Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

жилищный коммунальный хозяйство услуга

Введение

1. Реформа жилищно-коммунальной сферы РФ

1.1 Анализ жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на современном этапе

1.2 Коренные изменения финансирования ЖКХ РФ

1.3 Начало демонополизации жилищной и коммунальной сферы

1.4 Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг

1.5 Перекрестное субсидирование в оплате жилищно-коммунальных услуг

2. Организационно-экономическая характеристика Министерства строительства и ЖКХ по КЧР

3. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства КЧР

Заключение

Список литературы

Приложение

Безопасность жизнедеятельности

Автоматизированная система обработки данных

Введение

Переход к рынку жилья принципиально изменил роль государства в экономике. Взятый в начале 90-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Формирование экономических отношений, основанных на законах рынка, с неизбежностью связано с проведением радикальных преобразований не только в области обмена, производства и потребления, но и в жилищной сфере.

Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ. Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

Ш остаточный принцип финансирования;

Ш отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;

Ш мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;

Ш отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;

Ш многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.

Главные - это вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие. Обсуждение вопроса рентабельности жилищно-коммунального хозяйства идет на самых высоких уровнях власти.

Вызывает тревогу наметившийся в вопросе реформирования управления ЖКХ в отечественной экономике разрыв между словом и делом. В частности, говорят и пишут о необходимости обновления технической базы, ликвидации огромных потерь энергии, воды, других ресурсов, о создании системы управления, ответственной перед потребителем за качество и эффективность работы коммунальных служб, но на деле, в быту, люди сталкиваются совсем с другой стороной этой проблемы. К примеру, платить нужно все больше, а мусор и разбитые лампочки на лестничной площадке остаются при этом в неизменном состоянии. Такую реформу объяснить невозможно. Она вызывает только вполне понятное возмущение. Если реформа уже идет, то где результаты? И дать четкий, приемлемый для общества ответ на ключевой вопрос: кто заплатит за реформу ЖКХ?

Сегодня уже сам термин - реформа ЖКХ - стал зачастую использоваться просто как синоним повышения тарифов. Даже на уровне «человека с улицы» такое отождествление - крайне неприятный симптом. Оно свидетельствует об ошибках, допущенных государством, о том, что это направление государственной политики связывается в сознании людей не с защитой их интересов, не с повышением уровня и качества жизни, как должно быть, а с затягиванием поясов, залезанием в карман налогоплательщика, ущемлением его прав. Но такое же понимание встречается и в публикациях по проблемам ЖКХ, в выступлениях политиков. Плохо уже то, что люди, которые заняты практической работой в данной сфере, формируют общественное мнение по ее проблемам, имеют отношение к принятию решений по ним, основное содержание реформы сводят к частному вопросу о ценах на жилищно-коммунальные услуги. Это глубоко ошибочная позиция и одна из главных причин того, что в течение тринадцати лет реформ принимались болезненные для граждан и непопулярные меры, но отрасль остается в критическом состоянии. Чтобы добиться необходимых преобразований в такой сложной отрасли, как ЖКХ, которая является жизнеобеспечивающей для граждан, государство должно создать выверенную технологию проведения реформы. Главное здесь - четко определить конечные цели, постоянно иметь их в виду и неукоснительно направлять участников процесса к достижению заданного результата, а не того, который по ходу дела покажется им удобным или выгодным. В результате преобразований 1991-2000 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения.

Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации. Этим и другим преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере посвящена данная дипломная работа на тему: «Финансовые аспекты реализации реформы ЖКХ по данным Министерства строительства и ЖКХ по КЧР».

Цель работы - проанализировать экономическую и социальную эффективность проводимой в стране реформы жилищно-коммунального хозяйства на примере реформирования системы ЖКХ КЧР.

Задачами работы является:

Ш рассмотрение различных сторон реформирования жилищно-коммунальной сферы России, а также дальнейших перспектив реформы;

Ш исследование экономической основы функционирования, структуры ЖКХ;

Ш исследование организационно-экономической характеристики Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства КЧР;

Ш определение источников и направления инвестиций;

Ш изучение плана мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики на 2007-2008 годы.

Ш исследование мер предпринимаемых по обеспечению техники безопасности и соблюдение их сотрудниками Министерства.

Метод дипломного исследования - научно-практический.

Объект исследования - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики.

Предмет исследования - реформирование структур ЖКХ.

Жилищно-коммунальная реформа оказывает многостороннее влияние на различные стороны жизни нашей страны, поэтому за ее ходом следят и активно участвуют в ее проведении правительство, федеральные министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской

Федерации, городов и муниципальных образований.

Неоднократно к теме реформирования жилищно-коммунальной сферы обращался Президент РФ В.В. Путин. В частности, в своем выступлении на совещании по вопросам развития ЖКХ 16.02.2001г. в г. Томске, он говорил о проблемах, с которыми сталкивается реформа ЖКХ, о необходимости создания программы переоснащения отрасли [26, стр.1]. Актуальность и значимость вопросов, связанных с реформированием жилищно-коммунальной сферы очевидны, что и послужило причиной выбора темы дипломной работы.

Работа состоит из двух основных частей, первая из которых посвящена ходу реформ в масштабах страны. В этой части анализируется состояние жилищно-коммунального хозяйства России на современном этапе, изменения в области финансирования ЖКХ, первые итоги демонополизации жилищно-коммунальной сферы, переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и перспектива реформирования жилищно-коммунальной сферы России. Вторая часть работы посвящена анализу социальной и экономической эффективности реформирования ЖКХ в Карачаево-Черкесской республике. Источником для написания работы послужили нормативные и законодательные акты РФ, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы России, многочисленные публикации из российской экономической периодики, посвященные вопросам реформирования ЖКХ, справочники, учебная литература, а также статистическая и финансовая отчетность Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики.

1. Реформа жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации

1.1 Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства России на современном этапе

Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2000 г. она составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1996 г. (включая ЖСК и ЖК).[30, стр.54]

Однако в процессе приватизации не было четко определено отношение и ответственность собственников жилых помещений к общему имуществу многоквартирного дома, т.е. к той части, которая является неотъемлемой его составляющей, а так же не была достигнута главная цель - передача многоквартирных домов и принадлежащих земельных участков в целом в реальное управление собственникам.

За годы преобразований проведена передача муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. При этом доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34% за счет передачи в частую собственность. Государственное (ведомственное) жилье составляет в настоящее время 142,0 млн. кв. м, или 5,1% от всего жилищного фонда страны.[30, стр.48]

Сформированный таким образом рынок жилья и созданная у на федеральном уровне правовая база позволили внедрять на и местах следующие механизмы улучшения жилищных условий граждан:

Ш расселение коммунальных квартир;

Ш ликвидацию общежитий;

Ш выплату гражданам субсидии на приобретение и строительство жилья;

Ш предоставление определенным категориям граждан государственных

Ш жилищных сертификатов;

Ш предоставление жилищных кредитов (включая ипотечные);

Ш выпуск жилищных ценных бумаг (облигаций, векселей, сертификатов, займов).

Новые подходы в жилищной политике, связанные со снятием ограничений инициативы населения, позволили уменьшить (за период 1992-2000 гг.) количество семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, с 10,2 до 3,55 млн.. (34,8%) и увеличить средний показатель обеспеченности жильем по России на 2,6 кв. м (19,1кв.м жилья на человека).[46, стр.52]

Передача жилищного фонда в муниципалитеты, с одной стороны, позволила сделать предприятия, ранее отвечавшие за его эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на его содержание, с другой - потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ, хозяйственное или оперативное управление по которым было закреплено за предприятиями и учреждениями.

Институциональные изменения, происходящие в экономике страны, коснулись коммунальных предприятий. В первую очередь они связаны с их приватизацией и разгосударствлением, что позволило сформировать частный сектор в отрасли (в основном за счет малого бизнеса), а также создать базу для внедрения рыночных отношений. Заметно выросло число муниципальных предприятий, что было обусловлено реализацией постановления Правительства РФ от 07.03.95 №235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».[12, с.1]

Производственная структура коммунальных предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению с началом 90-х гг. увеличилась в 2 раза, однако главным достижением явилось то, что из 52 тыс. предприятий, работавших на рынке жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), свыше половины (53,9 %) это мелкие предприятия, в основном работающие в жилищной сфере.[30, стр.48]

Производственная структура предприятий жилищно-коммунальной сферы включает более 30 видов деятельности. Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия и др.

К 2005 г. в муниципальной собственности находилось 30 % объектов коммунального хозяйства (в т.ч. 20 % предприятий, имеющих на своем балансе водопроводы, 28,5 % - отопительные котельные, 41,4% - канализации).[30, стр.49] Численность работающих на ведущих предприятиях отрасли составляет порядка 1,5 млн.. чел., а с учетом предприятий малого бизнеса - 4,2 млн.. чел. Среднесписочная численность ведущих предприятий по сравнению с началом реформ возросла на 24 %, однако к концу 2005 г. наметилось ее снижение в связи с подъемом промышленности, появлением рабочих мест с высокими заработками в других сферах экономики. Так, на конец 2000 г. среднемесячная заработная плата работников коммунального хозяйства составляла чуть больше 1,9 тыс. руб. при средней российской в 2224 руб. На конец года задолженность по заработной плате имели около 35 % предприятий ЖКХ, и объем суммарной задолженности превысил млрд.. руб. Из общей суммы задолженности по заработной плате задолженность из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней составила в коммунальном хозяйстве 47 %.

Законом РФ от 24.12.92 № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти на полную самоокупаемость.[8, стр.1] Здесь кроется основная проблема жилищно-коммунального хозяйства. Перед очередными выборами в Государственную Думу депутаты, не считаясь с принятыми мерами социальной поддержки низкодоходных семей, необоснованно отодвинули время перехода отрасли ЖКХ на самоокупаемость. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г. - с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ.

Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачиваются предприятиями ЖКХ. Так, при установленном уровне оплаты услуг ЖКХ населением 50 % из-за льгот сбор "живыми деньгами" в 1998 г. составил 30 %; в 1999 г. при уровне 60 % - 35,5 %; в 2000 г. при уровне стандарта 70 % сборы с населения составили в среднем по стране 39,1 %. Все это поставило жилищно-коммунальное хозяйство на грань разрушения.[30, стр.49]

За время преобразований нормативная годовая потребность финансирования услуг ЖКХ, оказываемых населению исходя из действующих ставок и тарифов на ЖКУ, возросла к 2000 г. с 90 до 300,7 млрд.. руб., при этом доля оплаты населением в соответствии с установленными законодательством темпами соответственно возросла с 2 до 70 %. В то же время на конец 2000 г. из общего объема требуемых средств население покрыло 118,5 млрд.. руб. (39 % от затрат с учетом предоставляемых льгот и субсидий), бюджет - 123,1 млрд.. руб. (41 %);

Недофинансирование отрасли составило 59,1 млрд.. руб. (20%). Причем долги населения составляют порядка четверти от этой суммы, т.е. собираемость платежей достаточно высокая, более 85%.[46, с.56]

Большая часть долгов связана с выпадающими доходами, долгами бюджетной сферы, кредитованием потребителей. Кредиторская задолженность предприятий неуклонно растёт и на 1 января 2001 г. составила 245,1 млрд.. руб.

По структуре кредиторской задолженности наибольший удельный вес занимают долги коммунальных предприятий РАО "ЕЭС России" и РАО "Газпром", составляющие 67,6 млрд.. руб. Задолженность поставщикам оценивается в размере 70 % (просроченная часть - 30-40 %); в бюджет - 9-15 % (просроченная - 5-11%); во внебюджетные фонды - порядка 9-16 % (просроченная - 7-13 %); по кредитам - 14,5-22% (просроченная - 5-7%).[46, с.57]. Кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг бюджетных организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, имеет тенденцию роста год от года на величину порядка 10 % и составила в 2000 г. 34,8 млрд.. руб.

Балансовая стоимость основных фондов коммунального хозяйства составляет 0,7 трлн. руб. (4,7 % от всей стоимости основных фондов России). В то же время жилищный фонд страны площадью в 2,7 млрд.. кв.м. жилья составляет по, остаточной балансовой стоимости 4,1 трлн. руб. (27,5% от стоимости основных фондов страны) [33, стр.с.94]. Таким образом, при ответственности жилищно-коммунальной отрасли за сохранность и использование более чем 30 % основных фондов страны на сумму 4,8 трлн. руб. масштабного капитального ремонта и обновления их при росте кредиторской задолженности не ведется, и вестись не может из-за сложившейся системы финансирования и сдерживания перехода на полную оплату ЖКУ всеми потребителями.

Эффективное управление такой собственностью являлось одним из главных условий проводимых преобразований, поэтому был взят курс на организационное разделение функций управлениям хозяйствования, создание служб заказчика, управляющих компаний, введение и развитие частного управления многоквартирными жилыми домами с целью постепенного перевода на режим безубыточного функционирования отрасли (предприятий) путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Решение этих задач обеспечивалось Указом Президента Российской Федерации от 29.03.96 № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов».[13, стр.1]

К настоящему времени удалось достигнуть определенных положительных результатов. Если на 1 января 2005 г. в субъектах Российской Федерации функционировало менее 1 тыс. служб заказчиков, то к настоящему времени их создано около 3,5 тыс. Учитывая, что службы заказчика целесообразно создавать в крупных городах и населенных пунктах с численностью населения не менее 50 тыс. чел., можно считать, что деятельностью данных служб охвачены практически все муниципальные образования.

Как отмечалось, основой деятельности служб заказчика является формирование договорных отношений с поставщиками жилищных и коммунальных услуг. В целом по России на договорной основе обслуживается около 50 % жилищного фонда. В Москве, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Вологодской, Новгородской и Мурманской областях этот показатель составляет 100 %, в ряде регионов - свыше 85 %. Практика заключения договоров и создание системы контроля за их исполнением позволили сократить издержки при предоставлении ЖКУ за 2005 - 2006 гг. на сумму около 400 млн.. руб.[30, стр.с.35]

Осуществляется процесс формирования и развития договорных отношений между службами заказчика и потребителя жилищно-коммунальных услуг. Охват договорами найма жилых помещений в целом по России к настоящему времени оставил 33%, а на техническое обслуживание жилищного фонда с собственниками квартир - 54%. В Республике Татарстан, Оренбургской, Брянской, Астраханской областях более половины нанимателей и собственников охвачены договорными отношениями. Одним из элементов рыночных отношений в ЖКХ является привлечение на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг на конкурсной основе.

За период 2005-2006 гг. в России проведено более 3500 конкурсов. Практика показывает, что проведение конкурсов не только ориентирует подрядчиков на качественное выполнение ЖКУ, но и дает положительные практические результаты по снижению их стоимости. Активно проводится работа по конкурсному отбору подрядных организаций в Нижегородской, Самарской, Тамбовской областях, Республике Татарстан, Ханты-Мансийском АО и ряде других. Во всех субъектах Российской Федерации в структуре управления были созданы департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную нормативную базу проводимых преобразований на основе разработанных за этот период на федеральном уровне более 130 законодательных и нормативных документов, макетов программ реформирования ЖКХ.

В процессе проводимых рыночных преобразований сложилась достаточно парадоксальная ситуация: 2,7 млрд.. кв. м жилья оценивается в 4,1 трлн. руб., в то время как при продажной среднерыночной цене жилья на рынке недвижимости 200-400 долл. США за кв., м (для элитного жилья в 3 и более раз выше) этот вид недвижимости оценивается в сумму 151,2-297 трлн. руб. Данный показатель в 35-50 раз превышает балансовую статистическую оценку имеющейся недвижимости и позволяет более взвешенно оценить масштабы и стоимость работ по сохранению, содержанию и ремонту недвижимости в ЖКХ.

В то же время объекты коммунального назначения, оцениваемые по остаточной балансовой стоимости в сумме 649 млрд.. руб., с рыночных позиций имеют значительно большую стоимость. Это подтверждается тем, что объем оказываемых услуг постоянно растет, и их сумма оказывается практически равной половине остаточной стоимости основных фондов. Износ основных технических объектов оценивается в 50-60%, преобладает износ инженерных сетей и внутридворовых и домовых коммуникаций, износ же жилищного фонда, как менее интенсивно используемой недвижимости, несколько ниже и в среднем составляет 41 -51,3%. К началу 2006г. степень износа основных фондов коммунального хозяйства составила: по теплоснабжению -56,7 %, водоснабжению - 54 %, электрических сетей - 68 %. [30, с.35]

В соответствии с федеральными программами социально-экономического развития регионов в инженерную инфраструктуру инвестируется около 0,17 млрд.. руб., примерно 0,15 млрд.. руб. инвестируется по федеральной программе «Обеспечение населения питьевой водой», однако по сравнению с общими инвестициями в ЖКХ 2005-2006 гг. это незначительные суммы.

Строительство объектов коммунального хозяйства на территории Российской Федерации ведется в незначительных объемах, в особенности сооружений водопровода и канализации. Однако Правительство РФ принимает меры к выравниванию ситуации за счет привлечения кредитов МБРР в модернизацию инженерной инфраструктуры:

Ш в городах Новгород, Санкт-Петербург, Казань - по подготовке инженерной инфраструктуры для нового строительства в объеме примерно 4,2 млрд. руб.;

Ш в городах Нальчик, Находка, Сочи, Канск, Астрахань - по реконструкции систем водоснабжения и водоотведения на сумму примерно 3,5 млрд. руб.;

Ш в городах Малоярославец, Тверь, Волгоград, Уфа, Краснодар, Новороссийск - в стадии реализации находятся проекты по передаче в доверительное управление систем водоснабжения сроком до 25 лет с инвестиционной составляющей (по требованию городов) порядка 12,0 млрд. руб.

Исполнение этих проектов предусматривает в первую очередь внедрение энергоэффективных технологий и оборудования, что приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг. Такие решения уже реализованы в ряде регионов России. Начата работа по привлечению средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства, по предоставлению жилищных кредитов (включая ипотечные кредиты). Ведутся работы по подготовке программ ликвидации ветхого и аварийного жилья.

1.2 Коренные изменения финансирования ЖКХ РФ

Как известно, до проведения реформы примерно 98% расходов по содержанию и развитию жилищно-коммунальной сферы отрасли приходилось на бюджет министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ. Почти полная финансовая зависимость жилищно-коммунальной сферы от бюджета, а также соответствующих ведомств и предприятий крайне негативно сказывалась на ее работе и из-за остаточного выделения средств, и в не меньшей степени из-за незаинтересованности в их рациональном использовании. Отсутствовали возможности координации работы и маневрирования ресурсами в результате повсеместной ведомственной разобщенности жилья и коммунальной сети. Огромные убытки предприятий ЖКХ были обычным явлением. Немалые финансовые трудности испытывали бюджеты территорий и ведомств. Расходы, на жилищно-коммунальную сферу составляли от30 до 70% [30, стр.36] бюджетов многих территорий, городов и муниципальных образований, что затрудняло работу по обеспечению социальных потребностей населения, а также развитию экономики.

Предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства и других отраслей хозяйства, на балансе которых находилось жилищно-коммунальное хозяйство, вынуждены были заниматься несвойственными им функциями. Расходовались трудовые, материальные и финансовые ресурсы, которые с большей отдачей могли быть использованы для совершенствования производства, повышения его эффективности. Поэтому в устранении всех этих негативных явлений, а значит в реформировании ЖКХ, была заинтересована, прежде всего сама отрасль, а также другие отрасли и сферы хозяйства, органы государственной власти и бюджеты всех уровней.

В настоящее время более 90 % ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность.[34, с.57] Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства. По данным статистической отчетности, объем промышленного производства за 2006 г. увеличился в целом по стране на 8,1%. Этому же способствовали меры по устранению перекрестного финансирования, в условиях которого промышленность и другие отрасли экономики вынуждены, были оплачивать электроэнергию и прочие ресурсы и услуги по завышенным тарифам.

Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов. Поэтому обострилась потребность в скорейшем решении основной задачи реформы - переходе предприятий жилищно-коммунальной сферы на самоокупаемость, сокращение, а затем и устранение ее зависимости от бюджетного финансирования. Как уже отмечалось, до начала реформы за счет платежей населения покрывалось только 2-3% затрат жилищно-коммунальной сферы на производство и реализацию услуг. Пересмотр правовой основы деятельности органов государственной власти разных уровней, разграничение их полномочий предоставили право органам государственной власти субъектов РФ, а также местным органам власти самостоятельно, с учетом конкретных экономических и социальных условий постепенно повышать тарифы.

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 28.04.97 № 425[7, с.10] уже в 1997 г. дала мощный импульс для продолжения реформы. По сравнению с 1996 г. уровень платежей населения увеличился с 27 до 38 %. В 1998 г. платежи населения, несмотря на кризис августа 1998 г., возросли до 50,4 %.[34, с.57] В 1999 г. темпы реформы значительно замедлились, что было обусловлено снижением платежеспособного спроса населения. Однако уровень платежей населения увеличился еще на 6 %, достигнув 56 %. Расходы на содержание ЖКХ в бюджетах территорий уменьшились с 25,7 % в 1996 г. до 19,5 % в 1997 г. Если учесть, что к 1999 г. эти расходы выросли примерно на 50 млрд.. руб. за счет приемки в муниципальную собственность объектов жилья и Коммунального хозяйства, то фактический уровень бюджетных расходов в сопоставимых условиях составил бы 11,5%, или снизился более чем в два раза.[34, с.57] По экспертной оценке, в 1999 г. относительное высвобождение средств бюджетов и финансовых ресурсов предприятий, министерств и ведомств составило около 90 млрд.. руб. В расчетах федерального бюджета на 2000 г. платежи населения за ЖКУ были предусмотрены на уровне 70% от затрат на их производство. От решения этой задачи во многом зависит финансовое благополучие предприятий этой отрасли, а также, финансовые возможности местных бюджетов. Местным органам государственной власти отдельных территорий необходимо, по нашему мнению, разобраться в причинах низкой собираемости платежей за ЖКУ. По данным за 1999 г., в большинстве регионов собираемости платежей составила 88-90%. Однако в ряде случаев она оказалась значительно ниже, например в Республике Саха (Якутия) - всего 52,6%, Республике Дагестан - 42,7, Тульской области - 24,9, Республике Ингушетия - 17,8, Республике Алтай - 28, Корякском АО - только 15,%.[34, с.59] Подобные результаты мало согласуются с соотношением среднедушевых доходов и величины прожиточного минимума населения.

Для примера: среднедушевой доход населения в Тверской области составляет 80,4 % от величины прожиточного минимума, а собираемость платежей - 88 %; в Тульской области он на 33 % выше прожиточного минимума, а собираемость - менее 25 %; в Республике Саха (Якутия) первый показатель выше прожиточного минимума на 51,2 %, второй составляет 52,6%.[46, стр.58] Таким образом, низкая собираемость жилищно-коммунальных платежей является следствием неудовлетворительной работы местных органов власти. В связи с этим долги населения за ЖКУ быстро растут, а жилищной-коммунальная сфера и местные органы власти испытывают значительные финансовые трудности. В ряде случаев задолженность населения превышает платежи за полгода. Например, в Краснодарском крае (при увеличении размера платежей на 10%) она возросла в 2,4 раза и достигла 8,5 месяца - 517,5 млн. руб. В Кабардино-Балкарской Республике платежи населения возросли на 17,7%, а долги - на 53,2% (235 млн. руб., т.е. 11-месячная сумма фактических платежей). Опережающий рост долгов населения отмечался в 1999 г. в Свердловской, Ульяновской, Вологодской, Пермской, Воронежской, Орловской и ряде других областей. Не лучше дела и у предприятий бюджетной и внебюджетной сферы. Здесь также местные органы власти и жилищно-коммунальное хозяйство несут очень большие потери.

По-прежнему острой проблемой для предприятий ЖКУ остается необеспеченная финансированием выплата льгот населению, установленных федеральным законодательством. В результате потери отрасли составляют более 20 млрд. руб. ежегодно и продолжают расти.[46, стр.59] По нашему мнению, значительная часть льгот должна быть отменена, так как они не обеспечены источниками финансирования, нередко носят дискриминационный характер по отношению к другим категориям граждан, отсутствуют их адресность, а также социальная оправданность, когда ими пользуются многие хорошо обеспеченные граждане. Несмотря на все это, наши законодатели упорно отказываются принимать поправки к действующим нормативным актам по льготам. В связи с этим местным органам власти необходимо разъяснять, что после отмены льгот по оплате ЖКУ наименее обеспеченные граждане не пострадают. Проведенные финансовыми органами обследования показали, что многие местные органы власти не обеспечивают последовательного проведения мероприятий жилищно-коммунальной реформы, одним из направлений которой является дифференциация платежей населения в зависимости от качества и количества услуг, месторасположения жилья и др. В большинстве регионов гражданам, имеющим сверхнормативное, второе жилье, установлена такая же плата за услуги, как и за жилье в пределах социальной нормы. [46, стр.59] Полная оплата жилья и коммунальных услуг, используемых сверх социальной нормы, обеспечит дополнительное поступление средств, в основном от наиболее обеспеченных слоев населения, примерно 9-10 млрд. руб. в год. Но не менее важно сократить расходы на ЖКУ. Это, как определено в Концепции реформы, должно быть первоочередным направлением в работе по реформированию отрасли. Особое значение для этого имеет и использование опыта других территорий. В 2005 г. цены производителей промышленной продукции возросли на 67,3%, а тарифы за ЖКУ (благодаря устранению непроизводительных расходов и потерь)-- только на 20,2 %. При этом в 15 субъектах Российской Федерации эти затраты снизились: в Смоленской области - на 9,6 %, Ненецком АО - на 10,7, Калининградской области - на 11,2, Кабардино-Балкарской Республике - на 26, Иркутской области - на 11,7, Республике Саха (Якутия) - на 31,1 %.[34, стр.62] В целом по Российской Федерации по величине затрат на производство ЖКУ в расчете на 1 кв. м общей площади; жилья получена экономия в размере 20 коп., или на сумму более 6 млрд. руб.[34, стр.68] В результате внедрения программ энергоресурсосбережения наметилась тенденция к снижению средств областных и краевых бюджетов, направляемых в жилищно-коммунальное хозяйство, по предварительной оценке в среднем на 2-3%. Экономический эффект в 2005 г. составил 804,5 млн. руб., сэкономлено 3,7млн. т условного топлива. Однако расходы местных органов власти остаются еще большими.

В 2006г. они составили 21,3 млрд. руб. На 2008 г. запланировано 143 млрд.. А это значит, что проблема; реформирования ЖКХ все еще актуальна. Минфин России стремится строить взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ так, чтобы у местных органов власти была заинтересованность в реформировании ЖКХ. В соответствии с методикой распределения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2000 г. расходы на ЖКХ определены на основе федеральных стандартов. Регионам, где более высокие платежи населения, размеры финансовой помощи не уменьшаются, а где платежи ниже федеральных стандартов, сумма финансовой помощи не увеличивается. Таким образом, первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вторая вынуждена отвлекать на содержание ЖКХ дополнительные средства бюджета. Для стимулирования жилищно-коммунальной реформы используются также рычаги оказания временной финансовой помощи субъектам РФ, в частности при выдаче ссуд из федерального бюджета на кассовый разрыв, на погашение долгов по заработной плате и -другим социальным выплатам. В программу внешних займов РФ на 2008 г. включен проект МБРР «Реконструкция систем городского теплоснабжения», который предполагает реализацию комплексных мер, направленных на поддержку реформ в жилищно-коммунальной сфере, реструктуризацию местных бюджетов путем снижения субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспределение высвобождаемых средств для других коммунальных услуг и на решение социальных проблем. В настоящее время МБРР принял к рассмотрению восемь проектов городов-участников.

1.3 Начало демонополизации жилищной и коммунальной сферы

В рамках реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства была разработана Программа демонополизации и развития конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.12.97г. №1613.

Программой предусматривалось:

Ш создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищных услуг в результате разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями;

Ш антимонопольное регулирование деятельности естественных локальных монополий и создание конкурентной среды в области тепло-, электро-водоснабжения и водоотведения;

Ш демонополизация и создание конкурентной среды в подотраслях (благоустройство населенных пунктов и ритуальное обслуживание);

Ш демонополизация банно-прачечного и гостиничного хозяйства;

Ш создание конкурентной среды и демонополизация жилищно-коммунального хозяйства в малых муниципальных образованиях, сельской местности и закрытых административно-территориальных образованиях.

Подводя итоги первых лет реализации программы, на которые она была рассчитана, следует отметить, что основные цели достигнуты. Во многих регионах поняли значимость ЖКХ как социально образующей отрасли городской экономики, требующей пристального внимания органов власти, в том числе и в части изменения системы управления и финансирования функционирующих субъектов хозяйствования. За два года изменились структура организаций, работающих на рынке производства, и система оказания жилищно-коммунальных услуг. Преобладающее количество хозяйствующих субъектов относится к сфере малого предпринимательства. Наконец 2006 г. ими производилось работ (услуг) на сумму более 20 млрд. руб., или около 6% объема услуг в ЖКХ. Наибольшее количество таких предприятий функционирует в сфере капитального и текущего ремонта жилищного фонда (около 80 %).

Важным элементом реализации программы демонополизации стало дальнейшее акционирование организаций в ресурсоснабжающих отраслях городского хозяйства, в сфере дорожного хозяйства и благоустройства, коммунально-бытового обслуживания. Так, доля акционерных обществ составляет (%):

Ш водопроводно-канализационное хозяйство- 17

Ш теплоэнергетика - 37

Ш дорожное хозяйство и благоустройство - 50

Ш ритуальное обслуживание - 70

Ш жилищное хозяйство - 8

Как показывает опыт, изменение формы собственности имеет положительные результаты только в том случае, если акционирование предприятий осуществляется на основе глубокого финансово-экономического анализа их деятельности, финансовой заинтересованности каждого работника и целенаправленной работы коллектива и его руководителей для развития своего предприятия. Практика функционирования акционерных обществ в Анжеро-Судженске Кемеровской области, Троицке и Мытищах Московской области, Уфе, Пскове, Омске, Самаре, Новгороде Великом, Новочеркасске и Азове, Ростове и других городах доказывает перспективность этой работы. Здесь не только самостоятельно (в основном за счет внебюджетных источников) ведется техническое перевооружение предприятий без особого расчета на городские «капитальные вложения», но и успешно решаются юридические и экономические проблемы, чтобы не допустить банкротства, и др. Такие предприятия выживают в этой сложной правовой, политической и экономической ситуации, как правило, благодаря усилиям активных, «продвинутых» хозяйственников, взваливших на себя бремя «первопроходцев» частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере. И им не позавидуешь. Ведь вопросы демонополизации и акционирования организаций ЖКХ не находят широкой поддержки в большинстве регионов и муниципальных образований России.

Программа демонополизации еще не стала руководством к действию в большинстве муниципальных образований и регионов России. Успех ее реализации на местах - это целиком заслуга самих коммунальников, которые на свой страх и риск добиваются акционирования своих предприятий со всеми вытекающими последствиями. В большинстве регионов пока еще не сформировалось позитивное отношение к реформе ЖКХ. На местах наблюдается вялотекущий процесс реформирования правоотношений в этом секторе экономики, инициатором проведения (или непроведения) которого являются работники отрасли.

Понимая глубину технических и финансово-экономических преобразований и учитывая социально-политическую значимость жилищно-коммунальной сферы и значительный срок, необходимый для подобных преобразований, многие руководители не решаются взяться за их реализацию. Практически всем (и органам исполнительной власти, и населению, и промышленным и бюджетным потребителям) уже ясно, что в таком виде содержание отрасли разорительно для человека, города, региона и государства, но что-либо менять (осуществлять преобразования, сформулированные в Концепции реформы ЖКХ) никто не хочет. И если такие инициативы местными администрациями реализуются, то они, как правило, далеки от сценария реформ, определенного законодательными и правительственными документами. В качестве примера можно привести попытки объединить службы заказчика и предприятия тепловых сетей; предприятия тепло- и электросетей; предприятия теплосетей и водопроводно-канализационного хозяйства; жилищно-коммунальные предприятия города - в одно и другие варианты объединения предприятий, не имеющие никакого экономического обоснования. Аналогичная ситуация складывается и при реструктуризации жилищно-коммунальных предприятий. Как правило, это связано с решением кадровых вопросов и ничего общего не имеет с реформой правоотношений в жилищной и коммунальной сфере.

Действия администрации отдельных регионов, не инициирующих структурные преобразования предприятий ЖКХ, объясняются недофинансированием из бюджета:

Ш разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги для населения;

Ш льготного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг;

Ш услуг, предоставляемых со скидкой (субсидией);

Ш расходов по приему от ведомств объектов ЖКХ.

Вместе с тем предприятия работают, также без соответствующего финансирования, и «рука не поднимается» что-либо менять. В этом случае огромное влияние оказывает фактор пребывания у власти. Тем не менее, проблема устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения все чаще напоминает о себе. Как показывает анализ, проведенный в рамках реализации программы демонополизации:

Ш преобладающей хозяйственной структурой в сфере жилищно-коммунального обслуживания потребителей остаются многоотраслевые предприятия, что обусловлено экономической целесообразностью их хозяйственно-финансовой деятельности, в т.ч. меньшим количеством налогов из-за отсутствия внутри-хозяйственных оборотов;

Ш основная деятельность по реструктуризации предприятий этого сектора экономики была связана с приведением их организационной структуры в соответствие с требованиями Гражданского кодекса РФ.

Наиболее распространенная организационно-правовая форма создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве - муниципальные унитарные предприятия. В муниципальных образованиях РФ насчитывается 11,6 тыс. унитарных предприятий, основная деятельность которых не всегда отвечает интересам учредителей. В число действующих унитарных предприятий входят и те, которые подлежат приватизации в соответствии с местными программами, но не приватизированные по ряду причин (в основном из-за того, что в этом случае потребуется соблюдение цивилизованных гражданских правоотношений с субъектами хозяйствований). В то же время предусмотренная гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных последствий.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения [4, ст.294,295,299,300] предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника, в частности:

Ш право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимися у него на праве хозяйственного ведения, в частности, на сдачу в аренду, залог,

Ш мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление [4, ст.294]

Ш право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении [4, ст.294] с согласия собственника имущества, право распоряжаться недвижимым имуществом [4, ст.295];

Ш право на защиту владения, в том числе против собственника [4, ст.305]

Реально эти полномочия единолично осуществляются руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Таким образом, имущество выбывает из фактического обладания собственника - муниципального образования, которое уже не может в отношении этого имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен кодексом исчерпывающе. Они сводятся:

Ш к согласию на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ; [4, ст.295]

Ш к праву на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение. [4, ст.295]

Среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено право собственника на изъятие такого имущества. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного в оперативное управление, "вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество". При этом, однако, в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорки в ГК РФ не содержится.

Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное образование как учредитель унитарного предприятия обладает перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ правами:

Ш создание предприятия, его реорганизация и ликвидация;

Ш определение предмета и целей деятельности предприятия;

Ш назначение руководителя предприятия;

Ш осуществление контроля за использованием по назначению и

Ш сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые коллегиальные органы управления, что, по мнению специалистов, не соответствует как современным принципам управления предприятиями, так и системам управления, существующим на предприятиях других организационно-правовых форм (ОАО, ООО). Действующее законодательство не устанавливает обязательного независимого аудита для унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль их деятельности, создание каких-либо контрольных органов на предприятии.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, и в том числе самостоятельно принимают решения об использовании прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества.

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели. Порядок взаимодействия различных муниципальных органов при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должны образом не регламентирован. Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу ГК РФ, не предусмотрена действующим законодательством. Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточны. На местах отсутствует полный реестр унитарных предприятий с информацией об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности. Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т.е. ориентированными на достижение прибыли, со специальной правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные предприятия создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из муниципальных бюджетов и частично - из бюджетов других уровней, в связи с чем говорить о прибыльности и ориентированности на прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования - учредители - зачастую игнорируют.

В требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности. Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным на праве хозяйственного ведения (т.е. муниципальной собственностью). При недостаточности имущества предприятия для погашения долгов в случае указаний учредителя, повлекших убытки унитарного предприятия, а также когда это предусмотрено его уставом, возникает субсидиарная ответственность учредителя -муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия[4, ст.56]. Кроме того, ст. 26 и 27 Закона РФ от 08.01.98 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливается обязанность учредителя - муниципального образования - принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей вызывают:

Ш перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы- спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

Ш заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям муниципального имущества;

Ш отсутствие у муниципальных органов объективной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

Ш невозможность предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

Ш существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования;

Ш деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

Ш во многих регионах количество унитарных предприятий не соответствует возможностям муниципалитетов управлять ими и контролировать их деятельность;

Ш отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий и их функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;

Ш низкая эффективность деятельности унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве требует значительных ассигнований из муниципальных бюджетов, а при их отсутствии приводит к неудовлетворительному обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят о необходимости создания предприятий в форме хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в том числе связанных с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам. Создание таких хозяйствующих обществ приблизит решение еще одной очень важной проблемы, связанной с реформированием жилищной сферы, - появление собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где унитарные предприятия наносят наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому фонду), имиджу муниципальной власти и формируют негативное отношение населения к реформе ЖКХ. Для решения этой проблемы на федеральном уровне необходимо:[33, с.100]