Разработка проекта закона Пермского края об ответственном обращении с животными на территории Пермского края

Для целей данной работы представляется возможным описать зарубежное и международно-правовое регулирование вопроса обращения с домашними животными.

Например, в 1979 году Парламентской ассамблеей Совета Европы была принята Рекомендация N 860 (1979) "Об угрозе перенаселенности домашних животных". В развитие указанной Рекомендации 26 мая 1987 года Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская конвенция о защите домашних животных, две статьи которой (12 и 13) посвящены мероприятиям по снижению численности бездомных животных и условиям обеспечения идентификации этих животных [Короткий и др… ].

О серьезности проблемы свидетельствует и то обстоятельство, что два дела о нападениях бродячих собак на людей были рассмотрены Европейским судом по правам человека (Постановления от 26.07.11 по делу "Георгел и Георгета Стоическу против Румынии" (жалоба N 9718/03) и от 11.01.11 по делу "Берю против Турции" (жалоба N 47304/07)).

Интересно отметить, что в первом из названных Постановлений Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что государство-ответчик (Румыния) не приняло конкретных мер для надлежащей реализации законодательной базы с целью решения серьезной проблемы здравоохранения населения и угрозы его физической неприкосновенности со стороны большого количества бродячих собак, и посчитал, что отсутствие достаточных мер со стороны властей для решения проблемы бродячих собак и уклонение от предоставления надлежащего возмещения заявительнице в связи с причиненными ей травмами приравниваются к нарушению позитивных обязательств государства по обеспечению уважения личной жизни заявительницы.

Однако по упомянутому делу "Берю против Турции" Европейский суд по правам человека, напротив, не усмотрел вины государства-ответчика в том, что бродячие собаки загрызли ребенка, сославшись на то, что власти не знали или не должны были знать о том, что ребенок подвергается непосредственной угрозе гибели из-за бродячих собак вне села: "Происшествие, хотя и является трагическим, имело место случайно, и ответственность государства не может быть установлена без неоправданного расширения ее пределов". По-видимому, смысл рассуждений Европейского суда по правам человека сводился к тому, что власти несут ответственность за жизнь людей только в населенных пунктах [Ячменёв Г.Г.].

Проблемы, связанные с содержанием животных, гуманным обращением с ними, и регулирование численности безнадзорных животных, успешно решаются в европейских странах. Согласно российскому законодательству, животное - это вещь, поэтому животное (кошку, собаку) можно продать, подарить или обменять, как любую другую вещь.

Не везде животные считаются имуществом. Например, в Германии по закону животные не рассматриваются как вещи. Однако сделки по их купле-продаже возможны и на животных могут распространяться правила о вещах в необходимых случаях. Это закреплено в Гражданском кодексе Германии.

В Австрии с 1 января 2005 года действует Акт о Благосостоянии Животных, который является одним из самых, по мнению экспертов, прогрессивных законов о защите животных.

Предметом регулирования австрийского закона является защита жизни и благополучия животных, основанная на том, что человек несет особую ответственность за животное как за существо, являющееся его компаньоном.

Таким образом, закон, устанавливая, что животные являются компаньонами людей, исключает их из числа вещей, определяя в части 1 параграфа 2 владельца, как лицо, являющееся попечителем животного, что совпадает с предлагаемой концепцией правового статуса домашних животных.

Закон Австрии предполагает обязанности социального контакта с другими животными, содержание животных парами, запрет на причинение боли и страданий, специальные организации для защиты животных.

О необходимости законодательного разграничения подходов к вещам и к животным свидетельствует также тот факт, что законодательство большинства государств в сфере защиты животных запрещает их умерщвление, в то время, как любая вещь, которой владеет лицо, может быть им уничтожена по своему усмотрению, и это не повлечёт никакого ущерба для общественных интересов. Аналогично, изменение любой неодушевлённой вещи ничем не ограничено, однако в Австрии запрещается купировать уши и хвосты у животных, держать на цепи, отрывать от матери в возрасте до 2 месяцев, что косвенно подтверждает то, что данные ограничения вводятся с учётом восприятия животных, как определённой категории субъектов, имеющих нематериальные блага.

В Конституции Германии есть статья, в соответствии с которой государство обязано уважать и защищать не только достоинство людей, но и достоинство животных. В России таких законов пока нет. Из всех европейских Конвенций Российской Федерацией ратифицирована только Конвенция о защите животных при международной перевозке, тщательность исполнения требований которой также подвергается сомнению. Итак, по российским законам животное является имуществом, бесправным существом.

В Конституции Германии в 2002 году появилась поправка к статье, в которой указано, что государство защищает естественные основы жизни животных. После широких общественных дебатов в Швейцарии вступил в силу 1 сентября 2008 года закон о правах животных. Таким образом, животные, проживающие на территории Швейцарии, получили многочисленные политические и социальные преимущества, отразившиеся в данном законе, который до мельчайших подробностей регламентирует обращение с дикими и домашними животными.

В России не существует никаких документов федерального уровня, которые защищали бы права животных. Единственная четкая правовая норма обнаруживается в части второй статьи 137 ГК РФ. Она устанавливает, что при осуществлении имущественных прав в отношении животного не допускается жестокое обращение, противоречащее принципам гуманности (ч. 2 ст. 137 ГК).

При регулировании численности вынужденная мера снижения безнадзорных животных - отлов.

Точно также решается вопрос в странах Европейского союза. Согласно статье 12 Конвенции, отлов животных необходимо проводить с причинением им минимального физического или психического страдания. При этом отлову подлежат животные, которые не имеют дома или находятся за пределами границ владений своего хозяина и не находятся под контролем или непосредственным наблюдением хозяина или лица, ответственного за животного (ст. 5 Конвенции). Иными словами, свободный бесконтрольный выгул животного запрещается.

Проблема безнадзорных животных решается посредством их отлова, стерилизации и последующего определения в приют. Из приюта животное может быть передано новому владельцу. В некоторых странах принято возвращать стерилизованное бездомное животное обратно в среду их обитания. Умерщвление животного производится в крайних случаях, перечень которых определяется национальным законодательством каждой страны.

С учётом изложенного, представляется, что указанные проблемы можно решить следующим образом.

Для решения проблемы разграничения полномочий необходимо принятие законодательного акта, определяющего, каким именно уровнем власти должны быть приняты решения, направленные обращение с домашними животными, а также на установление порядка их содержания, регистрации и т. п.

В качестве меры противоэпидемического характера схема «отлов-стерилизация-вакцинация-возвращение в среду обитания» рекомендована Всемирной Организацией Здравоохранения и подтверждена положительной практикой экспериментального применения (примечание: внедрение метода в промышленном масштабе в г. Москва показало его неэффективность вследствие значительной коррупционной составляющей, по причине которой нестерилизованные животные оформлялись как стерилизованные и выпускались на прежнее место обитания, продолжая приносить приплод) [WHO, 2013].

Массовое безвозвратное изъятие эффективно только при работающих методах непрямого контроля численности безнадзорных собак, например, в Северо-Западной Европе (Германия, Швейцария, Финляндия и т. д.) - где есть контроль разведения, отсутствие доступного мусора, отсутствие мест для жизни и размножения.

Например, США -- г. Лос-Анджелес 50 тыс. собак (стоимость контроля безнадзорных животных в 2015 г. составила $23,1 млн.), Пакистан - г. Карачи - 6700 укусов в год, наличие бешенства.

Даже для одного города могут быть эффективны разные методы контроля: Москва - центр - массовое безвозвратное изъятие, окраины - возвратные методы.

Суть работы метода ОСВВ (отлов, стерилизация, вакцинация, возврат) - замена неконтролируемой, потенциально опасной популяции, более маленькой, неразмножающейся и вакцинированной популяцией (Доктор Сира Абдул Рахман, председатель отделения Международного Эпизоотического Бюро) [Абсалямова].

Болгария: снижение численности безнадзорных животных с 11 124 голов в 2007г. до 6 635г в 2013г. (на 40,4%). До ОСВВ шло уничтожение безнадзорных животных в среде обитания (доклад вице-мэра г.Софии, 2014 г) [Абсалямова].

Бутан: снижение численности безнадзорных животных с 10 голов на 100 чел. в 2010г. до 6 голов на 100 чел. в 2014г. (на 40%) (Международное общество по Инфекционным Заболеваниям, 2015 г.)

Индия, г. Ченай: снижение количества людей погибших от гидрофобии (бешенство) со 120 чел./год в 1996 г. до 0 в 2005г. До ОСВВ шел массовый отлов и уничтожение безнадзорных животных.

Индия, г. Джайпур: почти двукратное снижение количества укусов в г.Джайпур (Индия) на фоне ведения ОСВВ с 1995 до 2010 гг.

Совет по благосостоянию животных сообщает, что в стране насчитывается около 25-30 миллионов уличных собак (3-4 человека на 100 человек), из которых 10-15 процентов стерилизованы.

Гоа использует программу ABC (ОСВВ) в рамках миссии Rabies (контроль распространения бешенства). Создан комитет по контролю над рождаемостью животных. В Харьяне, где плотность собак в пять раз выше, чем в Керале (соседний штат, где нет программы ОСВВ), случаи бешенства среди людей не регистрируются.

Контроль обращения с отходами, массовая стерилизация собак. Из приблизительно 6500 собак 5725 стерилизованы и вакцинированы. Автор отмечает, что в этом штате не было ни одной смерти от бешенства за последние три года, в отличие от штатов, которые отказались от программы ОСВВ [J.F. Reece].

Таким образом, учитывая практику регулирования содержания безнадзорных животных в европейских странах, а также рекомендации международных организаций, можно сделать вывод, что наиболее эффективными инструментами при работе с безнадзорными животными являются:

а) стерилизация безнадзорных животных;

б) повышение ответственности владельцев домашних животных;

в) отношение к животным, в том числе, безнадзорным, не как к вещи, а как к одушевлённым существам.

Отметим, что не все из указанных подходов возможно применить при разработке проекта законодательного акта в рамках настоящего исследования, ввиду ограничений, установленных федеральным законодательством.

1.3 Анализ региональной политики обращения с домашними животными в субъектах РФ

Законодательные акты, действующие в сфере обращения с домашними животными, приняты в 42 субъектах Российской Федерации, в том числе, законы, устанавливающие требования к содержанию и обращению с животными приняты в 20 субъектах РФ. В рамках настоящего исследования был подробно проанализирован опыт регулирования численности безнадзорных животных и содержания домашних животных в Санкт-Петербурге, Самаре, Тюменской области.

Так, закон Санкт-Петербурга устанавливает принципы, которыми должны руководствоваться органы государственной власти в отношении безнадзорных животных в Санкт-Петербурге:

1) наличие безнадзорных животных - это объективный процесс в современных социально-экономических условиях;

2) численность безнадзорных животных подлежит регулированию;

3) участие государства в вопросе регулирования численности безнадзорных животных основывается на действующем законодательстве;

4) гуманное отношение к животным - основа регулирования численности безнадзорных животных.

А также устанавливает разграничение полномочий между органами государственной власти [Закон Санкт-Петербурга № 64-13].

Урегулирование проблемных ситуаций, связанных с животными, проводится, основываясь на гуманном отношении к ним с учетом сохранения благоприятной эпидемиологической ситуации на территории Санкт-Петербурга.

Работа среди безнадзорных животных в Санкт-Петербурге основывается на Законе Санкт-Петербурга от 29.02.2008 № 64-13 «О безнадзорных животных в Санкт-Петербурге» и исходя из Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге, одобренной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2005 № 1383.

Регулирование численности безнадзорных собак проводится путем их отлова, кастрации и выпуску в прежнюю среду обитания.

В отличие от большинства других субъектов РФ, в Санкт-Петербурге уделяется внимание проблеме безнадзорных кошек - есть положительный опыт по сохранению численности популяции кошек, обитающих в подвалах жилых многоквартирных домов. Это происходит, в том числе и благодаря тому, что заинтересованные лица соблюдают чистоту и порядок при нахождении кошек в подвалах жилых многоквартирных домов и придомовых территорий.

В части эффективности работы по решению проблемы безнадзорных животных можно считать Санкт-Петербург лидирующим регионом в России.

Кроме того, обращение с домашними животными в Санкт-Петербурге также направлено как на обеспечение безопасности граждан, так и на недопущение пополнения популяции безнадзорных животных. Согласно Правилам содержания домашних животных на территории Санкт-Петербурга, домашние животные подлежат обязательной регистрации, наличия ветеринарного паспорта, вакцинации, могут выгуливаться без поводка только в специально отведённых местах. Данные меры исключают выбытие животного из под контроля владельца и пополнение численности безнадзорных животных [Правила Санкт-Петербург].

Положительная практика содержания безнадзорных животных также существует в г. Самара - в том числе, инновационные способы взаимодействия с общественными организациями.

Так, с 2007 года на территории городского округа Самара регулирование численности безнадзорных собак стало осуществляться посредством метода «отлов-стерилизация-возврат» (далее ОСВ). Для метода ОСВ порогом эффективности считается стерилизация 80% самок в популяции. Однако, как показывает мировая практика, модель однородной, изолированной популяции, в которой можно в кратчайшие сроки достичь порогового значения стерилизации в 80%, как правило, не соответствует реальной ситуации, т.к. всегда существует постоянная доля животных, которая остается недоступной для стерилизации.

Согласно данным мониторинга, численность бродячих собак на территории городского округа Самара в 2008 году составляла более 18 тыс. особей. В последующие годы, несмотря на то, что ежегодно отлавливалось более 10 тыс. безнадзорных животных, численность популяции бродячих собак оставалась на уровне 14 тыс. особей. Анализ показал, что ежегодно отлавливалось только 25% самок, находящихся в популяции. Оставшиеся 75% самок при наличии благоприятных условий (легкодоступной кормовой базы, укрытий, «опекунов» и пр.) способны восстановить численность популяции до исходного значения. Таким образом, возникла необходимость конкретизации отлова. В связи с чем, в 2012 году был изменен алгоритм подачи заявок на отлов безнадзорных животных, согласно которому обращения о местах дислокации бродячих животных подаются гражданами в территориальный орган самоуправления (ТОС), что позволило представителям ТОС осуществлять контроль за ходом отлова. Все поданные в ТОСы заявки обобщаются территориальными органами администрации городского округа Самара и направляются в департамент благоустройства и экологии для организации отлова в рамках муниципального контракта, заключенного со специализированной организацией. Результат исполнения поданной заявки отражается в справке, составляемой совместно с представителями общественности и специализированной организации, осуществляющей отлов. Участие общественности в процессе регулирования численности безнадзорных животных позволяет осуществлять контроль рождаемости той части популяции собак, которая ранее была недоступна для отлова, и одновременно предотвращать конфликтные ситуации, связанные с наличием в обществе противоположных позиций по вопросу отлова бродячих животных.

В результате использования данного механизма, численность бродячих собак на территории городского округа Самара с ноября 2012 года снизилась до 9,2 тыс. особей, что на 34% меньше, чем в аналогичном периоде 2011 года (14 тыс. особей) и на 50% меньше, чем в 2008 году (18,5 тыс. особей).

Таким образом, сокращение численности безнадзорных животных произошло практически в 2 раза за 4 года работы.

Сокращение популяции бродячих собак подтверждается и данными ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области» о гражданах, обратившихся в лечебные учреждения по фактам укусов безнадзорными собаками, согласно которым в 2013 году отмечено снижение указанных обращений на 30,5% по сравнению с 2012 годом и на 48% по сравнению с 2010 годом. За 8 месяцев 2014 года в лечебные учреждения обратилось 933 гражданина, что на 20% меньше, чем за аналогичный период 2013 года (1164 гражданина).

О сравнительной эффективности механизма, используемого в Самарской области, говорит тот факт, что по условиям ведомственной целевой программы г. Перми (в первоначальной редакции), планировалась доля снижения количества покусов жителей города Перми безнадзорными собаками от количества покусов в 2012 году (1336 случаев) в 2015-2017 годах на уровне 0.5 - 0.7 % в год [Постановление Администрации г. Перми № 731], что на два порядка меньше, нежели в Самарской области.

В целях профилактики роста численности безнадзорных собак в городском округе Самара организован контроль за так называемыми условно-надзорными животными, содержащимися на территориях рынков, баз, автостоянок и пр.

Данный опыт может быть также полезен для Пермского края, поскольку институт «опекунства» над животными фактически существует на территории г. Перми и населённых пунктов края, и неоднократно предлагался к нормативно-правовому закреплению в актах муниципального и краевого уровня.

Особого внимания заслуживает работа по организации розыска владельцев потерявшихся животных и их передаче на время поиска собственника (до 6 месяцев) общественным приютам с возмещением затрат по их кормлению и оказанию ветеринарной помощи. Данные мероприятия реализуются в соответствии с положениями ст. 230, 231 Гражданского кодекса Российской Федерации. Механизм передачи собак и кошек на содержание и критерии отбора потенциальных получателей субсидии указаны в постановлении администрации городского округа Самара от 25.10.2013 № 1366 [Постановление № 1366]. Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа Самара на возмещение затрат по содержанию безнадзорных домашних животных (собак и кошек) утвержден постановлением администрации городского округа Самара от 25.10.2013 № 1367 [Постановление № 1367].

Данная практика также может быть применима в Пермском крае, поскольку в условиях передачи полномочий по содержанию безнадзорных животных от края муниципалитетам возникает проблема отсутствия в муниципалитетах необходимой инфраструктуры для содержания животных.

Также положительная практика регулирования содержания безнадзорных животных существует в Тюменской области. Постановлением Правительства Тюменской области от 30.12.2015 N 650-п установлен порядок отлова безнадзорных домашних животных в Тюменской области, в соответствии с которым численность безнадзорных животных регулируется, в том числе, методом стерилизации и возвращения на прежнее место обитания.

Этому предшествовала положительная практика регулирования численности животных в г. Тюмени, где был предусмотрен мониторинговый отлов бездомных животных без заявок от населения, а в качестве метода регулирования численности безнадзорных животных принята стерилизация, умерщвление животных допускалось только в случае ветеринарных показаний при неизлечимом опасном заболевании. Агрессивные, травмированные и потерянные животные помещались в общественные приюты для дальнейшего содержания и поиска хозяев [Стерилизация в Тюмени].

В соответствии с результатами анализа регионального опыта, можно сделать вывод, что при осуществлении правового регулирования содержания домашних животных на территории Пермского края, следует придерживаться следующих основных принципов:

1. Регистрация домашних животных;

2. Ответственное содержание домашних животных, включая ветеринарное обслуживание и обеспечение благополучия животного (место содержания, отсутствие травм и т.п.);

3. Обеспечение безопасности иных лиц - требования к выгулу на поводке и в наморднике, внимательное отношение к опасным породам, ограничение выгула детьми, лицами, находящимися в состоянии алкогольного, наркотического опьянения.

4. Наличие административной ответственности за нарушение правил содержания животных.

Кроме того, в субъектах Российской Федерации существуют положительные практики регулирования численности безнадзорных животных, значительно превосходящие по эффективности существующие в Пермском крае.

Как ключевые факторы эффективности работы в других субъектах мер по регулированию содержания безнадзорных животных можно отметить следующие:

а) использование метода стерилизации и возвращения в прежнюю среду обитания безнадзорных животных;

б) использование метода мониторинга численности безнадзорных животных в целях корректировки проведения отлова;

в) привлечение общественных организаций к содержанию безнадзорных животных и выработке государственной политики в этой сфере.

2. Региональная политика в сфере обращения с домашними животными в Пермском крае

2.1 Правовые основы обращения с домашними животными в Пермском крае

Единого краевого правового акта, регулирующего этот вопрос на территории Пермского края, ранее не действовало.

Правовое регулирование вопросов обращения с домашними животными на территории Пермского края осуществлялось в отдельных муниципальных образованиях муниципальными правовыми актами, правилами содержания домашних животных (Решение Пермской городской Думы № 81, Решение Лысьвенской городской Думы от 14.06.2013 № 440, Решение Думы Очёрского городского поселения от 20.02.2014 № 50, Решение Думы Верещагинского городского поселения от 18.04.2007 № 22/146 и иные).

В большинстве случаев, данные правила регулировали и вопрос обращения с безнадзорными животными.

Целью осуществления региональной и муниципальной политики является предупреждение распространения заболеваний, общих для человека и животных, а также общественная безопасность граждан.

Актуальной остаётся проблема покуса граждан - в 2010 г. за медицинской помощью в лечебно-профилактические учреждения г. Перми, по поводу нанесения травм (покусов) безнадзорными животными (собаками), обратился 1651 человек в т.ч. 330 детей, в 2009 было зарегистрировано 1723 покуса [Анализ покусов].

По данным Роспотребнадзора, в Пермском крае эпизоотическая ситуация по бешенству среди животных продолжает оставаться напряженной. На 01.12.2013 по информации ветеринарной службы при проведении лабораторных исследований диагноз «бешенство» установлен у 16 животных, в т.ч. у 10 лисиц, двух собак, бурундука, куницы, хорька и норки. Больные животные были обнаружены на улицах населенных пунктов и личных подворьях в Частинском, Куединском, Большесосновском, Кунгурском, Бардымском, Пермском, Краснокамском, Сивинском, Оханском районах [Анализ покусов].

От больных животных пострадали 7 человек, которым с целью профилактики бешенства был назначен курс антирабических прививок. Также нападению подверглись несколько хозяйских собак, у которых впоследствии развились клинические проявления бешенства.

Регулирование численности безнадзорных собак и кошек до 2001 года производилось службами жилищно-коммунального хозяйства с использованием метода безвозвратного отлова - отлова, помещения в специальный пункт временного содержания, последующего умерщвления и утилизации трупов.

В 2001 году было создано муниципальное учреждение (далее - муниципальный приют), находившееся в ведении сначала департамента ЖКХ администрации города Перми, а затем - управления по экологии и природопользованию.

С момента основания муниципальный приют также строил свою работу по принципу безвозвратного отлова, количество ежегодно отлавливаемых и умерщвляемых животных (собак) составляло порядка 2000-2500 особей. Кроме того, приют выполнял функции по приёму от населения и содержанию кошек. Невостребованные животные также подвергались умерщвлению.

В 2007 году работа приюта была регламентирована решением Пермской городской думы от 17 апреля 2007 года № 81 «Об утверждении правил содержания собак и кошек на территории города Перми» (далее - Правила).

Данные правила предусматривали отлов безнадзорных животных по заявкам юридических лиц, выезд на место отлова бригады ловцов, отлов указанных в заявке животных, помещение их в приют для животных, последующий осмотр, взятие анализов и содержание животных в течение 6 месяцев, либо умерщвление в случае выявления болезней, общих для человека и животных по результатам анализов.

Порядок работы учреждения определяется регламентом работы МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных», которым также предусмотрено, что физические лица могут сдавать в службу трупы собак и кошек для их захоронения, т.к. Правилами самостоятельное захоронение запрещено.

Затем, в 2009 году в Правила были внесены изменения, предусматривающие отлов, в том числе, по заявкам физических лиц. Данные изменения не были согласованы со специально созданным общественным советом по вопросам безнадзорных животных [Постановление Администрации г. Перми № 522].

Данные изменения повлекли необоснованное повышение количества жалоб на наличие безнадзорных животных в городе Перми, поскольку одно и то же животное могли увидеть значительное количество физических лиц.

Изменения в Правила были обжалованы в Ленинском районном суде, однако незаконность их изменения не была подтверждена по формальным основаниям (изменения были формально представлены не администрацией города, а одним из депутатов Пермской городской Думы), несмотря на явные негативные последствия [Кассационное определение по делу N 33-4122].

Поскольку по результатам обсуждения работы Муниципального приюта на общественном совете был выявлен ряд негативных моментов в работе приюта, Управлением по экологии и природопользованию администрации г. Перми был проведён конкурс на исследование подходов к регулированию численности безнадзорных животных. Отметим, что до этого момента научные исследования в этой сфере практически не имели места быть.

Данное исследование проведено при участии кафедры биогеоценологии и охраны природы географического факультета Пермского госуниверситета и содержало анализ мирового опыта в решении проблемы безнадзорных (бездомных) животных, основные причины появления на улицах городов безнадзорных животных, общую оценку решения проблемы безнадзорных животных в промышленно развитых странах, опыт решения проблемы бездомных животных в США, Германии (которые имеют наиболее успешный опыт решения проблемы безнадзорных животных, заслуживающий изучения), общую оценку решения проблемы безнадзорных животных в развивающихся странах, в некоторых странах СНГ, в том числе, комплексный подход к решению проблемы бездомных животных на Украине (Киев), Белоруссии (Минск), оценку способов решения проблемы безнадзорных животных в России - общую оценку современной ситуации с безнадзорными собаками в городах РФ, а также оценку ситуации в городе Перми.

По результатам работы был сделан вывод, что фактически не работающим является метод отлова и уничтожения животных, который не только в принципе не решает данную проблему, но и усугубляет ее в городе во всех отношениях: экологическом, экономическом, социальном, ветеринарном и др. Надо отметить, что данная позиция до проведения научно обоснованных исследований фактически продвигалась защитниками животных на основании анализа практики работы Муниципального приюта, который кроме уничтожения животных, не влиял положительно на ситуацию с безнадзорными животными в городе Перми.

Также в исследовании содержались рекомендации о том, что решение проблемы безнадзорных животных должно осуществляться через профилактический отлов вновь прибывающих животных до того, как они одичали и/или начали размножаться. Такой профессиональный профилактический отлов (а не отлов уже «по факту» существования большой стаи) достаточно успешно применяется на Западе. Он позволяет значительно уменьшить количество отлавливаемых бездомных собак и предотвращает негативные последствия нахождения их в жилых кварталах и лесопарках (в том числе и нападения на кошек и диких животных).

Кроме того, сделан вывод о необходимости устранения условий для существования и размножения безнадзорных животных, в том числе, дополнительной мерой может являться уменьшение кормовой базы - отбросов, доступных для самостоятельного потребления животными, для уменьшения числа одичавших собак за пределами населенных пунктов следует сокращать число загородных свалок.

Вместе с тем, несмотря на фундаментально обоснованную необходимость изменения практики работы с безнадзорными животными в основном регулирование численности велось по методу возвратного отлова, лишь некоторое количество времени по требованию защитников животных применялась стерилизация и выпуск на прежнее место обитания, в первую очередь так называемых «опекаемых» животных, т.е. находящихся в местах свободного обитания (дворах жилых домов) под присмотром граждан.

Попытки регламентировать работу с безнадзорными животными, сделать её более гуманной предпринимались и депутатами городской думы.

Так, в 2010 году депутатом ПГД А.А.Головниным был предложен проект Концепции отношения к безнадзорным животным в г. Перми. Целью концепции было создание в Перми системы учреждений и форм работы с безнадзорными животными, при которых эвтаназия безнадзорных животных как один из методов регулирования их численности был бы запрещен, а регулирование численности животных должно было бы осуществляться исключительно гуманными методами.

В обоснование принятия Концепции было положено следующее. Обращение с животными является существенно важной стороной деятельности человека, затрагивающей интересы и чувства многих людей, и отражается на морально-этической, социальной, экологической и экономической сторонах жизни общества. Процесс урбанизации сопровождается формированием городской фауны, включающей многочисленных и многообразных млекопитающих, птиц и насекомых. Наличие животных в городе сопровождается появлением инфекционных и инвазионных болезней, к ряду которых восприимчив и человек. Домашние животные - собаки и кошки - показали высокую степень приспособляемости к условиям жизни без человеческой опеки, убедительно доказали свою способность к выживанию и сосуществованию с человеком.

В 2012 году, исходя из анализа практики работы Муниципального приюта, стало очевидно, что ситуация с безнадзорными животными не улучшается - количество умерщвляемых животных составляет ежегодно порядка 2000-2500, а количество заявок на отловы животных только возрастает.

В связи с постепенным вовлечением в работу исполнительных органов власти Пермского края, к чьим полномочиям и относится, в итоге, регулирование численности безнадзорных животных (см. главу 1), Госветинспекцией Пермского края было разработано техническое задание на подготовку проекта концепции долгосрочной целевой программы «Обращение с безнадзорными животными на территории Пермского края».

Согласно данному техническому заданию, подрядчику необходимо было установить, во исполнение каких законов, правил и норм необходимо разработать концепцию, предмет её регулирования, определить потребность в создании приютов для безнадзорных животных, бригад по отлову безнадзорных животных, установить тенденцию увеличения численности безнадзорных животных, географию, плотность обитания безнадзорных животных, а также проанализировать международный опыт, отечественный опыт, разработать цели и суть Концепции.

В 2013 году при содействии учёных Пермского государственного Университета был разработан проект долгосрочной целевой программы «Обращение с безнадзорными животными на территории Пермского края на 2014-2017 годы», определяющей комплекс целей, задач и программных мероприятий по обращению с безнадзорными животными.

В рамках разработки концепции был произведён подсчёт количества животных в Пермском крае. По данным, предоставленным Госветинспекцией Пермского края, администрациями муниципальных районов и Пермским государственным национальным исследовательским университетом, в Пермском крае в 2012 году насчитывалось приблизительно 13 929 безнадзорных животных, из них 10 121 собака и 3 808 кошек. При этом в городе Перми отмечено 4 500 собак, что составляет 44 % от общего их числа по региону [Концепция ДЦП].

Данная концепция планировалась к принятию Правительством Пермского края, но проект, подготовленный рабочей группой с участием общественных организаций, не был принят.

Вместе с тем, данная концепция, содержащая результаты исследований вопросов регулирования содержания безнадзорных животных, может быть использована при выработке правового регулирования в сфере содержания безнадзорных животных.

Также в Концепции были выделены проблемные ситуации, связанные с наличием безнадзорных животных на территории Пермского края. В число таковых ситуаций попали:

1. Вероятность возникновения и распространения инфекционных болезней животных, в том числе особо опасных и общих для человека и животных.

2. Риск причинения вреда здоровью людей вследствие физического (покусы) и психического (испуг) воздействия.

3. Наличие (провокация) социального конфликта между сторонниками
и противниками присутствия безнадзорных животных на территории Пермского края.

Представляется, что в целях обеспечения единых подходов к регулированию численности безнадзорных животных и упорядочиванию содержания домашних животных целесообразно принятие правового акта, содержащего правовое регулирование мер по регулированию численности безнадзорных животных, а также последующее приведение правовых актов регионального и муниципального уровня в соответствие с ним. Взаимосвязанной задачей также остаётся проработка санкций за ненадлежащее содержание домашних животных, а также за жестокое обращение с животными, поскольку, на мой взгляд, эффективные инструменты реализации принципа гуманности при обращении с животными в настоящее время отсутствуют.

Кроме того, можно отметить, что вариативность в решении данных вопросов при делегировании данных полномочий на уровень субъектов РФ и муниципальных образований может привести к неэффективности решения данного вопроса в целом, поскольку проблема безнадзорных животных, имея остросоциальный характер, как правило, не находится в центре внимания соответствующих органов власти.

Как отмечалось в главе 1, регулирование численности безнадзорных животных является полномочиями субъекта РФ, уполномоченным органом в Пермском крае является Госветинспекция Пермского края [Постановление Правительства ПК № 45-п, пункт 3.2.2.1].

В функции Госветинспекции входит организация отлова безнадзорных животных, содержание (временная передержка) безнадзорных животных в специальных приемниках, регистрация безнадзорных животных, захоронение (утилизация) умерших безнадзорных животных.

Собственно Госветинспекцией полномочия фактически не реализуются (за счёт структурных подразделений и подведомственных учреждений). В рамках проведения эксперимента по отлову, стерилизации и возвращению безнадзорных животных Госветинспекцией было заложено порядка 19 млн. руб. в бюджет Пермского края на исполнение данных полномочий, но затем необоснованно затянуто проведение конкурсных процедур, в результате чего 16 млн. были возвращены в бюджет.

Существующая система регулирования численности безнадзорных животных является крайне неэффективной, имеет место самоустранение уполномоченных органов от возлагаемых на них обязанностей (в отношении губернатора Пермского края было вынесено представление о бездействии в части регулирования численности безнадзорных животных, поскольку в 2015 году за счёт краевых средств полномочия вообще не исполнялись).

Контрольным управлением Министерства финансов выявлено неэффективное расходование бюджетных средств, которое имело место вследствие недостаточной регламентацией Госветинспекцией условий технического задания по отлову, стерилизации и возвращению животных в прежнюю среду обитания. Вместе с тем, добросовестность исполнения госконтратов организациями, осуществлявшими отлов, стерилизацию и возврат животных в среду обитания подтверждена решениями Арбитражного суда Пермского края.

Несмотря на это, Госветинспекция указывает на то, что работа по методу ОСВ на территории края является неэффективной, что было изложено в пояснительной записке к проекту закона о передаче полномочий по работе с безнадзорными животными органам местного самоуправления.

Порядок осуществления данных полномочий регулируется Постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п «Об утверждении Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края».

Полномочия по регулированию численности безнадзорных животных переданы с краевого уровня на уровень муниципальных образований (городских и сельских поселений, городских округов) в соответствии с Законом Пермского края от 29.02.2016 № 612-ПК «О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных».

Отлов, содержание, эвтаназия и утилизация (кремация) умерших в период содержания и эвтаназированных безнадзорных животных на территории Пермского края проводятся во исполнение Постановления Правительства Пермского края от 03.10.2013 N 1320-п "Об утверждении государственной программы "Развитие сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий в Пермском крае".

Согласно данной госпрограмме, регулирование численности безнадзорных животных на территории Пермского края осуществляется путем безвозвратного отлова безнадзорных животных в соответствии с законодательством.

Мероприятия по безвозвратному отлову безнадзорных животных включают:

а) отлов безнадзорных животных;

б) содержание безнадзорных животных, покусавших людей или животных;

в) эвтаназия безнадзорных животных;

г) утилизация (кремация) умерших в период содержания и эвтаназированных безнадзорных животных.

Механизм реализации:

предоставление из бюджета Пермского края субвенций бюджетам муниципальных образований в размере, необходимом для осуществления мероприятий по отлову, содержанию, эвтаназии и утилизации (кремации) умерших в период содержания и эвтаназированных безнадзорных животных на территории Пермского края.

Целевым показателем является количество отловленных безнадзорных животных, особей.

Таким образом, в настоящее время работа с безнадзорными животными вновь должна осуществляться муниципальными образованиями с краевым финансовым обеспечением, а распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления Пермского края может быть представлено следующим образом (Таблица 2):

Таблица 2

Распределение полномочий между органами власти

Исполнитель	Регулирование численности безнадзорных животных
Законодательное Собрание Пермского края	Закон о наделении муниципалитетов отдельными государственными полномочиями, контроль исполнения закона.
Правительство Пермского края	Утверждение Правил отлова и содержания безнадзорных животных
Государственная ветеринарная инспекция Пермского края	Нормативно-правовое регулирование, мониторинг численности безнадзорных животных, контроль исполнения муниципалитетами переданных полномочий
Органы местного самоуправления	Отлов и содержание безнадзорных животных

Таким образом, нами проанализированы тенденции правового регулирования в сфере обращения с домашними животными. В первую очередь, акцент в работе краевых и муниципальных органов власти заключался в регулировании численности безнадзорных животных, как основного источника рисков для благополучия населения.

Вопрос обращения с животными, имеющими владельцев решался на уровне муниципалитетов. За нарушения муниципальных правил содержания животных применялась административная ответственность, установленная Законом Пермского края об административных правонарушениях № 139-ПК от 01 ноября 2007 г. В настоящее время нормы об административной ответственности, вместе с муниципальными правилами, перестали действовать.

Таким образом, для устранения рисков, связанных с негативным воздействием как безнадзорных животных, так и имеющих владельцев, необходимо совершенствование не только правового регулирования в сфере обращения с безнадзорными животными, но и в сфере контроля за содержанием домашних животных собственниками.

2.2 Анализ практики регулирования численности безнадзорных животных в Пермском крае

Для проведения исследования на данном этапе были выделены следующие ключевые аспекты регулирования численности безнадзорных животных:

1. Обеспеченность муниципалитетов необходимой инфраструктурой;

2. Обеспеченность муниципалитетов необходимыми специалистами и методической базой для их работы;

3. Финансовая обеспеченность передаваемых полномочий.

Контроль численности безнадзорных животных (в первую очередь собак и кошек), а также регулирование их содержания владельцами являются актуальными проблемами для органов государственной власти и местного самоуправления Пермского края.

Наличие безнадзорных животных является серьёзным фактором, влияющим на социальную стабильность, и очевидно, что процесс регулирования их содержания должен быть оптимизирован в соответствие с требованиями гуманности и нравственности, выработанными практикой решения этого вопроса в других регионах, а также в соответствии с международными соглашениями.

В 2010 г. за медицинской помощью в лечебно-профилактические учреждения г. Перми, по поводу нанесения травм (покусов) безнадзорными животными (собаками), обратился 1651 человек в т.ч. 330 детей, в 2009 было зарегистрировано 1723 покуса [Анализ покусов].

По данным Роспотребнадзора, в Пермском крае эпизоотическая ситуация по бешенству среди животных продолжает оставаться напряженной. На 01.12.2013 по информации ветеринарной службы при проведении лабораторных исследований диагноз «бешенство» установлен у 16 животных, в т.ч. у 10 лисиц, двух собак, бурундука, куницы, хорька и норки. Больные животные были обнаружены на улицах населенных пунктов и личных подворьях в Частинском, Куединском, Большесосновском, Кунгурском, Бардымском, Пермском, Краснокамском, Сивинском, Оханском районах [Анализ покусов].

От больных животных пострадали 7 человек, которым с целью профилактики бешенства был назначен курс антирабических прививок. Также нападению подверглись несколько хозяйских собак, у которых впоследствии развились клинические проявления бешенства.

В краевой политике в данной сфере наблюдаются существенные недоработки в части учёта мнения общественных зоозащитных организаций по регулированию численности безнадзорных животных, данный вопрос рассматривается в настоящее время Общественной палатой Пермского края, региональным отделением Общероссийского народного фронта.

Вместе с тем, указанные организации, ставя своими целями защиту животных от жестокого обращения, сокращение численности безнадзорных животных, а также гуманизацию отношений в обществе, связанных с обращением с животными, имеют значительный опыт по работе с безнадзорными животными.

Так, в целях решения вопросов содержания домашних животных на территории города Перми был создан Общественный совет по вопросам содержания домашних животных на территории города Перми при администрации города Перми [Постановление Администрации г. Перми № 522].

На совет было возложено решение следующих задач в сфере регулирования численности безнадзорных животных:

- Ознакомление и изучение вопросов содержания домашних животных на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности на территории города Перми.

- Разработка предложений по улучшению деятельности администрации города Перми по вопросам содержания домашних животных.

- Разработка предложений по улучшению деятельности и соблюдению законодательства МУ "Пермская городская служба по организации содержания домашних животных".

- Разработка предложений по регулированию численности безнадзорных домашних животных.

- Рассмотрение проекта концепции комплексной программы по регулированию численности домашних животных на территории города Перми и содействие в реализации этой концепции общественным организациям.

- Оказание информационной и методической поддержки организациям и лицам, деятельность которых направлена на решение вопросов содержания домашних животных и регулирование численности безнадзорных животных.

Общественным советом проводились мероприятия по общественному контролю работы Муниципального приюта, предлагались поправки и предложения в нормативные правовые акты г. Перми, однако в связи с недостаточным учётом предложений совета уполномоченными органами работа совета была завершена в 2010 году, когда взаимодействие с общественными зоозащитными организациями стало осуществляться на основании Регламента взаимодействия.

Регламент деятельности администрации города Перми принят в целях привлечения широкой общественности к решению проблемы содержания домашних животных на территории города Перми [Постановление администрации города Перми № 751].

Данный регламент предполагал проведение рабочих встреч с зоозащитными организациями по инициативе администрации города, либо указанных организаций, а также порядок работы управления по экологии и природопользованию по обеспечению исполнения регламента.

В 2014 году, когда вопросом безнадзорных животных стали заниматься исполнительные органы государственной власти Пермского края, при Госветинспекции Пермского края был создан общественный совет по вопросам обращения с безнадзорными животными в Пермском крае.

В рамках работы общественного совета были направлены предложения в адрес Госветинспекции Пермского края по взаимодействию с некоммерческими организациями, действующими в сфере защиты животных, а также подготовлены предложения в проект закона «О передаче отдельных государственных полномочий Пермского края в сфере регулирования численности безнадзорных животных».

Между тем, в нарушение указа губернатора Пермского края от 19 февраля 2014 года № 16 «Об образовании общественных советов», уполномоченный орган фактически не рассматривает рекомендации, вынесенные специально созданным общественным советом по вопросам безнадзорных животных.

Выработка предложений по правовому регулированию представляется актуальной, поскольку в настоящее время правовая база не отвечает требованиям эффективности реализации полномочий, а также требованиям гуманности и нравственности, поскольку не содержит гарантий защиты животных от жестокого обращения.

Кроме того, согласно последней судебной практике Верховного Суда РФ, а именно - определению ВС РФ по делу № 58-АПГ16-2, умерщвление животных, включая безнадзорных животных, как следует из положений Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств участников Содружества Независимых государств «Об обращении с животными» (принят на двадцать девятом пленарном заседании постановлением от 31 октября 2007 года № 29-17), оно допускается в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.

Следовательно, умерщвление животных по иным основаниям не может рассматриваться как соответствующее требованиям гуманности по обращению с животными, сформулированным в статье 137 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В связи с чем, нормативно-правовая база Пермского края и муниципальных образований Пермского края нуждается в проверке на гуманность и эффективность подходов к регулированию численности безнадзорных животных.

Предлагаемый краевыми властями способ решения проблемы безнадзорных животных представляется неэффективным, поскольку, помимо г. Перми и г. Березники, муниципалитеты Пермского края не обладают ни инфраструктурой, ни опытом регулирования численности безнадзорных животных, поскольку, как правило, регулирование численности осуществлялось на территориях края при помощи отстрелов, отравлений и иных противозаконных методах, что подтверждается обращениями в надзорные органы.

После того, как вопросы обращения с безнадзорными животными были отнесены в марте 2015 года к полномочиям субъектов РФ и дополнительным вопросам муниципальных образований, когда Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в статью 26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Документом предусмотрены законодательные поправки, направленные на устранение существующей в правоприменительной практике неопределенности в части полномочий органов публичной власти по отлову и содержанию безнадзорных животных. Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, отнесена организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.

В свою очередь, органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением и внутригородского района получили право осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории соответствующего муниципального образования [Уточнены полномочия…].