другой - животное. Невозможность их правового разрешения приводит к попыткам самовольного, порой недопустимого решения возникающих проблем способами, нарушающими существующие в обществе нормы морали и нравственности и противоречащими общепринятым понятиям о гуманности и милосердии.

Проект Федерального закона разработан с учетом использования передовой мировой практики в отношении ответственного обращения с животными.

Основными задачами законопроекта являются установление общих и специальных требований при обращении с животными, защита животных от жестокого антигуманного обращения, страдания и гибели, недопущения жестокого умерщвления животных, укрепление нравственности и гуманности общества, обеспечение безопасности, иных прав и законных интересов граждан.

Законопроект определяет, что основным принципом правового регулирования в области обращения с животными является гуманное отношение к животным, критерием которого является благополучие животных и человека в рамках общепринятых этических ценностей; отношение к ним как к чувствующим существам, способным испытывать страх и боль. В то же время в нем решается важнейшая задача обеспечения безопасности, прав и законных интересов физических и юридических лиц в различных ситуациях с участием животных.

Наибольшее количество конфликтов и проблем вызывают отношения, возникающие при обращении с животными-компаньонами, поэтому в законопроекте этой категории животных уделено максимальное внимание и установлены правила их содержания.

Из множества «животных-компаньонов», к которым проект федерального закона относит и домашних (имеющих владельцев), и безнадзорных (выбывших из-под контроля собственника, бродячих животных) отдельный интерес представляют именно первые, поскольку, как будет указано далее, одним из существенных источников для пополнения популяции безнадзорных животных являются как раз владельческие животные, сбежавшие от собственника.

В проекте федерального закона, аналогично, существенная роль отведена именно этому вопросу.

При установлении общих требований при обращении с животными главным требованием к собственникам животных является соблюдение прав, свобод и законных интересов других граждан. Собственники животных обязаны принимать необходимые меры безопасности для предотвращения причинения их животными вреда жизни и здоровью граждан либо животных, а также имуществу граждан и юридических лиц.

Проект Федерального закона устанавливает обязанности владельцев животных по обращению с животными, в частности, при обращении с животными не допускаются истязание животных, нанесение побоев, увечий, травм, жестокое умерщвление животных, натравливание животных на человека или на других животных, другие действия, противоречащие принципам нравственности и гуманного обращения с животными.

Представляется необходимым закрепить создание животным при их содержании условий, соответствующих биологическим и индивидуальным особенностям животного, определить обязанности владельцев животных удовлетворять потребности животных в полнорационном сбалансированном питании, чистой воде, сне, движении и естественной активности, устанавливает обязанности к выгулу собак, перевозке животных, умерщвлению (эвтаназии) животных.

Также, исходя из значительного опыта работы в данной сфере автора данного исследования, и в свете проектируемого правового регулирования на федеральном уровне, при разработке законодательного регулирования на региональном уровне необходимо предусмотреть просветительскую деятельность среди населения, начиная с дошкольных учреждений образования, в сфере ответственного обращения с животными с участием некоммерческих организаций, иных юридических и физических лиц, обладающих специальными знаниями, а также участие саморегулируемых организаций и некоммерческих организаций (ассоциаций, союзов), обладающими специальными знаниями, при разработке нормативных правовых документов в сфере обращения с животными.

Введение данных инструментов позволит сформировать ответственное обращение с животными у подрастающего поколения, а также обеспечить общественный контроль разрабатываемых в сфере обращения с домашними животными правовых актов различного уровня с учётом их высокого значения для жизни общества, в том числе, общественной морали и нравственности.

Данный принцип также реализуется в свете исполнения указов Президента России, направленных на общественное участие при выработке и осуществлении государственной политики.

Также к направлениям совершенствования обращения с животными, имеющими владельцев, могут быть отнесены: определение перечня животных-компаньонов, которые могут содержаться в домашних условиях, и основные требования к их владельцам, подробное урегулирование условий содержания собак потенциально опасных пород. Это является весьма важным, поскольку именно эта категория животных-компаньонов при ненадлежащем содержании может явиться источником нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Это позволит упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных, позволит обеспечить безопасность, права и законные интересы физических и юридических лиц в различных ситуациях с участием животных.

К достаточно эффективным мерам по учёту животных можно отнести государственную регистрацию собак потенциально опасных пород и добровольную регистрация всех остальных животных, а также ведение реестра зарегистрированных животных. Регистрация животных производится специализированными некоммерческими организациями, в том числе общественными организациями, ассоциациями и союзами, в порядке, установленном уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации. В рамках этого предусмотрено, что «перечень специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих регистрацию животных, публикуется на официальных сайтах муниципальных районов или городских округов»

Введение дополнительных ограничений для собак особо опасных пород вызвано необходимостью упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных, поскольку отсутствие законодательно установленных требований, норм и правил при обращении с животными вызывает большое количество разнообразных конфликтов.

Кроме того, законопроектом предлагается решить следующие проблемные моменты, возникающие при содержании животных владельцами.

Так, при содержании животных их владельцы обязаны обеспечивать своевременное оказание животным квалифицированной ветеринарной помощи и своевременное проведение обязательных профилактических ветеринарных мероприятий, в соответствии с требованиями нормативных правовых актов.

Данное требование необходимо, поскольку в отсутствие нормативно-правового регулирования владельцы, как правило, безответственно относятся к здоровью животных, особенно в сельской местности. Вместе с тем, отсутствие полнорационного питания, ветеринарного обслуживания могут привести к тяжёлым расстройствам здоровья животных или их гибели, что может считаться жестоким обращением, поскольку данный процесс происходит длительное время и сопровождается страданиями животных.

Острым остаётся вопрос о надлежащем захоронении животных. Согласно имеющимся требованиям в сфере ветеринарии и обращения с биологическими отходами, которыми являются животные, самостоятельное захоронение в землю животных запрещено. Законодательно отсутствует возможность оборудования специальных площадок и т.п., однако имеют место стихийные захоронения, как правило, на территориях лесов, полей, и иных природных объектов.

Поскольку ветеринарным законодательством предусмотрены два способа утилизации биологических отходов - утилизация в биотермических ямах (ямах Беккари) и кремация, то считаем целесообразным включить в закон оба варианта утилизации трупов домашних животных - передача специализированной организации, либо кремация в специально оборудованном крематории.

Поскольку данный проект закона еще не принят, полагаем целесообразным руководствоваться целями и задачами, установленными при разработке проекта федерального закона, в разработке правового регулирования на региональном уровне, поскольку основные направления правового регулирования не зависят от территориальных особенностей применения содержащихся в проектах правовых норм.

Следует отметить, что принятие данного законопроекта запланировано на текущий год, но переносится уже в течение 7 лет.

Безнадзорные животные, тривиально называемые бродячими, бездомными, в силу положений гражданского законодательства, являются вещью, которая предположительно выбыла из владения собственника, либо собственник которой неизвестен.

Вместе с тем, особый правовой статус таких животных также регулируется положениями законодательства в сфере ветеринарии, поскольку такие животные могут быть переносчиками болезней, в том числе, общих для человека и животных, уголовным и иным законодательством -- в части установления правового статуса безнадзорных животных, общих принципов обращения с ними и предотвращения негуманного (жестокого) обращения.

Таким образом, при обсуждении подходов к регулированию численности следует в качестве базовых рассматривать следующие утверждения:

1. Безнадзорные животные являются вещью, следовательно, на них распространяются положения Гражданского кодекса РФ [Гражданский кодекс РФ, ст. 137, 230, 231, 241].

2. Безнадзорные животные могут представлять опасность для человека и других животных, поэтому обращение с ними необходимо рассматривать с учётом положений законодательства, действующего в сфере общественной безопасности, ветеринарии и т. п.

В настоящее время полномочия по контролю содержания домашних и численности безнадзорных животных в России распределены между федеральным, региональным и местным уровнем (таблица 1).

Таблица 1

Распределение полномочий по обращению с домашними животными между уровнями власти

Федеральный уровень	Региональный уровень	Местное самоуправление
1. Животные, как объект гражданских правоотношений. 2. Ветеринарное законодательство, в том числе, санитарные и ветеринарные правила по борьбе с болезнями животных	1. Отлов и содержание безнадзорных животных (обязательство субъекта РФ). 2. Борьба с болезнями, общими для человека и животных. 3. Государственный ветеринарный надзор	1. Отлов и содержание безнадзорных животных (дополнительные вопросы, решаемые по желанию муниципалитетов); 2. Осуществление региональных полномочий в случае передачи законом субъекта РФ

Следует отметить, что в настоящее время законодательство относит полномочия по организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных к полномочиям субъекта Российской Федерации [Федеральный закон № 184-ФЗ].

До этого времени полномочия по регулированию численности безнадзорных животных осуществлялись муниципалитетами самостоятельно за счёт средств местных бюджетов, поскольку основным центром ответственности за них люди видели органы местного самоуправления.

Однако в 2012 году Верховный суд РФ определил, что полномочия по регулированию численности безнадзорных животных относятся к полномочиям органов власти субъектов РФ, а не к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку данный вопрос относится к мероприятиям противоэпидемического характера [Определение ВС РФ по делу №88-АПГ12-2].

Аналогичная позиция была выражена в письме Минфина РФ от 19 сентября 2011 г. № 06-04-11/01-348, указывающего, что поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, одной из существенных проблем в данной сфере является фактическое отнесение полномочий по регулированию численности животных к компетенции тех или иных органов власти. До настоящего времени данный вопрос окончательно не разрешён, поскольку, например, на территории Пермского края действует порядка 130 муниципальных правовых актов, регулирующий правоотношения в сфере безнадзорных животных, согласно данным регистра муниципальных правовых актов Пермского края [Портал НПА РФ].

Ситуация осложняется тем, что законодательство в сфере местного самоуправления также содержит положения, позволяющие муниципалитетам брать на себя решение данного вопроса [Федеральный закон № 131-ФЗ], а также отдельными положениями правовых актов советского периода, которые наделяют администрации городов и поселков схожими полномочиями.

Некоторые авторы приходят к выводу о том, что "ни животные вообще, ни безнадзорные, в частности, прямо не "приписаны" ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Нет определенности, во-первых, к какой сфере законодательства относится данный вопрос, во-вторых, какие органы должны исполнять такие полномочия: региональные или муниципальные" [Минина].

Изучение судебно-арбитражной практики показало, что в ряде случаев органы местного самоуправления используют отмеченный пробел законодательства и аргументируют свою позицию об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства в связи с непроведением торгов на выполнение работ по стерилизации животных и содержанию безнадзорных животных в приюте тем, что отлов и содержание безнадзорных животных не отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входят в компетенцию органов местного самоуправления [Постановление 15 ААС по делу N А53-32906/2014].

Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 26.04.16 N 13-П, законодатель, будучи связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определенности правовых норм, должен стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, в том числе с точки зрения используемой законодателем юридической терминологии, а соответствующее правовое регулирование позволяло бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечивало бы взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.

Иное приводило бы к нарушению принципов разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации).

Правовая неопределённость в этом вопросе ведёт к следующей ситуации -- органы власти субъекта, даже формально уполномоченные на решение вопроса с безнадзорными животными занимают «выжидательную» позицию.

При этом муниципалитеты вынуждены, под давлением собственного населения, решать этот вопрос самостоятельно, и совсем не в рамках закона. Во всех регионах России существует практика, когда безнадзорные собаки просто отстреливаются на территории населённых пунктов, в том числе, с применением огнестрельного оружия, либо курареподобных препаратов. Данные действия прямо нарушают требования действующего законодательства, поскольку стрельба из любых видов оружия в пределах населённых пунктов запрещена, за исключением случаев, установленных законом, а оборот курареподобных препаратов должен быть строго контролируем.

Вместе с тем, существуют лишь единичные судебные решения, подтверждающие незаконность отстрела животных, но, как правило, не выглядит очевидным процедура исполнения таких решений, поскольку сам по себе отстрел животных серьёзной ответственности не влечёт.

Представляется, что в данном случае незаконность механизма решения вопроса с безнадзорными животными подменяется «целесообразностью», поскольку муниципалитеты находятся под влиянием лиц, негативно воспринимающих безнадзорных животных.

Следует отметить, что бесконтрольная передача полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных на местный уровень, влечёт за собой следующие проблемы:

1. Отстрелы, отравления животных вместо отлова и содержания;

2. Бездействие из-за невозможности содержания животных в силу отсутствия необходимой инфраструктуры (ветеринаров, приютов);

3. Отлов и выпуск на территории другого муниципалитета.

Данная позиция приводит также к существенным нарушениям гражданских прав и общественной нравственности граждан -- при отстрелах животных также страдают и владельческие животные, которые в сельской местности, согласно сложившейся практике, выпускаются без поводка и намордника на улицы. Данное обстоятельство, безусловно, создаёт риск для общественной безопасности, поскольку такая владельческая собака может покусать кого-нибудь, но это не должно служить поводом к её убийству, поскольку это может рассматриваться как умышленное незаконное уничтожение чужого имущества и нарушение гражданских прав собственника.

Тем не менее, к этой ситуации сложно применить механизмы уголовно-правовой и гражданско-правовой защиты, поскольку на абсолютное большинство животных не оформлены правоустанавливающие документы, соответственно, владельцы фактически лишены возможности доказать, что погибшее животное им принадлежало.

Одной из подпроблем самостоятельного и бесконтрольного решения вопроса с безнадзорными животными муниципалитетами и иными хозяйствующими субъектами является серьёзный риск ущерба общественной нравственности при убийстве животных, что влечёт подрыв доверия к местной власти, снижает стабильность работы институтов местного самоуправления, а также влечёт конфликт между обществом и властью.

Очевидцами убийств могут быть, в том числе, малолетние дети, для которых наблюдение факта мучительной гибели животного может повлечь серьёзную психическую травму и повлиять на дальнейшее развитие личности. Поскольку органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации работы с детьми и молодёжью [п. 34 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ], в правовом единстве с положениями ст. 137 ГК РФ, представляется, что деятельность органов местного самоуправления не может наносить ущерба общественной нравственности при организации содержания безнадзорных животных.

Особенно это актуально в свете того, что гибель животных не только от огнестрельного оружия может рассматриваться в качестве негуманного способа умерщвления, а также отравление курареподобными препаратами в рамках судебных экспертиз было признано негуманным, поскольку смерть от их воздействия влечёт мучения животных.

Очевидно, что вопрос наличия безнадзорных животных на улицах городов и посёлков напрямую связан с регламентацией содержания и оборота домашних животных, в том числе, с урегулированием вопросов их содержания, разведения, покупки и продажи, безвозмездного отчуждения, выгула, и т. п. Кроме того, пограничным вопросом наличия и концентрации безнадзорных животных является наличие кормовой базы -- пищевых отходов, находящихся в открытом доступе. Данный вопрос, относящийся к сфере утилизации бытовых отходов, а также утверждении правил благоустройства, также находится в ведении органов местного самоуправления [п. 24, 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ].

В качестве третьей проблемы, существенно влияющей на появление и размножение безнадзорных животных, можно выделить отсутствие обязанности по обязательной стерилизации и регистрации (учёту) безнадзорных и владельческих животных. Несмотря на то, что данная обязанность установлена п. 1 Постановления Совмина РСФСР от 23 сентября 1980 года N 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР», в городе Перми данное полномочие было исключено в целях приведения в соответствие с федеральным законодательством (на основании протеста прокуратуры, признавшей регистрацию вмешательством в гражданские правоотношения).

Как не имеющие владельцев животные, так и временно выбывшие из владения животные способны к размножению, пополнению популяции. Владельческие животные, равно как и не имеющие владельца, могут представлять опасность при бесконтрольном выпуске на улицы. При этом, отлов таких животных должен осуществляться уполномоченными государственными органами с учётом положений ст. 230, 231 ГК РФ.

Такие животные могут вступить в контакт с дикими животными, став переносчиками опасных заболеваний, в том числе, бешенства. При этом, учитывая, что борьба с болезнями животных является исключительными полномочиями субъекта РФ [ст. 26.3 Федерального закона № 184 - ФЗ, Закон о ветеринарии], создание условий для нераспространения бешенства должно осуществляться соответственно органами исполнительной власти Пермского края.

Одновременно, при отсутствии порядка учёта животных сложно как определить хозяина животного, и привлечь его к ответственности, так и осуществлять учёт стерилизованных безнадзорных животных, что организационно препятствует эффективному исполнению государственных полномочий по регулированию содержания безнадзорных животных.

Практические затруднения возникают также и при отлове владельческих животных, поскольку специализированные организации не имеют информации о владельце животного, следовательно, не имеют достаточных оснований для возврата животного владельцу, что может нанести имущественный вред владельцам животных. Данный риск также ложится на органы государственной власти, поскольку публично-правовые образования имеют равный статус с иными лицами в гражданско-правовых отношениях [ст. 124 ГК РФ].

Отдельным вопросом является компенсация стоимости отлова и содержания животного, имеющего владельца, поскольку данные расходы несёт уполномоченный в сфере регулирования численности орган власти, обладающий правом возмещения понесённых расходов в порядке, установленном ст. 232 ГК РФ.

Таким образом, без надлежащего учёта животных, позволяющего однозначно установить принадлежность животного, фактически невозможно эффективно осуществлять регулирование содержания безнадзорных животных.

С учётом изложенного, актуальность выработки подходов к реализации государственной и муниципальной политики в сфере регулирования численности безнадзорных животных основывается на решении проблем опасности распространения болезней, общих для человека и животных, опасности покусов безнадзорными животными людей, а также устранению негативного восприятия безнадзорных животных и снижению социального конфликта, возникающего на основании различного отношения к безнадзорным животным в обществе.

Поскольку в различных случаях, в зависимости от конкретного региона или муниципалитета, функция по работе с безнадзорными животными возлагается на различные структурные подразделения, подход к регулированию численности должен включать определение функционала уполномоченного на работу с безнадзорными животными органа.

Необходимость решения проблемы покусов безнадзорными животными подтверждена следующим:

Важным фактором, определяющим опасность и нежелательность нахождения безнадзорных животных на улицах города, является угроза распространения заболеваний, общих для человека и животных. Наиболее опасными из них являются бешенство, токсоплазмоз, стригущий лишай, эхинококкоз и трихинеллёз.

По данным официальной статистики (итоговые сведения ФГУ «Центр ветеринарии»), случаи бешенства животных в 2011 году регистрировались в 62 субъектах РФ. Зарегистрировано 2751 неблагополучных пункта, заболело и пало 3188 голов животных, из которых дикие животные - 1539, домашние плотоядные животные (собаки и кошки) - 1054 и сельскохозяйственные животные - 402 головы [Бешенство плотоядных].

При этом следует отметить, что, несмотря на то, что собаки, в том числе, безнадзорные, могут быть переносчиками бешенства, как правило, ключевую роль в распространении этого заболевания играют как раз дикие животные.

Учитывая риск возможного заражения людей бешенством от безнадзорных собак, нужно принимать во внимание, что они же, обитающие на окраинах населённых пунктов, составляют естественный барьер для проникновения в жилую зону диких животных, являющихся основными распространителями данной инфекции, таким образом, законодательное регулирование должно предусматривать обязательную вакцинацию, стерилизацию и выпуск на прежнее место обитания отловленных животных, для создания естественного биологического барьера для переносчиков бешенства.

Доля покусов людей безнадзорными животными составляет 40 процентов. Покусы, нанесенные домашними, хозяйскими животными не уменьшают угрозу заболевания бешенством в связи с тем, что далеко не все владельцы в соответствии с требованием Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. Бешенство» (утв. Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода РФ и Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая, 18 июня 1996 г.) проводят обязательную вакцинацию животных, поэтому, проект закона должен предусматривать обязательную вакцинацию отловленных животных перед выпуском на прежнее место обитания, либо передачу новым хозяевам.

Также опасность представляют гельминтозы и дерматозы, которыми поражены бродячие животные. Особенно этой угрозу подвержены дети, так как песочницы и детские площадки города являются местом пребывания, в том числе, безнадзорных животных [Доклад Комитета госветнадзора].

Кроме того, существует специфический фактор -- индивидуальная психическая боязнь собак -- фобическое тревожное расстройство (расстройство, при котором единственным или преобладающим симптомом является боязнь определенных ситуаций, не представляющих текущей опасности) относящееся к специфическим (изолированным) фобиям расстройство, классифицируемое по коду F40.2 [МКБ 10].

Кроме того, вопрос наличия безнадзорных животных является причиной острого социального конфликта в обществе, что показывает активность общественных организаций по данному вопросу, а также обращения граждан, связанные с отрицательным восприятием наличия таких животных.

Рассматривая негативные последствия наличия безнадзорных животных, необходимо отметить следующее:

а) возможные покусы граждан, в том числе, детей;

б) распространение заболеваний, особенно опасным из которых является бешенство.

в) негативный психологический эффект от наличия безнадзорных животных (человек испытывает страх перед ними, либо жалость и сочувствие к ним).

Опрос, проведённый фондом «Общественное мнение» на тему «Отношение россиян к бездомным собакам» показал, что подавляющее большинство россиян не одобряют деятельность людей, которые самостоятельно уничтожают собак на улицах с помощью оружия или яда.

Вместе с тем, респонденты всех городов, кроме Москвы, отмечают, что на улицах их населённых пунктов много бездомных животных, что они угрожают безопасности людей.

Наиболее популярной стала позиция, что бездомных собак надо помещать собак в приюты и искать для них хозяев, а также преимущественно положительную оценку получают действия людей, подкармливающих животных на улицах [Отношение россиян к бездомным собакам].

Также представляется актуальной выработка подходов по решению сопутствующих проблем, связанных с пополнением популяции безнадзорных животных, их существованием и размножением, таких как наличие кормовой базы для животных, безответственное отношение владельцев к домашним животным и иные.

Следует отметить, что имеющиеся в настоящее время механизмы регулирования численности безнадзорных животных малоэффективны, и скорее ведут к ухудшению ситуации по следующим причинам.

Использование в большинстве территорий органами местного самоуправления безвозвратного отлова животных -- отлова с последующим умерщвлением, а также прямого отстрела на месте, влечёт ряд негативных последствий:

- биологические ниши, освободившиеся после уничтожения собак, занимают крысы и мыши, которые являются источниками многих опасных заболеваний, общих для человека и животных, например, лептоспироза;

- в городах появляются дикие животные, несущие опасность, как в виде прямой агрессии, так и в виде распространения общих заболеваний;

- начинается перемещение безнадзорных животных, что приводит к переносу болезней на другие, ранее благополучные, территории;

- средний возраст популяции снижается, животные становятся более агрессивными, и одновременно, более восприимчивыми к заболеваниям.

Представляется, что в рамках законодательного регулирования содержания безнадзорных животных необходимо предложить меры не по полной ликвидации безнадзорных животных, а по стабилизации их численности, поскольку всех безнадзорных собак отловить и уничтожить одновременно невозможно. Частичные же меры приводят к тому, что примерно за полгода год популяция восстанавливает свою численность и необходимо осуществление мероприятий по регулированию численности [В. А. Акимов].

Безнадзорные собаки выполняют определенную роль в жизни города, являясь, в некоторой степени, звеном в цепи утилизации биологических отходов. Популяция безнадзорных животных в населенном пункте представляет собой биологически уравновешенную систему и поэтому численность таких собак стабильна. Их столько, сколько может «прокормить» город; «лишние» животные погибают [В. А. Акимов].

Таким образом, с учётом изложенного, текущее правовое регулирование представляется недостаточным - не отвечает сложившимся общественным отношениям, не учитывает биологические и социальные особенности наличия безнадзорных животных.

Применяемый в ряде муниципалитетов механизм безвозвратного отлова животных, не учитывающий биологические особенности их существования, влечёт только рост численности безнадзорных животных и усугубление связанных с их наличием проблем.

Кроме того, отлов животных с использованием курареподобных препаратов (миорелаксантов) в большинстве случаев вызывает их гибель, что влечёт негативную реакцию жителей по отношению к органам власти.

Таким образом, текущее правовое регулирование не отвечает требованиям сложившихся общественных отношений, не учитывает биологические и социальные аспекты содержания безнадзорных животных, что влечёт неэффективную реализацию государственной политики в данной сфере, а, следовательно, не приводит к снятию социальной напряжённости, вызванной безнадзорными животными, не защищает население от болезней, общих для человека и животных, а также наносимых безнадзорными животными покусов.

После того, как вопросы обращения с безнадзорными животными были отнесены в марте 2015 года к полномочиям субъектов РФ и дополнительным вопросам муниципальных образований, когда Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ "О внесении изменений в статью 26-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Документом предусмотрены законодательные поправки, направленные на устранение существующей в правоприменительной практике неопределенности в части полномочий органов публичной власти по отлову и содержанию безнадзорных животных. Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, отнесена организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.

В свою очередь, органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением и внутригородского района получили право осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории соответствующего муниципального образования [Уточнены полномочия …].

После этого в силу массовых протестов прокуратуры во многих муниципальных образованиях края данные правила были отменены полностью, из-за наличия в них положений, касающихся безнадзорных животных.

Дополнительно отметим, что вопрос регулирования содержания домашних животных не относится к компетенции органов местного самоуправления, поскольку круг полномочий исчерпывающим образом определён в Федеральном законе № 131-ФЗ и расширению не подлежит.

Вместе с тем, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации, субъекты РФ вправе осуществлять регулирование по предметам ведения, не урегулированным на федеральном уровне, в связи с чем, установление правил обращения с домашними животными и регулированием численности безнадзорных животных целесообразно осуществлять именно на уровне субъекта РФ.

Надо отметить, что вопрос содержания домашних животных не урегулирован и на федеральном уровне. В этой сфере действуют лишь правила, установленные в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" [Постановление Совмина 449].

Данный документ был принят около 40 лет назад и не актуален для сложившихся в обществе правоотношений.

С учётом изложенного, мы определили особенности правового регулирования вопроса обращения с домашними животными на федеральном уровне.

Формирование системы обращения с домашними животными, отражающей взаимосвязь группы безнадзорных и владельческих животных должно осуществляться посредством единого нормативного правового акта законодательного уровня, поскольку чёткого разграничения между двумя этими группами объектов фактически не существует, поскольку критерием отнесения к той или иной группе является лишь подконтрольность животного владельцу.

Законодательное регулирование обращения с домашними животными должно учитывать следующие особенности:

а) законодательный запрет использования курареподобных препаратов (миорелаксантов) с целью исключения гибели животных при отлове.

б) приоритет метода стерилизации и выпуска на прежнее место обитания;

в) учёт потребностей граждан в отлове безнадзорных животных;

г) обязательную вакцинацию и дегельминтизацию отловленных животных;

д) биологическую сортировку животных по признаку агрессивности.

е) ограничение разведения домашних животных.

ж) запрет выгула домашних животных без поводка и намордника.

з) обязательная стерилизация домашних животных.

1.2 Анализ регулирования обращения с домашними животными в законодательстве зарубежных стран